Initiative parlementaire. Application rétroactive des indemnisations pour les assainissements des PFAS. Rapport de la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil national

2.1 Nécessité d’agir et objectifs visés

Le projet 22.085⁵ relatif à la modification de la LPE (ci-après «projet 22.085») regroupait un grand nombre de dispositions portant sur divers thèmes du droit de l’environnement. Le Conseil fédéral a proposé d’effectuer des modifications dans les domaines du bruit, des sites contaminés, des taxes d’incitation, du financement de cours de formation et de formation continue sur l’utilisation des produits phytosanitaires, des systèmes d’information et de documentation et du droit pénal.

Les débats parlementaires relatifs au projet 22.085 se sont essentiellement concentrés sur les dispositions relatives à la protection contre le bruit – en vue de mieux concilier les objectifs de la protection du bruit avec ceux de l’aménagement du territoire –, et sur les modifications concernant l’assainissement des sites contaminés. Les commissions chargées de l’examen préalable se sont penchées de manière approfondie sur ces questions. Elles ont mené des auditions avec des représentantes et représentants des cantons et de plusieurs groupes d’intérêts, qui ont pu faire valoir leur point de vue sur les modifications proposées par le Conseil fédéral. Pour les sites contaminés, le Conseil fédéral a prévu des incitations supplémentaires visant à accélérer leur assainissement. Il a par ailleurs reconnu le besoin d’assainir les sols pollués sur lesquels des enfants en bas âge jouent régulièrement, et a introduit dans la LPE la possibilité pour la Confédération d’indemniser les mesures d’assainissement concernées.

Durant ses délibérations sur le projet 22.085, le Parlement a identifié deux autres cas où il était nécessaire d’agir et a créé les bases légales permettant à la Confédération d’indemniser les coûts d’autres mesures relevant de la législation sur les sites contaminés. L’art. 32e^bis, al. 3 et 5, permet à la Confédération d’affecter le produit des taxes versées au fonds OTAS à l’investigation, à la surveillance et à l’assainissement des sites pollués par une usine d’incinération et de traitement d’ordures ménagères (UIOM). En vertu des dispositions de l’art. 32e^bis, al. 10 et 11, la Confédération peut subventionner, au moyen d’indemnités du fonds OTAS, l’investigation, la surveillance et l’assainissement des sites pollués à la suite de l’utilisation de mousses anti-incendie contenant des PFAS. On constate de plus en plus souvent de tels cas de pollution lors de projets de construction, à l’instar de la pollution découverte au printemps 2025 dans le cadre de la construction du campus de la Haute école spécialisée bernoise: le sol du quartier de Weyermannshaus-Est a été pollué par des PFAS lors d’un incendie survenu dans un dépôt de pneus en 1999, en raison de l’utilisation de mousses anti-incendie contenant des PFAS pour lutter contre le feu.

La disposition transitoire figurant à l’art. 65a LPE a été modifiée pour tenir compte des cas donnant droit à une indemnisation introduits par le Conseil fédéral dans le projet 22.085, et notamment des cas de pollution par une UIOM. Elle permet ainsi à la Confédération d’octroyer rétroactivement une aide financière issue du fonds OTAS pour les mesures d’investigation, de surveillance et d’assainissement qui ont commencé à être mises en œuvre ou ont été achevées avant l’entrée en vigueur de la modification. Toutefois, en ce qui concerne les mesures d’investigation, de surveillance et d’assainissement des sites pollués à la suite de l’utilisation de mousses anti-incendie contenant des PFAS, la possibilité de les indemniser rétroactivement n’a pas été prévue dans cette disposition transitoire. Aux yeux de la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil national (CEATE‑N) et de la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil des États (CEATE‑E), il s’agit là d’une omission. Par souci d’égalité de traitement et afin que les cantons qui ont fait avancer l’assainissement des sites contaminés ces dernières années ne soient pas désavantagés, ceux-ci doivent, selon elles, également pouvoir bénéficier rétroactivement des indemnités du fonds OTAS pour les mesures d’investigation, de surveillance et d’assainissement qu’ils ont prises sur des sites pollués à la suite de l’utilisation de mousses anti-incendie contenant des PFAS.

