Die Geschäftsführung der Bundesbehörden im Kontext der CS-Krise. Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission

1.4.3.1 Durchgeführte Anhörungen und beigezogene Akten

Die PUK verfolgte das Ziel, ihre Untersuchung auf eine möglichst breite Informations- und Datenbasis abzustützen. Eine zentrale Informationsquelle waren die Anhörungen verschiedener Funktionsträgerinnen und Funktionsträger. Aufgrund der hohen Anzahl durchzuführender Anhörungen beschloss die PUK, sowohl mündliche als auch schriftliche Anhörungen durchzuführen.¹⁴ Sie befragte im Rahmen von 79 Anhörungen insgesamt 62 Vertreterinnen und Vertreter der betroffenen Behörden wie auch der CS und der UBS. Angehört wurden alle Bundesrätinnen und Bundesräte sowie die Direktorinnen und Direktoren der zentralen Akteure und Organe, namentlich des Staatssekretariates für internationale Finanzfragen (SIF), der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV), der FINMA, der SNB und der RAB. Die PUK beschränkte sich dabei nicht nur auf die aktuellen Funktionsträgerinnen und Funktionsträger, sondern deckte mit ihren Anhörungen den gesamten Untersuchungszeitraum ab. Zudem hörte sie – soweit sie dies als angezeigt erachtete – ergänzend zu den Leitungspersonen der verschiedenen Bundesstellen weitere Vertreterinnen und Vertreter unterschiedlicher Hierarchiestufen an. Darüber hinaus bezog die PUK ebenfalls Behörden ein, die zwar nicht im Zentrum der Krisenbewältigung standen, aufgrund ihres Zuständigkeitsbereichs gleichwohl involviert waren, namentlich das Bundesamt für Justiz (BJ) und das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO). Aufgrund der Vielzahl der untersuchten Behörden musste die Kommission die Anzahl der Anhörungen gleichwohl auf ein gewisses Mass beschränken.

Des Weiteren forderte die PUK bei den involvierten Behörden (Bundeskanzlei, EFD, SIF, EFV, FINMA, SNB, RAB, SECO, EJPD) eine Vielzahl von nicht öffentlich zugänglichen Unterlagen an. Ergänzend hierzu stützte sich die PUK auf öffentlich zugängliche Berichte dieser und weiterer Stellen ab. Ebenfalls einbezogen wurden Protokolle der GPK, der FK, der FinDel, der Staatspolitischen Kommissionen (SPK) und der Kommissionen für Wirtschaft und Abgaben (WAK). Zusätzlich stützte sich die Analyse der PUK auf verschiedene Dokumente von privaten und juristischen Personen. So erhielt sie Zugang zu für die Untersuchung relevanten Auszügen aus Verwaltungsrats-Protokollen der UBS und der CS.

1.4.3.2 Externe Aufträge

Da die Untersuchung spezifisches Fachwissen in teilweise sehr technischen Fachbereichen erforderte, vergab die PUK verschiedene Aufträge an externe Auftragnehmerinnen und Auftragnehmer. Da die Mandatsträgerinnen und Mandatsträger zwingend einschlägige Fachexpertise und Vorerfahrung aufweisen mussten, stellte sich unweigerlich die Frage von allfälligen Interessenbindungen und Interessenkonflikten. Deshalb prüfte die PUK die potenziellen Beauftragten vertieft auf die Frage hin, ob Interessenkonflikte bestehen, die eine Auftragsvergabe ausschliessen könnten. In verschiedenen Themenbereichen bestand die Herausforderung, dass eine Vielzahl der möglichen Offertsteller bereits Aufträge von anderen involvierten Stellen oder Organen ausführten, weshalb sie als Auftragnehmende ausschieden. Dies war insbesondere der Fall bei Themen, bei denen die PUK Untersuchungsbeauftragte (Art. 166 Abs. 2 ParlG) einsetzte. Ihre Aufträge vergab die PUK im Einladungsverfahren.¹⁵

Insgesamt liess die PUK zwei Themenbereiche von externen Untersuchungsbeauftragten im Sinne von Artikel 166 Absatz 2 ParlG untersuchen: Die beiden Anwälte Albrecht Langhart und Matthias Hirschle prüften, inwiefern die Enforcementverfahren der FINMA gegenüber der CS rechtmässig, zweckmässig und wirksam waren. Das Büro gw&p AG erhielt von der PUK den Auftrag, die Aufsichtstätigkeit der RAB über die Revisionsstellen, die von der CS beauftragt waren, zu analysieren.¹⁶

Zudem gab die PUK zwei Expertisen mit einem rechtsvergleichenden Fokus in Auftrag. Inhalt des Expertenberichts der Rechtsanwältin Lea Hungerbühler war die Frage, wie die schweizerische Finanzmarktgesetzgebung im internationalen Quervergleich zu beurteilen ist. Das Büro gw&p AG erstellte eine vergleichbare Expertise für den Revisionsbereich.

Ein weiterer Schwerpunkt der externen Aufträge bildete die Plausibilisierung der Szenarien der Behörden. Da es sich um eine zentrale Fragestellung handelte und die Resultate erwartungsgemäss von der angewandten Methode abhängen, entschied sich die die PUK zur Vergabe je eines Mandats an die KOF und an das Forschungsbüro BSS.

