Initiative parlementaire. Prolongation du moratoire en vigueur sur le génie génétique. Rapport de la Commission de la science, de l’éducation et de la culture du Conseil national

2.1 Les nouvelles techniques de génie génétique

Ces dernières années, de nouvelles techniques de génie génétique ont été élaborées afin de permettre une modification ciblée du matériel génétique. Ces procédés présentent un potentiel élevé, en particulier dans le domaine de la sélection végétale, où ils sont considérés comme de nouvelles technologies de sélection. Leur application pourrait améliorer la durabilité de l’agriculture et la résilience des plantes utiles face aux changements climatiques. Ainsi, les plantes pourraient, par exemple, être modifiées génétiquement dans le but de limiter le recours aux produits phytosanitaires ou d’augmenter la tolérance à la sécheresse. Contrairement aux plantes transgéniques classiques, les plantes issues de nouvelles techniques de génie génétique ne contiennent généralement pas de matériel génétique n’appartenant pas à leur espèce. Il est parfois quasiment impossible de faire la différence entre les plantes obtenues à partir des nouvelles techniques de génie génétique et les organismes d’origine naturelle ou produits de manière conventionnelle. La question s’est donc posée de savoir si une égalité de traitement juridique avec les organismes génétiquement modifiés (OGM) classiques (transgéniques) était justifiée dans tous les cas. Il n’est toutefois pas encore possible d’évaluer de manière définitive quelles modifications seront possibles à l’avenir grâce aux nouvelles techniques de génie génétique. L’utilisation de ces techniques présente par ailleurs le risque d’effets involontaires sur l’organisme, même si les plantes issues de ces techniques contiennent uniquement du matériel génétique provenant de leur espèce.

Les nouvelles techniques de génie génétique ont pour la première fois fait l’objet de discussions politiques au moment où il s’agissait de prolonger le moratoire jusqu’à la fin 2021. Dans ce cadre-là, en 2018, le Conseil fédéral a déclaré qu’elles étaient considérées comme des procédés de modification génétique d’un point de vue technique et juridique. Il restait toutefois à éclaircir si les produits issus de ces technologies devaient dans tous les cas être considérés comme des OGM¹.

En 2020, le Conseil fédéral a refusé d’exclure les plantes issues des nouvelles techniques de génie génétique du champ d’application du droit sur le génie génétique². Par la suite, le Parlement l’a chargé de préciser la définition juridique des OGM et les conditions auxquelles il était possible d’exclure un OGM du champ d’application du droit sur le génie génétique (po. 20.4211)³. Pendant les débats parlementaires portant sur la prolongation du moratoire jusqu’à la fin 2025, il a été donné suite à deux postulats, l’un exigeant des réponses sur l’utilisation des OGM (po. 21.3980)⁴ et l’autre, un rapport sur les possibilités d’exclure du moratoire les plantes modifiées par édition génomique (po. 21.4345)⁵.

Dans le rapport en réponse à ces trois postulats⁶, le Conseil fédéral a affirmé ‒ en tenant compte de deux avis de droit indépendants^7,8 ‒ que, techniquement et juridiquement parlant, toutes les nouvelles techniques de génie génétique devaient être considérées comme des techniques de modification génétique, et que les organismes qui en résultaient étaient des OGM. Par conséquent, la loi sur le génie génétique s’applique également aux OGM issus de nouvelles techniques de génie génétique.

Outre la réglementation, la question du brevetage des techniques de génie génétique dans la sélection végétale et des variétés qui en résultent a également été abordée. Les propriétés des plantes et les nouvelles techniques utilisées dans la sélection végétale sont en effet brevetables. Si cela rend les investissements dans les innovations végétales plus attrayants, le manque de transparence et les restrictions d’accès aux ressources génétiques dans la sélection végétale peuvent avoir un effet négatif sur le développement et la disponibilité de nouvelles variétés⁹. La CSEC-N a chargé le Conseil fédéral d’améliorer la transparence en matière de droits conférés par les brevets dans le domaine de la sélection variétale¹⁰.

2.2 Mise en œuvre de l’art. 37a, al. 2, LGG

Dans le cadre de la décision du 18 mars 2022 de prolonger le moratoire jusqu’à la fin 2025, le Parlement a confié au Conseil fédéral le mandat d’élaborer un projet de loi visant à instaurer un régime d’homologation fondé sur les risques applicables à un matériel végétal de multiplication spécifique issu des nouvelles techniques de génie génétique (art. 37a, al. 2, LGG). Conformément à l’art. 37a, al. 2, LGG, le délai de mise en œuvre du mandat est fixé de manière à ce que le Parlement bénéficie de suffisamment de temps pour traiter le projet du Conseil fédéral avant l’échéance du moratoire en vigueur (fin 2025).