2.2 Travaux des commissions

Peu après l’entrée en vigueur de ces modifications, le 1^er avril 2025⁶, la CEATE-N s’est penchée sur la disposition transitoire figurant à l’art. 65a LPE, qui n’a, selon elle, pas été modifiée de manière suffisante. Lors de sa séance du 13 mai 2025, elle a constaté que, pour les sites pollués à la suite de l’utilisation de mousses anti-incendie contenant des PFAS, les coûts de défaillance ne peuvent pas être financés de manière rétroactive, comme cela est possible pour certains autres cas figurant dans le projet 22.085. Aux yeux des représentantes de l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) entendues par la commission, les sites concernés sont connus et les conséquences financières pour la Confédération, supportables. Selon elles, la participation de la Confédération dans les cas en question ne représenterait pas une charge trop importante pour le fonds OTAS, mais allégerait considérablement la charge des cantons et des communes qui doivent assumer les coûts concernés. L’effet rétroactif garantit que les cantons qui ont pris très tôt des mesures en faveur de la protection de l’environnement ne sont pas désavantagés. Par 15 voix contre 0 et 6 abstentions, la commission a ainsi décidé de déposer une initiative visant à modifier la LPE. Le 4 juillet 2025, la CEATE‑E a approuvé l’initiative à l’unanimité, ce qui a permis l’élaboration d’un projet d’acte.

La CEATE-N a rapidement entamé les travaux en vue de l’élaboration d’un projet et, le 11 août 2025, elle a chargé l’OFEV de rédiger un projet d’acte assorti d’un rapport explicatif. Lors de sa séance du 20 octobre 2025, la commission a adopté à l’unanimité le projet faisant l’objet du présent rapport à l’intention de son conseil.

2.3 Renonciation à une procédure de consultation

Conformément à l’art. 3 de la loi sur la consultation (LCo)⁷, une consultation doit être organisée pour les projets de loi. L’art. 3a prévoit toutefois la possibilité de renoncer à une procédure de consultation lorsque certaines conditions sont remplies. C’est par exemple le cas lorsqu’aucune information nouvelle n’est à attendre du fait que les positions des milieux intéressés sont connues, notamment parce que l’objet dont traite le projet a déjà été mis en consultation précédemment (al. 1, let. b).

La disposition transitoire concernée par les modifications prévues par le projet faisant l’objet du présent rapport, qui permet d’octroyer rétroactivement un soutien financier à partir du fonds OTAS, en dérogation à la LSu, a déjà fait l’objet d’une procédure de consultation.

Le projet 22.085 a été mis en consultation du 8 septembre au 30 décembre 2021.⁸ La disposition transitoire figurant à l’art. 65a LPE a été complétée pour permettre un versement rétroactif des indemnités forfaitaires et une augmentation rétroactive des taux d’indemnisation pour les coûts de défaillance. Cette modification n’a donné lieu à aucun commentaire, à une exception près. Le rapport sur les résultats de la procédure de consultation indique que la position des participantes et participants au sujet de cette disposition est liée à leur avis – foncièrement positif – concernant les dispositions étendues plus généreuses relatives à l’indemnisation des coûts liés aux mesures. D’une part, les milieux intéressés ont eu l’occasion de se prononcer à ce sujet et, d’autre part, la nouvelle disposition prévue par le projet faisant l’objet du présent rapport poursuit le même objectif que l’art. 65a.

Enfin, cette disposition transitoire a également fait l’objet de débats au Parlement, dans le cadre de l’examen récent du projet 22.085 «Loi sur la protection de l’environnement. Modification». Pour les indemnités versées dans les cas de pollution par une UIOM, la disposition figurant à l’art. 65a a été complétée par le Parlement, en plus des modifications apportées par le Conseil fédéral. Les deux conseils ont approuvé cet ajout sans opposition.

La commission est donc convaincue qu’une nouvelle consultation sur la modification de la disposition transitoire n’apporterait aucun élément nouveau. Les positions des milieux intéressés sont connues. Tant lors des débats parlementaires que lors de la consultation menée en 2021, la réglementation transitoire avec effet rétroactif a été accueillie favorablement, voire même expressément saluée. Pour ces raisons, la commission renonce à mettre les modifications concernées en consultation.

4.1 Art. 65b loi sur la protection de l’environnement

Le nouvel art. 65b LPE permet d’octroyer rétroactivement des indemnités pour les sites pollués par des mousses anti-incendie contenant des PFAS. Pour ce faire, les quatre conditions suivantes doivent être remplies: à partir du 31 mars 2027, plus aucune mousse anti-incendie contenant des PFAS ne doit parvenir sur le site et les corps de sapeurs-pompiers responsables de la pollution doivent dépendre de collectivités de droit public (p. ex. les communes) ou avoir été appelés en renfort ou en remplacement de tels corps. En outre, l’évaluation des besoins de surveillance et d’assainissement doit être disponible d’ici à fin 2035 et les mesures de surveillance et de construction en lien avec l’assainissement doivent être achevées avant fin 2045.

5.1 Conséquences pour la Confédération

D’après des estimations fondées sur les informations des cantons, les indemnités rétroactives pour l’investigation de sites pollués pourraient concerner environ 22 sites pollués par des mousses anti-incendie contenant des PFAS. Pour deux d’entre eux, des indemnités supplémentaires concernant des assainissements relevant de la législation sur les sites contaminés entrent également en compte.