Zwei Gutachten befassten sich zudem mit verschiedenen Fragestellungen zum sogenannten regulatorischen Filter, den die FINMA 2017 gegenüber der CS verfügt hatte. Es handelte sich hierbei um Erleichterungen hinsichtlich der Erfüllung von Eigenmittelanforderungen. Corinne Zellweger-Gutknecht, Professorin für Finanzrecht an der Universität Basel, analysierte die Rechtmässigkeit des regulatorischen Filters, und Urs Birchler, emeritierter Professor für Bankenökonomie an der Universität Zürich, befasste sich mit dessen ökonomischen Auswirkungen.

Die Beurteilung der Geschäftsführung der CS ist zwar nicht Gegenstand der parlamentarischen Oberaufsicht und war damit nicht Aufgabe der PUK. Dennoch stellte die Lageentwicklung bei der CS eine wichtige Kontextinformation dar, welche die PUK zur Beurteilung der Geschäftsführung der Behörden benötigte. Deshalb holte sie bei den Professoren Jean-Charles Rochet und Harald Hau der Universitäten Zürich und Genf eine Analyse zur Finanzlage der CS gestützt auf öffentliche Quellen zur CS ein.

Tabelle 2: Liste der externen Berichte

Die im Rahmen der vergebenen Aufträge entstandenen Berichte werden gleichzeitig mit dem PUK-Bericht publiziert. Die PUK legte den inhaltlichen Auftrag fest und stellte sicher, dass das methodologische Vorgehen transparent ausgewiesen ist und der Inhalt der Berichte dem Pflichtenheft entspricht. Die Verantwortung für die Inhalte liegt bei den Autorinnen und Autoren. Soweit sich die PUK im vorliegenden Bericht auf die Ergebnisse der externen Aufträge abstützt, ist dies ausgewiesen.

1.4.4.1 Informationssicherheit und öffentliche Kommunikation der PUK während der Untersuchung

Neben dem Grundsatz von Artikel 47 ParlG, dass Beratungen der Kommissionen vertraulich sind, untersteht die PUK der Schweigepflicht nach Artikel 169 ParlG. Diese gilt für alle an den Sitzungen und den Befragungen teilnehmenden Personen. In ihrem Konzept vom 13. Juli 2023 zur Informationssicherheit und zum Datenschutz regelte die PUK ihre Massnahmen zum Schutz ihrer Informationsquellen und des Kommissionsgeheimnisses sowie zur Einhaltung der Schweigepflicht.

Zu den umfangreichen Informationsschutzmassnahmen gehörte insbesondere, dass geheime und besonders sensible vertraulich klassifizierte Dokumente von den PUK-Mitgliedern nur vor Ort in einem ausschliesslich für die Kommissionsmitglieder und Sekretariatsmitarbeitenden zugänglichen Lesezimmer eingesehen werden konnten. Zusätzlich waren an den Anhörungen keine elektronischen Geräte zugelassen, und der Sitzungsort und die Sitzungsdaten wurden nicht öffentlich kommuniziert. Die PUK tagte zudem an verschiedenen Orten, um die Vertraulichkeit der Anhörungen sicherzustellen. Darüber hinaus klassifizierte die PUK alle Unterlagen mit Bezug zur Untersuchung als vertraulich gemäss den Kriterien des Informationssicherheitsgesetzes (ISG)¹⁷. Auch erfolgte der gesamte Mail-Kontakt mit Bezug zum Inhalt der Untersuchung verschlüsselt. Für Kommissionsmitglieder, die – soweit möglich – digital arbeiteten, wurde eine Plattform zur Verfügung gestellt, die den hohen Sicherheitsanforderungen entsprach.¹⁸ Zudem absolvierten alle PUK-Sekretariatsmitarbeitenden eine Personensicherheitsprüfung.

Kommunikationsrichtlinien und öffentliche Kommunikation

Aufgrund des grossen öffentlichen Interesses an ihrer Untersuchung und der gesetzlichen Schranken bei der öffentlichen Kommunikation erliess die Kommission eigene Kommunikationsrichtlinien. Die Kommission kommunizierte im Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten in regelmässigen Abständen, in der Regel jeweils bei Abschluss von Untersuchungsphasen. Auch wurde über die eingereichten Strafanzeigen informiert.¹⁹

1.4.4.2 Verfahrensrechte

Die anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen sehen aufgrund der weitreichenden Informations- und Verfahrensrechte der PUK spezifische Verfahrensrechte und -pflichten vor, welche die PUK zu beachten hatte. Dies betrifft einerseits die Rechte und Pflichten einer Person bei ihrer eigenen Anhörung oder Befragung und andererseits weitergehende Rechte, die bestimmten Personengruppen zustehen (Anwesenheit bei Anhörungen anderer Personen, Akteneinsicht etc.; siehe hierzu auch Kap. 14.4.2).