Le 13 septembre 2023, le Conseil fédéral a informé le Parlement qu’il n’était pas en mesure de respecter le délai fixé à mi-2024 et qu’il prévoyait de présenter le message à la mi-2025. Ce retard est essentiellement justifié par la volonté du Conseil fédéral d’examiner la proposition de règlement de la Commission européenne sur les nouvelles techniques de génie génétique (cf. 2.3). Eu égard aux liens étroits avec l’UE, le Conseil fédéral entend dans la mesure du possible, dans le respect des dispositions constitutionnelles, éviter des entraves au commerce lors de la mise en œuvre de l’art. 37a, al. 2, LGG. Le 25 octobre 2023, le Conseil fédéral a fixé la forme du projet¹¹.

Le 4 septembre 2024, le Conseil fédéral s’est à nouveau penché sur la mise en œuvre du mandat et a décidé qu’il devait prendre la forme d’une nouvelle loi spéciale. Cette décision entraîne un nouveau retard; le Conseil fédéral a informé le Parlement qu’il présenterait son message au premier trimestre 2026¹².

La prolongation du moratoire jusqu’à la fin 2027 doit permettre de maintenir le statu quo jusqu’à l’entrée en vigueur de la nouvelle réglementation sur les plantes issues des nouvelles techniques de génie génétique (cf. chap. 1). En outre, la manière dont l’UE souhaite réglementer ces plantes à l’avenir pourrait bientôt être clarifiée. La prolongation du moratoire ne doit pas entraîner de retard dans la procédure d’élaboration de la loi spéciale.

2.3 Comparaison avec l’Union européenne

La comparabilité entre les législations suisse et européenne en matière de génie génétique dans le domaine non humain s’explique par le fait que le droit suisse s’inspire fortement du droit européen¹³. Cette similarité a l’avantage de faciliter le commerce avec l’UE dans les secteurs concernés.

Comme la Suisse, l’UE considère les plantes issues des nouvelles techniques de génie génétique comme des OGM¹⁴. Pour mettre en œuvre ses conclusions, la Commission européenne a présenté le 5 juillet 2023 un projet de réglementation spéciale des plantes produites par mutagenèse ciblée ou cisgenèse (nouvelles techniques génomiques, NTG) et qui ne contiennent aucun matériel génétique n’appartenant pas à l’espèce¹⁵.

Le 7 février 2024, le Parlement européen a adopté sa position en vue des négociations avec le Conseil de l’UE dans le cadre de la procédure législative ordinaire¹⁶. S’il a approuvé dans ses grandes lignes le projet de la Commission européenne, il a adopté plusieurs dispositions qui s’en écartent, dont l’une qui prévoit l’exclusion des végétaux NTG de la brevetabilité. Cet objet n’a pas encore été traité au Conseil de l’UE. La CSEC-N comme la CSEC-E suivent avec intérêt le développement des discussions au sein de l’UE.

2.4 Consultation

La commission renonce à mener une procédure de consultation pour deux raisons: d’une part, il s’agit de prolonger la durée limitée du moratoire déjà existant sans autre modification d’ordre matériel et d’autre part, conformément à l’art. 3a de la loi fédérale sur la procédure de consultation¹⁷, aucune information nouvelle n’est à attendre du fait que les positions des milieux intéressées sont connues.

4.1 Conséquences financières pour la Confédération

Ce projet n’entraîne pas de conséquences financières pour la Confédération.

4.2 Conséquences sur les ressources en personnel de la Confédération et des cantons

Ce projet n’entraîne pas de conséquences en matière de personnel pour la Confédération.

4.3 Conséquences économiques

Prolonger le moratoire suspendrait les prescriptions en matière de mise en circulation d’OGM destinés à être utilisés dans l’environnement jusqu’au 31 décembre 2027. Aucune autorisation ne pourrait être accordée avant ce délai pour la mise en circulation, à des fins agricoles, horticoles ou forestières, de plantes et de parties de plantes génétiquement modifiées, de semences et d’autre matériel végétal de multiplication génétiquement modifiés, ou d’animaux génétiquement modifiés. Le message du 30 juin 2021 concernant la prolongation du moratoire jusqu’à la fin 2025 exposait en détail les conséquences du moratoire¹⁸. Le moratoire n’a pas eu jusqu’ici de conséquences notables pour l’économie suisse. Il est donc probable qu’une prolongation de deux ans n’ait pas non plus de conséquences notables pour l’économie.

