System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter. Evaluation der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Geschäftsprüfungskommissionen des National- und Ständerates

1.1 Ausgangslage und Fragestellungen der Evaluation

An drei der vier eidgenössischen Gerichte kommen neben den ordentlichen auch nebenamtliche Richterinnen und Richter zum Einsatz: am Bundesgericht (BGer), am Bundesstrafgericht (BStGer) und am Bundespatentgericht (BPatGer).¹ Nur am Bundesverwaltungsgericht (BVGer) werden keine eingesetzt. Die Anzahl nebenamtlicher Richterinnen und Richter variiert von Gericht zu Gericht. Sie üben ihre nebenamtliche Funktion am entsprechenden Gericht ohne festen Beschäftigungsumfang aus. Ihr Einsatz kann dazu dienen, Geschäftsspitzen zu bewältigen, den Wissensstand des Gerichts zu erweitern und die Nähe zur Praxis zu gewährleisten sowie potenzielle Kandidatinnen und Kandidaten für ordentliche Richterstellen zu identifizieren.

Die eidgenössischen Gerichte beantragen zur Bewältigung der kontinuierlich steigenden Fallzahl regelmässig Erhöhungen der Anzahl ordentlicher Richterstellen. In der Diskussion der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates (RK‑N) zu einem solchen Antrag des BGer² im Jahr 2021 wurde moniert, dass das Gericht mit den nebenamtlichen Richterinnen und Richtern über Ressourcen verfüge, die es ungenügend oder schlecht ausschöpfe. Ausserdem wurden im Austausch der Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) mit den eidgenössischen Gerichten³ wie auch in der juristischen Literatur⁴ immer wieder Bedenken bezüglich der Unabhängigkeit und der Qualität der Rechtsprechung beim Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern aufgebracht.

Ausgehend von einem Evaluationsantrag der RK-N an die GPK des Nationalrates (GPK‑N) beauftragten die GPK des National- und des Ständerates (GPK‑N/S) die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) am 24. Januar 2023 mit einer Evaluation des Systems der nebenamtlichen Richterinnen und Richtern an den eidgenössischen Gerichten. Auf der Grundlage einer Projektskizze der PVK legten die Subkommissionen Gerichte/BA der GPK‑N/S, die für die Evaluation zuständig sind, am 24. August 2023 die Ausrichtung der Evaluation fest. Vorab wurde die RK‑N an ihrer Sitzung vom 3. Juli 2023 zur Projektskizze der PVK für die vorliegende Evaluation konsultiert. Gemäss Entscheid der zuständigen Subkommissionen der GPK soll die Evaluation die folgenden Fragestellungen beantworten:

• – Trägt der Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter zu einer effizienten Rechtsprechung der einzelnen Gerichte bei (Ziff. 3)?

• – Trägt der Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter zu einer unabhängigen Rechtsprechung der einzelnen Gerichte bei (Ziff. 4)?

• – Trägt der Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter zu einer qualitativ guten Rechtsprechung der einzelnen Gerichte bei (Ziff. 5)?

• – Ist die Einsatzhäufigkeit nebenamtlicher Richterinnen und Richter an den einzelnen Gerichten angesichts der damit verbundenen Vor- und Nachteile angemessen (Ziff. 6)?

• – Sind die rechtlichen Vorgaben für den Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter an den verschiedenen Gerichten geeignet (Ziff. 7)?

• – Wäre der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern am BVGer angesichts der damit verbundenen Vor- und Nachteile an den anderen Gerichten zweckmässig (Ziff. 8)?

1.2 Vorgehen

Zur Beantwortung der Evaluationsfragestellungen verwendete die PVK die in Tabelle 1 aufgeführten Methoden der Datenerhebung und Datenanalyse. Anhang 1 des Berichts enthält eine Übersicht der Herangehensweise der Evaluation. Die von der PVK angewandten Bewertungskriterien sind in Anhang 2 beschrieben.

Tabelle 1

Methodenübersicht

Legende: ∗ = Hauptbeitrag zur Analyse; (∗) = sekundärer Beitrag zur Analyse

Der Einfluss des Einsatzes von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern auf die Effizienz, Unabhängigkeit und Qualität der Rechtsprechung wurde anhand einer Online-Befragung bewertet, bei der sowohl die nebenamtlichen als auch die ordentlichen Richterinnen und Richter sowie die Gerichtsschreibenden der drei Gerichte befragt wurden.⁵ Mit der Durchführung und Auswertung der Befragung beauftragte die PVK das Institut für Betriebs- und Regionalökonomie IBR der Hochschule Luzern.⁶ Damit die Ergebnisse zu den drei Gerichten vergleichbar sind, wurden die Fragen für die verschiedenen Gerichte und befragten Personengruppen nur möglichst geringfügig angepasst.

Um die Ergebnisse der Online-Befragung zu vertiefen und offene Fragen zu klären, führte die PVK Fokusgruppengespräche mit den Abteilungs- bzw. Kammerpräsidien am BGer und BStGer durch. Zudem führte die PVK Interviews mit den Präsidenten aller Gerichte, den Gerichtsschreibenden am BPatGer, dem Bundesamt für Justiz (BJ) und dem Sekretariat der Gerichtskommission (GK) der Bundesversammlung durch. Anhand eines Fokusgruppengesprächs am BVGer wurde vertieft, inwiefern der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern an diesem Gericht angesichts der damit verbundenen Vor- und Nachteile, die sich an den anderen Gerichten zeigten, zweckmässig wäre. Insgesamt sprach die PVK mit knapp 40 Personen, die im Verzeichnis der Interviewpartnerinnen und -partner am Ende des Berichts aufgeführt sind.

Darüber hinaus hat die PVK statistische Analysen zur Einsatzhäufigkeit von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern auf der Grundlage anonymisierter Daten der Gerichte vorgenommen. Aufgrund verschiedener Einschränkungen und der begrenzten Vergleichbarkeit der Daten der verschiedenen Gerichte (vgl. auch Ziff. 1.3) beschränkte sich die PVK bei der Darstellung der Ergebnisse letztlich auf die Auswertung der Anzahl eingesetzter nebenamtlicher Richterinnen und Richtern und deren Fallerledigung.

Um zu klären, inwieweit die rechtlichen Grundlagen für den Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern geeignet sind, liess die PVK ein externes Rechtsgutachten erstellen. Das Gutachten von Prof. Dr. Regina Kiener, Prof. Dr. Andreas Lienhard und Dr. Peter Bieri-Evangelisti ist in den vorliegenden Bericht eingeflossen.⁷

Die Datenerhebungen und -analysen fanden von Januar bis Mai 2024 statt. Nach Abschluss der Evaluation tauschte sich die PVK mit den Gerichten über die wichtigsten Erkenntnisse aus. Alle Gerichte und das BJ wurden ausserdem im Oktober 2024 dazu eingeladen, zum Berichtsentwurf Stellung zu nehmen.

1.3 Mehrwert und Grenzen der Evaluation

Die vorliegende Evaluation bietet eine umfassende Betrachtung des Systems der nebenamtlichen Richterinnen und Richter an den eidgenössischen Gerichten. Die unterschiedlichen methodischen Herangehensweisen liefern eine breit abgestützte Bewertung der Vor- und Nachteile des Einsatzes dieser nebenamtlichen Richterinnen und Richter.

Sowohl die rechtlichen Bestimmungen wie auch die gegenwärtige Praxis an den einzelnen Gerichten zum Einsatz der nebenamtlichen Richterinnen und Richter werden durch die PVK kritisch gewürdigt. Somit kann die Evaluation eine Antwort auf die in der RK‑N geführte Diskussion über den zweckmässigen Einsatz liefern. In solchen Debatten wird immer wieder erwähnt, dass nebenamtliche Richterinnen und Richter dieses Amt oftmals nur ausüben würden, um den Titel auf der Visitenkarte aufführen zu können. Durch die Evaluation wird nun der Nutzen dieses Systems wie auch seine Grenzen dargestellt.

Die Diskussion zum möglichen Einsatz dieser Richterkategorie führten die GPK auch mit dem BVGer. Verschiedentlich wurden Beispiele von anderen Gerichten herangezogen, welche für respektive gegen die Möglichkeit eines Einsatzes am BVGer sprechen sollten. Die vorliegende Evaluation liefert für diese Diskussion eine fundierte Grundlage.

Darüber hinaus wird der Aspekt der Unabhängigkeit der Rechtsprechung genauer betrachtet, der mit Blick auf die nebenamtlichen Richterinnen und Richter auch in der Literatur immer wieder kritisch bewertet wird.⁸

Die gerichtsinterne Organisation und die Kosten des Einsatzes von nebenamtlichen Richterinnen und Richter werden aufgrund des Beschlusses der Subkommissionen über die Ausrichtung der Evaluation nicht analysiert. Infolge der Grenzen der parlamentarischen Oberaufsicht über die Gerichte (vgl. Kasten 1) hat die PVK zudem nicht untersucht, wie sich der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern auf die materiellen Entscheide einzelner Spruchkörper auswirkt. Aus demselben Grund werden auch keine Aussagen über die Arbeitsleistungen einzelner nebenamtlicher Richterinnen und Richter getroffen.

Kasten 1

Methodische Einschränkungen ergeben sich bei der statistischen Auswertung. Die Zahlen zum Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern lassen sich in der statistischen Auswertung kaum zwischen den Gerichten und auch den Abteilungen bzw. Kammern vergleichen. Die drei Gerichte unterscheiden sich hinsichtlich der Instanz, aber auch der Art von Verfahren, die geführt werden. So werden beim BStGer beispielsweise Verfahren mit Anhörungen der Parteien in Bellinzona geführt. Ähnlich ist dies beim BPatGer der Fall, während sich die Arbeit am BGer fast ausschliesslich auf die Akten der Vorinstanzen stützt. Dadurch ist die Rolle der nebenamtlichen Richterinnen und Richter in den Verfahren sowie der durch sie zu leistende Aufwand und die erforderliche Präsenz sehr unterschiedlich. Darüber hinaus sind die nebenamtlichen Richterinnen und Richter in der Regel immer nur Teil eines Spruchkörpers. Welchen Beitrag sie in diesem leisten und welchen Einfluss dies auf die Verfahrensdauer hat, ist kaum zu erheben, weshalb auf eine Analyse der Verfahrensdauer in der Evaluation verzichtet wird. Die Vergleichbarkeit ist ebenfalls eingeschränkt, da die Daten von den Gerichten nicht einheitlich sind und gewisse Daten an Gerichten gar nicht erhoben werden. Folglich wird im vorliegenden Bericht einzig die Einsatzhäufigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter diskutiert.

Eine wichtige Einschränkung der Online-Befragung besteht darin, dass die Abteilungs-/Kammerzugehörigkeit der Personen nicht erhoben worden ist. Da verschiedentlich fünf oder weniger Richterinnen und Richter an einer Abteilung bzw. Kammer tätig sind, hätte die Anonymität der Teilnehmenden nicht mehr gewährleistet werden können. Allfällige Differenzen in den Einschätzungen der ordentlichen und nebenamtlichen Richterinnen und Richter und der Gerichtsschreibenden zwischen den Kammern bzw. Abteilungen an den Gerichten können daher nicht ausgewiesen werden und Aussagen beschränken sich auf die jeweiligen Gerichte als Ganzes und die jeweiligen Funktionen (nebenamtliche bzw. ordentliche Richterinnen und Richter sowie Gerichtsschreibende).