Für die Klärung dieser und weiterer komplexer Verfahrensfragen zog die PUK Yvan Jeanneret, ordentlicher Professor am Departement für Strafrecht der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Genf, als Verfahrensexperten bei. Um eine rechtskonforme und kohärente Praxis sicherzustellen, legte die Kommission unter Beizug des Verfahrensexperten die Vorgehensweise in den verschiedenen Konstellationen in einem Leitfaden fest. Die Angehörten wurden anlässlich ihrer Einladung und unmittelbar vor ihrer Anhörung durch die Kommission über ihre Rechte und Pflichten informiert. Die Anhörungen wurden entsprechend den geltenden Regeln des Parlamentsgesetzes auf einem Tonträger aufgenommen. Nach der Anhörung erhielten die Angehörten die Möglichkeit, die Protokolle zu prüfen und gegebenenfalls zu korrigieren.

Ermittlung des Verfahrensstatus

Parlamentarische Untersuchungskommissionen haben die gesetzliche Pflicht, den Verfahrensstatus einer angehörten Person laufend zu ermitteln (vgl. Art. 155 und 168 ParlG). Angehörte Personen haben standardmässig den Status einer Auskunftsperson (Art. 155 Abs. 1 und 2 ParlG). Im Laufe der Ermittlung kann es jedoch angezeigt sein, einer angehörten Person den Status einer von der Untersuchung in ihren Interessen unmittelbar betroffenen Person im Sinne von Artikel 168 Absatz 1 ParlG oder einer Person, gegen die sich die Untersuchung ganz oder vorwiegend im Sinne von Artikel 155 Absatz 3 ParlG richtet, zu verleihen. Deshalb hat die PUK laufend den Status der angehörten Personen ermittelt. Hierzu hat die Kommission verschiedene Kriterien entwickelt, die bei der Frage eines möglichen Wechsels des Verfahrensstatus einer angehörten Person zur Anwendung kamen (vgl. hierzu Kap. 14.4.2). Bis zum Abschluss ihrer Untersuchung kam sie zum Schluss, dass keine Person durch die Arbeiten der PUK unmittelbar in ihren Interessen betroffen ist. Aus diesem Grund nahm sie keine Anpassungen des Verfahrensstatus einer Person vor.

Rechtsstellung des Bundesrates im PUK-Verfahren

Besonders zu erwähnen ist die besondere Rechtsstellung des Bundesrates. Er hat nach Artikel 167 Absatz 1 ParlG das Recht, den Anhörungen beizuwohnen und dabei Ergänzungsfragen zu stellen. Zudem kann er Einsicht in die herausgegebenen Unterlagen, in die Gutachten und die Einvernahmeprotokolle der Untersuchungskommission nehmen. Der Bundesrat bezeichnet ein Mitglied, das ihn gegenüber der Kommission vertritt (Art. 167 Abs. 3 ParlG). Der Bundesrat beschloss am 16. Juni 2023, Frau Bundesrätin Karin Keller-Sutter für diese Funktion zu bezeichnen. Sie wiederum beauftragte alt Bundesrichter Dr. Niklaus Oberholzer als Verbindungsperson zur Wahrnehmung der Rechte des Bundesrates nach Artikel 167 Absatz 1 ParlG. Dr. Oberholzer nahm von einer Ausnahme abgesehen an allen Anhörungen der PUK teil. Zudem erhielt Bundesrätin Karin Keller-Sutter alle Antworten aus den schriftlichen Anhörungen und hätte die Möglichkeit gehabt, schriftliche Zusatzfragen zu stellen. Darüber hinaus wünschte die EFD-Vorsteherin am 30. Juli 2024 Einsicht in die Unterlagen der PUK. Ihr Vertreter nahm anschliessend in den Räumlichkeiten der PUK Einsicht in verschiedene Dokumente. Der Bundesrat konnte sich in Anwendung von Artikel 167 Absatz 2 ParlG an der Sitzung vom 16. Dezember 2024 zum Ergebnis der Untersuchung vor der PUK äussern. Auf der Grundlage der von der bundesrätlichen Delegation eingebrachten Themen sah die Kommission keinen Anpassungsbedarf, zumal sich der Bundesrat in einem Bericht an die Bundesversammlung äussern kann.

Abgrenzung der Untersuchung zu anderen öffentlichen Berichten

Seit der Einsetzung der PUK wurden verschiedene Berichte publiziert, die einen inhaltlichen Bezug zum Untersuchungsauftrag der PUK aufweisen. Es waren dies namentlich der Bericht der SNB zur Finanzstabilität vom September 2023, der Lessons-learned-Bericht der FINMA vom 19. Dezember 2023 sowie der Bericht des Bundesrates zur Bankenstabilität (5. Evaluationsbericht zu systemrelevanten Banken) vom 10. April 2024. Die PUK nahm von diesen Publikationen Kenntnis. Soweit thematische Überschneidungen zu ihrem Untersuchungsgegenstand bestehen, nimmt die PUK im vorliegenden Bericht Bezug auf die genannten Berichte. Allerdings war es nicht die Aufgabe der PUK, die verschiedenen Berichte in ihrer Gesamtheit zu würdigen.

4.2.2.1 Revision des Bankengesetzes (BankG)

Die Revision des BankG im Jahr 2012 markierte den Beginn der Entwicklung der TBTF-Regulierung. Gemäss der damaligen Botschaft standen vier Kernmassnahmen im Zentrum:²²⁰ 1. Stärkung der Eigenmittelbasis; 2. strengere Liquiditätsanforderungen; 3. eine bessere Risikodiversifikation, um Verflechtungen innerhalb des Bankensektors zu verringern; 4. organisatorische Massnahmen, um die Weiterführung von systemrelevanten Funktionen bei drohender Insolvenz zu gewährleisten.

Zum Zeitpunkt der Botschaft ging die eingesetzte Expertenkommission von zwei systemrelevanten Banken aus – der CS und der UBS. Die mit der Revision des BankG vorgeschlagenen Anforderungen an systemrelevante Banken übertrafen die damals geltenden internationalen Standards (Basel III des BCBS sowie die Standards des FSB) deutlich.²²¹

Im revidierten BankG wurden die Begriffe «systemrelevante Funktionen» und «systemrelevante Banken» definiert. Seit der Revision des BankG 2012 liegen die entsprechenden Einstufungen in der Kompetenz der SNB (Art. 8 Abs. 3 BankG). Auch die besonderen Anforderungen an die systemrelevanten Banken bezüglich Eigenmittel, Liquidität, Risikoverteilung und Organisation wurden festgelegt. So mussten die systemrelevanten Banken neu einen Notfallplan vorsehen, damit im Falle einer drohenden Insolvenz die systemrelevanten Funktionen weitergeführt werden können (Art. 9 Abs. 2 Lit. d BankG). Neu wurde auch eine Berichterstattungspflicht des Bundesrates eingeführt (Art. 52 BankG).²²²

Die besonderen Anforderungen an systemrelevante Banken wurden in verschiedenen Verordnungen ausgeführt. Diese wurden entweder neu geschaffen (LiqV), ganz (ERV und BankV) oder teilweise revidiert (Verordnung über die Stempelabgaben, StV²²³). In den Übergangsbestimmungen zum revidierten BankG wurde festgehalten, dass die erstmalige Verabschiedung der Verordnungsbestimmungen nach Artikel 10 Absatz 4 BankG (Eigenmittel, Liquidität, Risiken und Notfallplanung systemrelevanter Banken) der Bundesversammlung zur Genehmigung vorzulegen war. Dies betraf sowohl die Revision der BankV und der ERV als auch das spezifische Kapitel zu systemrelevanten Banken der LiqV.²²⁴

Ziel der Revisionen der verschiedenen Verordnungen war es unter anderem, die Verlusttragfähigkeit von systemrelevanten Banken zu erhöhen und die zusätzlich – neben den Vorgaben der Basel-III-Standards – einzuhaltenden Eigenmittelanforderungen zu definieren, welche zur Weiterführung der systemrelevanten Funktionen im Falle einer drohenden Insolvenz beitragen sollen. Die wichtigsten Aspekte dieser Revisionen sind nachfolgend kurz dargestellt.

4.2.2.2 Liquiditätsverordnung (LiqV)

Die LiqV trat am 1. Januar 2013 in Kraft und löste die damaligen Bestimmungen zur Liquidität in der BankV (Art. 16 ff.) ab. Gegenstand der neuen LiqV bildete die Regelung der qualitativen und quantitativen Liquiditätsanforderungen unter anderem für Banken (Art. 1 Abs. 1 LiqV). Die Verordnung enthält im vierten Kapitel besondere Bestimmungen für systemrelevante Banken (Art. 19 ff. LiqV). Diese Bestimmungen sahen in der bis Mitte 2022 gültigen Fassung vor, dass systemrelevante Banken über Liquidität verfügen müssen, die gewährleistet, dass sie Liquiditätsschocks besser als nicht systemrelevante Banken absorbieren und dadurch ihre Zahlungsverpflichtungen auch in einer aussergewöhnlichen Belastungssituation erfüllen können (besondere Liquiditätsanforderungen). In diesem Sinne wurde die Anforderung eingeführt, dass systemrelevante Banken während mindestens 30 Tagen jederzeit sämtliche Liquiditätsabflüsse decken können müssen, die beim Eintreten eines entsprechenden, spezifischen Stressszenarios zu erwarten sind (Art. 21 LiqV 2013). Das Stressszenario – eine aussergewöhnliche Belastungssituation – wurde in den weiteren Bestimmungen definiert. Die verschiedenen Anforderungen an das Stressszenario wurden in den Folgejahren weiter spezifiziert. Zudem wurde für systemrelevante Banken eine Berichterstattungspflicht an FINMA und SNB eingeführt (Art. 28 LiqV 2013). Die LiqV wurde 2014 erstmals revidiert. Die Änderungen traten per 1. Januar 2015 in Kraft und betrafen insbesondere die Quote für kurzfristige Liquidität.

4.2.2.3 Eigenmittelverordnung (ERV)

Die totalrevidierte ERV trat am 1. Januar 2013 in Kraft. In dieser Verordnung wurde – wie in der Vorgängerversion – festgehalten, dass unter anderem Banken über angemessene Eigenmittel verfügen und ihre Risiken angemessen begrenzen müssen (Art. 1 Abs. 1 ERV). Die Verordnung regelt die anrechenbaren Eigenmittel, die damit abzudeckenden Risiken, die Risikoverteilung und sieht besondere Anforderungen an systemrelevante Banken vor (Art. 2 ERV). Neben allgemeinen Bestimmungen kennt auch diese Verordnung einen spezifisch für systemrelevante Banken anwendbaren Teil (Art. 124 ff. ERV).