Si l’on présuppose un montant de 60 000 francs par site, les coûts d’investigation s’élèveraient à environ 1,5 million de francs. Le fonds OTAS pour les sites contaminés prendrait en charge 40 % de ces coûts, soit quelque 600 000 francs.

Il est difficile d’estimer les conséquences financières découlant des deux assainissements réalisés. Le premier assainissement concerne un site de l’entreprise Lonza (VS) ayant été principalement utilisé par le corps de sapeurs-pompiers de l’exploitation. En outre, étant donné que le site a été assaini dans le cadre d’un projet de construction, il se peut que tous les coûts ne soient pas justifiés du point de vue de la législation sur les sites contaminés et, par conséquent, ne donnent pas droit à indemnité. Les coûts du projet réalisé sur le site de Lonza se chiffrent à 25 millions de francs. Le second assainissement, à savoir l’agrandissement de la prison régionale d’Altstätten (SG), s’inscrit dans un contexte similaire. Les coûts supplémentaires liés à la pollution due aux PFAS se portent à 17 millions de francs.

Pour les deux sites, des incertitudes subsistent quant aux responsables de la pollution et à la part des coûts d’assainissement imputables en vertu de la législation sur les sites contaminés. C’est pourquoi le montant des indemnités rétroactives possibles pour l’assainissement de ces deux sites pollués par des PFAS ne peut être estimé avec précision. Selon l’état actuel des connaissances, on peut toutefois présumer que les coûts rétroactifs à la charge du fonds OTAS pour l’investigation et l’assainissement de ce nombre raisonnable de sites ne dépassent pas les 10 millions de francs.

Les coûts supplémentaires à la charge du fonds OTAS sont donc acceptables.

5.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne

Les sites pollués par des mousses anti-incendie contenant des PFAS sont en majorité des sites d’exercice des sapeurs-pompiers ou des lieux d’incendie. Leur répartition est uniforme sur tout le territoire national. Les indemnités prévues par l’OTAS ne sont octroyées que si les corps de sapeurs-pompiers responsables de la pollution dépendent de collectivités de droit public ou sont appelés en renfort ou en remplacement de tels corps.

Les cantons et les communes bénéficieront donc directement des indemnités rétroactives.

5.3 Conséquences pour l’économie

Le fonds OTAS est alimenté au moyen d’une taxe perçue sur le stockage définitif de déchets en Suisse et sur l’exportation de déchets destinés au stockage définitif à l’étranger. Les coûts supplémentaires qu’il assume en raison des indemnités rétroactives étant limités, il n’est pas nécessaire d’augmenter cette taxe. Aucune conséquence économique n’est donc attendue.

5.4 Conséquences pour la société

D’après des estimations, les indemnités rétroactives pourraient concerner environ 22 sites pollués par des mousses anti-incendie contenant des PFAS. Il s’agit donc d’un nombre restreint.

Les sites pollués par des mousses anti-incendie contenant des PFAS et bénéficiant d’indemnités OTAS rétroactives ne devraient entraîner aucune conséquence majeure pour la société.

En revanche, l’assainissement des sites fortement pollués par des PFAS réduira les effets nocifs pour la santé et les coûts liés à la maladie, ce qui profitera à la société.

5.5 Conséquences pour l’environnement

Les indemnités OTAS rétroactives octroyées pour les sites pollués par des mousses anti-incendie contenant des PFAS ne devraient entraîner aucune conséquence pour l’environnement.

5.6 Autres conséquences

Aucune autre conséquence n’est à prévoir.

6.1 Constitutionnalité

Le projet se fonde sur l’art. 74 de la Constitution fédérale (Cst.)⁹, qui confère à la Confédération la compétence de légiférer sur la protection de l’être humain et de son environnement naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes.

6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Le projet ne concerne aucune obligation internationale de la Suisse.

6.3 Forme de l’acte

L’art. 164, al. 1, Cst. édicte que toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. Cette prescription vise en particulier les dispositions fondamentales relatives aux prestations de la Confédération. En conséquence, les délais, les droits et les montants liés aux indemnités fédérales doivent impérativement être inscrits au niveau de la loi, en l’occurrence de la LPE. Ce principe vaut également pour les indemnités rétroactives. La compétence de l’Assemblée fédérale découle de l’art. 163, al. 1, Cst.

6.4 Frein aux dépenses

Conformément à l’art. 159, al. 3, let. b, Cst., les dispositions relatives aux subventions, ainsi que les crédits d’engagement et les enveloppes financières doivent être adoptés à la majorité des membres de chacune des deux Chambres, s’ils entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs.

