FF 2025 2095
Message concernant la modification de la loi sur le logement
1 Contexte
1.1 Nécessité d’agir dans le domaine de l’aide fédérale au logement
En vertu de l’art. 108 de la Constitution (Cst.)1, la Confédération encourage la construction de logements, l’acquisition d’appartements et de maisons familiales destinés à l’usage personnel de particuliers et les activités des maîtres d’ouvrage et des organisations œuvrant à la construction de logements d’utilité publique. Ce mandat constitutionnel a été concrétisé avec la promulgation de la loi du 21 mars 2003 sur le logement (LOG)2.
La LOG est entrée en vigueur, le 1er octobre 2003 et prévoyait alors la mise en place de deux types d’aides fédérales: principalement une aide directe et, dans une nettement moindre mesure, une aide indirecte. Les mesures d’encouragement direct devaient en particulier prendre la forme de prêts accordés directement aux ayants droit par la Confédération, pour des objets locatifs ou en propriété à loyer ou à prix modérés (art. 12 et 24 LOG).
Le Parlement a décidé, dans le cadre du programme d’allégement budgétaire 2003, de suspendre l’aide directe jusqu’à fin 2008 et de réduire les moyens alloués à ce titre (qui devaient représenter la plus grande partie de l’aide au logement)3. De fait, la Confédération n’a jamais octroyé de prêts directs. En février 2007, le Conseil fédéral a décidé d’alimenter à nouveau les fonds destinés à encourager la construction de logements à partir de 2009 tout en se cantonnant aux aides indirectes.
Le soutien indirect des maîtres d’ouvrage d’utilité publique prend pour l’essentiel les trois formes suivantes (art. 34 à 37 LOG):
– la Confédération met à disposition des moyens destinés à un fonds de roulement géré à titre fiduciaire par les deux organisations faîtières des maîtres d’ouvrage d’utilité publique (Coopératives d’habitation Suisse et Logement Suisse); le Fonds de roulement permet d’octroyer aux membres des prêts à taux préférentiel pour la construction, la rénovation et l’acquisition de logements à loyer modéré;
– la Confédération cautionne les emprunts émis par la Centrale d’émission pour la construction de logements (CCL); avec les fonds ainsi obtenus à long terme sur le marché des capitaux, la CCL accorde à ses membres des prêts à des conditions avantageuses pour financer la construction de logements à loyer ou à prix modérés;
– la Confédération garantit, au moyen d’arrière-cautionnements, les cautionnements de la Société coopérative de cautionnement hypothécaire pour coopératives suisses de construction d’habitation (CCH), ce qui permet de réduire la charge d’intérêt et de faciliter ainsi le financement de logements à loyer modéré.
Depuis, des moyens supplémentaires ont été alloués à plusieurs reprises au Fonds de roulement. L’augmentation la plus récente a été de 250 millions de francs sur dix ans dans le cadre du contre-projet indirect à l’initiative populaire «Davantage de logements abordables» rejetée par le peuple et les cantons le 9 février 2020. Le 29 janvier 2025, le Conseil fédéral a proposé une nouvelle augmentation de 150 millions de francs sur cinq ans (dès 2030), afin de faire face aux enjeux liés à l’immigration.
Fin 2024, le capital du Fonds de roulement s’élevait à quelque 625 millions de francs. Entre 2003 et 2024, des prêts à hauteur de 46 millions de francs en moyenne ont été accordés chaque année, et quelque 29 000 logements au total ont bénéficié de mesures d’encouragement. Le volume des emprunts de la CCL cautionnés par la Confédération s’élevait à plus de 4 milliards de francs fin 2024, et près de 38 000 logements bénéficient actuellement de prêts de la CCL. Depuis l’entrée en vigueur de la LOG, la Confédération n’a encore jamais eu à honorer une caution accordée à la CCL. Elle garantit par ailleurs un peu plus de 11 millions de francs de cautionnements accordés par la CCH.
Au niveau national, la part de marché représentée par la construction de logements d’utilité publique reste limitée. Un peu moins de 8 % des logements locatifs, soit quelque 190 000 logements, appartiennent à des maîtres d’ouvrage d’utilité publique. Environ un tiers de ces objets bénéficient d’une aide fédérale indirecte. La place prise par le secteur d’utilité publique est plus importante dans les villes (à Zurich, à Bâle ou à Lucerne, p. ex.). C’est précisément dans les zones urbaines, où le niveau des prix est élevé, que les maîtres d’ouvrage d’utilité publique œuvrent à la construction de logements abordables pour les personnes économiquement moins bien loties; il n’est pas rare que les loyers de ces derniers soient inférieurs de 20 à 30 % au niveau du marché. Les maîtres d’ouvrage d’utilité publique fixent généralement le loyer sur la base des coûts, comme le prévoit la LOG en cas d’aide indirecte allouée sous la forme de prêts du Fonds de roulement, et renoncent à réaliser un rendement proprement dit.