Einführung der AT1-Instrumente

Die ERV konkretisiert unter anderem Artikel 11 BankG. Diese Bestimmung trat im Jahr 2012 im Rahmen der Too-big-to-fail-Gesetzgebung in Kraft. Das damit geschaffene sogenannte zusätzliche Kernkapital, auch Additional Tier 1 oder AT1 genannt, stellt in der Bilanz Fremdkapital dar, soll aber in einer Krisensituation dazu dienen, Verluste aufzufangen. Diese Funktion sollen AT1-Instrumente schon vor einem Insolvenzfall erfüllen können (als Going-Concern-Kapital). Für den möglichen Eintritt dieses Risikos, das einen Totalverlust zur Folge haben kann, erhalten die AT1-Gläubiger einen entsprechend hohen Zins. Es handelt sich hierbei um ein international bekanntes und übliches Kapitalinstrument bei systemrelevanten Banken.

Artikel 27 Absatz 1 ERV enthält eine Auflistung der Voraussetzungen, unter denen eine Bank ein Kapitalinstrument regulatorisch als zusätzliches Kernkapital (AT1-Instrument) anrechnen kann. Namentlich muss es gemäss Buchstabe b unbefristet sein, und die Bank darf bei der Ausgabe keine Erwartungen auf eine Rückzahlung oder auf die entsprechende Zustimmung der Aufsichtsbehörde wecken. Das AT1-Instrument darf nach den Buchstaben b bis d von der emittierenden Bank frühestens fünf Jahre nach Ausgabe und nur mit Zustimmung der FINMA zurückbezahlt werden. Ausschüttungen an die Kapitalgeberinnen und Kapitalgeber durch die Bank dürfen nach Buchstabe f nur freiwillig und nur dann erfolgen, wenn ausschüttbare Reserven zur Verfügung stehen. Ebenso sind gemäss Buchstabe g Zinserhöhungen während der Laufzeit aufgrund des emittentenspezifischen Kreditrisikos ausgeschlossen. Eine weitere Eigenheit dieses Kapitalinstruments besteht darin, dass es bei Eintritt eines vertraglich definierten Ereignisses (des sogenannten Trigger Events) vollständig wegfällt, insbesondere zum Zeitpunkt drohender Insolvenz (dem sogenannten Point of Non-Viability, PONV). Zum Zeitpunkt der Verlusttragung sehen Artikel 29 Absatz 2 Buchstaben a und b ERV in Übereinstimmung mit den Basler Mindeststandards vor, dass die Forderungsreduktion bzw. die Abschreibung von AT1-Instrumenten spätestens vor Inanspruchnahme einer Hilfeleistung der öffentlichen Hand erfolgt oder, wenn die FINMA zur Vermeidung einer Insolvenz eine entsprechende Anordnung trifft.

AT1-Instrumente können im Wesentlichen auf zwei unterschiedliche Arten ausgestaltet werden: als Kapitalinstrumente, die entweder eine bedingte Wandlung in Aktien (Pflichtwandelanleihen; engl. Contingent Convertible Bonds oder kurz CoCos) oder einen bedingten Forderungsverzicht (Anleihen mit Forderungsverzicht; engl. Write-off-Bonds) vorsehen. Bei den von der CS ausgegebenen AT1-Instrumenten handelte es sich um Anleihen mit Forderungsverzicht.

4.2.2.4 Bankenverordnung (BankV)

Die seit 1972 existierende BankV wurde im Zuge der Einführung der TBTF-Regulierung im Jahr 2012 angepasst, indem die Notfallplanung und die Verbesserung der Sanierbarkeit und Liquidierbarkeit systemrelevanter Banken in die Verordnung aufgenommen wurden. Demnach sollten systemrelevante Banken mittels Notfallplanung sicherstellen, dass systemrelevante Funktionen im Fall drohender Insolvenz unabhängig von den übrigen Teilen der Bank ohne Unterbrechung weitergeführt werden können (Art. 21 Abs. 1 BankV 2012). Weiter wurden die systemrelevanten Banken bzw. die FINMA verpflichtet, einen Stabilisierungs- bzw. einen Abwicklungsplan zu erarbeiten (Art. 22 Abs. 1 und 2 BankV 2012). Die Verordnung wurde im Jahr 2015 totalrevidiert, wobei die hier genannten Aspekte zu den systemrelevanten Banken übernommen wurden.

4.2.2.5 Arbeiten des Bundesrates im Kontext seines ersten Evaluationsberichtes

Der Bundesrat setzte im Jahr 2013 erneut eine Expertengruppe ein, um eine Analyse der internationalen Ausgestaltung der TBTF-Politik und eine Beurteilung des Handlungsbedarfs aus Schweizer Sicht vorzunehmen.²²⁵. Der erste Evaluationsbericht des Bundesrates aus dem Jahr 2015 zur TBTF-Problematik (siehe Kap. 5.2.3.1)²²⁶ stützte sich in erster Linie auf den Schlussbericht dieser Expertengruppe und die darin enthaltenen neun Empfehlungen. Die Empfehlungen der Expertengruppe wurden in den Bericht integriert. Dabei bezog der Bundesrat jeweils kurz Stellung zu den einzelnen Empfehlungen.

