Initiative parlementaire. «Une protection des plantes moderne, c’est possible». Rapport du 18 août 2025 de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil national. Avis du Conseil fédéral

4.1 Généralités

Que ce soit dans le cadre de la dernière révision de l’ordonnance du 12 mai 2010 sur les produits phytosanitaires (OPPh)³, qui entrera en vigueur au 1^er décembre 2025, ou de l’objectif poursuivi par le protocole à l’Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne relatif aux échanges de produits agricoles⁴ établissant un espace commun de sécurité des aliments, le Conseil fédéral poursuit depuis plusieurs années l’objectif d’un rapprochement avec l’UE dans le domaine des produits phytosanitaires. Avec ces deux approches, il entend mettre sans délai les produits phytosanitaires concernés sur le marché suisse. Une compréhension plus approfondie de la situation ainsi que des démarches présentes et à venir permettra de dégager une solution satisfaisante pour l’ensemble des acteurs concernés.

4.2 Révision totale de l’ordonnance sur les produits phytosanitaires

Déjà avec l’OPPh actuelle (encore en vigueur jusqu’au 30 novembre 2025), les évaluations des substances actives effectuées dans l’UE sont reprises en Suisse. Les résultats de l’évaluation de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) ainsi que les considérations de la Commission européenne sur l’approbation d’une substance active sont repris, depuis le 1^er janvier 2021, par les autorités suisses. Si l’approbation d’une substance active est retirée dans l’UE, elle est également rayée de la liste des substances actives approuvées en Suisse sans autre examen. L’approbation et la suppression de substances actives en Suisse sont donc déjà largement alignées sur celles de l’UE. Avec la révision totale de l’OPPh (qui entrera en vigueur au 1^er décembre 2025), un pas supplémentaire est encore effectué. Hormis le fait que les substances actives autorisées ou refusées dans l’UE le seront également en Suisse, il sera également possible d’autoriser, à l’avenir, de manière facilitée et pour une même application, des produits phytosanitaires déjà admis dans les États membres de l’UE limitrophes de la Suisse, à condition que les rapports d’évaluation de ces États soient soumis par les demandeurs. Même dans ce contexte, il sera toujours possible de fixer des mesures supplémentaires ou plus restrictives si la protection des eaux l’exige. Cette nouvelle mouture de l’OPPh répond ainsi à la motion 21.4164 Bregy «Reconnaissance de l’homologation des produits phytosanitaires par l’UE» (adoptée par le Parlement), qui demandait que la Suisse reprenne les décisions d’autorisation de l’UE et de ses États membres lors de l’autorisation des substances actives, respectivement des produits phytosanitaires.

En ce sens, l’objectif poursuivi par l’initiative est déjà en grande partie atteint par la révision totale de l’OPPh. Une différence demeure dans le fait que la nouvelle OPPh prévoit une procédure d’autorisation facilitée pour les produits phytosanitaires homologués dans un État membre de l’UE limitrophe de la Suisse, tandis que l’initiative ouvre cette voie également aux produits homologués aux Pays-Bas et en Belgique. Cette différence demeure toutefois purement théorique. En effet, conséquence du système zonal européen concernant l’homologation (voir ci-dessous ch. 4.1.2), les produits phytosanitaires homologués aux Pays-Bas et en Belgique le sont également en Allemagne ou en Autriche (tous ces pays appartenant à la zone centrale). À noter qu’une autorisation facilitée s’appliquait déjà en vertu de l’ordonnance en vigueur avant le 1^er décembre 2025 aux produits autorisés en Belgique et aux Pays-Bas pour des utilisations mineures, en particulier sous serre.

4.3 Protocole à l’Accord entre la Confédération suisse et la Communauté européenne relatif aux échanges de produits agricoles établissant un espace commun de sécurité des aliments

Dans le cadre du paquet Suisse–UE, il est prévu d’élargir l’accord agricole entre l’UE et la Confédération suisse relatif aux échanges de produits agricoles afin d’établir un espace commun de sécurité des aliments (protocole sur la sécurité des aliments). L’un des objectifs de ce protocole est de permettre à la Suisse d’intégrer le système communautaire de mise sur le marché des produits phytosanitaires. Hormis le fait qu’en acquérant le même statut qu’un État membre, la Suisse pourra prendre part de manière active à l’évaluation et à l’approbation des substances actives, aura accès à de nombreuses sources de données et d’informations, en provenance de l’EFSA, de la Commission ou d’autres États membres, et participera à l’homologation des produits phytosanitaires (conformément au système zonal européen). Les substances actives autorisées dans l’UE le seront également en Suisse. Les produits phytosanitaires continueront certes, eux, d’être autorisés au niveau national mais en collaboration avec certains autres pays membres de l’UE. Dans le cadre de la gestion des autorisations des produits, l’UE est divisée en trois zones géographiques: Nord, centrale (dont fera partie la Suisse en ratifiant le protocole) et Sud. Les demandes d’autorisation sont évaluées par un État membre rapporteur, désigné spécifiquement pour chaque zone et chaque dossier. Lors de l’évaluation, tous les États membres de la même zone ont la possibilité de faire part, de manière documentée, de leurs propres évaluations.

Cette stratégie d’autorisation de mise sur le marché des produits phytosanitaires permet de prendre en compte les spécificités législatives des États membres d’une même zone, notamment en matière de protection des eaux souterraines, mais aussi dans l’optique de préserver les réserves naturelles ainsi que les espèces animales nécessitant une protection particulière. Une fois l’évaluation effectuée, les États membres concernés (et à l’avenir la Suisse également) accordent ou refusent les autorisations. Cependant, même en cas d’autorisation d’un produit, chaque État membre (y compris la Suisse) peut encore imposer des conditions spécifiques, comme des restrictions d’utilisation ou des exigences supplémentaires, notamment pour protéger des zones sensibles ou appliquer des politiques environnementales locales.

En résumé, tous les produits phytosanitaires homologués au sein de la zone centrale (l’Italie et la France ne font pas partie de cette zone) pourront être autorisés à être mis sur le marché suisse, tout en étant éventuellement assortis des charges nécessaires en matière de protection environnementale. L’offre en produits phytosanitaires ne sera cependant pas limitée aux seuls produits homologués au sein de la zone centrale. Il sera aussi possible, en conformité avec le droit européen, de mettre sur le marché suisse des produits phytosanitaires autorisés dans une autre zone, notamment ceux autorisés en Italie et en France, et ce en vertu d’une procédure simplifiée dite de reconnaissance mutuelle.

En conclusion, avec l’entrée en vigueur du protocole sur la sécurité des aliments, les nouveaux articles de la loi sur l’agriculture, introduits par le biais de l’initiative, deviendront en grande partie obsolètes et la LAgr devra à nouveau être révisée. La simplification envisagée par l’initiative concernant l’autorisation des produits phytosanitaires déjà approuvés dans certains États membres de l’UE est en réalité déjà prévue par le Règlement (CE) n^o 1107/2009⁵, notamment à travers les procédures d’autorisation et de reconnaissance mutuelle (art. 40) applicables au sein d’une zone ou entre différentes zones. Ce règlement sera applicable à la Suisse en cas d’entrée en vigueur du protocole sur la sécurité des aliments.

4.4 Reprise automatique des homologations en cas de situation d’urgence délivrées par certains États membres de l’UE (art. 160a, al. 6, P‑LAgr)

La proposition de la CER-N visant à introduire une reprise automatique des homologations en cas d’urgence ne permettrait pas d’accélérer la mise sur le marché des produits concernés. En effet, les demandes d’homologation en urgence ne sont pas déposées par des entreprises, mais par des cantons ou des organisations confrontées à l’apparition d’un nuisible (maladie, champignon, etc.). Elles interviennent uniquement au moment où le problème se manifeste. Le service d’homologation de l’Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (OSAV) traite ces demandes en priorité afin que, dans les semaines qui suivent, après une évaluation rapide, le produit puisse être mis à disposition des utilisateurs. Les décisions de portée générale sont alors publiées dans la Feuille fédérale. Un processus comparable est appliqué dans les principaux pays européens. Pour pouvoir bénéficier d’une reprise automatique d’une décision étrangère telle que proposée par l’initiative, il faut donc attendre que celle-ci soit rendue publique. Jusqu’à cette étape, il n’y a aucun moyen de savoir si une demande a été déposée ou non. Il est toutefois probable que, si le problème s’est déjà manifesté en Suisse, une demande d’homologation d’urgence ait déjà été déposée auprès des autorités fédérales compétentes. À souligner encore que le droit européen impose aux États membres une durée maximale de 120 jours pour ce type d’homologation. L’OPPh prévoit un maximum de 12 mois.