Dans l’optique de la réalisation du mandat constitutionnel, le renforcement du loyer fixé sur la base des coûts permet à la Confédération de soutenir de manière judicieuse les maîtres d’ouvrage d’utilité publique développant des projets de construction de logements à loyer ou à prix modérés. Pour ce qui est des mesures d’encouragement indirect, l’objectif est de simplifier, d’actualiser et d’ancrer explicitement au niveau légal l’application du loyer fixé sur la base des coûts grâce à un nouveau modèle.
Le calcul du loyer en fonction des coûts s’effectue actuellement sur la base des dispositions relatives aux aides directes (art. 8 à 11 de l’ordonnance du 26 novembre 2003 sur le logement [OLOG]4). Étant donné que les conditions d’octroi de l’aide indirecte ne sont pas exactement les mêmes, ces règles de calcul ne sont pas tout à fait adaptées. De plus, les prescriptions sont en partie dépassées, et tant le recensement des données nécessaires que le calcul lui-même sont fastidieux. La complexité et le manque de clarté des règles actuelles s’expliquent en particulier par la conception initiale de la loi. Sous l’angle législatif, il n’a pas été suffisamment tenu compte jusqu’à aujourd’hui du fait que la nature du soutien a changé après l’entrée en vigueur de la loi, l’accent passant des mesures d’encouragement direct aux mesures d’encouragement indirect. Les ambiguïtés actuelles ne peuvent pas être résolues exclusivement au niveau de l’ordonnance. Même si les modalités du nouveau modèle de loyer fixé sur la base des coûts peuvent être précisées dans l’OLOG et, le cas échéant, dans une ordonnance d’office, il est nécessaire de créer des bases juridiques claires au niveau de la LOG.
1.2 Nouveau modèle de loyer fixé sur la base des coûts
1.2.1 Élaboration du modèle
Sur la base des besoins de la branche, l’Office fédéral du logement (OFL) a, en collaboration avec les deux organisations faîtières, constitué un groupe de projet qui a entamé ses travaux en novembre 2020. L’objectif principal était d’élaborer un nouveau modèle de loyer fixé sur la base des coûts afin de simplifier considérablement la méthode de calcul de ce loyer. Il s’agissait également de donner davantage d’assurance aux maîtres d’ouvrage d’utilité publique devant fixer leurs loyers en fonction des coûts et de pouvoir mieux les conseiller par le biais des organisations faîtières.
Pour élaborer le nouveau modèle, le groupe de projet a examiné à l’été 2021 les structures de coûts des maîtres d’ouvrage d’utilité publique qui bénéficient d’aides fédérales indirectes. Un des principaux enseignements tirés de cet examen est qu’il y a de grandes différences dans la comptabilisation des frais d’exploitation des immeubles et qu’on ne peut comparer ces coûts que dans leur ensemble. C’est pour cette raison que le nouveau modèle de loyer fixé en fonction des coûts prévoit un forfait pour l’ensemble des frais d’exploitation et non un forfait pour chaque poste.
Le groupe de projet a ensuite élaboré une ébauche de modèle, qu’il a soumis aux acteurs concernés entre août 2022 et février 2023. Ce nouveau modèle a reçu un accueil majoritairement positif, et des adaptations ont été effectuées sur la base des commentaires exprimés.
Par ailleurs, l’OFL a confié en janvier 2024 à la société Wüest Partner SA la réalisation d’une étude5 devant permettre de mieux évaluer comment le loyer fixé sur la base des coûts selon le nouveau modèle se situe par rapport aux loyers des logements conventionnels, afin de savoir s’il est avantageux. En d’autres termes, il s’agissait de déterminer si le nouveau modèle répond aux exigences constitutionnelles et à celles de la LOG. Il s’avère que oui: les loyers fixés sur la base des coûts calculés selon le modèle proposé sont nettement inférieurs aux loyers du marché (loyers des logements proposés à la location et loyers en cours), en particulier dans les zones urbaines.
1.2.2 Champ d’application
Le nouveau modèle de loyer fixé sur la base des coûts s’appliquera à toutes les aides fédérales indirectes au logement prévues par la loi (art. 35 à 38 LOG).
Il servira également au contrôle des loyers assuré par l’OFL (art. 54 LOG). Le modèle proposé vise à simplifier les calculs et implique donc par nature certaines généralisations. En conséquence, il constitue un outil particulièrement approprié pour permettre à l’OFL de procéder, après l’ouverture d’une procédure de contestation, à un examen rapide et sommaire du loyer contesté et de soumettre une proposition de conciliation aux parties. Toutefois, l’OFL doit pouvoir garder la possibilité de s’écarter du modèle et de procéder à un calcul détaillé du loyer sur la base des coûts effectifs, notamment lorsqu’il rend des décisions. Le rapport entre ce calcul et le nouveau modèle de loyer fixé sur la base des coûts sera précisé dans l’ordonnance.
Au-delà des contrôles effectués par l’État, le modèle offre aux maîtres d’ouvrage d’utilité publique un instrument de fixation et de vérification périodique des loyers.
