Botschaft zu einer Änderung des Verrechnungssteuergesetzes

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Botschaft zu einer Änderung des Verrechnungssteuergesetzes

vom 11. September 2015

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Wir unterbreiten Ihnen mit dieser Botschaft den Entwurf einer Änderung des Verrechnungssteuergesetzes mit dem Antrag auf Zustimmung.

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

11. September 2015 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Simonetta Sommaruga Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

Übersicht

In der Schweiz tätige Banken können heute bestimmte Anleihen ausgeben, die bei drohender Insolvenz in Eigenkapital umgewandelt oder abgeschrieben werden können. Diese Anleihen erhöhen die Stabilität des Finanzplatzes. Für ihre Wirksamkeit ist es von grosser Bedeutung, dass sie in der Schweiz ausgegeben werden. Das geltende Steuerrecht stellt diesbezüglich insofern ein Hindernis dar, als auf entsprechenden Zinszahlungen die Verrechnungssteuer erhoben wird. Um diesen Nachteil zu beheben, sind diese Finanzinstrumente von der Verrechnungssteuer ausgenommen. Die Ausnahme ist allerdings befristet. Der Bundesrat schlägt daher vor, die bestehende, befristete Befreiung solcher Anleihen von der Verrechnungssteuer zu verlängern und auf eine weitere Kategorie von Anleihen, sogenannte Bail-in-Bonds, auszudehnen. Analoge Erleichterungen sollen bei der Emissionsabgabe eingeführt werden.

Ausgangslage

Die Verrechnungssteuer ist eine Quellensteuer, die auf bestimmten Kapitalerträgen beim Schuldner der steuerbaren Leistung erhoben wird. Gegenüber inländischen Steuerpflichtigen bezweckt sie die Sicherstellung der direkten Steuern (Gewinn-, Einkommens- und Vermögenssteuern), d. h. die Verrechnungssteuer wird bei entsprechender Deklaration zurückerstattet. Gegenüber Personen mit Wohnsitz im Ausland hat die Steuer teilweise ebenfalls eine Sicherungsfunktion. Daneben kann die Steuererhebung gegenüber ausländischen Personen aber auch einen reinen Fiskalzweck verfolgen, nämlich dann, wenn keine oder keine vollständige Rückerstattung der Verrechnungssteuer vorgesehen ist. Diese Sicherungsfunktion wird mit dem heutigen System nur teilweise erfüllt, weil bei in der Schweiz unbeschränkt steuerpflichtigen Personen Erträge aus ausländischen Quellen der Gewinnsteuer bzw. der Einkommenssteuer unterliegen, aber von der Verrechnungssteuer nicht erfasst werden. Gleichzeitig macht die Verrechnungssteuer schweizerische Obligationen für institutionelle Anleger unattraktiv, weshalb in der Schweiz ansässige Konzerne ihre Obligationen regelmässig über ausländische Gesellschaften begeben. Als Folge davon ist der Fremdkapitalmarkt in der Schweiz vergleichsweise unterentwickelt. Die diesbezügliche Wertschöpfung findet im Ausland statt und auch die damit verbundenen Arbeitsplätze sind im Ausland angesiedelt. Mit einem Systemwechsel bei der Verrechnungssteuer könnte diesen Nachteilen wirksam begegnet werden. Der Bundesrat schickte deshalb am 17. Dezember 2014 eine Vorlage in die Vernehmlassung, nach welcher die Verrechnungssteuer nicht mehr vom Schuldner der steuerbaren Leistung hätte erhoben werden sollen, sondern von der schweizerischen Zahlstelle (i. d. R. der Bank), die die betreffenden Erträge ihren Kundinnen und Kunden gutschreibt. Einerseits hätte die Steuer damit auf die Bedürfnisse des Kapitalmarkts wie auch des Fiskus abgestimmt werden können. Andererseits wären die steuerlichen Rahmenbedingungen dafür geschaffen worden, dass Banken Pflichtwandelanleihen (sog. CoCos) und Anleihen mit Forderungsverzicht (sog. Write-off-Bonds) steuerlich attraktiv aus dem Inland heraus begeben

könnten. Nur wenn diese Instrumente aus einer Gesellschaft in der Schweiz und unter Schweizer Recht emittiert würden, könnten im Krisenfall möglichst reibungslos die Anleihen in Eigenkapital umgewandelt bzw. abgeschrieben werden. Kein Systemwechsel sollte – mangels wesentlichem Handlungsbedarf – hingegen für Erträge aus inländischen Beteiligungsrechten erfolgen. Die Analyse des Vernehmlassungsergebnisses zeigte, dass gewichtige Vernehmlassungsteilnehmer zwar die Vorteile des Zahlstellenprinzips anerkennen, sich aber gegen eine Umsetzung dieser Reform im jetzigen Zeitpunkt aussprechen.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 25. Januar 201211 zur Legislaturplanung 2011–2015 noch im Bundesbeschluss vom 15. Juni 201212 über die Legislaturplanung 2011–2015 angekündigt. Gemäss dem Ziel 6 der Legislaturplanung 2011–2015 sollen die Attraktivität und die Glaubwürdigkeit des schweizerischen Steuersystems gestärkt werden. Der Bundesrat hat, um dies zu erreichen, verschiedene Gesetzesprojekte ausgearbeitet. Dazu gehörte auch eine Vorlage zur Einführung des Zahlstellenprinzips bei der Verrechnungssteuer. Nachdem das Vernehmlassungsergebnis zu dieser Vorlage überwiegend negativ ausgefallen war, beschloss der Bundesrat am 24. Juni 2015, eine umfassende Reform der Verrechnungssteuer zurückzustellen und dem Parlament vorerst nur eine Verlängerung der befristeten Ausnahmen von der Verrechnungssteuer für Zinsen von Pflichtwandelanleihen und Anleihen mit Forderungsverzicht sowie eine neue Ausnahme von der Verrechnungssteuer für Zinsen von Bail-in- Bonds vorzuschlagen. Die vorgeschlagene Gesetzesänderung erhöht zwar die Stabilität des Finanzplatzes (Ziel 3 der Legislaturplanung), trägt jedoch nicht substanziell dazu bei, Ziel 6 der Legislaturplanung zu erreichen.