1.4 Aufbau des Berichts

Der Bericht stellt im folgenden Kapitel kurz die vier eidgenössischen Gerichte sowie die rechtlichen Grundlagen zum Einsatz der nebenamtlichen Richterinnen und Richtern vor. Darauf aufbauend wird das Spannungsfeld (siehe Analysemodell) dargestellt, in welchem sich der Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter bewegt. In den darauffolgenden Kapiteln werden die sechs Fragestellungen beantwortet: Kapitel 3 beurteilt den Beitrag der nebenamtlichen Richterinnen und Richter zu einer effizienten Rechtsprechung, Kapitel 4 befasst sich mit ihrem Beitrag zu einer unabhängigen Rechtsprechung und Kapitel 5 mit ihrem Beitrag zu einer qualitativ guten Rechtsprechung. In Kapitel 6 wird die Einsatzhäufigkeit nebenamtlicher Richterinnen und Richter an den einzelnen Gerichten behandelt. Die Eignung der rechtlichen Vorgaben für den Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter steht in Kapitel 7 im Zentrum. Der mögliche Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern am BVGer wird in Kapitel 8 diskutiert. Schliesslich werden in Kapitel 9 die Schlussfolgerungen gezogen.

2.1 Die vier eidgenössischen Gerichte

2.2 Rechtliche Grundlagen zu nebenamtlichen Richterinnen und Richtern

Die nebenamtlichen Richterinnen und Richter werden in gleicher Weise wie die ordentlichen durch das Parlament gewählt (Art. 168 Abs. 1 BV). Die Wahl erfolgt für eine Amtsdauer von sechs Jahren (Art. 145 BV). Gewählt werden sie an ein bestimmtes Gericht, aber nicht an eine bestimmte Abteilung oder Kammer. Eine Ausnahme bildet die Berufungskammer am BStGer; deren Mitglieder werden direkt an die Kammer gewählt (Art. 42 Abs. 1^bis StBOG). Zuständig für die Vorbereitung der Wahl – und für die Amtsenthebung – ist die Gerichtskommission der Bundesversammlung, die ihre Wahlvorschläge dem Parlament unterbreitet (Art. 40a Parlamentsgesetz [ParlG]).²⁸

Die nebenamtlichen Richterinnen und Richter üben in der Regel einen anderen Hauptberuf aus, z. B. eine Richterfunktion an einem kantonalen Gericht oder eine Anwaltstätigkeit. Am Gericht werden sie nach Bedarf eingesetzt. Dieses System kann als partielles Milizsystem bezeichnet werden und ist in der Schweiz verbreitet.²⁹ Die nebenamtlichen Richterinnen und Richter erhalten für die Teilnahme an Gerichtssitzungen ein Taggeld. Darüber hinaus werden sie mit einer Stundenpauschale entschädigt.³⁰ Sie können ihre Arbeit vor Ort oder von zu Hause aus erledigen, solange keine Vorbesprechungen oder Beratungen am Gericht anstehen.³¹

In Bezug auf die Rechtsprechungstätigkeit am BGer und BStGer sind die nebenamtlichen den ordentlichen Richterinnen und Richtern gleichgestellt.³² Am BGer ist die Instruktion grundsätzlich Aufgabe des Präsidenten oder der Präsidentin der Abteilung. In dieser Funktion sind sie für die Vorbereitung des Verfahrens, den Schriftenwechsel und das Verfassen des Urteilsentwurfs (Referat) zuständig. Die Aufgabe der Verfahrensinstruktion kann aber auch anderen Richterinnen und Richtern übertragen werden, das heisst auch nebenamtlichen.³³ Ansonsten werden die nebenamtlichen Richterinnen und Richter als weiteres Mitglied eines Spruchkörpers ernannt, wobei deren Aufgaben von Gericht zu Gericht variieren. Die Übertragung der Verfahrensinstruktion oder einzelrichterlicher Befugnisse ist auch in den rechtlichen Grundlagen für das BStGer nicht ausgeschlossen.³⁴ Am BPatGer ist der Präsident oder die Präsidentin des Gerichts für einzelrichterliche Entscheide und die Verfahrensinstruktion zuständig (Art. 23 Abs. 1 bzw. Art. 35 Abs. 1 PatGG). Er oder sie kann nur den zweiten hauptamtlichen Richter bzw. die zweite hauptamtliche Richterin oder andere juristisch ausgebildete nebenamtliche Richterinnen oder Richter mit diesen Aufgaben betrauen (Art. 23 Abs. 2 bzw. Art. 35 Abs. 2 PatGG). Nebenamtliche mit technischer Ausbildung können lediglich beratend in die Instruktion beigezogen werden (vgl. Art. 35 Abs. 2 PatGG).

Die Gründe für den Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern unterscheiden sich je nach Gericht. Für das BGer sieht die Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege aus dem Jahr 2001 allgemein zwei Gründe vor:³⁵

• – sachbezogen: um Belastungsspitzen abzufangen und so die effiziente Bewältigung der Geschäftslast sicherzustellen;

• – personenbezogen: um ausgefallene ordentliche Richterinnen und Richter zu ersetzen und damit den ordentlichen Gang der Geschäftslastbewältigung sicherzustellen.

Neben diesen primären Zwecken werden noch weitere Gründe für den Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter angeführt, namentlich die Möglichkeit, potenzielle Kandidatinnen und Kandidaten für das ordentliche Richteramt kennenzulernen. Der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern soll allerdings nicht dazu dienen, eine chronische Überbelastung der Gerichte zu kompensieren.³⁶

Für das BPatGer ist der Beizug von Fachwissen zentraler Grund für den Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern.³⁷ Für das BStGer wurden keine spezifischen Gründe genannt.

2.3 Spannungsfeld des Einsatzes nebenamtlicher Richterinnen und Richter

Der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern steht aufgrund der unter Ziffer 2.2 erwähnten Milizfunktion in einem Spannungsfeld zwischen Effizienz, Unabhängigkeit und Qualität der Rechtsprechung.

Gemäss Artikel 29 Absatz 1 BV hat jede Person in einem Gerichtsverfahren Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist, wozu die Gerichte mit ausreichend personellen und sachlichen Mitteln ausgestatten sein müssen.³⁸ Das Prinzip der Effizienz verlangt von staatlichen Aufgabenträgern, so auch von den Gerichten, dass sie ihre Ressourcen zum Erreichen dieses Ziels in optimaler Weise einsetzen.³⁹ Der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern kann in diesem Kontext mehr Flexibilität bei der Fallerledigung ermöglichen.

Die Garantie der richterlichen Unabhängigkeit ist in der Bundesverfassung als Grundrecht (Art. 30 Abs. 1 BV) und als Organisationsbestimmung (Art. 191c BV) verankert. Demnach haben die Verfahrensbeteiligten Anspruch auf ein unabhängiges Gericht und auf unparteiische Richterinnen und Richter. Die Garantie der richterlichen Unabhängigkeit wird verletzt, wenn bei objektiver Betrachtung Gegebenheiten vorliegen, die den Anschein der Befangenheit oder die Gefahr der Voreingenommenheit begründen. Um die Unabhängigkeit sicherzustellen, gibt es Ausstands- und Unvereinbarkeitsregeln. Grundsätzlich sind Nebenerwerbstätigkeiten für das Richteramt daher wesensfremd, da sie dessen Unabhängigkeit beeinträchtigen können.⁴⁰ Die Garantie der richterlichen Unabhängigkeit steht dem Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern nicht entgegen, sie erhält aufgrund des erhöhten Risikos von Befangenheit aber eine grössere praktische Bedeutung.⁴¹

Was die Qualität der Rechtsprechung betrifft, werden immer wieder Zweifel geäussert, ob nebenamtliche Richterinnen und Richter aufgrund von Belastungen im Hauptberuf und der Distanz zur Arbeit am Gericht ihr Amt immer mit der erforderlichen Sorgfalt und Gründlichkeit ausüben können.⁴² Darüber hinaus fehle ihnen die Routine.⁴³ Hingegen können nebenamtliche Richterinnen und Richter Wissen aus der Praxis mitbringen.⁴⁴

Wie in Abbildung 1 dargestellt, beeinflussen die Aspekte der Effizienz, der Unabhängigkeit und der Qualität der Rechtsprechung den zweckmässigen Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern.

Abbildung 1

Analyseschema des Systems nebenamtlicher Richterinnen und Richter

Der Beitrag des Einsatzes von nebenamtlichen Richterinnen und Richter an den eidgenössischen Gerichten wird mit Blick auf die abgebildeten Aspekte in den folgenden Kapiteln bewertet.

3.1 Nebenamtliche Richterinnen und Richter unterstützen die Gerichte bei Arbeitslastspitzen und Ausfällen

In der Folge werden als Erstes die Gründe für den Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern und als Zweites ihre Rolle in den Spruchkörpern diskutiert.

3.1.1 Einsatzgründe

Die Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege aus dem Jahr 2001 sieht für das BGer vor, dass nebenamtliche Richterinnen und Richter primär ausgefallene ordentliche Richterinnen und Richter ersetzen und zur Bewältigung spezieller Belastungen beigezogen werden.⁴⁵ Zum BPatGer wurde in der Botschaft festgehalten, dass die Besetzung des Gerichts mit überwiegend nebenamtlichen Richterinnen und Richtern die notwendige Flexibilität gewährleistet, die aufgrund der zu erwartenden Geschäftslast erforderlich ist, und die Nutzbarmachung von Spezialwissen ermöglicht.⁴⁶ Für das BStGer hält der Bericht der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates zur parlamentarischen Initiative 12.462⁴⁷ gestützt auf die Botschaft zum Bundesgesetz über die Organisation der Strafbehörden des Bundes⁴⁸ fest, dass das Gericht mit nebenamtlichen Richterinnen und Richtern mehr Spielraum erhalte und zur Bewältigung aussergewöhnlicher Geschäftseingänge rasch auf zusätzliche Arbeitshilfe zurückgreifen könne.

Am BGer werden die beiden Ziele der Botschaft in der Praxis umgesetzt. Dies ist auch am BStGer grundsätzlich der Fall, auch wenn die rechtlichen Grundlagen für den Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern am BStGer keine expliziten Ziele vorgeben. Rund die Hälfte der ordentlichen Richterinnen und Richter und der Gerichtsschreibenden am BGer teilte in der Online-Befragung die Einschätzung, dass nebenamtliche Richterinnen und Richter zur Bewältigung von Arbeitslastspitzen eingesetzt werden, wie dies in Abbildung 2 dargestellt ist. Mit rund 80 % ist dieser Anteil beim BStGer markant höher.

Abbildung 2

Einschätzung bezüglich des Einsatzes von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern zur Bewältigung von Arbeitslastspitzen

Legende: Werden nebenamtliche Richterinnen und Richter zur Bewältigung von Arbeitslastspitzen eingesetzt? Einschätzung durch die ordentlichen Richterinnen und Richter sowie die Gerichtsschreibenden.

Quelle: van der Heiden/Oehri/Beeler/Ruoranen (2024): Ziff. 4.3.1.

Auch die nebenamtlichen Richterinnen und Richter am BGer und BStGer sind grossmehrheitlich der Meinung, dass sie zur Bewältigung von Arbeitslastspitzen eingesetzt werden.⁴⁹ Sie kennen nach der Einschätzung der PVK die Gründe ihrer Einsätze jedoch oftmals nicht genau.

Auch die statistischen Analysen der PVK zum BGer bestätigen diese Einschätzung. So werden nebenamtliche Richterinnen und Richter in Jahren, in welchen die Abteilungen eine höhere Zahl von Eingängen von Fällen verzeichnen, vermehrt eingesetzt, wie die blaue Linie in Abbildung 3 zeigt. Sie können somit bei Arbeitslastspitzen entlastend wirken. Aufgrund der tiefen Anzahl von Kammern kann für das BStGer nicht dieselbe Auswertung vorgenommen werden.

Abbildung 3

Verhältnis zwischen der Arbeitsbelastung und dem Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern an den Abteilungen des BGer

Legende: Ein Wert für jede Abteilung des BGer pro Jahr (2018 bis 2023).

Quelle: Geschäftsbericht des Bundesgerichts 2018 bis 2023.

Ausserdem sind nebenamtliche Richterinnen und Richter am BGer und BStGer gemäss den Fokusgruppen wichtig, um abwesende ordentliche Richterinnen und Richter zu ersetzen. Diese Einschätzung teilten in der Online-Befragung etwas mehr als die Hälfte der am BGer befragten ordentlichen Richterinnen und Richter und Gerichtsschreibenden. Ähnlich wie bei der Frage zu den Arbeitslastspitzen ist dieser Wert beim BStGer markant höher (vgl. Abbildung 4).