1.2.3 Composantes du modèle
Le nouveau modèle de loyer fixé sur la base des coûts sera mis en œuvre au niveau de l’ordonnance (OLOG). Une procédure de consultation devant encore être organisée à ce sujet, le modèle pourra encore connaître des modifications. À l’heure actuelle, il comprend les trois composantes suivantes:
Frais de financement | |
Intérêts sur les capitaux empruntés | Frais effectifs |
Intérêts sur le capital propre | Capital propre x taux d’intérêt de référence ou |
Rente du droit de superficie | Frais effectifs |
Forfait pour les frais d’exploitation | D’env. 2,75 à env. 3,50 % de la valeur d’assurance du bâtiment |
La première composante du nouveau modèle est constituée par les frais de financement, à savoir les charges d’intérêt pour les fonds empruntés et les fonds propres de l’immeuble bénéficiant d’une mesure d’encouragement. En ce qui concerne les capitaux empruntés, sont prises en considération les charges d’intérêt effectives (pour les hypothèques, p. ex.). Pour le capital propre, en revanche, on effectue en principe un calcul fondé sur le taux hypothécaire de référence déterminant pour les loyers (art. 12a de l’ordonnance du 9 mai 1990 sur le bail à loyer et le bail à ferme d’habitations et de locaux commerciaux [OBLF]6). La prise en compte des intérêts pour l’ensemble des fonds propres permet d’assurer une certaine protection contre les pertes de valeur résultant de l’inflation et d’offrir au maître d’ouvrage d’utilité publique une certaine marge de manœuvre (pour le développement de la coopérative, p. ex.). En outre, une variante de calcul est admise, selon laquelle les charges d’intérêt effectives peuvent être prises en compte si le promoteur verse des intérêts effectifs pour les parts sociales ou distribue un dividende. Dans ce cas, la rémunération du capital est plafonnée à hauteur du taux d’intérêt de référence majoré de 1,50 point de pourcentage, pour autant que la limite fixée à l’art. 6 de la loi fédérale du 27 juin 1973 sur les droits de timbre7, qui est actuellement de 6 %, ne soit pas dépassée (cf. également art. 37, al. 1, let. b, OLOG).
La rente du droit de superficie constitue la deuxième composante du modèle. Comme pour les intérêts sur les capitaux empruntés, les coûts effectifs sont pris en compte.
Les frais d’exploitation forment le troisième et dernier élément du modèle. Ceux-ci ne sont pas calculés sur la base des frais d’exploitation effectifs de l’immeuble, mais de manière forfaitaire à partir de la valeur d’assurance du bâtiment et en appliquant un taux pouvant aller d’environ 2,75 % à environ 3,50 %. Les critères permettant de déterminer le taux applicable dans chaque cas seront définis plus précisément par voie d’ordonnance. Le taux du forfait pour les frais d’exploitation a été déterminé à partir des calculs réalisés par l’OFL; l’étude de Wüest Partner confirme son bien-fondé.
1.2.4 Mise en œuvre juridique
Une base au niveau de la loi est nécessaire pour une mise en œuvre juridique claire du nouveau modèle de loyer fixé sur la base des coûts dans le cadre des mesures d’encouragement indirect, la forme concrète du modèle devant quant à elle être réglée par voie d’ordonnance. Dans le même temps, il s’agit de préciser les compétences de l’OFL en matière de contrôle des loyers. La formulation des bases juridiques actuelles laisse plusieurs questions en suspens; il convient toutefois de noter que la compétence de l’OFL en matière de contrôle des loyers des logements bénéficiant d’une aide fédérale indirecte n’a jamais été rejetée par les tribunaux et n’a pratiquement jamais été remise en question par les maîtres d’ouvrage d’utilité publique lors de procédures de contestation.
1.3 Autres solutions étudiées
Le groupe de projet a examiné plusieurs modèles. Toutes les variantes étudiées auraient nécessité un ancrage au niveau de la loi. La variante choisie reprend l’approche adoptée par le modèle de loyer fixé en fonction des coûts de la ville de Zurich, qui est déjà appliqué de longue date avec de bons retours d’expérience en général8.
1.4 Relation avec le programme de la législature et avec le plan financier, ainsi qu’avec les stratégies du Conseil fédéral
Le projet n’est annoncé ni dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 20279 ni dans l’arrêté fédéral du 6 juin 202410 y afférent. La modification de la LOG est néanmoins opportune. Le principe du loyer fixé sur la base des coûts et les compétences de contrôle qui y sont liées touchent à des dispositions centrales relatives aux aides fédérales indirectes.
2 Présentation du projet
Le projet prévoit les trois mesures suivantes en vue d’un ancrage optimal du nouveau modèle de loyer fixé sur la base des coûts dans les dispositions fédérales relatives à l’aide au logement:
– création d’une base juridique claire pour la fixation des loyers sur la base des coûts pour les logements faisant l’objet de mesures d’encouragement relevant de la section 4 de la LOG (nouvel art. 38a);
– création d’une base juridique claire pour le contrôle par l’État des loyers des logements faisant l’objet de mesures d’encouragement relevant de la section 4 de la LOG (art. 54, al. 1, modifié);
– création d’une base juridique pour une possible renonciation au contrôle des loyers effectué par la Confédération dans le cas de logements bénéficiant de mesures d’encouragement de la Confédération et d’un canton ou d’une commune (nouvel art. 54a).
La révision de la loi permet également d’adapter l’art. 43 LOG à la terminologie actuelle.
3 Procédure de consultation
Le projet initial relatif aux art. 38a et 54, al. 1, LOG a été mis en consultation entre le 20 septembre et le 20 décembre 2024. Les modifications proposées dans le domaine de l’aide indirecte au logement ont été accueillies très favorablement par les 38 participants11. La grande majorité d’entre eux est convaincue par les deux mesures relatives au loyer fixé sur la base des coûts et au contrôle des loyers par l’État; ce plébiscite est particulièrement marqué pour les cantons.
Une proposition principale a été formulée par les participants à la consultation. Neuf d’entre eux ont demandé une clarification de la situation dans les cas où un même logement bénéficie à la fois d’une aide fédérale et d’une aide cantonale ou communale. Trois des cantons disposant de leur propre régime d’aides, ainsi que l’Union des villes suisses, se sont exprimés en faveur de la primauté du droit cantonal et, partant, des contrôles des loyers et des méthodes de calcul cantonaux dans de telles situations. Différents arguments ont été avancés, tels que la meilleure adaptation des réglementations cantonales aux spécificités locales, une économie de procédure supplémentaire au sein des systèmes d’aides publiques ainsi que le renforcement de la sécurité juridique.
L’introduction du nouvel article 54a LOG et la possibilité accordée à la Confédération de renoncer, dans certains cas, au contrôle des loyers selon son propre modèle répondent à cette préoccupation. Cependant, il est impossible d’accorder une entière primauté au droit cantonal, en raison de la compétence parallèle de la Confédération et des cantons prévue par la Constitution.
4 Commentaire des dispositions
Art. 38a Loyers fixés sur la base des coûts
Ce nouvel article crée une base juridique claire pour l’application du loyer fixé sur la base des coûts et du nouveau modèle de calcul en la matière dans le cadre spécifique des mesures d’encouragement indirect relevant de la section 4 de la loi. Tous les instruments d’encouragement sont visés dès lors qu’ils soutiennent la construction ou l’acquisition de logements à loyer modéré (art. 35 à 38 LOG). En conséquence, sont notamment concernés les logements de maîtres d’ouvrage d’utilité publique qui ont obtenu un prêt du Fonds de roulement ou qui ont été partiellement financés à l’aide d’un emprunt de la CCL. Sont réputés d’utilité publique les maîtres d’ouvrage qui remplissent les conditions de l’art. 37 OLOG et qui, conformément à leurs statuts, ont notamment pour but de mettre à disposition des logements à loyer ou à prix modérés, limitent la distribution de dividendes, interdisent le versement de tantièmes et prévoient d’affecter au but initial l’éventuel solde restant en cas de liquidation.
Bien que l’application du loyer sur la base des coûts corresponde à la pratique générale, elle devait jusqu’à présent, dans le domaine des aides fédérales indirectes, être déduite de la LOG et de la Charte des maîtres d’ouvrage d’utilité publique en Suisse12. Sans modification de la loi, le fondement juridique du loyer fixé sur la base des coûts resterait trop fragile et, surtout, le nouveau modèle ne pourrait pas être utilisé efficacement.
L’al. 1 consolide le principe selon lequel les loyers des logements faisant l’objet de mesures d’encouragement indirect relevant des dispositions de la LOG doivent être calculés sur la base des coûts. L’application des dispositions en vigueur dans le code des obligations (CO)13 concernant la contestation des loyers abusifs est en grande partie exclue. En principe, n’entre en considération que l’art. 269 CO relatif au rendement excessif pour ce qui est de la fixation des loyers de ce type de logements (cf. art. 253b, al. 3, CO en relation avec l’art. 2, al. 2, OBLF). La prise en considération de l’art. 269 CO doit être comprise dans un sens supérieur14. Elle vise uniquement à cimenter la fixation des loyers en fonction des coûts, la question de la fixation des loyers en lien avec le marché n’étant pas concernée. Il s’agit d’affirmer un élément central de la protection contre les abus en matière de bail à loyer inscrite dans la Constitution (art. 109, al. 1, Cst.) également pour le secteur bénéficiant du soutien de l’État. Cela ne signifie pas pour autant que les maîtres d’ouvrage d’utilité publique ou l’OFL doivent, dans le calcul des loyers des logements faisant l’objet d’aides fédérales indirectes, tenir compte non seulement des prescriptions de droit public de la LOG, mais aussi de celles du CO relatives au rendement excessif. Un tel double calcul (et contrôle) du loyer ne servirait en rien la sécurité juridique et ne répondrait pas davantage à l’exigence d’économie de procédure.