Der Bundesrat beurteilte in seinem ersten Bericht den Schweizer Ansatz im internationalen Vergleich insgesamt als positiv. Ähnlich wie ein Jahr zuvor der IWF hob er hervor, dass die Schweiz zum Zeitpunkt der Berichtspublikation hinsichtlich Höhe der Anforderungen und hinsichtlich zeitlicher Umsetzung international gesehen eine Vorreiterrolle einnahm.²²⁷ Insbesondere bedürfe es keiner kompletten Neuausrichtung des Regulierungsmodells. Er identifizierte jedoch punktuellen Handlungsbedarf.

Der Bundesrat fasste in Zusammenarbeit mit der FINMA und der SNB die Prüfung allfälliger Anpassungen bei den Eigenkapitalanforderungen an die systemrelevanten Banken ins Auge. Weiter hielt der Bundesrat zur Empfehlung bezüglich Notfallplan fest, dass für die Umsetzung der Notfallplanung und damit die Weiterführung der systemrelevanten Funktionen kein klarer Zeitpunkt definiert worden sei. Der Bundesrat kam zum Schluss, dass die FINMA die Umsetzung der Notfallpläne kontrollieren und die Behörden hierüber regelmässig in Kenntnis setzen solle. In Bezug auf die Anforderungen bezüglich Total loss-absorbing Capacity (TLAC), die der Bundesrat ausgehend vom Vorschlag des FSB im Jahr 2014 verbindlich in die Schweizer Gesetzgebung aufnehmen wollte, wurden zudem zwei begleitende Massnahmen beschlossen. So sollten einerseits bestehende Schwachstellen der gesetzlichen Grundlagen im Bereich der Krisenmassnahmen beseitigt werden (beispielsweise Art. 31. Abs. 3 BankG). Andererseits sollten die steuerlichen Voraussetzungen verbessert werden (Verrechnungssteuer), um den Schweizer Kapitalmarkt attraktiver zu machen (siehe Kap. 5.2).

Der Bundesrat hielt abschliessend fest, dass die vollständige Umsetzung der damals geltenden TBTF-Gesetzgebung die Problematik in der Schweiz nicht vollumfänglich zu lösen vermöge und er deshalb die Umsetzung aller Empfehlungen der Expertengruppe unterstütze. Allerdings betonte er gleichzeitig, dass keine Massnahmen ergriffen werden sollten, welche übermässig in das Geschäftsmodell der Banken eingreifen würden. Er kam zum Schluss, dass erst nach der Umsetzung der verschiedenen Empfehlungen analysiert werden könne, ob die TBTF-Problematik nachhaltig beseitigt werden könne.

Der Bericht schliesst mit der Darstellung der weiteren Arbeiten und einem Zeitplan für die Umsetzung von Massnahmen. Mit der Ausgestaltung dieser Massnahmen wurde eine vom EFD eingesetzte und geleitete Arbeitsgruppe betraut, der auch Vertreterinnen und Vertreter von FINMA und SNB angehörten (zu den weiteren Entwicklungen im Bereich der TBTF-Regulierung siehe Kap. 5.2).

5.2.2.1 Themenbereiche der TBTF-Regulierung

Die Begrifflichkeiten zu den in diesem Unterkapitel vorgestellten Themenbereichen sind im Glossar am Ende des Berichtes erläutert (sh. Anhang 2).

Kapitalvorschriften

Mit Eigenmittel- oder Kapitalanforderungen wird festgelegt, wie viele Eigenmittel eine Bank halten muss. Das Eigenkapital entspricht der Differenz zwischen den Aktiven und dem Fremdkapital, d. h. zwischen dem, was eine Bank besitzt, und dem, was sie Dritten schuldet (Eigenkapital = Aktiven minus Fremdkapital). Im Krisenfall kann das Fremdkapital verringert werden, was rein mathematisch zu einer Erhöhung des Eigenkapitals führt. Die beiden Hauptinstrumente zur Verringerung des Fremdkapitals sind:

• – Die Abschreibung gewisser Arten von Fremdkapital wie z. B. von bestimmten Formen von AT1, deren Wert dadurch auf null festgelegt wird. Die Gläubigerinnen und Gläubiger verlieren alles.

• – Die Umwandlung gewisser Kategorien von Fremdkapital wie z. B. Bail-in-Bonds in Eigenkapital. Die Gläubigerinnen und Gläubiger werden in einem zu definierenden Ausmass Aktionärinnen und Aktionäre der Bank.

Die Höhe der Eigenmittel, die eine Bank zur ordentlichen Weiterführung ihrer Geschäftstätigkeit aufweisen muss, wird in sogenannten Going-Concern-Anforderungen festgehalten. Die Höhe der Eigenmittel, welche eine Bank halten muss, um die Durchführung ihrer Sanierung oder Abwicklung zu gewährleisten, wird mit sogenannten Gone-Concern-Anforderungen definiert.