Abbildung 4

Einschätzung bezüglich des Einsatzes von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern zur Kompensation von Ausfällen

Legende: Werden nebenamtliche Richterinnen und Richter zur Bewältigung von Ausfällen eingesetzt? Einschätzung durch die ordentlichen Richterinnen und Richter sowie die Gerichtsschreibenden.

Quelle: van der Heiden/Oehri/Beeler/Ruoranen (2024): Zusammenzug von Tab. 18 und 19.

Auch die nebenamtlichen Richterinnen und Richter am BGer und BStGer sind bei dieser Frage grossmehrheitlich der Meinung, dass sie bei Ausfällen eingesetzt werden.⁵⁰

Die Unterschiede zwischen dem BGer und dem BStGer sind in erster Linie auf die unterschiedliche Haltung der Gerichtsschreibenden am BGer zurückzuführen. Die Gerichtsschreibenden am BGer äusserten sich kritischer als die ordentlichen Richterinnen und Richter zur Frage, ob Nebenamtliche bei Arbeitslastspitzen und ausgefallenen ordentlichen Richterinnen und Richter eine wichtige Rolle spielen. Beim BStGer hingegen ist eine geringe Differenz zwischen den beiden Berufsgruppen festzustellen.⁵¹ Die Gerichtsschreibenden am BGer sind auch grundsätzlich weniger zufrieden mit dem Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern.⁵² Wie verschiedentlich in den Gesprächen gegenüber der PVK erwähnt, mag dies daran liegen, dass die Gerichtsschreibenden am BGer dann mit der Arbeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter in Kontakt kommen, wenn diese grösseren Mehraufwand verursachen (vgl. Ziff. 3.3).

Ob der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern auch dazu beiträgt, dass Fälle in angemessener Zeit erledigt werden, ist mit Blick auf die Ergebnisse der Befragung nicht klar zu beantworten. So stimmen dieser Aussage 33 Prozent der ordentlichen Richterinnen und Richter und Gerichtsschreibenden des BGer eher bis voll zu (keine Zustimmung: 43 %; keine Antwort: 24 %). Die Zustimmung ist beim BStGer mit 52 Prozent etwas höher.⁵³ Da der Aufwand für die Richterinnen und Richter von Fall zu Fall stark variiert, kann keine Aussage dazu getroffen werden, ob die Fallerledigung unter Beizug von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern länger dauert.

3.2 Nebenamtliche Richterinnen und Richter stellen die Fallerledigung in allen Sprachen sicher

An den eidgenössischen Gerichten können Verfahren in den Landessprachen Deutsch, Französisch und Italienisch geführt werden. Am BGer ist dies auch in Rumantsch Grischun (Art. 54 Abs. 1 BGG) und am BPatGer in englischer Sprache (Art. 36 Abs. 3 PatGG) möglich. Für eine effiziente Fallerledigung ist es somit wichtig, Personen mit guten Kenntnissen der Verfahrenssprache im Spruchkörper zu haben.

Dies ist insbesondere am BStGer der Fall, da die Richterinnen und Richter während der Verhandlung die Parteien befragen und sich deren Anträge in ihrer jeweiligen Sprache anhören müssen. Speziell die Sicherstellung der italienischen Sprachkompetenz ist immer wieder eine Herausforderung für das Gericht. Dies kann mit den nebenamtlichen Richterinnen und Richtern abgedeckt werden. Am BStGer werden die Sprachkenntnisse der nebenamtlichen Richterinnen und Richter denn auch häufiger als Vorteil angesehen als am BGer (86 % am BStGer bzw. 38 % am BGer teilen diese Meinung).⁵⁴ Auch hier sind am BGer die Gerichtsschreibenden markant skeptischer als die ordentlichen Richterinnen und Richter.

Am BGer sind die Sprachkenntnisse der nebenamtlichen Richterinnen und Richter auch insbesondere dort von Nutzen, wo gewisse Landessprachen (meist Französisch oder Italienisch) von den ordentlichen Richterinnen und Richtern kaum abgedeckt werden können.

Am BPatGer werden die Verfahren mehrheitlich in deutscher und englischer Sprache geführt. Englisch ist ebenfalls eine Verfahrenssprache, da ein Grossteil der technischen Dokumentation zur Lösung dieser Rechtsstreitigkeiten auf Englisch verfasst ist. Zudem ist Englisch in den betroffenen Unternehmen oftmals Arbeitssprache. Da beim BPatGer immer nebenamtliche Richterinnen und Richter eingesetzt werden, ist deren Sprachkompetenz eine Voraussetzung für eine effiziente Fallerledigung. Allerdings ist die technische Expertise der Richterinnen und Richter am BPatGer ein wichtigeres Kriterium als deren Sprachkompetenz. Verfahren in italienischer oder französischer Sprache finden selten statt und sind eine Herausforderung: Es müssen nebenamtliche Richterinnen und Richter gefunden werden, welche über die nötige Sprachkompetenz und insbesondere über die nötige Fachkompetenz verfügen.

3.3 Nebenamtliche Richterinnen und Richter entlasten die Gerichte, ihr Einsatz kann aber auch zu Mehraufwand führen

Neben der Bewältigung von Arbeitslastspitzen, der Kompensation von Ausfällen und der Nutzung sprachlicher Kompetenzen dienen nebenamtliche Richterinnen und Richter auch der Kompensation der chronischen Überbelastung am BGer und BStGer, allerdings nur in einem geringen Umfang. Beim BGer werden den nebenamtlichen Richterinnen und Richtern klare Zielvorgaben für die Anzahl der zu bearbeitenden Referate gemacht (mindestens zwölf pro Jahr). An der Berufungskammer des BStGer könnte ohne nebenamtliche Richterinnen und Richter die Arbeitslast nicht annähernd bewältigt werden. So kommt in jedem Verfahren durchschnittlich mehr als eine nebenamtliche Richterinnen bzw. ein nebenamtlicher Richter zum Einsatz (vgl. Ziff. 6.1). Nochmals anders verhält es sich beim BPatGer, welches mit nur zwei ordentlichen Richterstellen darauf ausgelegt ist, dass nebenamtliche Richterinnen und Richter systematisch eingesetzt werden (vgl. Ziff. 3.1).

Obwohl es zumindest am BGer nicht vorgesehen ist, dass nebenamtliche Richterinnen und Richter zur Kompensation chronischer Überbelastung eingesetzt werden, sind regelmässige Einsätze in einem gewissen Ausmass unerlässlich. Dadurch können nebenamtliche Richterinnen und Richter die notwendige Routine aufbauen, wie die Fachliteratur schreibt.⁵⁵ Dies haben die interviewten Personen bestätigt. Auch die individuelle Einführung, welche die nebenamtlichen Richterinnen und Richter nach ihrer Wahl erhalten, erachteten die befragten Personen für einen effizienten Einsatz als unerlässlich.

Der Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter kann allerdings auch zu Mehraufwand bei den Gerichten führen, wenn die Qualität ihrer Arbeit mangelhaft ist. Diese variiert stark, wie zahlreichen freien Kommentaren in der Online-Befragung sowie den Gesprächen der PVK an den Gerichten entnommen werden konnte. Die Gerichte haben insbesondere dann einen Mehraufwand, wenn die Gerichtsschreiberin oder der Gerichtsschreiber ein Referat für das Urteil stark überarbeiten muss.

Die Prozesse und Kommunikationswege, um die nebenamtlichen Richterinnen und Richter für einen Einsatz anzufragen, sind direkt und klar, wie sich aus den Gesprächen der PVK ergeben hat. Der Aufwand dafür wie auch für die Koordination der Arbeiten ist etwas grösser, als wenn nur ordentliche Richterinnen und Richter Teil eines Spruchkörpers sind, er bleibt jedoch überschaubar. Aufgrund der beschränkten Anzahl nebenamtlicher Richterinnen und Richter an den Abteilungen bzw. Kammern haben die jeweiligen Präsidenten und Präsidentinnen einen Überblick über die Kompetenzen der Personen. Die Bewirtschaftung einer Datenbank mit diesen Informationen erscheint deshalb als nicht zweckmässig. Der Beitrag von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern zu einer effizienteren Rechtsprechung wird jedoch dadurch begrenzt, dass diese bei Bedarf nicht immer zur Verfügung stehen. Die Verfügbarkeit stellt insbesondere am BStGer eine Herausforderung dar. Während Referate am BGer oder Fachrichtervoten am BPatGer auch abends oder an Wochenenden ausserhalb der Gerichte verfasst werden können, ist dies am BStGer kaum der Fall. Einsätze von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern finden an diesem Gericht meist im Rahmen von Verhandlungen vor Ort in Bellinzona statt. Diese beanspruchen oftmals mehrere Tage in Folge; viele nebenamtliche Richterinnen und Richter können jedoch nur selten die dazu nötige längere Auszeit von ihrer Haupttätigkeit nehmen. Darüber hinaus seien die Fälle in den letzten Jahren aufwändiger und komplexer geworden. Die GPK stellten bereits bei einer Inspektion im Jahr 2022 fest, dass nebenamtliche Richterinnen und Richter nicht im vorgesehenen Umfang (in der Ausschreibung der GK wird ein ungefährer Beschäftigungsgrad ausgewiesen) zur Verfügung standen.⁵⁶ Die Ergebnisse der Befragung unterstützen diese Feststellung: Sowohl die ordentlichen Richterinnen und Richter als auch die Gerichtsschreibenden des BStGer sehen die geringe Verfügbarkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter als den grössten Nachteil des Systems an.⁵⁷

Die Schaffung von Teilzeitpensen bei ordentlichen Richterstellen wäre aufgrund der schwankenden Nachfrage der Einsätze allerdings kaum eine zweckmässige Alternative zu den nebenamtlichen Richterstellen. So sind ordentliche Richterinnen und Richter im Teilzeitpensum in der Regel auch auf regelmässige Einsätze angewiesen, um diese mit einer allfälligen weiteren Anstellung oder anderweitigen Verpflichtungen zu koordinieren.

Es lässt sich somit sagen, dass die Rechtsprechung am BPatGer überhaupt nur mit dem Beizug von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern erfolgen kann. Am BGer und BStGer sind sie zwar nicht unabdingbar, leisten aber einen Beitrag zu einer effizienten Rechtsprechung. Sie ermöglichen eine höhere Flexibilität bei der Fallbewältigung, sofern sie für das Gericht verfügbar sind.

4.1 Die rechtlichen Grundlagen sind geeignet, um die Unabhängigkeit sicherzustellen

Das im Auftrag der PVK erstellt Rechtsgutachten kommt zum Schluss, dass die rechtlichen und reglementarischen Grundlagen betreffend Unvereinbarkeiten geeignet sind, um die Unabhängigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter sicherzustellen.⁵⁸ Artikel 30 Absatz 1 BV begründet kein generelles Verbot für bestimmte hauptberufliche Tätigkeiten. Die Kombination der nebenamtlichen Richtertätigkeit mit einer anwaltlichen oder anderen privatwirtschaftlichen Tätigkeit oder mit einer Anstellung an einem anderen Gericht bzw. einer Staatsanwaltschaft sind nicht per se untersagt. Es gilt sie jedoch im Einzelfall zu prüfen.