La formulation choisie souligne la responsabilité des bailleurs de logements d’utilité publique en matière de fixation des loyers. Calculer les loyers en fonction des coûts incombe en premier lieu à ces organisations. Pendant la durée de l’aide fédérale, l’OFL procède au contrôle des loyers essentiellement à la demande des locataires (art. 54, al. 2, LOG). Le principe du loyer fixé sur la base des coûts s’applique en premier lieu aux logements bénéficiant de mesures d’encouragement. Comme, normalement, tous les locaux d’habitation de l’immeuble font l’objet d’une aide, ce principe doit généralement être respecté pour l’ensemble des logements de l’immeuble concerné. En vertu de l’art. 253a, al. 1, CO, il s’applique en outre aux objets accessoires loués avec le logement, tels que les places de garage, les locaux de bricolage ou les caves, quand bien même ces objets ne sont pas pris en compte dans le calcul des prêts et ne bénéficient pas directement de mesures d’encouragement.
En revanche, l’application du loyer fixé en fonction des coûts conformément à la LOG est exclue dans différents cas de figure. D’une part, dans le cas de locaux commerciaux dans des immeubles comprenant des logements faisant l’objet de mesures d’encouragement. La LOG ne prévoyant pas d’aide pour les locaux commerciaux, l’application du loyer fixé sur la base des coûts conformément à la LOG entrerait en contradiction avec l’art. 253b, al. 3, CO. D’autre part, dans le cas de certains logements qui ne remplissent pas les critères d’éligibilité et qui ne font par conséquent pas l’objet d’une aide indirecte (un appartement en attique trop grand, p. ex.). Conformément à l’art. 253b, al. 3, CO, la fixation des loyers des locaux exclus est régie par les dispositions du CO relatives à la contestation des loyers abusifs et relève de la juridiction des instances judiciaires civiles. Il en va de même pour ce qui est d’objets tels que les places de garage, les locaux de bricolage ou les caves loués à des tiers indépendamment de tout bail portant sur un logement au bénéfice de mesures d’encouragement.
L’al. 2 donne au Conseil fédéral la compétence de déterminer les modalités de mise en œuvre du loyer fixé sur la base des coûts conformément à la LOG dans le cadre des mesures d’encouragement indirect. Cette norme de délégation crée la base permettant d’introduire et de définir le nouveau modèle de loyer par voie d’ordonnance. Il s’agit de déterminer les coûts immobiliers et les taux forfaitaires à prendre en compte. D’autres modalités ayant un lien étroit avec le loyer fixé en fonction des coûts et le modèle doivent également être réglées, par exemple les exigences matérielles et formelles concernant les adaptations de loyer pendant la durée de l’aide. Le terme «coûts immobiliers» est utilisé sachant que la comptabilité des maîtres d’ouvrage présente généralement les coûts par immeuble et non par logement. Au sens large, ces coûts comprennent aussi certains frais, généralement modestes, liés à l’organisation du maître d’ouvrage (frais liés à la tenue de l’assemblée générale d’une coopérative, p. ex.). L’inclusion de ces frais s’explique par le lien particulièrement étroit entre l’exploitation proprement dite d’un immeuble et le maître d’ouvrage (en tant qu’entité juridique) qui en est responsable.
Art. 43 Mise à disposition des moyens financiers
L’art. 43 LOG fixe le cadre financier applicable aux instruments de l’aide au logement (prêts sans intérêt ou à taux préférentiel, cautionnements et arrière-cautionnements, participations au capital). Selon le droit en vigueur, l’Assemblée fédérale adopte des crédits d’engagement limités dans le temps pour tous les instruments.
En vertu de l’art. 21 de la loi du 7 octobre 2005 sur les finances (LFC)15, un crédit d’engagement est requis lorsqu’il est prévu de contracter des engagements financiers allant au-delà de l’exercice budgétaire. Le crédit d’engagement fixe le montant jusqu’à concurrence duquel le Conseil fédéral peut contracter des engagements financiers pour un but déterminé. Sa durée n’est limitée que si l’arrêté ouvrant le crédit le prévoit. Les crédits d’engagement sont notamment requis pour l’octroi de cautions ou d’autres garanties (art. 21, al. 4, let. e, LFC). Dans ce cas, plusieurs années peuvent séparer l’engagement de la Confédération d’un éventuel paiement à ce titre.
L’octroi d’un prêt par la Confédération représente une dépense ayant une incidence sur le frein à l’endettement pour l’exercice budgétaire concerné, dépense pour laquelle un crédit budgétaire au sens de l’art. 20, al. 1, de l’ordonnance du 5 avril 2006 sur les finances de la Confédération16 doit être inscrit dans le budget fédéral. Néanmoins, aucun crédit d’engagement pluriannuel n’est nécessaire selon la LFC, car l’obligation de remboursement incombe uniquement au bénéficiaire du prêt (conformément aux conditions du contrat de prêt). Un crédit d’engagement n’est donc pas l’instrument approprié pour gérer l’octroi de prêts sur plusieurs années. Il convient plutôt d’utiliser un plafond des dépenses, aux termes de l’art. 20 LFC. Ce plafond correspond au volume maximum de crédits budgétaires que l’Assemblée fédérale fixe pour certaines tâches pour une période pluriannuelle. Un plafond des dépenses peut être fixé notamment lorsque la Confédération dispose d’une marge d’appréciation et doit, dans le même temps, assumer un certain pilotage des dépenses.