5 Rechtliche Aspekte 5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit Der Bund benötigt eine explizite Verfassungsgrundlage, um Steuern erheben zu können. Die Bundeskompetenz zur Erhebung einer Stempelabgabe auf Wertpapieren, auf Quittungen von Versicherungsprämien und auf anderen Urkunden des Handelsverkehrs ist in Artikel 132 Absatz 1 der Bundesverfassung13 (BV) verankert. Artikel 127 Absatz 1 BV verlangt hinsichtlich der Besteuerung, dass die dem Steuersystem zugrunde liegenden Grundsätze, namentlich der Kreis der Steuerpflichtigen, das Steuerobjekt und die Steuerbemessung, in einem Gesetz (im Sinne eines formellen Gesetzes) zu regeln sind. Die Bundeskompetenz zur Erhebung einer Verrechnungssteuer auf dem Ertrag beweglichen Kapitalvermögens ist in Artikel 132 Absatz 2 BV geregelt. Die Anforderungen von Artikel 127 BV gelten auch für die Erhebung der Verrechnungssteuer. Das VStG regelt namentlich das Steuerobjekt und das Steuersubjekt. Die vorliegend vorgeschlagenen befristeten Ausnahmeregelungen für Pflichtwandelanleihen, Anleihen mit Forderungsverzicht und Bail-in-Bonds betreffen das Steuerobjekt. Indem der Gesetzgeber die Ausnahmeregelungen im VStG selber – und somit auf Gesetzes-

11 BBl 2012 481 12 BBl 2012 7155 13 SR 101

stufe – verankert, wird Artikel 127 Absatz 1 BV Rechnung getragen. Die Ausnahmen sind insofern sachlich begründet, als diese Anleihen dazu dienen sollen, die Stabilität des Finanzmarktes Schweiz zu verbessern. Dies bedingt aber, dass diese Anleihen von einer Gesellschaft mit Sitz in der Schweiz unter Schweizer Recht und mit Schweizer Gerichtsstand emittiert werden, da bei einer Emission im Ausland unter ausländischem Recht Rechtsunsicherheiten auftreten können. Eine solche Emission ist im geltenden System der Verrechnungssteuer (Schuldnerprinzip) nur möglich, wenn eine Ausnahme von der Verrechnungssteuer für Zinsen solcher Anleihen geschaffen wird. Den Banken wird es mit den vorgeschlagenen Ausnahmeregelungen erleichtert, die gesetzlichen Eigenmittelunterlegungsvorschriften zu erfüllen, ohne dass wegen der Verrechnungssteuer die Kosten dieser Kapitalisierung extrem hoch ausfallen. Trotz der unterschiedlichen Behandlung gegenüber verrechnungssteuerpflichtigen Obligationen sind aufgrund der beschriebenen öffentlichen Interessen an dieser Art der Kapitalbeschaffung die vorgeschlagenen Ausnahmen von der Verrechnungssteuer als verfassungskonform anzusehen. Für die Stempelabgaben sind diese Fragen im StG geregelt, das namentlich das Steuerobjekt und das Steuersubjekt festlegt. Der Gesetzgeber kann sachlich gerechtfertigte Ausnahmen von der Emissionsabgabe vorsehen. Mit den vorliegenden Änderungen werden Beteiligungsrechte an Banken, sofern sie aus der Umwandlung von Bail-in-Bonds stammen, von der Emissionsabgabe ausgenommen. Mit dieser Ausnahme werden Rechtsungleichheiten geschaffen. Diese sind insofern sachlich begründet, als diese Umwandlung nur in begrenzten Fällen überhaupt zur Anwendung kommen kann. Dies nämlich dann, wenn die FINMA ein Sanierungsverfahren nach den Artikeln 28–32 BankG anordnet. Die Ausnahme steht in engem Zusammenhang zur vorgeschlagenen Änderung des VStG und dient dazu, einen wichtigen Beitrag zur Stabilität des Finanzplatzes Schweiz zu leisten (vgl. vorangegangener Abschnitt). Die vorgeschlagene Ausnahmeregelung wird im StG selbst – und somit auf Gesetzesstufe – verankert. Damit wird Artikel 127 Absatz 1 BV Rechnung getragen, und die vorgeschlagene Gesetzesänderung im Bereich des StG ist als verfassungskonform anzusehen.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz Die vorgesehenen Bestimmungen betreffen die Steuererhebung, die ausschliesslich Sache der schweizerischen Steuerhoheit ist: Die Erhebung oder die Festlegung von Ausnahmen von der Verrechnungssteuer oder der Stempelabgabe sowie die Bestimmung des Steuerobjekts stehen einzig dem Bundesgesetzgeber zu. Diese Bestimmungen sind daher mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar.