Répartition des personnes requérantes d’asile entre les cantons. Rapport de la Commission de gestion du Conseil des États

2.1.1 Constatations du CPA

Le CPA a analysé les actes législatifs et les autres documents qui réglementent la conception de la répartition. Il parvient à la conclusion que les règlements sont cohérents et suffisamment concrets. Néanmoins, le CPA est d’avis que certains règlements laissent une marge d’appréciation susceptible d’engendrer des différences d’application.

En outre, le CPA constate que si la répartition entre les cantons est en majeure partie appropriée, sa conception est complexe en raison des nombreux critères à prendre en compte. Des conflits d’objectifs sont inévitables du fait que la répartition doit être proportionnelle à la population des cantons tout en respectant aussi d’autres critères.

De plus, le CPA note qu’une partie des personnes interrogées estiment que tous les critères ne sont pas compréhensibles et adéquats. En effet, lors des entretiens menés avec le CPA, des représentants des cantons ont critiqué le fait que les compensations pour les cantons abritant un CFA ou un aéroport sont compliquées et que les documents y relatifs manquent de clarté; d’autres, que les forfaits de la Confédération ne suffisent pas à couvrir les coûts des cantons dans tous les cas. Des personnes interviewées ont également critiqué la définition étroite de la famille adoptée par le Conseil fédéral (art. 1a, let. e, OA 1), qui se limite aux époux et à leurs enfants mineurs, les autres membres de la famille n’étant pas considérés lors de la répartition entre les cantons. Selon ces personnes, les besoins des requérants d’asile sont insuffisamment pris en compte de ce fait et cette acception étroite de la notion de famille n’est pas favorable, notamment, à l’intégration des requérants d’asile dans la société. Certaines personnes ont aussi demandé de prendre davantage en considération des critères facilitant l’intégration professionnelle (par ex. les connaissances linguistiques). À cet égard, les spécialistes interrogés ont fait référence au projet pilote de l’EPFZ mentionné en introduction (chap. 1.1), dont l’objectif est d’améliorer l’intégration en considérant davantage de critères que par le passé lors de la répartition des requérants entre les cantons. Des résultats sont attendus à partir de 2026.

Selon le CPA, le plan d’urgence pour l’asile, qui est appliqué en cas de forte augmentation des demandes d’asile, est quant à lui conçu de manière à maîtriser efficacement un grand nombre de demandes d’asile. Le SEM active ce plan d’urgence lorsque le nombre de demandes d’asile dépasse les valeurs de référence fixées. Cependant, les scénarios qui sous-tendent ces valeurs de référence étant obsolètes, le SEM a annoncé une actualisation pour 2024¹⁵.

2.1.2 Appréciation de la CdG-E

La CdG-E constate que la répartition complexe des requérants d’asile choisie par les cantons entraîne un coût d’exécution relativement élevé pour le SEM. Les divers critères à prendre en compte tendent à compliquer aussi la traçabilité et la transparence des processus décisionnels. À cet égard, la CdG-E rappelle que le législateur a explicitement laissé aux cantons le soin de réglementer la répartition (art. 27, al. 1, LAsi). La complexité de cette réglementation se traduit également dans les directives du SEM qui, selon le CPA, en tiennent adéquatement compte.

En ce qui concerne la répartition des requérants d’asile entre les cantons, le SEM applique en particulier l’art. 21 OA 1¹⁶. On peut s’étonner que le Conseil fédéral ait intégré cette réglementation dans l’ordonnance, alors même que l’art. 27, al. 2, LAsi ne prévoit une telle réglementation que dans le cas où les cantons ne s’entendraient pas. Dans le cadre de la consultation administrative, le SEM a déclaré que la réglementation de l’ordonnance (art. 21, al. 2 à 6, OA 1) correspondait à l’accord, complété par certains détails, qui avait été adopté lors de la deuxième Conférence sur l’asile du 28 mars 2014¹⁷. La réglementation serait ainsi une documentation de la volonté des cantons, qui ont par ailleurs été consultés lors de l’adaptation de l’OA 1. Sans ces alinéas, les règles de répartition en vigueur ne figureraient pas dans l’OA 1 et auraient dû être consignées à un autre endroit approprié (par. ex. dans une directive ou une circulaire). La commission considère le choix de l’OA 1 comme lieu de réglementation comme approprié.

La CdG-E est favorable à ce que l’EPFZ examine, dans le cadre du projet pilote mentionné, l’extension des critères en vue d’une meilleure intégration des requérants d’asile dans le marché du travail. Si le projet pilote devait révéler qu’une extension des critères entraîne effectivement de meilleurs résultats en termes d’intégration dans le marché du travail, il faudrait étudier une transposition de cette méthodologie dans la répartition ordinaire. Selon les spécialistes interrogés par le CPA, l’intégration des requérants d’asile est en outre favorisée lorsqu’ils disposent d’un réseau familial et culturel. Ces aspects sont autant d’arguments pour un élargissement de la notion de famille.

La CdG-E salue par ailleurs le fait que le SEM ait entrepris, pendant que le CPA procédait à son évaluation, le remaniement des scénarios liés au plan d’urgence pour l’asile.

La CdG-E prend acte de la critique émanant de personnes interrogées, qui vise le montant des indemnités forfaitaires allouées par la Confédération aux cantons. Mais comme ce domaine n’entrait pas dans l’évaluation, la CdG-E ne l’a pas examinée.

La CdG-E prend également acte de la critique émise par certains cantons contre la complexité des compensations de prestations particulières. Elle signale que la conception différenciée et de ce fait complexe des compensations correspond à la volonté des cantons¹⁸.

2.2.1 Constatations du CPA

Le CPA a examiné si les processus et les instruments utilisés pour procéder à la répartition entre les cantons sont appliqués de manière appropriée. À cet effet, il a évalué leur adéquation et leur mise en œuvre, la coordination entre les services impliqués et le plan d’urgence pour l’asile.

S’agissant des instruments, le CPA note que la majorité des personnes interrogées jugent positivement l’utilisation de l’algorithme, mais soulignent que l’algorithme n’inclut pas l’important critère de répartition que représente l’unité de la famille ni d’autres critères comme l’actuelle compétence d’un canton ou les mesures de protection ou de sécurité¹⁹. Dans nombre de cas, pour aussi tenir compte de ces critères de répartition, le SEM reprend le contrôle et passe outre les attributions aux cantons proposées par l’algorithme.

Le CPA constate que les processus fonctionnent bien en général. Cependant, leur mise en œuvre par les CFA est disparate. Cela s’explique par la localisation des CFA qui assument des tâches procédurales dans six régions d’asile et de leur éloignement du siège principal du SEM. Par exemple, pour qu’un membre de l’administration modifie la répartition proposée dans le système électronique, l’autorisation d’un supérieur est nécessaire dans certains CFA, mais pas dans d’autres. L’échange d’informations au sein des CFA entre les responsables de procédure et le personnel de l’administration n’est par ailleurs pas toujours satisfaisant.

Les pratiques sont particulièrement hétérogènes entre les CFA en matière de modification de la répartition proposée par le système, générée sur la base du calcul algorithmique. Le pourcentage de cas où la décision de répartition diverge de la proposition de l’algorithme varie de 27 % à 62 % selon les CFA. Les raisons de prendre le contrôle sur le système ne sont en partie pas traçables, car la saisie des données n’est pas toujours systématique ni intelligible. Certaines valeurs manquent ou sont incohérentes. Même si le SEM a pu expliquer au CPA a posteriori une partie des incohérences, la transparence est insuffisante et la traçabilité du traitement des données est lacunaire selon le CPA. La section compétente du SEM n’est pas toujours en mesure de vérifier efficacement que les directives sont respectées. Alors que l’évaluation par le CPA avait déjà débuté, constatant que les consignes n’étaient pas appliquées correctement, elle en a fait parvenir une version précisée à tous les collaboratrices et collaborateurs des CFA.

La coordination entre la Confédération et les cantons fonctionne en principe correctement. Le CPA mentionne toutefois les arrêts d’attribution que les cantons peuvent annoncer: le SEM suspend l’attribution de requérants d’asile au canton concerné lorsque celui-ci fait valoir de graves problèmes d’hébergement²⁰. Ces arrêts posent un problème en termes de répartition. Le SEM octroie des arrêts aux cantons pour une durée maximale d’une semaine. Mais selon les informations du SEM, les cantons ne respectent pas toujours les règles. Il arrive que les arrêts d’attribution se prolongent jusqu’à deux mois sans que le SEM ne puisse entreprendre quoi que ce soit pour y remédier.

De plus, les personnes interviewées par le CPA émettent des critiques à l’encontre du plan d’urgence pour l’asile. L’activation d’octobre 2022 a été unanimement approuvée, mais les cantons reprochent à la Confédération de les avoir informés trop tard. Estimant lui aussi que le SEM a tardé à communiquer, le CPA relève toutefois qu’il avait préalablement informé les cantons sur les derniers développements dans le domaine de l’asile et que cette information était objective et adéquate. Par ailleurs, certains cantons pensent que la Confédération n’active pas assez souvent le plan d’urgence pour l’asile. À cet égard, le CPA renvoie à l’actualisation des valeurs de référence assurée par le SEM (cf. ch. 2.1). Dans le même contexte, certains déplorent aussi que les prévisions du SEM sont trop peu précises. Aux yeux du CPA par contre, le SEM utilise au mieux les données disponibles pour établir ses prévisions.

En outre, le CPA note les points suivants:

• – Le SEM procède à divers paramétrages du système électronique qui calcule une proposition de répartition sur la base de l’algorithme. Par exemple, certains critères sont pondérés par le facteur 2 et d’autres par le facteur 1. Ces paramétrages ne sont pas présentés de manière suffisamment transparente.

• – Les intérêts des requérants d’asile sont pris en compte malgré les défis que cela pose.

2.2.2 Appréciation de la CdG-E

La CdG-E prend connaissance avec satisfaction des constatations du CPA, selon lesquelles les processus fonctionnent bien en général. Elle apprécie tout particulièrement que la section compétente du SEM ait déjà réagi aux insuffisances du respect des directives dans les CFA en mettant à jour ses consignes afin d’améliorer la clarté de ses directives.

Cependant, la CdG-E identifie un besoin d’optimiser la pertinence de l’application des processus et instruments utilisés. Ce constat vaut particulièrement pour les attributions effectuées manuellement par les CFA. Selon le CPA, le pourcentage de prises de contrôle pour l’ensemble des attributions aux cantons varie fortement selon les CFA. La raison invoquée par le CPA pour expliquer une partie des différences observables lors de prises de contrôle est compréhensible, puisqu’il s’agit de la disparité entre les compositions des populations de requérants d’asile dans les différents CFA. Par exemple, une proportion relativement élevée de prises de contrôle dans un CFA peut s’expliquer par l’actuelle compétence d’un canton, lorsque ce CFA compte un nombre assez important de requérants d’asile auxquels s’applique la procédure Dublin (compétence pour la procédure d’asile définie selon le règlement Dublin²¹). Dans de tels cas, les personnes concernées sont en principe attribuées au canton où le CFA est établi (art. 21, al. 4, OA 1). La deuxième raison invoquée par le CPA pour expliquer des différences d’application des directives du SEM réside dans les «mentalités différentes entre les régions»²² et «l’éloignement du siège principal du SEM»²³. Selon le CPA, les collaborateurs des CFA connaissent en principe les directives, mais ils ne les appliquent «que rarement»²⁴. Il peut en résulter des différences de traitement des requérants d’asile²⁵.

La CdG-E considère que de telles différences de traitement doivent être évitées. Comme les directives et les documents de formation sont suffisamment clairs et compréhensibles, de l’avis du CPA, la CdG-E pense que leur mise en œuvre et leur application, plutôt que leur qualité, requièrent des mesures. En outre, le CPA mentionne aussi l’insuffisance des échanges d’informations au sein du personnel des CFA ainsi que des conceptions différentes de la répartition des compétences entre les CFA et la centrale du SEM. En l’occurrence, la CdG-E estime également qu’une optimisation est nécessaire.

Aux yeux de la CdG-E, il est compréhensible et juste que le SEM n’engage que des ressources très limitées pour vérifier les attributions effectuées par les CFA. En revanche, elle juge problématique le constat du CPA concernant le manque de traçabilité des données dans le système électronique. La complétude et la cohérence des données doivent être assurées.