Am BGer und am BStGer gelten jeweils identische Ausstandsregeln für ordentliche und nebenamtliche Richterinnen und Richter. Den nebenamtlichen Richterinnen und Richtern ist die berufsmässige Vertretung Dritter vor Gericht grundsätzlich erlaubt, hingegen nicht an dem Gericht, an dem sie tätig sind.⁵⁹ Beim BPatGer muss besonders auf die richterliche Unabhängigkeit geachtet werden. Dies ist zum einen der Fall, weil das Gericht mehrheitlich aus nebenamtlichen Richterinnen und Richtern besteht, die einer hauptberuflichen Tätigkeit im Zuständigkeitsbereich des Gerichts nachgehen. Zum anderen ist ihnen die Vertretung Dritter vor dem BPatGer im Unterschied zu den anderen Gerichten erlaubt. Die daraus entstehenden Risiken werden durch detaillierte Ausstandsregeln aufgefangen.⁶⁰ Das Gesetz sieht vor, dass nebenamtliche Richterinnen und Richter bei Verfahren in den Ausstand treten, wenn eine Person derselben Anwalts- oder Patentanwaltskanzlei oder desselben Arbeitgebers wie sie eine Partei vertritt (Art. 28 PatGG). Die Grundsätze zu einer unparteilichen Rechtsprechung am BPatGer, geltend für ordentliche wie auch nebenamtliche Richterinnen und Richter, werden in Reglementen konkretisiert.⁶¹

Die ordentlichen Richterinnen und Richter und die Gerichtsschreibenden teilen die Einschätzung des Rechtsgutachtens, dass die Regelungen die Unabhängigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter sicherstellen.⁶² Das Spannungsverhältnis zwischen dem Nutzen von Richterinnen und Richter, welche einer anderen Haupttätigkeit nachgehen, und einer möglichen Befangenheit aufgrund dieser Tätigkeit lässt sich jedoch nie ganz auflösen. Dasselbe gilt für potenzielle Wettbewerbsvorteile jener nebenamtlichen Richterinnen und Richter, die auch anwaltlich tätig sind. Durch ihre nebenamtliche Richtertätigkeit erhalten sie Einblicke in die Praxis des Gerichts, die ihnen für ihre private Tätigkeit von Nutzen sein könnte. Bei stärkeren Einschränkungen der Haupttätigkeit bestünde hingegen die Gefahr, dass sich nicht genügend qualifizierte Personen für eine nebenamtliche Richtertätigkeit gewinnen liessen.⁶³

4.2 Die Ausstandsregeln werden angemessen angewendet und bewähren sich in der Praxis

Gemäss den befragten ordentlichen Richterinnen und Richtern bzw. Gerichtsschreibenden wirkt sich das System der Nebenamtlichen grundsätzlich weder positiv noch negativ auf die Unabhängigkeit des Gerichts aus. Ausstände von ordentlichen Richterinnen und Richtern können ein Grund für den Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern sein, wenn auch mit Blick auf die Einschätzung der Personen an den Gerichten kein zentraler: 49 Prozent der ordentlichen Richterinnen und Richter am BGer bzw. 43 Prozent am BStGer stimmen dem zu. Bei den Gerichtsschreibenden sind es lediglich 20 Prozent am BGer bzw. 26 Prozent am BStGer.⁶⁴ Richterinnen und Richter im Ausstand müssen durch unabhängige Richterinnen oder Richter ersetzt werden; ob diese ordentlich oder nebenamtlich sind, ist nicht relevant.

Interessenkonflikte der nebenamtlichen Richterinnen oder Richter stellen am BGer und BStGer keine grössere Herausforderung dar, wie die Befragung ergab. 18 Prozent der ordentlichen Richterinnen und Richter am BGer hielten fest, dass der Einsatz von nebenamtlichen gewisse Interessenkonflikte mit sich bringen kann; beim BStGer war niemand dieser Ansicht.⁶⁵

Ausstände kommen in erster Linie bei jenen Personen vor, die in ihrer Haupttätigkeit an einem kantonalen Gericht tätig sind. Die Präsidentinnen und Präsidenten der Abteilungen bzw. Kammern antizipieren in der Regel solche Ausstandsgründe, die in Verbindung mit der hauptamtlichen Tätigkeit stehen. Die Zuteilung der Instruktionsrichterinnen und -richter am BGer und die Zuteilung aller Richterinnen und Richter der Spruchkörper am BStGer erfolgt durch die Abteilungs- bzw. Kammerpräsidien.⁶⁶ Diese berücksichtigen Ausstandsgründe laut eigener Aussage oft vor dem Verfahrensbeginn und sowohl nebenamtliche wie auch ordentliche Richterinnen und Richter melden Interessenkonflikte in aller Regel, sobald ihnen ein Fall zugeteilt wurde. In seltenen Fällen stellt eine Partei während des Verfahrens ein Gesuch für die Auswechslung einer Richterin oder eines Richters. Insgesamt sind Ausstände bei nebenamtlichen nicht wesentlich häufiger als bei ordentlichen Richterinnen und Richtern.

Im Unterschied zum BGer und BStGer sehen nebenamtliche Richterinnen und Richter am BPatGer Interessenkonflikte als den grössten Nachteil des Systems.⁶⁷ Für das BPatGer gelten sodann auch strengere Vorgaben (vgl. Ziff. 4.1). Ausstände werden früh im Prozess geklärt. Für jedes Verfahren definiert die Gerichtsleitung den zugehörigen technischen Bereich und die Sprache. Dies schränkt die Auswahl an möglichen nebenamtlichen Richterinnen und Richtern bereits stark ein. Anschliessend sucht der Präsident oder der Vizepräsident das Gespräch mit der passenden Person zur Klärung möglicher Ausstandsgründe. Solche liegen insbesondere bei Personen, die in grösseren Kanzleien tätig sind, häufig vor, da keine andere Person aus derselben Kanzlei ein Mandat einer Prozesspartei besitzen darf. Nebenamtliche Richterinnen und Richter, die in der Industrie tätig sind, werden zur Verhinderung von Interessenkonflikten grundsätzlich nicht in Fällen aus ihrer Branche eingesetzt. Vereinzelt mussten nebenamtliche Richterinnen und Richter am BPatGer in den vergangenen Jahren jedoch auch in laufenden Verfahren in den Ausstand treten, was einen Mehraufwand für alle Verfahrensbeteiligten bedeutet. Dies kann nach Aussagen von befragten Personen insbesondere dann vorkommen, wenn Firmen fusionieren und sich dadurch das Portfolio einer Kanzlei verändert, bei der die nebenamtliche Richterin bzw. der nebenamtliche Richter angestellt ist.

Insgesamt ergaben die Gespräche der PVK, dass die Ausstandsregeln bei den drei Gerichten angemessen angewendet werden. Es zeigten sich keine Probleme im Umgang mit Fragen der Unabhängigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter, die durch die bestehenden Regelungen nicht genügend aufgefangen würden.

5.1 Spezifisches Fachwissen ist nur am BPatGer Voraussetzung für die Wahl

In den rechtlichen Grundlagen des BGer und des BStGer wird das (juristische) Fachwissen nicht spezifisch für die Funktion der nebenamtlichen Richterinnen und Richter erwähnt.⁶⁸ Der Einbezug von Fachwissen wird hingegen teilweise in den rechtlichen Grundlagen des BPatGer als Kriterium für den Einsatz der nebenamtlichen Richterinnen und Richter genannt, hauptsächlich bei den technischen nebenamtlichen Fachrichterinnen und Fachrichtern.

Ob die nebenamtlichen Richterinnen und Richter spezifisches Fachwissen einbringen und damit zur Qualität der Rechtsprechung beitragen, wird an den Gerichten unterschiedlich wahrgenommen. Die befragten Personen am BStGer stimmten, wie in Abbildung 5 dargestellt, mehrheitlich zu (72 %). Am BGer ist das hingegen weniger der Fall (35 %).⁶⁹ In den Gesprächen der PVK am BGer gab es aber auch Stimmen, die das spezifische Fachwissen von nebenamtlichen Richterinnen und Richter in der Abteilung durchaus zu schätzen wissen, beispielsweise im Steuerrecht.

Abbildung 5

Beitrag der nebenamtlichen Richterinnen und Richter zum Fachwissen am Gericht

Legende: Bringen nebenamtliche Richterinnen und Richter spezifisches Fachwissen ein? Einschätzung durch die ordentlichen Richterinnen und Richter sowie die Gerichtsschreibenden.

Quelle: van der Heiden/Oehri/Beeler/Ruoranen (2024): Ziff. 4.5.1.

Die Fachexpertise ist für die Rechtsprechung am BPatGer elementar, da sich das Gericht mit einem breiten Spektrum an hochtechnischen und spezialisierten Bereichen wie Biochemie, Chemie, Informatik, Maschinenbau oder Physik befasst. Um sicherzustellen, dass spezifische Fachkenntnisse in den Spruchkörpern vorhanden sind, ist im Spruchkörper neben dem Präsidenten immer auch mindestens ein Fachrichter bzw. eine Fachrichterin mit technischem Hintergrund vertreten. Die Anzahl der Fälle wäre aus Sicht der PVK viel zu gering, um eine höhere Anzahl von ordentlichen Richterinnen und Richtern mit den notwendigen Fachkenntnissen zu rechtfertigen.

Am BGer verfassen nebenamtliche Richterinnen und Richter fast ausschliesslich Referate. Es ist deshalb für das Gericht wünschenswert, dass die Personen in dieser Arbeit erfahren sind. Dies sei in der Praxis mehrheitlich, aber nicht bei allen der Fall. Optimalerweise würden die Referate bereits in Urteilsform verfasst, wofür auch Hilfsmittel bereitstehen. Hätten nebenamtliche Richterinnen und Richter jedoch über lange Zeit selbst kein Referat mehr verfasst, sondern dies in einer anderen Funktion, beispielsweise als kantonale Richterin oder Richter, delegiert, benötigten sie mehr Zeit dafür. Sie könnten allenfalls effizienter in einem Spruchkörper eingesetzt werden, in dem sie keine Referate verfassen müssten.

Ihrerseits sind die meisten nebenamtlichen Richterinnen und Richter der drei Gerichte der Ansicht, dass ihr spezifisches Fachwissen insgesamt zur Qualität der Rechtsprechung beiträgt (92 % Zustimmung).⁷⁰ Ein ähnliches Bild zeigt es sich bei der Einschätzung des Nutzens ihrer Praxisnähe für die Qualität der Rechtsprechung. Die nebenamtlichen Richterinnen und Richter finden, dass sie aufgrund ihrer Praxisnähe zusätzliche Aspekte in die Entscheidungsfindung an ihrem Gericht einbringen können (93 % Zustimmung). Die ordentlichen Richterinnen und Richter und die Gerichtsschreibenden am BStGer sind dagegen mit 58 Prozent weniger überzeugt, während am BGer nur 27 Prozent diese Einschätzung teilen.⁷¹

5.2 Aus Sicht der Gerichte werden die Kompetenzen bei der Wahl zu wenig berücksichtigt

Verschiedentlich wurde von Exponentinnen und Exponenten des BGer und des BStGer gegenüber der PVK angemerkt, dass das Parlament nicht immer jene Personen als nebenamtliche Richterinnen und Richter wähle, welche die erforderlichen Kompetenzen für einen zweckmässigen Einsatz an den Gerichten hätten. Bei offenen Stellen können die Gerichte ihre Bedürfnisse in Bezug auf die Rechtsgebiete oder Sprachen, welche die Personen abdecken sollten, bei der Gerichtskommission (GK) melden. Diese Anforderungen werden in die Stellenausschreibung aufgenommen.

Die Handlungsgrundsätze der GK für die Vorbereitung der Wahlen⁷² halten in Artikel 2 fest, dass sie bei den Kandidierenden insbesondere auf die fachliche und persönliche Qualifikation achtet. Im Übrigen achtet sie auf die Sprachkenntnisse, die politische Repräsentativität sowie auf eine ausgewogene Vertretung der Geschlechter.