4.4 Conséquences sociales

Les consommateurs suisses de produits provenant de l’agriculture, de l’économie forestière et de l’horticulture ne doivent pas s’attendre à des conséquences économiques en cas de prolongation du moratoire. La charte sur la stratégie qualité de l’agriculture et de la filière alimentaire suisses, qu’ils plébiscitent régulièrement dans les sondages, sera maintenue. En parallèle, l’importation de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux contenant des OGM reste admise durant le moratoire.

4.5 Conséquences environnementales

L’art. 6, al. 1 et 3, LGG précise les atteintes et les mises en danger qu’il faut éviter pour l’être humain et l’environnement. Ces exigences sont de facto satisfaites par l’interdiction de délivrer des autorisations pour des produits OGM destinés à des fins agricoles, horticoles ou forestières jusqu’à la fin 2027.

5.1 Constitutionnalité et légalité

Le projet se fonde sur l’art. 120 Cst. pour proposer une prolongation de deux ans du moratoire déjà en vigueur sous cette forme depuis 2005. Les autorités resteront soumises à l’interdiction de délivrer, jusqu’au 31 décembre 2027, des autorisations pour la mise en circulation, à des fins agricoles, horticoles ou forestières, de plantes et de parties de plantes génétiquement modifiées, de semences et d’autre matériel végétal de multiplication génétiquement modifiés, ou d’animaux génétiquement modifiés. Le moratoire étant limité à deux ans et ne portant que sur les plantes et les animaux utilisés à des fins agricoles, horticoles ou forestières, il n’outrepasse pas le cadre de la Constitution.

5.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Le Conseil fédéral a déjà exposé dans ses messages du 18 août 2004¹⁹, du 1^er juillet 2009²⁰, du 29 juin 2016²¹ et du 30 juin 2021²² les rapports qui existent entre le moratoire et les normes de l’OMC. Il considère qu’on ne peut pas dire de manière définitive si le moratoire frappant le matériel végétal de multiplication génétiquement modifié dans le cadre de l’agriculture est ou non compatible avec les accords pertinents de l’OMC (en particulier le GATT et l’accord OTC, éventuellement l’accord SPS).

La jurisprudence actuelle de l’OMC à propos des mesures concernant les OGM²³ n’est pas forcément ni directement transposable au moratoire suisse. Celui-ci se rapporte uniquement à la mise en circulation, et plus particulièrement à la culture, de matériel végétal de multiplication génétiquement modifié. Il ne porte pas sur les OGM pris globalement comme le moratoire qui s’appliquait à l’origine sur le territoire de l’actuelle UE, au sujet duquel le groupe spécial désigné par l’OMC a constaté, en 2006, deux violations du droit de l’OMC.

Comme pour les précédentes, la Suisse a notifié à l’OMC la prolongation du moratoire proposée ici et l’a motivée. Les États-Unis et le Canada ont réagi à la non-conformité, à leur sens, au droit de l’OMC et au caractère protectionniste de la nouvelle prolongation du moratoire.

5.3 Forme de l’acte

Le projet contient des dispositions importantes fixant des règles de droit, qui doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale en vertu de l’art. 164, al. 1, Cst. La compétence de l’Assemblée fédérale découle de l’art. 163, al. 1, Cst.

5.4 Frein aux dépenses

Le projet ne contient pas de nouvelles dispositions relatives aux subventions et ne prévoit ni crédits d’engagement ni plafonds de dépenses. Il n’est donc pas soumis au frein aux dépenses (art. 159, al. 3, let. b, Cst.).

5.5 Conformité aux principes de la loi sur les subventions

Le projet ne contient pas de dispositions relatives aux subventions et ne prévoit ni crédits d’engagement ni plafonds de dépenses. Les principes de la loi sur les subventions ne sont pas affectés.

5.6 Délégation de la compétence de légiférer

Le projet ne prévoit aucune nouvelle norme de délégation qui habiliterait à l’édiction de réglementations au niveau des ordonnances du Conseil fédéral.

5.7 Protection des données

Le projet n’a aucune pertinence du point de vue de la protection des données.