En ce qui concerne l’utilisation de moyens informatiques, la CdG-E exprime sa satisfaction que le SEM ait mandaté des optimisations et qu’il vérifie les instruments informatiques de répartition des requérants d’asile dans le cadre du renouvellement du système d’information central sur la migration (ZEMIS). Par contre, la CdG-E déplore que la mise en œuvre d’adaptations nécessaires d’outils informatiques par le Centre de services informatiques du DFJP (CSI-DFJP) se prolonge en raison du manque de ressources, selon le CPA.

La CdG-E approuve aussi l’utilisation d’un algorithme, qui apparaît utile pour répartir efficacement et selon des critères objectifs les requérants d’asile entre les cantons. Mais la CdG-E ne comprend pas pourquoi l’algorithme ne prend pas en compte davantage de critères ou tous les critères (ce qui est la cause des prises de contrôle mentionnées). La CdG-E ne voit pas non plus pourquoi le paramétrage n’est pas documenté.

Au demeurant, la CdG-E prend connaissance avec satisfaction des observations du CPA selon lesquelles, lors de la répartition, le SEM prend en compte non seulement les intérêts des cantons, mais aussi – autant que possible – ceux des requérants d’asile.

La CdG-E se réjouit aussi de la bonne coordination générale que le CPA constate entre le SEM et les services cantonaux. Du reste, le CPA relativise les critiques formulées par divers intervenants quant à l’activation du plan d’urgence, à la communication tardive du SEM en 2022 et aux prévisions du SEM. De ce fait, la CdG-E ne voit aucune nécessité d’agir.

La CdG-E voit d’un œil plus critique les arrêts d’attribution et les arrêts des départs, d’autant qu’ils peuvent durer jusqu’à deux mois selon le SEM. Cette situation complique encore la répartition.

2.3.1 Constatations du CPA

La prise de contrôle déjà mentionnée sur les attributions aux cantons proposées par l’algorithme a pour effet d’attribuer à certains cantons davantage de personnes qu’il n’était prévu avec l’algorithme. Selon l’évaluation du CPA, les différences sont considérables en perspective annuelle. Cette remarque s’applique particulièrement aux sous-catégories comptant un nombre de cas limité et aux cantons relativement peu peuplés.

Ces différences induisent un mécontentement dans certains cantons, car les indemnisations que la Confédération alloue aux cantons par personne attribuée sont des forfaits qui ne couvrent pas la totalité des coûts engendrés. Les cantons auxquels est attribué un nombre de requérants d’asile supérieur à celui que proposerait l’algorithme doivent donc assumer eux-mêmes un découvert global plus important en chiffres absolus. C’est pourquoi le CPA estime que l’actuelle répartition effective entre les cantons n’est que partiellement appropriée. Mais il note simultanément, compte tenu des exigences, que la marge de manœuvre est étroite pour réduire les écarts.

De plus, le CPA signale que le SEM ne compense généralement pas les écarts d’une année par les répartitions des années suivantes (hormis pour les personnes en procédure étendue et les bénéficiaires du statut S). Cette pratique est justifiée par le versement de contributions forfaitaires. Selon le CPA, il ne serait que partiellement opportun de viser une compensation des écarts limitée à une année (principe de l’annualité). Le report des écarts sur les années subséquentes permettrait de mieux les compenser par la suite.

Le CPA considère que le reporting de la section compétente du SEM à l’intention des services internes de rang supérieur est adéquat, alors que celui adressé aux cantons et aux CFA est trop dense et, de ce fait, non adapté à ses destinataires.

2.3.2 Appréciation de la CdG-E

Eu égard aux sensibilités liées à cette thématique, tant dans la classe politique qu’au sein de la population, la CdG-E considère qu’il est en principe important de procéder à la répartition des requérants d’asile entre les cantons selon les critères actuellement en vigueur. Mais elle rejoint le CPA lorsqu’il estime que des écarts entre la répartition effective et la proposition de l’algorithme ne sont guère évitables dès lors que les cantons optent pour la prise en compte de plusieurs critères. On remédierait dans une certaine mesure à cette situation en compensant les écarts sur plusieurs années dans toutes les catégories de répartition. La CdG-E ne juge pas impératif de maintenir le principe de l’annualité.