La disposition du nouvel art. 65b LPE autorisant des subventions périodiques susceptibles d’entraîner des dépenses de plus de 2 millions de francs, cet article doit être approuvé par la majorité des membres des deux Chambres.

6.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale

L’assainissement des sites contaminés est et demeure du ressort des cantons. La révision de la LPE n’apporte aucun changement à la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons. La Confédération alloue des subventions aux cantons et surveille les mesures mises en œuvre par leurs soins. Bien que le projet prévoie une extension des subventions et l’introduction de délais, l’exécution reste néanmoins dévolue aux cantons. Le principe de subsidiarité est ainsi respecté.

La Confédération, en sa qualité de représentante de la société dans le domaine de la protection de l’environnement, et les cantons, en tant qu’autorités compétentes pour l’assainissement des sites contaminés, sont des bénéficiaires majeurs des mesures prises en vertu de la législation sur les sites contaminés. Il est par conséquent logique que ces deux instances prennent en charge une partie des coûts d’assainissement en fonction de leurs capacités financières. Grâce à un soutien financier, la Confédération, et parfois aussi les cantons selon la législation cantonale en vigueur, peuvent exercer une influence sur la procédure d’investigation et d’assainissement et la piloter. Le principe d’équivalence fiscale est ainsi respecté.

6.6 Conformité aux principes de la loi sur les subventions

Le projet de révision de la LPE satisfait également aux objectifs et aux principes énoncés aux art. 1, 4, 5, 9 et 10 de la loi fédérale sur les aides financières et les indemnités (LSu).

Importance de la subvention pour les objectifs visés par la Confédération

La révision de la LPE a pour objectif d’opérer une mise en œuvre efficace, économiquement viable et uniforme de la gestion des sites contaminés. Conformément à l’art. 5, al. 3, LSu, une modification législative est ainsi proposée afin de faire progresser les mesures nécessaires en vertu de la législation sur les sites contaminés pour les sites pollués par des PFAS. Cette adaptation vise à ne pas pénaliser ceux qui ont démarré les travaux nécessaires aux fins de la protection de l’environnement avant le 1^er avril 2025. Comme cela était jusqu’à présent le cas, les conditions de base pour l’octroi d’indemnités sont remplies, puisque ceux à qui l’assainissement incombe n’ont pas un intérêt personnel prépondérant à l’accomplissement de la tâche, que l’on ne saurait exiger d’eux qu’ils supportent eux-mêmes la charge financière et que les avantages découlant de l’accomplissement de la tâche ne compensent pas les charges financières.

Procédure et pilotage de la subvention

La procédure prévue par l’OTAS – la collaboration entre les cantons et l’Office fédéral de l’environnement (OFEV), les conditions d’indemnisation et les taux d’indemnisation applicables – sont bien connus et concrétisés en détail, en vertu de la LPE, dans l’OTAS ainsi que dans plusieurs aides à l’exécution de l’OFEV. Lorsque les coûts imputables dépassent 250 000 francs, le canton compétent est tenu, avant l’adoption de toute mesure, de demander une prise de position dans le cadre d’une audition et une décision d’allocation auprès de la Confédération. En règle générale, les montants alloués sont versés une fois les travaux achevés et contrôlés. L’art. 16, al. 4, OTAS prévoit que, si le produit de la taxe ne couvre pas la totalité des moyens financiers nécessaires, les versements pourront être priorisés et les projets dont le paiement a été ajourné traités en priorité au cours des années suivantes.

Limitation dans le temps de la subvention

La gestion des sites contaminés constituant une tâche étatique appelée à disparaître après une à deux générations à partir de 1998, il convient de limiter la subvention dans le temps. Le projet prévoit une limitation inscrite, d’une part, dans les modalités d’indemnisation en tant que telles (art. 32e^bis, al. 10 et 11, LPE), qui disposent que l’évaluation des besoins de surveillance et d’assainissement doit être achevée le 31 décembre 2035 et les mesures de surveillance et de construction en lien avec l’assainissement, achevées le 31 décembre 2045. D’autre part, le nouvel art. 65b LPE fixe un délai pour le dépôt des demandes d’indemnisation lorsque les mesures ont débuté avant le 1^er avril 2025. En effet, les demandes d’indemnisation doivent être soumises à l’OFEV au plus tard deux ans après l’entrée en vigueur de l’art. 65b de la LPE. Ce délai de deux ans pour le dépôt des demandes concernant des mesures entamées ou achevées est déjà inscrit à l’art. 65a LPE et s’est avéré adéquat pour les cantons. Par conséquent, la limitation dans le temps prévue est elle aussi appropriée et réalisable pour les cantons.

6.7 Délégation de compétences législatives

Aucune nouvelle délégation de compétences législatives n’est créée.

6.8 Protection des données

Le projet ne comprend aucune disposition relative à la protection des données.