In den letzten Jahren wurden nach Aussagen der Gerichte jedoch nicht immer Personen mit den erforderlichen Sprachkenntnissen gewählt, was sowohl auf nebenamtliche als auch ordentliche Richterinnen und Richter zutreffe. Kandidierende würden von der vorbereitenden Subkommission, die sich ein Bild von deren tatsächlichen Kenntnissen verschaffen möchte, nicht immer in der jeweils relevanten Sprache befragt. Auch seien Personen mit wenig relevanter Erfahrung oder geringer Kenntnis der Arbeit am jeweiligen Gericht als nebenamtliche Richterinnen und Richter von der Kommission vorgeschlagen und gewählt worden. Entgegen der Handlungsgrundsätze der GK spiele die Parteizugehörigkeit für die Auswahl der Personen verschiedentlich die zentralere Rolle als deren fachliche Kompetenzen. Angesichts der hauptamtlichen Tätigkeit einzelner Kandidierender hätte man nach Ansicht von befragten Personen an den Gerichten wiederholt antizipieren können, dass sie zeitlich nur wenig verfügbar sein würden.

Demgegenüber macht das BPatGer sehr positive Erfahrungen mit der Wahl der nebenamtlichen Richterinnen und Richter. Dies liege einerseits daran, dass die GK eine vorberatende Kommission aus Vertreterinnen und Vertretern der Fachverbände einsetze, welche die Bewerbungen einer Vorprüfung unterzieht. Die Anliegen des Gerichts (Fachrichtung, Sprache usw.) werden dabei gut aufgenommen und widerspiegeln sich auch in den Empfehlungen der Kommission an die GK. Darüber hinaus seien die Kandidierenden in der Regel nicht Mitglied einer politischen Partei, womit die politische Repräsentativität für die Auswahl keine Rolle spiele.

5.3 Die Kohärenz der Rechtsprechung wird hauptsächlich durch die Zusammensetzung der Spruchkörper sichergestellt

Allgemein dürfte es ordentlichen Richterinnen und Richtern einfacher fallen, eine einheitliche Rechtsprechung zu gewährleisten. Es ist davon auszugehen, dass sie die Praxis des Gerichts besser überblicken. Zudem werden sie von Gerichtsschreibenden unterstützt, die über Erfahrung im Rechtsgebiet verfügen.⁷³ Die rechtlichen Grundlagen der eidgenössischen Gerichte enthalten kaum spezifische Vorgaben, um die Kohärenz der Entscheide beim Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern zu gewährleisten. Die Regelung beim BPatGer, wonach im Spruchkörper mindestens eine ordentliche Richterin bzw. ein ordentlicher Richter mitwirken muss, ist für die Kohärenz der Entscheide förderlich. Sie trägt dem Umstand Rechnung, dass dieses Gericht mehrheitlich aus nebenamtlichen Richterinnen und Richtern besteht. Am BGer bestehen verschiedene Rundschreiben (Information der Gerichte ohne Weisungscharakter), die der Koordination der Rechtsprechung dienen sollen.⁷⁴ Darüber hinausgehende Regelungen bezüglich des Austauschs, der Zusammenarbeit und der Qualitätssicherung lassen sich den Rechtsgrundlagen des BGer und BStGer nicht entnehmen. Solche Regelungen wären aus Sicht des Rechtsgutachtens aber wünschenswert.⁷⁵

An den Gerichten wird die Rechtsprechung innerhalb der Abteilungen respektive Kammern gemäss Online-Befragung auch ohne entsprechende Regelungen von allen Berufsgruppen grossmehrheitlich als kohärent wahrgenommen (nebenamtliche Richterinnen und Richtern zu 96 %, ordentliche Richterinnen und Richter sowie Gerichtsschreibende zu 93 %).⁷⁶

Um am BGer die Kohärenz der Rechtsprechung zu gewährleisten, werden Fälle generell möglichst so lange beraten, bis ein einstimmiger Entscheid vorliegt. Wird dies nicht erreicht, findet eine öffentliche Verhandlung statt. Nebenamtliche Richterinnen und Richter stellen nie die Mehrheit in einem Spruchkörper. Gegenüber der PVK wurde verschiedentlich erwähnt, die Gewährleistung einer kohärenten Rechtsprechung stelle eine konstante Herausforderung dar, ungeachtet dessen, ob in einem Spruchkörper eine nebenamtliche Richterin bzw. ein nebenamtlicher Richter vertreten sei. Einigkeit herrschte darüber, dass es in erster Linie Aufgabe des Abteilungspräsidiums sei, die Kohärenz sicherzustellen. Dieses weise den nebenamtlichen Richterinnen und Richtern keine komplexen Fälle zur Instruktion zu, bei welchen sich richtungsweisende rechtliche Fragen stellen könnten. Die GPK empfahlen den Gerichten, basierend auf den Ergebnissen der Evaluation der PVK zur Geschäftsverteilung bei den eidgenössischen Gerichten⁷⁷, die Zuteilung der Instruktionsrichterinnen und ‑richter durch ein Informatikprogramm zu prüfen. Die Umsetzung dieser Empfehlung ist noch offen.⁷⁸ Sollte die Zuteilung von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern ebenfalls automatisiert werden, wäre die Problematik der Kohärenz der Rechtsprechung entsprechend der Ergebnisse der vorliegenden Evaluation zu beachten.

Beim BStGer sind die Spruchkörper bei der Berufungskammer aufgrund der tiefen Anzahl ordentlicher Richterinnen und Richter wie beim BPatGer oftmals mehrheitlich mit nebenamtlichen Richterinnen und Richtern besetzt, doch übernehmen in der Regel ordentliche den Vorsitz. Bei der Strafkammer sind die nebenamtlichen Richterinnen und Richter in einem Spruchkörper meist in der Minderheit. In Ausnahmefällen werden sie jedoch auch als Einzelrichterin oder -richter eingesetzt. Dabei kommt den Gerichtsschreibenden mit ihrer beratenden Stimme für die Kohärenz eine wichtige Funktion zu.

Um die Kohärenz zu gewährleisten, verfügen die Gerichte ausserdem über Datenbanken mit behandelten Fällen, welche konsultiert werden können. Diese Möglichkeit steht dank des Fernzugriffs heute auch den nebenamtlichen Richterinnen und Richtern offen, womit sie sich einfacher als früher in eine Materie einarbeiten können.

Daneben findet an gewissen Gerichten ein regelmässiger Austausch mit den nebenamtlichen Richterinnen und Richtern statt. Beim BGer versucht man die nebenamtlichen Richterinnen und Richter mit einem Einführungsprogramm (vgl. Ziff. 3.1) sowie mit einem Vernetzungsanlass alle zwei Jahre und weiteren Treffen mit dem Gesamtgericht für die Praxis des Gerichts zu sensibilisieren. Beim BPatGer lädt das Gericht zweimal jährlich zu einer Plenarversammlung ein, bei der auch fiktive Fälle behandelt werden, um angesichts der geringen Anzahl von Fällen einen ähnlichen methodischen Ansatz bei der Fallbearbeitung zu gewährleisten. Laut Rechtsgutachten wäre gegebenenfalls zu erwägen, zwecks Sicherstellung der Kohärenz Regelungen bezüglich des Austauschs, der Zusammenarbeit und der Qualitätssicherung in Reglementen oder internen Weisungen aufzunehmen bzw. entsprechende Regelungen zu verstärken.⁷⁹

Ideal ist gemäss den befragten Personen, wenn nebenamtliche Richterinnen und Richter früher bereits als Gerichtsschreibende am jeweiligen Gericht tätig waren. Vereinzelt wurde auch der Wunsch geäussert, dass ordentliche Richterinnen und Richter nach ihrer Pensionierung als Nebenamtliche eingesetzt werden könnten, da sie über das ideale Profil verfügen würden. Aktuell besteht eine Altersgrenze von 68 Jahren.

5.4 Die nebenamtliche Tätigkeit stellt ein Übungsfeld für ein ordentliches Richteramt dar

Der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern kann, wie in der Botschaft zur Bundesrechtspflege festgehalten, als Möglichkeit dienen, potenzielle Kandidatinnen und Kandidaten für das ordentliche Richteramt kennenzulernen.⁸⁰ Für die Qualität der Rechtsprechung ist davon auszugehen, dass die Erfahrung aus der nebenamtlichen Tätigkeit insbesondere dann einen Mehrwert bringt, wenn Personen am selben Gericht tätig waren.

Tatsächlich wurden im letzten Jahrzehnt von den offenen ordentlichen Richterstellen am BGer 41 Prozent, am BStGer 8 Prozent und am BPatGer 50 Prozent mit einer Person besetzt, die vormals am selben Gericht als nebenamtliche Richterin oder nebenamtlicher Richter tätig war (vgl. Abbildung 6). Der hohe Wert am BPatGer ist darauf zurückzuführen, dass seit der Schaffung des Gerichts erst zwei ordentliche Richterstellen besetzt wurden, während der tiefe Wert am BStGer damit zu begründen ist, dass das Gericht noch sehr jung ist. Folglich standen für die neu geschaffenen ordentlichen Richterstellen am BStGer noch kaum nebenamtliche Richterinnen und Richter als Kandidierende zur Verfügung.

Abbildung 6

Ordentliche Richterinnen und Richter, die am Gericht vormals nebenamtlich tätig waren

Legende: Wahl zur ordentlichen Richterin bzw. zum ordentlichen Richter 2013–2023 mit und ohne nebenamtliche Tätigkeit am selben Gericht; die Berufungskammer gibt es erst seit 2019, weshalb das BStGer bis zu dem Zeitpunkt nur über wenige nebenamtliche Richterinnen und Richter verfügte.

Quelle: Angaben der Gerichte.

Der Weg vom nebenamtlichen zum ordentlichen Richteramt scheint kein gängiger, angestrebter Karrierepfad zu sein. So hat die Mehrheit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter in der Befragung angegeben, dass das Streben nach einer ordentlichen Richtertätigkeit am entsprechenden Gericht kein ausschlaggebender Beweggrund für ihre gegenwärtige Tätigkeit ist.⁸¹ Nichtsdestotrotz können sich einige der befragten nebenamtlichen Richterinnen und Richtern vorstellen, sich künftig auf eine ordentliche Richterstelle am Gericht zu bewerben. Mit 53 Prozent ist dieser Anteil am BGer am grössten, gefolgt vom BStGer mit 42 Prozent. Der tiefe Anteil von 14 Prozent am BPatGer dürfte unter anderem darauf zurückzuführen sein, dass die Aussichten auf eine solche Position aufgrund der tiefen Anzahl von nur zwei ordentlichen Richterstellen (1,5 vollzeitäquivalente Stellen) an diesem Gericht äusserst gering sind.

Inwiefern eine nebenamtliche Richtertätigkeit die Wahlchancen erhöht, kann die PVK nicht bewerten. Die Gerichte oder einzelne ordentliche Richterinnen und Richter können gegenüber der GK als vorbereitendes Gremium für die Wahl der Richterinnen und Richter keine Wahlempfehlungen für die Besetzung ordentlicher Richterstellen abgeben. Es ist jedoch üblich, dass Kandidierende dem Bewerbungsdossier ein Referenzschreiben der Präsidentin oder des Präsidenten der jeweiligen Abteilung oder Kammer des eidgenössischen Gerichts beilegen. Auch finden nach Aussagen von mehreren befragten Personen informelle Gespräche zwischen Mitgliedern der GK und Angehörigen der Gerichte über die Eignung einzelner Kandidierender statt. Dies kann einer Wahl nach rein sachlichen Kriterien im Wege stehen. Eine frühere nebenamtliche Tätigkeit kann sich aufgrund dieser Praktiken hingegen unter Umständen vorteilhaft auf eine Wahl ins ordentliche Richteramt auswirken.

6.1 Die Einsatzhäufigkeit an den Gerichten ist sehr unterschiedlich, aber erklärbar

Die Einsatzhäufigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter an den eidgenössischen Gerichten unterscheidet sich stark zwischen den Gerichten bzw. beim BStGer zwischen den Kammern. Tabelle 2 führt die Anzahl Richterinnen und Richter sowie verschiedene Kennzahlen zum Einsatz der nebenamtlichen Richterinnen und Richter auf. In Anhang 3 sind die detaillierten Zahlen nach Abteilung bzw. Kammer und Jahr zu finden. In der Folge werden die Angaben für die einzelnen Gerichte eingeordnet, denn die Unterschiede sind weitgehend durch die unterschiedlichen Aufgaben, welche die nebenamtlichen Richterinnen und Richter übernehmen, erklärbar.

Tabelle 2

Anzahl Richterinnen und Richter¹ und deren Einsatzhäufigkeit nach Gericht

Legende: ¹ Gesetzliche Maximalzahl Vollzeitstellen; ² Anzahl per 1.1.2024. Gesetz spricht nur von einer «ausreichenden Anzahl nebenamtlicher Richterinnen bzw. Richter»; ³ Durchschnitt 2018 bis 2023, für BStGer Berufungskammer ab Aufnahme ihrer Tätigkeit 2019.

Quelle: Verordnungen, Geschäftsberichte und interne Daten der Gerichte 2018 bis 2023.

Am BGer gibt es fast halb so viele nebenamtliche wie ordentliche Richterinnen und Richter. Bei jährlich gut 7500 Fällen wurden sie im Rahmen von rund 240 eingesetzt. In etwa 160 dieser Verfahren erstellten sie das Referat (vgl. Ziff. 3.1.2), was zwei Prozent der Fälle entspricht. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die nebenamtlichen Richterinnen und Richter für ihre Referate im Unterschied zu den ordentlichen nicht auf die Gerichtsschreibenden zurückgreifen können. Pro nebenamtliche Richterin bzw. pro nebenamtlichen Richter ergibt dies durchschnittlich pro Jahr rund 12,8 Fälle (8,4 Referate), was mehr ist als an den anderen Gerichten. Bei den detaillierten Auswertungen in Anhang 3 fallen zwei Jahre auf, die eine Abweichung nach oben aufweisen. In diesen beiden Jahren wurden nebenamtliche Richterinnen und Richter aufgrund von längeren Ausfällen ordentlicher Richterinnen und Richter vor allem im Rahmen der Zirkulation, also nicht zum Verfassen von Referaten, eingesetzt. Dennoch lässt sich insgesamt feststellen, dass nebenamtliche Richterinnen und Richter am BGer an allen Abteilungen selten eingesetzt werden (vgl. Anhang 3).

Beim BStGer stehen bei der Straf- und Beschwerdekammer vier nebenamtliche Richterinnen und Richter viermal so vielen ordentlichen gegenüber. Diese vier Personen haben an der Strafkammer nur gut einen Einsatz pro Jahr, was aber bei total 66 Fällen einem Einsatz bei acht Prozent der Geschäfte dieser Kammer entspricht. Die einzelnen Einsätze an dieser Kammer sind zudem, wie unter Ziffer 3.3 dargestellt, aufwendig: Sie finden meist im Rahmen von mehrtägigen Verhandlungen in Bellinzona statt. An der Beschwerdekammer kommen die gleichen nebenamtlichen Richterinnen und Richter praktisch nie zum Einsatz. Diese Kammer behandelt zwar viele, jedoch kleinere Fälle, die möglichst rasch entschieden werden sollten, insbesondere um Ermittlungen nicht unnötig aufzuhalten.

Die Richterinnen und Richter an der Berufungskammer des BStGer werden separat gewählt, um ihre Unabhängigkeit als zweite Instanz in Strafsachen zu gewährleisten. An dieser Kammer sind die zehn nebenamtlichen Richterinnen und Richter im Vergleich zu den vier ordentlichen in der Mehrheit. Aufgrund der tiefen Anzahl ordentlicher Richterinnen und Richter sind nebenamtliche Richterinnen und Richter fast zwingend Teil aller Spruchkörper. Manchmal stellen sie die Mehrheit (vgl. Ziff. 5.3), was erklärt, weshalb die Zahl ihrer Einsätze die Anzahl der Fälle der Kammer übersteigt. Pro Jahr übernimmt jede nebenamtliche Richterin bzw. jeder nebenamtliche Richter an dieser Kammer durchschnittlich rund fünf Fälle, die, wie dies bei der Strafkammer häufig der Fall ist, mit einer mehrtägigen Präsenz vor Ort verbunden sind.

Am BPatGer sind nur zwei ordentliche, jedoch insgesamt 42 nebenamtliche Richterinnen und -richter tätig. Abgesehen von den Einzelrichterentscheiden, die den zwei ordentlichen Richtern vorbehalten sind (vgl. Ziff. 2.2), sind nebenamtliche Richterinnen und Richter zwingend Teil der Spruchkörper und stellen in der Regel die Mehrheit (vgl. Ziff. 5.3). Dies erklärt, weshalb sie jährlich über 40 Einsätze zu verzeichnen haben, obwohl das Gericht lediglich knapp 30 Fälle behandelt. Im Durchschnitt entspricht dies dennoch nur einem Fall pro nebenamtlichen Richter bzw. nebenamtliche Richterin pro Jahr. Gerade die Fachrichterinnen und Fachrichter haben manchmal kaum Einsätze. Sie kommen nur zum Zug, wenn ihr Spezialisierungsfeld betroffen ist (vgl. Ziff. 5.1) und sie nicht in den Ausstand treten müssen (vgl. Ziff. 4.2).

6.2 Ein vermehrter Einsatz wäre nur teilweise erwünscht und ist begrenzt möglich

Die Einsatzhäufigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter hängt einerseits davon ab, wie oft die Präsidien der Abteilungen am BGer und der Kammern am BStGer sowie das Präsidium am BPatGer diese aufbieten. Andererseits ist massgebend, inwiefern letztere die angebotenen Einsätze tatsächlich wahrnehmen.

Grundsätzlich sind sowohl die nebenamtlichen als auch die ordentlichen Richterinnen und Richter (und die Gerichtsschreibenden) an allen drei Gerichten mehrheitlich zufrieden mit dem System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter. Wie auch die Befragungsergebnisse in den obigen Kapiteln zeigen, äusserten sich die Mitarbeitenden des BGer im Allgemeinen jedoch kritischer als jene des BStGer und des BPatGer. Zudem zeigten sich die ordentlichen Richterinnen und Richter (und vor allem die Gerichtsschreibenden) tendenziell weniger zufrieden als die nebenamtlichen Richterinnen und Richter selbst. Am BGer antworteten immerhin 17 Prozent der ordentlichen Richterinnen und Richter, dass sie den Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter in ihrer Abteilung eher nicht bis überhaupt nicht begrüssten. Am BStGer äusserten sich dagegen alle ordentlichen Richterinnen und Richter eher positiv bis sehr positiv zum Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern.⁸⁵

Trotz dieser grundsätzlich positiven Bewertung des Systems antworteten am BStGer nur 36 Prozent, dass sie froh wären, wenn die nebenamtlichen Richterinnen und Richter mehr Fälle in ihrer Abteilung übernehmen würden. Am BGer lag dieser Anteil bei den ordentlichen Richterinnen und Richtern dagegen bei 60 Prozent. Diese Differenz in der Einschätzung lässt sich nicht durch einen unterschiedlichen Entlastungsbedarf erklären: Je nur eine Minderheit der ordentlichen Richterinnen und Richter am BGer und am BStGer nimmt die Arbeitsbelastung in ihrer Abteilung bzw. Kammer als eher hoch bis zu hoch wahr (11 % bzw. 14 %). Unter den Gerichtsschreibenden lag dieser Anteil deutlich höher (30 % am BGer bzw. 21 % am BStGer).⁸⁶ Wie die Befragung zeigt, herrscht bei den ordentlichen Richterinnen und Richtern am BStGer jedoch noch stärker als am BGer die Meinung vor, dass nebenamtliche Richterinnen und Richter aufgrund ihrer begrenzten Kapazitäten nicht noch mehr eingesetzt werden können (93 % bzw. 63 %). Die Gespräche zeigten, dass es insbesondere bei der Berufungskammer am BStGer, der viele nebenamtliche Richterinnen und Richter zugeteilt sind, bereits jetzt äusserst schwierig ist, Fälle zu übertragen, weil dies oft eine mehrtägige Präsenz vor Ort in Bellinzona bedingt (Ziff. 3.3). Zu beachten gilt auch, dass die nebenamtlichen Richterinnen und Richtern in den Spruchkörpern dieser Kammer bereits heute oftmals in der Mehrzahl sind, was rechtlich nicht unproblematisch ist (Ziff. 7.1).

Die nebenamtlichen Richterinnen und Richter selbst sind sowohl am BGer als auch am BStGer insgesamt sehr zufrieden mit der Anzahl Fälle, die ihnen zugeteilt werden (96 %). Lediglich einzelne Personen wünschten sich mehr Fälle, niemand weniger. Jeweils rund zwei Drittel von ihnen gaben an, alle Einsätze, die ihnen angeboten werden, wahrzunehmen, während die übrigen antworteten, nur sehr wenige Einsätze nicht wahrzunehmen. Als Grund gaben nur ein Drittel von ihnen mangelnde Kapazitäten an.

Am BPatGer gaben demgegenüber 57 Prozent der befragten nebenamtlichen Richterinnen und Richter an, dass die Anzahl der ihnen zugeteilten Fälle eher gering bzw. zu gering ist. Sechs Prozent der nebenamtlichen Richterinnen und Richter am BPatGer fand die Zahl der ihnen zugeteilten Fälle dagegen als eher hoch. Die Anzahl der Fälle und der Grad an Spezialisierung bieten dem Präsidenten jedoch wenig Flexibilität bei der Zuweisung der Fälle. Gleichzeitig müssen die nebenamtlichen Richterinnen und Richter nicht selten in den Ausstand treten (vgl. Ziff. 4.2). So gaben 60 Prozent an, weniger als die Hälfte der Einsätze wahrzunehmen.⁸⁷

Die Einsatzhäufigkeiten der nebenamtlichen Richterinnen und Richter beim BGer liegen deutlich unter den Werten, von welchen das Parlament ursprünglich ausgegangen ist. Die RK‑S schätzte 2006, dass die nebenamtlichen Richterinnen und Richter insgesamt rund 500 Fälle pro Jahr bewältigen würden.⁸⁸ Nun sind es durchschnittlich rund 240 Fälle (vgl. Ziff. 6.1). Bei der Planung der Berufungskammer des BStGer ging die Fallprognose von etwa elf Berufungsverfahren pro Jahr aus.⁸⁹ Angesichts der durchschnittlich 42 Verfahren pro Jahr (vgl. Ziff. 6.1) wurde der Aufwand – darunter auch jener für die nebenamtlichen Richterinnen und Richter – massiv unterschätzt, weshalb in der Zwischenzeit die Anzahl der ordentlichen Richterstellen auch um eine auf insgesamt drei erhöht wurde.

In den Gesprächen wurde gegenüber der PVK festgehalten, dass insbesondere am BGer eine kleine Zahl von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern kaum verfügbar sind. So hat z. B. im Jahr 2023 eine der nebenamtlichen Personen nur ein Referat verfasst.⁹⁰ Nach Einschätzung von befragten Personen beim BGer stellen die tiefen Stundenpauschalen insbesondere für freiberufliche Anwältinnen und Anwälte einen Hinderungsgrund für einen häufigeren Einsatz dar.⁹¹ In der Online-Befragung wurde dieser Grund am BGer hingegen kaum angegeben. Weiter ergaben die Gespräche, dass einzelne nebenamtliche Richterinnen und Richter nicht häufiger eingesetzt werden, weil sie aufgrund der ungenügenden Qualität ihrer Arbeit Mehraufwand verursachen (vgl. Ziff. 3.3).

Insgesamt kommt die PVK zum Schluss, dass die Einsatzhäufigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter an den drei eidgenössischen Gerichten angemessen ist. Sie lässt sich nur begrenzt steigern, da die Personen einerseits zeitlich beschränkt verfügbar sind und andererseits die Effizienz, Qualität und Unabhängigkeit der Rechtsprechung bei ihrem Einsatz sichergestellt werden muss.