La révision de l’art. 43 LOG dispose qu’à l’avenir, l’Assemblée fédérale adoptera un plafond des dépenses, et non plus un crédit d’engagement, pour les prêts destinés à encourager la construction − notamment les apports au Fonds de roulement − prévus à l’art. 34, let. c, LOG. En revanche, pour les cautionnements et les arrière-cautionnements, en particulier pour les garanties de la Confédération relatives aux emprunts de la CCL, elle continuera à recourir au crédit d’engagement.
Les participations au capital visées à l’art. 34, let d, LOG, quant à elles, ne sont pas une priorité de l’aide fédérale au logement. Aucune nouvelle participation au capital n’est du reste prévue à l’heure actuelle, notamment parce que le soutien parallèle des maîtres d’ouvrage d’utilité publique par le biais de participations au capital et de prêts de la Confédération n’est pas optimal du point de vue de la gouvernance d’entreprise. Si, à l’avenir, cet instrument devait être réutilisé, l’Assemblée fédérale pourra se prononcer à ce sujet, comme c’est le cas aujourd’hui. Dans le cas d’une nouvelle stratégie en matière de participation au capital, un plafond des dépenses pluriannuel sera déterminé, fixant le montant maximal des participations prévues.
Les crédits d’engagement et les plafonds des dépenses ne sont pas des crédits de paiement. Ils doivent être adoptés par l’Assemblée fédérale dans le cadre du budget pour tous les instruments de l’aide au logement.
Art. 54, al. 1
L’art. 54, al. 1, LOG, est complété par la précision explicite que l’OFL contrôle également les loyers des logements faisant l’objet de mesures d’encouragement indirect relevant de la section 4 de la loi (art. 35 à 38 LOG; exceptions prévues à l’art. 54a, LOG).
Le contrôle de l’OFL a pour but de garantir que les organisations œuvrant à la construction de logements d’utilité publique appliquent correctement les loyers fixés sur la base des coûts, et plus particulièrement le nouveau modèle de loyer. La modification proposée permet également d’assurer l’harmonisation de l’activité de contrôle de l’OFL, qui s’exerce ainsi de la même manière à l’égard de tous les logements, indépendamment du type de l’aide indirecte. Jusqu’à présent, le contrôle découlait des dispositions relatives aux mesures d’encouragement direct et était principalement axé sur les immeubles bénéficiant de prêts du Fonds de roulement. L’État ne contrôlait donc pas les logements bénéficiant d’un financement de la CCL, de cautionnements de la CCH garantis par des arrière-cautionnements de la Confédération ou encore de participations au capital, ou alors uniquement dans la mesure où une convention particulière avait été conclue avec l’OFL.
L’exécution du contrôle des loyers par l’OFL apparaît pertinente et judicieuse. En tant qu’unité administrative indépendante chargée de l’exécution de la LOG, l’OFL dispose des connaissances techniques nécessaires et d’une longue expérience en la matière. L’évaluation des loyers des logements faisant l’objet de mesures d’encouragement relevant de la section 4 de la loi est par ailleurs effectuée conformément aux dispositions de droit public de la LOG et de l’OLOG. Le contrôle de l’OFL vise principalement à garantir l’existence de logements à loyer ou à prix modérés (cf. art. 33, al. 1, LOG). Le loyer fixé sur la base des coûts, tel qu’il est défini à l’art. 38a LOG et dans les dispositions d’ordonnance y relatives, est déterminant pour l’évaluation. Conformément à l’art. 54, al. 2 et 3, LOG, le contrôle effectué par l’OFL est gratuit et a lieu principalement suite à une demande des locataires, demande qui peut être déposée en tout temps. Dans ce cas, l’OFL tente d’abord d’obtenir un accord entre les deux parties. Si aucun accord ne peut être trouvé, il rend une décision contre laquelle un recours peut être déposé auprès du Tribunal administratif fédéral. Un contrôle efficace des loyers est ainsi garanti par voie administrative (et judiciaire), dans le respect des principes de l’État de droit et en tenant compte des intérêts des locataires. Concernant l’application des dispositions de droit privé du CO relatives à la contestation des loyers abusifs, elle est exclue lorsque, comme en l’espèce, les logements font l’objet d’une aide publique et que les loyers sont contrôlés par une autorité. Par conséquent, les autorités de conciliation en matière de bail et les tribunaux civils ne sont pas compétents pour évaluer les loyers des logements encouragés au titre de la LOG (art. 253b, al. 3, CO; cf. également arrêt du TF 2C.102/2023 consid. 5.5, ainsi que les explications relatives à l’art. 38a LOG). Cela permet d’éviter un double contrôle des loyers réalisé selon des critères différents, de même que les contradictions susceptibles d’en résulter.