Même en cas d’exigence de reprise automatique des décisions étrangères, il demeure indispensable de prévoir une procédure permettant aux cantons ou aux organisations de solliciter la mise sur le marché des produits concernés. Sans cette étape, il serait impossible de disposer d’une vue d’ensemble des autorisations en vigueur. Les utilisateurs risqueraient alors, lors d’un contrôle, d’être sanctionnés à tort.

Par ailleurs, compte tenu des particularités propres à ce type d’homologation – telles que la nature spécifique de la nuisance, le contexte local ou la durée limitée –, la mise en œuvre d’une «reprise automatique» s’avère complexe. Pour chaque reprise, il conviendrait de vérifier tout de même que le produit phytosanitaire autorisé en urgence dans un pays européen de référence l’a bien été pour répondre à une situation identique, dans des conditions strictement comparables à celles rencontrées en Suisse. L’idée n’est pas d’homologuer, même provisoirement, un produit phytosanitaire qui, en dehors d’une situation d’urgence, ne l’aurait pas été.

Il faudrait également retranscrire et adapter à la situation nationale les mesures imposées dans la décision étrangère (contraintes d’utilisation, distances à respecter, quantités maximales autorisées, exigences de protection des eaux, etc.). Ces tâches, menées en lien avec des autorisations d’urgence adoptées par six pays, requièrent des ressources considérables et doivent être accomplies dans des délais très courts, même si elles s’avéraient finalement non pertinentes pour la situation en Suisse (par ex. dans le cas des cultures d’oliviers).

Or l’OPPh prévoit déjà une procédure d’homologation accélérée en cas d’urgence qui permet d’atteindre l’objectif visé par la proposition de manière plus efficace et rapide. En pratique, la «reprise automatique» des homologations étrangères interviendrait même plus tard que la décision rendue selon la procédure d’homologation en cas d’urgence prévue par l’OPPh. Finalement, grâce à la procédure prévue dans l’OPPh, les utilisateurs finaux peuvent accéder plus rapidement et pour une durée plus longue aux produits phytosanitaires concernés que ne le permet la procédure de reprise automatique prévue par l’initiative. De plus, cette nouvelle procédure entraînerait des charges administratives supplémentaires (contrôle régulier des conditions de l’homologation étrangère), sans apporter de réelle valeur ajoutée pour les utilisateurs.

Toutefois, compte tenu des difficultés auxquelles le secteur agricole est confronté en situation d’urgence, une autre solution que la reprise automatique consisterait à instaurer une procédure d’homologation spécifique, qui serait initiée sur demande et fondée sur la reconnaissance des décisions prises par les autorités compétentes des États membres de référence de l’UE. Une telle approche permettrait de garantir que les homologations de produits en Suisse répondent de manière adéquate aux besoins réels, tout en accélérant sensiblement le processus.

4.5 Durée de la procédure d’homologation prévue à l’art. 160b (art. 160c P‑LAgr)

Bien que la proposition d’art. 160c LAgr ne le précise pas explicitement, il faut comprendre du rapport de la Commission que la durée de 12 mois prévue pour la procédure simplifiée inclut également le temps consacré à la procédure de reconnaissance de la qualité de partie visée à l’art. 160d LAgr. Selon cette disposition, les organisations habilitées à recourir (telles que Greenpeace et le WWF.) peuvent demander à se constituer partie auprès du service d’homologation de l’OSAV dans un délai de 14 jours suivant l’annonce dans la Feuille fédérale de l’homologation d’un produit phytosanitaire.

À la suite de cette demande, le service d’homologation de l’OSAV transmet aux organisations l’ensemble des documents (le cas échéant, partiellement caviardés) ayant servi à la décision d’homologation. Les organisations disposent ensuite d’un délai de six semaines pour exprimer leur avis dans le cadre de leur droit d’être entendues.

Si l’on ajoute à ces étapes le temps nécessaire à l’analyse et à la prise en compte des avis exprimés, il apparaît que le respect du délai maximal de 12 mois prévu par le projet d’art. 160c LAgr est difficilement réalisable.