7.1 Es fehlen Vorgaben zu den Gründen, aus welchen nebenamtliche Richterinnen und Richter eingesetzt werden

In den rechtlichen Grundlagen der untersuchten Gerichte bleibt weitgehend unklar, aus welchen Gründen nebenamtliche Richterinnen und Richter in den Spruchkörpern eingesetzt werden sollen.⁹² Allemal unerheblich ist dies beim BPatGer: Das Gericht entscheidet in der Regel in Dreierbesetzung (Art. 21 PatGG). Da es nur über zwei ordentliche Richterstellen verfügt, müssen in diesen Fällen immer auch nebenamtliche Richterinnen und Richter eingesetzt werden. Besondere Gründe für deren Einbezug sind deshalb nicht erforderlich.

Für das BGer ist nur definiert, dass der Einsatz durch die Präsidenten oder Präsidentinnen der Abteilungen bestimmt wird (Art. 16 Abs. 3 BGerR). Folglich gelten für den Beizug der nebenamtlichen Richterinnen und Richter die allgemeinen Regeln zur Spruchkörperbildung. Am BStGer fällt in Anbetracht der mehrheitlich aus nebenamtlichen Richterinnen und Richtern bestehenden Berufungskammer auf, dass nur eine rudimentäre Regelung ihres Einsatzes besteht. Das Organisationsreglement des Gerichts sieht vor, dass zuerst die nebenamtlichen Richterinnen und Richter eingesetzt werden, bevor man aushilfsweisen auf Ordentliche der jeweils anderen Kammer zurückgreift (Art. 13 Abs. 3 Organisationsreglement BStGer [BStGerOR]⁹³). Die Mitglieder der Beschwerdekammer helfen in der Berufungskammer somit nur aus, soweit dies erforderlich und der Einsatz der nebenamtlichen Richterinnen und Richter nicht möglich ist (Art. 13 Abs. 4 BStGerOR). Wie bei den ordentlichen Richterinnen und Richtern wird bei der Fallzuteilung die Mitwirkung an früheren Entscheiden im gleichen Sachgebiet berücksichtigt (Art. 15 Abs. 2 BStGerOR). Weitere Regelungen bezüglich des Einsatzes von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern bestehen nicht.⁹⁴

Die teils geringe Regelungsdichte wird im Rechtsgutachten als ambivalent bewertet. Zwar wird dadurch die notwendige Flexibilität gewährt, um bei hoher Geschäftslast nebenamtliche Richterinnen und Richter einzusetzen und ein Urteil innert angemessener Frist zu fällen. Gleichzeitig sei nicht ausgeschlossen, dass nebenamtliche Richterinnen und Richter aufgrund ihrer geringeren Erfahrung am Gericht wesentlich mehr Zeit für ihre Arbeit benötigen und es bei Nebenamtlichen aufgrund ihrer Haupttätigkeit vermehrt zu Interessenkonflikten kommt. Diese beiden Befürchtungen haben sich in der Praxis allerdings kaum bewahrheitet (vgl. Ziff. 3.1, 4.2).

Für die am Verfahren beteiligten Parteien könnten sich zudem Fragen zur Vorhersehbarkeit der Spruchkörperzusammensetzung ergeben. Aus Sicht des Rechtsgutachtens soll vermieden werden, dass bei den Parteien der Eindruck eines eigens für ihre Sache gebildeten Spruchkörpers erweckt wird, da die nebenamtlichen Richterinnen und Richter nur selten zum Einsatz kommen. Dies trifft umso mehr zu, wenn Regeln über das zahlenmässige Verhältnis zwischen ordentlichen und nebenamtlichen Richterinnen und Richter in den Spruchkörpern fehlen.⁹⁵

An der Berufungskammer des BStGer und am BPatGer sind nebenamtliche Richterinnen und Richter aufgrund des zahlenmässigen Verhältnisses zwischen ordentlichen und nebenamtlichen oft oder praktisch immer in der Mehrheit (Ziff. 2.1.4). Dies ist aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht unproblematisch, weil sie meist über weniger gerichtsspezifische Kenntnisse und Erfahrungen als ordentliche Richterinnen und Richter verfügen.

7.2 Unterschiede in den rechtlichen Vorgaben zwischen den Gerichten sind nur teilweise nachvollziehbar

Der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern ist für alle drei untersuchten Gerichte auf Gesetzesstufe vorgesehen. Jedoch unterscheiden sich die Rechtsgrundlagen und bestehenden internen Weisungen der einzelnen Gerichte erheblich. Eine identische Fragestellung wird in den drei Gerichten auf unterschiedlichen Normstufen beantwortet.⁹⁶ Dies ist gemäss dem Rechtsgutachten nicht einleuchtend. Trotz der grossen Unterschiede zwischen den Gerichten lassen sich die unterschiedlichen Regelungen zudem nur bedingt mit gerichtsspezifischen Eigenheiten begründen.

So unterscheiden sich die Regelungen bezüglich der Anzahl der nebenamtlichen Richterinnen und Richter am jeweiligen Gericht. Für das BPatGer fehlt eine Verordnung zur Anzahl der Richterstellen, dies im Unterschied zu den anderen eidgenössischen Gerichten. Rundschreiben an nebenamtliche Richterinnen und Richter bestehen, soweit für die PVK ersichtlich, einzig am BGer.

Unterschiedlich geregelt sind insbesondere die Zuteilung an die Abteilungen bzw. die Kammern sowie die Voraussetzungen des Einsatzes im Spruchkörper.⁹⁷ Am BGer gelten gemäss Reglement bestimmte Kriterien für die Zuteilung der nebenamtlichen Richterinnen und Richter auf die Abteilungen. Berücksichtigt werden namentlich besondere fachliche Kenntnisse, die Amtssprache, die Arbeitsbelastung sowie die Bedürfnisse der Abteilungen, die Vertretung der Geschlechter und die Verfügbarkeit der Personen (Art. 16 Abs. 1, 2 BGerR). Das Reglement für das BStGer enthält keine Kriterien für die Zuteilung der nebenamtlichen Richterinnen und Richter auf die Kammern, allerdings mit einer Ausnahme: Die nebenamtlichen Richterinnen und Richter werden direkt an die Berufungskammer gewählt (Art. 42 Abs. 1^bis StBOG).

Auch für die unterschiedlichen Begriffsverwendungen gibt es laut Rechtsgutachten keine einleuchtenden Gründe. In der deutschsprachigen Fassung der drei Gesetze (BGG, StBOG, PatGG) wird jeweils der Begriff «nebenamtliche» Richterinnen und Richter verwendet und nicht «Ersatzrichterinnen und -richter» wie im Französischen (juge suppléante et suppléant). Auf Italienisch wird dagegen von giudici/guidice non di carriera, also übersetzt von «ausserberuflichen Richter und Richterinnen» gesprochen. Als Gegenbegriff dazu verwendet in der Deutschen Fassung das PatGG den Begriff der «hauptamtlichen» Richterinnen und Richtern, wohingegen das BGG und das StBOG von «ordentlichen» Richterinnen und Richtern sprechen.⁹⁸ In der jeweils französischen Fassung der drei Gesetze wird einheitlich der Begriff «juge ordinaire» verwendet.

8.1 Eine systematische Überlastung können nebenamtliche Richterinnen und Richter nicht beheben

Der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern ist am BVGer nicht vorgesehen.⁹⁹ Da an den anderen eidgenössischen Gerichten diese Möglichkeit jedoch besteht, wurde beim BVGer insbesondere wegen der schwankenden Geschäftslast gelegentlich die Einführung von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern in Erwägung gezogen.

Die Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege hält fest, dass für ein allgemeines Verwaltungsgericht wie das BVGer eine Lösung mit nebenamtlichen Fachrichterinnen und -richtern nicht passe. Im Gegensatz dazu waren an den bis zur Schaffung des BVGer bestehenden eidgenössischen Rekurs- und Schiedskommissionen mit eng begrenzten Sachbereichen über 300 Richterinnen und Richter im Nebenamt tätig. Als Richterinnen und Richter wurden Fachpersonen aus dem jeweiligen Bereich gewählt.¹⁰⁰ Die Argumentation in der Botschaft scheint für die Expertenkommission, die sich mit der Reform der Wettbewerbsbehörden auseinandersetzte, nicht zwingend zu sein. Sie verweist darauf, dass auch am BGer mit seiner umfassenden Sachzuständigkeit nebenamtliche Richterinnen und Richter tätig sind. Diese werden teilweise aufgrund ihrer Spezialkenntnisse in einem besonderen Rechtsgebiet gewählt und nur auf diesem Gebiet eingesetzt, auch wenn der Zuständigkeitsbereich des BGer viel umfassender ist.¹⁰¹ Auch das von der PVK in Auftrag gegebene Rechtsgutachten kommt zum Schluss, dass am BVGer ein System mit nebenamtlichen Richterinnen und Richtern eingeführt werden könnte, dass dies aber entsprechende Anpassungen des VGG erfordern würde.¹⁰²

Nebenamtliche Richterinnen und Richter sollten laut der Botschaft zur Totalrevision Bundesrechtspflege dazu beitragen, Belastungsspitzen zu bewältigen und ausgefallene ordentliche Richterinnen und Richter zu ersetzen.¹⁰³ Mit Blick auf das BGer mit ähnlicher Grösse lässt sich jedoch folgern, dass der Einsatz von Nebenamtlichen eine chronische Überbelastung nicht kompensieren kann. Die Personen sind zeitlich begrenzt verfügbar (vgl. Ziff. 6.2). Sie könnten somit nur je eine beschränkte Anzahl Fälle übernehmen. Es bräuchte also eine entsprechend hohe Zahl von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern und wäre organisatorisch sehr aufwändig. Die Belastungsspitzen beim BVGer sind zudem oft von längerer Dauer. Deshalb hat das Parlament am 27. Februar 2024 zur Bewältigung der hohen Fallzahlen einer befristeten Aufstockung um fünf Vollzeit-Richterstellen in den Asylabteilungen am BVGer zugestimmt.¹⁰⁴

Das BVGer erachtet als hauptsächliche Lösung bei längeren krankheits- oder unfallbedingten Ausfällen in der Richterschaft, dass der gesetzlich festgelegte Stellenetat befristet überschritten werden darf (durch eine Erhöhung der Stellenprozente von Teilzeit angestellten Richterinnen und Richtern oder durch die Besetzung einer befristeten Stelle).¹⁰⁵ Im Rahmen der Konsultation zum vorliegenden Bericht hat das BVGer zudem den befristeten Einsatz von ausserordentlichen Richterinnen und Richtern vorgeschlagen, die auf Antrag des Gerichts von der Gerichtskommission gewählt werden.¹⁰⁶ Diese alternativen Massnahmen hat die PVK in der Evaluation nicht bewertet.

8.2 Der Einsatz wäre bei kürzeren Belastungsspitzen und Ausfällen zweckmässig

Unter gewissen Voraussetzungen könnten aus Sicht der PVK nebenamtliche Richterinnen und Richter auch am BVGer zweckmässig eingesetzt werden. Unter den folgenden drei Ziffern werden, gestützt auf die Ergebnisse zum BGer, BPatGer und BStGer (Kap. 3–5), die Möglichkeiten und Herausforderungen eines Einsatzes von nebenamtlichen Richterinnen und Richter am BVGer mit Blick auf die Effizienz, die Unabhängigkeit und die Qualität der Rechtsprechung diskutiert.

9.1 Aus den rechtlichen Vorgaben gehen die Einsatzgründe für nebenamtliche Richterinnen und Richter nicht klar hervor

In den rechtlichen Grundlagen des BGer und BStGer bleibt weitgehend unklar, aus welchen Gründen der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern erfolgen soll. Da die nebenamtlichen Richterinnen und Richter nur selten zum Einsatz kommen, kann für die am Verfahren beteiligten Parteien der Eindruck entstehen, dass für ihre Sache eigens ein Spruchkörper gebildet wurde. Dies trifft insbesondere deshalb zu, weil an den Gerichten keine Regeln über das zahlenmässige Verhältnis zwischen ordentlichen und nebenamtlichen Richterinnen und Richtern in den Spruchkörpern bestehen (Ziff. 7.1).