L’OFL ne dispose à ce jour d’aucun élément indiquant que l’objectif visé, à savoir garantir des logements à loyer ou à prix modérés, soit menacé. Par conséquent, il n’effectue actuellement d’office aucun contrôle des loyers et estime suffisant de limiter cet examen aux cas dans lesquels une contestation est déposée par le locataire. La simplification du calcul des loyers fixés sur la base des coûts devrait faciliter davantage encore son application. Si, à l’avenir, l’OFL devait conclure que des loyers abordables ne sont pas proposés malgré les mesures d’encouragement, il devrait envisager des contrôles officiels permettant de garantir la finalité de ces mesures. Ces contrôles seraient en soit possibles en vertu de l’art. 54, al. 1.
Comme pour l’application du loyer fixé sur la base des coûts (cf. explications relatives à l’art. 38a LOG), le contrôle des loyers dans le cadre de l’aide indirecte s’étend aussi bien aux logements faisant l’objet de mesures d’encouragement qu’aux objets accessoires loués avec ces derniers. En revanche, le contrôle est exclu dans les cas où le loyer fixé en fonction des coûts n’est pas appliqué, par exemple dans le cas de locaux commerciaux ou de certains locaux d’habitation qui ne remplissent pas les critères d’éligibilité et pour lesquels aucune aide indirecte n’a donc été allouée.
Art. 54a Renonciation au contrôle
La Confédération et les cantons possèdent des compétences parallèles en matière d’aide au logement (art. 108, al. 1, Cst.). Toutes les collectivités octroyant elles-mêmes des mesures d’encouragement peuvent donc en principe effectuer un contrôle des loyers selon leurs propres critères. Les arguments avancés lors de la consultation, en particulier la nécessité de répondre encore davantage à l’exigence d’économie de procédure, ont incité le Conseil fédéral à contribuer, dans le cadre de la LOG, à mieux coordonner les situations dans lesquelles différentes aides sont accordées.
Le nouvel art. 54a LOG permet la mise en œuvre juridique de cet objectif, en disposant en son al. 1 que la Confédération peut renoncer à effectuer un contrôle des loyers basé sur son modèle lorsqu’un même logement bénéficie à la fois d’une aide fédérale et d’une aide cantonale ou communale. Cette renonciation implique en outre que le canton ou la commune procède à son propre contrôle et que la méthode de calcul utilisée aboutisse à des résultats comparables à ceux de la Confédération.
L’exigence de la comparabilité des résultats s’impose au regard des principes fondamentaux de l’État de droit, en particulier du principe d’égalité. Ce dernier exige que ce qui est égal soit traité de manière égale et que ce qui est différent soit traité de manière différente (cf. entre autres ATF 138 I 225, 230 consid. 3.6.1).
Il peut arriver, par exemple, que des immeubles voisins bénéficient pour certains exclusivement d’une aide fédérale, et pour d’autres à la fois d’une aide fédérale et d’autres aides publiques; dans un tel cas, la différence entre les loyers de ces immeubles ne devrait pas être excessive. Pour des raisons d’économie de procédure, un écart maximal de 10 % entre la méthode de calcul cantonale et les directives de la Confédération en matière de loyers semble tolérable. Un écart plus important n’est en revanche pas compatible avec le principe d’égalité, et la Confédération devrait alors maintenir son contrôle. S’il est établi qu’une comparabilité abstraite est garantie sur la base d’un nombre approprié de logements faisant l’objet de mesures d’encouragement, l’OFL peut généralement renoncer à contrôler les loyers des immeubles qui sont contrôlés par d’autres collectivités publiques. Pour effectuer les comparaisons de loyers, l’OFL doit bénéficier de la collaboration de la collectivité publique concernée. En règle générale, les informations relatives à 15 à 20 logements faisant l’objet de mesures d’encouragement suffisent pour la comparaison abstraite. Des vérifications de la comparabilité doivent en outre être réalisées à intervalles réguliers.
La formulation potestative du nouvel al. 1 est justifiée par le fait que, dans certains cas, la renonciation au contrôle de la Confédération n’apparaît pas indiquée, bien que les conditions nécessaires soient en principe remplies. Il se pourrait, par exemple, qu’un canton ou une commune préfère elle-même qu’un double contrôle soit réalisé et demande à la Confédération de ne pas renoncer au sien. En outre, comme évoqué précédemment, une coopération avec la collectivité concernée est nécessaire; si celle‑ci n’est pas ou plus assurée, la Confédération doit être libre de (re)procéder à son propre contrôle des loyers.
Enfin, la renonciation au contrôle est possible non seulement dans le cas d’aides indirectes, mais aussi dans le cas d’aides directes – même si ces dernières ne sont pas d’actualité.