Während durch höhere Going-Concern-Anforderungen die Wahrscheinlichkeit einer Abwicklung reduziert werden kann, werden mit Gone-Concern-Anforderungen die Voraussetzungen für eine ordentliche Restrukturierung oder Abwicklung (Resolution) einer Bank geschaffen. Die gesamte Verlusttragfähigkeit (TLAC) einer Bank setzt sich aus den Going-Concern- und den Gone-Concern-Mitteln zusammen.

Kapitalanforderungen an Banken werden auf zwei Arten berechnet. Bei der Quote der risikogewichteten Aktiven, den Risk Weighted Assets (RWA), werden die von der Bank zu haltenden Eigenmittel ins Verhältnis zu den Risikopositionen der Bank gesetzt, wobei das Verlustrisiko gewichtet wird. Während bei dieser Berechnungsart das Ausfallrisiko der einzelnen Positionen berücksichtigt wird, ist dies bei der Leverage Ratio (LR) nicht der Fall. Die LR bezeichnet die Quote, die sich aus der Gegenüberstellung des Kernkapitals (T1) und des Gesamtengagements ergibt. Die LR-Eigenmittelquote bezieht sich also auf die ungewichteten Positionen der Bank, wobei das Gesamtengagement aufsichtsrechtlich definiert wird.

Die Höhe der verschiedenen Kapitalanforderungen wird nicht nur durch die als Prozentzahl festgelegte Schwelle (z. B.: Eigenkapital in der Höhe von 14,3 % der RWA, siehe Kap. 5.2.3.1) beeinflusst. Folgende Aspekte wirken sich ebenfalls auf die Höhe der Kapitalanforderungen aus:

• – Die Kategorien von Aktiven, die zur Berechnung des Eigenkapitals zugelassen werden. Da das Eigenkapital sich aus den Aktiven minus dem Fremdkapital berechnet, verringert eine Einschränkung der zur Berechnung zulässigen Aktiven die ausgewiesenen Eigenmittel und somit auch die RWA und die LR.

• – Die Bewertung der Aktiven, die nach unterschiedlichen Methoden erfolgen kann (Bewertung nach Kaufpreis, nach Nominalwert, nach Marktwert usw.). Da das Eigenkapital sich aus den Aktiven minus dem Fremdkapital berechnet, sind die Eigenmittel höher, je höher der Wert der Aktiven ist. Folglich führt eine Aufwertung der Aktiven rein mathematisch dazu, dass die Eigenmittelquote ebenfalls erhöht wird.

• – Die Höhe der Risikogewichtung der Aktiven. Risikoreiche Aktiven sollten höher gewichtet werden. Eine höhere Risikogewichtung gewisser Aktiven zwingt die Bank mathematisch, mehr Kapital zu halten.

Bei der Festlegung der Eigenmittelanforderungen an Banken spielt folglich nicht nur die am Ende der Berechnungen resultierende RWA- oder LR-Quote eine Rolle. Vielmehr haben auch die erwähnten, scheinbar technischen Aspekte der Berechnungsmethode gewichtige wirtschaftliche Auswirkungen. Dementsprechend wurden viele dieser Aspekte bei der Weiterentwicklung der TBTF-Regulierung von 2015 bis 2022 kontrovers diskutiert.

Abschliessend ist zu erwähnen, dass die Schweizer TBTF-Gesetzgebung bei den Eigenmittelanforderungen an Banken aus diversen Gründen verschiedene Erleichterungen vorsieht, die über die Jahre weiterentwickelt wurden (siehe Kap. 5.2.3.1).

Liquiditätsanforderungen

Damit eine Bank stabil ist, reicht es nicht aus, dass sie über genügend Eigenmittel verfügt. Sie muss darüber hinaus mit ausreichend Liquidität ausgestattet sein, um ihr Bankgeschäft ausüben und Schocks, die zu raschen Liquiditätsabflüssen führen, überstehen zu können. Entsprechend legt die TBTF-Regulierung auch Liquiditätsanforderungen an die Banken fest.

Die Liquidity Coverage Ratio (LCR) bezeichnet die Mindestquote für kurzfristige Liquidität. Sie bezweckt die Stärkung der Resilienz der Banken bei kurzfristigen Liquiditätskrisen, indem sie sicherstellt, dass die Banken ausreichend qualitativ hochwertige, liquide Aktiva bereithalten, um dem Mittelabfluss in einem vordefinierten Stressszenario standhalten zu können.

Die Net Stable Funding Ratio (NSFR) ist eine Finanzierungsquote, mit der eine stabile Finanzierungsstruktur für einen Zeithorizont von einem Jahr dauernd gewährleistet werden soll.

Zu den TBTF-Instrumenten, die die Liquidität der Banken im Krisenfall sichern sollen, gehört auch der PLB, auf den weiter unten separat eingegangen wird. Dieses Instrument wurde auf internationaler Ebene (FSB) erst ab 2016 diskutiert und war bei der erstmaligen Einführung der Schweizer TBTF‑Regulierung 2012 noch kein Thema.