Eine Ausnahme bildet in dieser Hinsicht das BPatGer. Da es an diesem Gericht nur zwei ordentliche Richter gibt, müssen in Spruchkörpern zwingend auch nebenamtliche Richterinnen und Richter eingesetzt werden, weshalb keine besonderen Gründe für den Einsatz erforderlich sind (Ziff. 7.1).

Darüber hinaus lässt sich feststellen, dass die Regelungen zu den nebenamtlichen Richterinnen und Richtern zwischen den eidgenössischen Gerichten weitere erhebliche Unterschiede aufweisen, die sich nur teilweise mit gerichtsspezifischen Eigenheiten begründen lassen (Ziff. 7.2).

9.2 Nebenamtliche Richterinnen und Richter entlasten im Allgemeinen die Gerichte, ihr Einsatz kann aber auch zu Mehraufwand führen

Der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern trägt insgesamt zu einer effizienten Rechtsprechung an den Gerichten bei. Die nebenamtlichen Richterinnen und Richter unterstützen die Gerichte bei der Bewältigung von Arbeitslastspitzen oder bei Ausfällen von ordentlichen Richterinnen und Richtern, damit dennoch ein Urteil innert angemessener Frist gefällt werden kann (Ziff. 3.1). Auch vereinfacht ihr Einsatz die Fallerledigung in verschiedenen Verfahrenssprachen (Ziff. 3.2).

Nebenamtliche Richterinnen und Richter werden jedoch nicht nur in ausserordentlichen Situationen, sondern mit einer gewissen Regelmässigkeit eingesetzt. Exemplarisch hierfür ist die Vorgabe am BGer, wonach die nebenamtlichen Richterinnen und Richter mindestens je zwölf Fälle pro Jahr erledigen sollten. Durch den regelmässigen Einsatz sind ihnen die Abläufe und die Praxis der Gerichte vertraut, was für die Qualität ihrer Arbeit und damit auch für die Effizienz unabdingbar ist. So wird teils die mangelnde Arbeitsqualität einzelner nebenamtlicher Richterinnen und Richter moniert, die letztlich zu Mehraufwand bei den Gerichten führt. Dies sei insbesondere dann der Fall, wenn ein Referat für das Urteil von Gerichtsschreibenden stark überarbeitet werden muss. Die nebenamtlichen Richterinnen und Richter tragen in diesen Fällen somit nicht zu einer effizienten Rechtsprechung bei (Ziff. 3.3). Letztlich ist ihr Beitrag stark davon abhängig, ob sie über ausreichende Erfahrung verfügen (Ziff. 5.1).

Mit ihrem Einsatz können nebenamtliche Richterinnen und Richter hingegen nur sehr beschränkt einer chronischen Überbelastung der Gerichte entgegenwirken. Die nebenamtlichen Richterinnen und Richter erledigen eine begrenzte Anzahl Fälle (Ziff. 3.3).

9.3 Ein vermehrter Einsatz der nebenamtlichen Richterinnen und Richter ist nur begrenzt möglich

Die Einsatzhäufigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter an den eidgenössischen Gerichten ist insgesamt angemessen. Sie variiert stark zwischen den Gerichten sowie zwischen den Abteilungen bzw. Kammern an den Gerichten und ist insbesondere mit den unterschiedlichen Aufgaben der nebenamtlichen Richterinnen und Richter erklärbar. So müssen aufgrund der begrenzten Zahl von ordentlichen Richterstellen am BPatGer zwingend und an der Berufungskammer des BStGer meistens nebenamtliche Richterinnen und Richter eingesetzt werden, um einen Spruchkörper zu vervollständigen; dies ist am BGer nicht der Fall. Zudem hängt die Einsatzhäufigkeit davon ab, wie oft sie aufgeboten werden und ob sie die angebotenen Einsätze tatsächlich wahrnehmen (Ziff. 6.1).

Die ursprünglich vorgesehene Zahl von erledigten Fällen durch nebenamtliche Richterinnen und Richter am BGer wurde nie erreicht. Aufgrund der begrenzten Verfügbarkeit und Qualitätsprobleme (Ziff. 3.3) unterstützt nur eine knappe Mehrheit der ordentlichen Richterinnen und Richter am BGer die Übernahme von zusätzlichen Fällen durch die nebenamtlichen, während letztere mit der ihnen zugewiesenen Fallzahl zufrieden sind. Bei der Berufungskammer am BStGer hat man die Fallzahl der gesamten Kammer bei deren Schaffung massiv unterschätzt, weshalb es sich als schwierig gestaltet, in ausreichendem Mass die Spruchkörper mit nebenamtlichen Richterinnen und Richtern ergänzen zu können. Nur eine Minderheit der ordentlichen Richterinnen und Richter am BStGer unterstützt daher die Übernahme von zusätzlichen Fällen durch die nebenamtlichen (Ziff. 6.2).

9.4 Mit den Risiken für eine unabhängige und kohärente Rechtsprechung gehen die Gerichte angemessen um

Die Vorgaben, die beim Beizug von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern eine unabhängige Rechtsprechung gewährleisten sollen, eignen sich aus rechtlicher Sicht (Ziff. 4.1) und bewähren sich in der Praxis (Ziff. 4.2). Am BPatGer mit seinen Fachrichterinnen und -richtern muss aus drei Gründen besonders auf die richterliche Unabhängigkeit geachtet werden: Erstens besteht das Gericht mehrheitlich aus nebenamtlichen Richterinnen und Richtern. Zweitens gehen diese einer hauptberuflichen Tätigkeit im Zuständigkeitsbereich des Gerichts nach. Und drittens ist den nebenamtlichen Richterinnen und Richtern die Vertretung Dritter vor dem BPatGer in ihrer hauptberuflichen Tätigkeit erlaubt. Die Problematik wird durch detaillierte Ausstandsregeln aufgefangen, welche in der Praxis Anwendung finden und von den Betroffenen als zweckmässig bewertet werden (Ziff. 4.1, 4.2).

Die Qualität der Rechtsprechung wird insgesamt gewahrt, obwohl nicht alle nebenamtlichen Richterinnen und Richter über viel Erfahrung im Amt verfügen (Ziff. 5.1). Die Rechtsprechung innerhalb der Abteilungen des BGer respektive Kammern des BStGer wird insgesamt als kohärent wahrgenommen. Die Kohärenz wird am BGer hauptsächlich dadurch gewährleistet, dass nebenamtliche Richterinnen und Richter in den Spruchkörpern meist in der Minderheit sind und Urteile so lange beraten werden, bis ein einstimmiger Entscheid vorliegt. Am BStGer, an dem nebenamtliche Richterinnen und Richter manchmal in den Spruchkörpern in der Mehrheit sind oder selten auch als Einzelrichterinnen und -richter eingesetzt werden, wird bei der Spruchkörperbildung auf die Erfahrung der Personen geachtet. Einführungsprogramme und gemeinsame Anlässe mit den ordentlichen Richterinnen und Richtern fördern ebenfalls die Kohärenz. Laut Rechtsgutachten fehlen bisher jedoch Regelungen zur Qualitätssicherung in den Reglementen und internen Weisungen, welche die Kohärenz sicherstellen würden (Ziff. 5.3). Am BPatGer wird die Qualität der Rechtsprechung durch den Einsatz der nebenamtlichen Richterinnen und Richter überhaupt erst ermöglicht, denn ihr spezifisches Fachwissen ist unabdingbar, um die Fälle zu beurteilen (Ziff. 5.1).

9.5 Das Parlament wählt nicht immer Richterinnen und Richter mit den notwendigen Kompetenzen

Die Zusammenarbeit mit den nebenamtlichen Richterinnen und Richtern wird an den Gerichten mehrheitlich als positiv eingestuft (Ziff. 6.2). Die Gerichtskommission (GK) verfügt über Handlungsgrundsätze mit Kriterien zur Wahl der Richterinnen und Richter. Trotzdem sind die Gerichte der Ansicht, dass nicht immer die Personen mit dem richtigen Profil gewählt werden. Die Bedürfnisse der Gerichte finden zwar Eingang in die Ausschreibungen für nebenamtliche Richterstellen, im Rahmen der Vorbereitung zur Wahl prüft die GK aber nicht immer systematisch, ob die Kandidierenden sie erfüllen. Beispielsweise wurden die Sprachkenntnisse der Kandidierenden nicht immer überprüft, wodurch auch schon Personen gewählt wurden, welche nur auf dem Papier die Sprachanforderung des Gerichts erfüllten. Auch wurden Personen gewählt, welche zwar über die fachlichen Qualifikationen, aber nur über geringe Erfahrungen im Arbeitsfeld des Gerichts verfügten. Die befragten Personen der Gerichte vermuten, dass andere Kriterien wie die Parteizugehörigkeit oder das Geschlecht von der GK höher gewichtet werden. Gemäss den Handlungsgrundsätzen der GK wären dies allerdings lediglich sekundäre Kriterien (Ziff. 5.2).

Die Mitarbeitenden des BPatGer bewerteten das Wahlverfahren positiver als jene von BGer und BStGer. Dies liegt einerseits daran, dass es eine Vorauswahl durch eine vorberatende Kommission, bestehend aus Vertreterinnen und Vertretern der Fachverbände, gibt. Andererseits sind die Kandidierenden in der Regel nicht Mitglied einer politischen Partei, wodurch die Wahl ihre parteipolitische Bedeutung verliert (Ziff. 5.1).

9.6 Das System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter könnte unter gewissen Bedingungen auch auf das BVGer ausgeweitet werden

Beim BVGer ist die Möglichkeit, nebenamtliche Richterinnen und Richter einzusetzen, nicht vorgesehen. Angesichts der Ergebnisse der Evaluation zu den anderen Gerichten erachtet die PVK einen zweckmässigen Einsatz als möglich. Angezeigt wäre er einerseits bei kürzeren Belastungsspitzen einzelner Abteilungen und andererseits bei krankheitsbedingten Ausfällen von ordentlichen Richterinnen und Richtern (Ziff. 8.2.1). Um diese fallweise Entlastung bieten zu können, müssten nebenamtliche Richterinnen und Richter dennoch mit einer gewissen Regelmässigkeit zum Einsatz kommen. Dies ist notwendig, damit sie die spezifische Praxis ihrer Abteilung kennen, sodass die Qualität der Rechtsprechung gewährleistet ist und dem Gericht kein Mehraufwand entsteht (Ziff. 8.2.3). Angesichts der begrenzten zeitlichen Verfügbarkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter können hingegen systematische Überlastungen durch sie nicht behoben werden (Ziff. 8.1).

Grundsätzlich sind bei der Einführung eines Systems nebenamtlicher Richterinnen und Richter am BVGer zwei Ansätze möglich: nebenamtliche Richterinnen und Richter mit einer üblichen juristischen Ausbildung wie am BGer und am BStGer oder Fachrichterinnen und -richter wie am BPatGer. Je nach Spezialisierungsgrad müssten unterschiedlich detaillierte Regelungen getroffen werden, um die Unabhängigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter sicherzustellen (Ziff. 8.2.2). Auf jeden Fall würde die Einführung eines solchen Systems am BVGer entsprechende gesetzliche Anpassungen erfordern.

Das BVGer selbst stellte sich im Rahmen der Konsultation zum vorliegenden Bericht auf den Standpunkt, dass die Einführung eines Systems von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern nicht wesentlich zu einer effizienten, qualitativ guten und kostengünstigen Rechtsprechung beitragen würde. Es erachtet bei Engpässen andere Massnahmen als wirksamer (Ziff. 8.1).

Abkürzungsverzeichnis

Literatur und Dokumentenverzeichnis

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Verzeichnis der Interviewpartnerinnen und -partner

Im nachstehenden Verzeichnis ist die Funktion der betreffenden Person zum Zeitpunkt, in dem sie von der PVK interviewt wurde, aufgeführt.