Pour des raisons de transparence, l’art. 54a, al. 2, octroie par ailleurs au DEFR la compétence de désigner, dans une ordonnance départementale, les cantons et les communes dont le contrôle des loyers est considéré comme aboutissant à un résultat comparable à celui de la Confédération. Les exigences précises en matière de comparabilité seront précisées dans une directive.
5 Conséquences
5.1 Conséquences pour la Confédération
Dans le contexte de l’aide fédérale indirecte, le projet conduit à une plus grande transparence et à une simplification dans le domaine de la fixation des loyers. Il n’y a pas lieu de s’attendre à une forte augmentation des demandes d’aides au logement; l’attrait des mesures d’encouragement indirect dépend avant tout d’autres facteurs, tels que l’évolution générale du marché, les conditions de prêt ou les exigences en matière de construction.
L’introduction d’un modèle simplifié de loyer fixé sur la base des coûts devrait rendre le contrôle des loyers plus efficient. Des mesures de communication telles qu’un aide-mémoire ou un outil en ligne facile à utiliser (calculateur de loyer) pourraient même contribuer à réduire le nombre de contestations. La Confédération pourrait par ailleurs se décharger de certaines tâches en renonçant à effectuer des contrôles dans les cantons où le contrôle des loyers aboutit à un résultat comparable au sien (cf. art. 54a, LOG). L’extension du contrôle à l’ensemble des logements faisant l’objet de mesures d’encouragement indirect entraînera toutefois un quasi-doublement du nombre de logements soumis au contrôle des loyers par l’OFL, ce qui augmente considérablement le nombre potentiel de contestations de loyers. S’il est difficile d’évaluer dans quelle mesure le gain d’efficience contrebalancera l’augmentation potentielle du nombre de contestations, aucun besoin en personnel supplémentaire n’est attendu.
5.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne
La construction de logements d’utilité publique joue un rôle important dans la mise à disposition de logements abordables, notamment là où le marché du logement est particulièrement tendu, comme dans les centres urbains ou les communes touristiques de montagne. Le projet n’a toutefois pas d’incidence particulière pour les cantons, les communes, les centres urbains, les agglomérations ou les régions de montagne. Il est possible que les instances judiciaires des cantons soient légèrement déchargées, car c’est l’OFL qui sera à l’avenir compétent pour certaines contestations de loyers de logements faisant l’objet de mesures d’encouragement indirect. L’aide au logement étant une compétence parallèle de la Confédération et des cantons, ces derniers restent libres de développer leur propre législation en la matière en fonction des besoins locaux; d’ailleurs, certains d’entre eux ont déjà fait usage de cette possibilité.
5.3 Conséquences économiques, sociales et environnementales
Sur l’ensemble du pays, la construction de logements d’utilité publique représente une part de marché limitée, puisqu’à peine 8 % des logements locatifs sont en mains de maîtres d’ouvrage d’utilité publique. Cependant, l’offre de logements à loyer modéré contribue à la cohésion sociale et est également importante pour le développement économique. Le nouveau modèle de loyer fixé sur la base des coûts dans le domaine de l’aide indirecte est introduit à des fins de simplification, de sécurité juridique et de transparence. Les conséquences économiques, sociales et environnementales du projet sont donc minimes.
6 Aspects juridiques
6.1 Constitutionnalité
La garantie de la satisfaction, partout en Suisse, du besoin fondamental qu’est l’habitat est un objectif social inscrit dans la Constitution. La Confédération a pour mandat d’agir afin que les personnes en quête d’un logement puissent trouver, pour elles-mêmes et pour leur famille, un logement approprié à des conditions supportables (art. 41, al. 1, let. e, Cst.). Pour réaliser cet objectif, la Constitution octroie notamment à la Confédération la compétence d’encourager la construction et la propriété de logements (art. 108, al. 1, Cst.). Cette compétence est, pour la Confédération, un mandat contraignant, qu’elle a rempli en édictant la LOG.
6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse
La Suisse n’est liée par aucune obligation internationale qui limiterait sa marge de manœuvre interne en matière d’aide au logement. Le projet est donc conforme aux normes de droit international qui lient la Suisse.
6.3 Forme de l’acte à adopter
Le projet contient des dispositions normatives importantes, qui fixent des règles de droit et doivent, de ce fait, être édictées sous la forme d’une loi fédérale comme prévu par l’art. 164, al. 1, Cst. L’acte est sujet au référendum.
6.4 Délégation de compétences législatives
En vertu de l’art. 38a, al. 2, LOG, le Conseil fédéral est habilité à définir les modalités de mise en œuvre du loyer fixé sur la base des coûts dans le cadre de l’aide indirecte (cf. ci-dessus). Pour le reste, le projet ne délègue pas de compétences législatives au Conseil fédéral.
6.5 Frein aux dépenses
Le projet ne contient pas de nouvelles dispositions relatives aux subventions et ne prévoit ni nouveaux crédits d’engagement ni nouveaux plafonds de dépenses. Il n’est donc pas soumis au frein aux dépenses (art. 159, al. 3, let. b, Cst.).
6.6 Protection des données
Le projet n’a aucune incidence sur le traitement de données personnelles.