Stabilisierung und Abwicklung

Bei systemrelevanten Banken ist im Krisenfall zwischen Stabilisierung und Abwicklung zu unterscheiden. Unter dem Stichwort «Stabilisierung» (Recovery) werden stabilisierende Massnahmen eines Unternehmens ohne staatliche Eingriffe in einem frühen Krisenstadium verstanden. Hingegen ist mit Abwicklung (Resolution) die Sanierung oder die Konkursliquidation einer Bank durch Eingreifen der Behörden gemeint, wenn Insolvenzgefahr besteht.²⁸⁵ Die internationale Koordination der Vorbereitungen der Behörden auf Krisen von G-SIB erfolgt in der sogenannten Crisis Management Group (CMG) (siehe Kap. 5.3.1.5).

Die Schweizer TBTF-Regulierung sieht seit 2012 vor, dass die SIB über einen von der FINMA zu genehmigenden Stabilisierungsplan verfügen müssen und dass die FINMA für jede SIB in einem Abwicklungsplan darlegt, wie eine von ihr angeordnete Sanierung oder Konkursliquidation erfolgen würde (siehe Kap. 5.3.1.4). Zudem müssen die SIB zuhanden der FINMA einen Notfallplan erstellen.²⁸⁶ Im Sanierungsfall stehen den Behörden verschiedene Sanierungsmassnahmen wie ein Bail-in, die Übertragung des Vermögens der betroffenen Bank auf einen anderen Rechtsträger oder auf eine Übergangsbank (Bridge Bank), die Weiterführung einzelner Bankdienstleistungen, Restrukturierungsmassnahmen, Anpassungen des Geschäftsmodells oder Governance-Massnahmen zur Verfügung. Mit dem Notfallplan haben systemrelevante Banken den Nachweis zu erbringen, dass ihre systemrelevanten Funktionen in einer Krise ohne Unterbrechung weitergeführt werden können.

In den Jahren 2015 bis 2022, die im vorliegenden Kapitel behandelt werden, erfolgten keine fundamentalen Entwicklungen hinsichtlich Stabilisierung und Abwicklung.²⁸⁷

Public Liquidity Backstop (PLB)

Die verschiedenen Liquiditätsanforderungen reichen unter Umständen nicht aus, damit eine Bank im Krisenfall die systemrelevante Geschäftstätigkeit weiterführen kann. Ein sogenannter Public Liquidity Backstop (PLB) oder auch Liquidity Public Backstop (LPB; fortan PLB) kann dieses Restrisiko auffangen. Es handelt sich dabei um eine staatliche Massnahme, um eine systemrelevante Bank rasch mit Liquidität zu versorgen,²⁸⁸ falls sich die Bank weder selber auf dem Markt (erste Verteidigungslinie) noch über ausserordentliche Liquiditätshilfen der SNB (zweite Verteidigungslinie) helfen kann.²⁸⁹ Ein PLB stellt sozusagen die dritte Verteidigungslinie in Sachen Liquidität dar. Die im Rahmen des PLB zur Verfügung gestellten Mittel müssen zu einem späteren Zeitpunkt zurückbezahlt werden, sodass der öffentlichen Hand keine Verluste entstehen.²⁹⁰

Im Jahr 2019 verfügten mit den USA und Grossbritannien für die Schweiz massgebliche Referenzländer über einen expliziten PLB-Mechanismus.²⁹¹

Temporary Public Ownership (TPO)

«TPO» ist kein klar definierter Begriff. Unter eine TPO fallen verschiedene Formen einer zeitlich befristeten staatlichen Übernahme einer Bank oder einer temporären staatlichen Beteiligung an einer Bank. Beispiele sind der Fall von Northern Rock (vom UK 2008 verstaatlicht und 2011 weiterverkauft), derjenige der deutschen Commerzbank (staatliche Beteiligung seit 2008), derjenige der irischen Anglo Irish Bank (Verstaatlichung 2009, Abwicklung 2011) oder derjenige der isländischen Banken (Verstaatlichungen 2008). Verschiedenen Staaten ist es nach einem TPO nicht gelungen, das staatliche Eigentum an der übernommenen Bank wieder aufzugeben.

Eine TPO ist kein klassisches TBTF-Instrument. Die Schweizer TBTF-Regulierung bezweckt ja gerade, staatliche Beihilfen für systemrelevante Banken zu vermeiden (siehe die Zweckbestimmung in Art. 7 Abs. 2 BankG). International wurde auf Anregung des FSB jedoch seit 2011 über das Instrument TPO diskutiert.²⁹² Im Jahr 2016 hatten 14 Rechtsordnungen wie z. B. diejenige des UK eine TPO bereits explizit gesetzlich verankert.²⁹³ Die Lösungen unterscheiden sich teilweise deutlich voneinander. Die Schweizer Behörden setzten sich ab 2020 mit der Möglichkeit einer TPO auseinander (siehe Kap. 5.2.5.6).

Bankenaufsicht und -regulierung

Ein wichtiger Bereich der TBTF-Regulierung ist selbstverständlich auch die Bankenaufsicht, die im Nachgang zur Finanzkrise 2007/08 mit der Schaffung der FINMA auf neue Grundlagen gestellt wurde (siehe Kap. 3.2). Die Bankenaufsicht hat sich über die Jahre weiterentwickelt, im Untersuchungszeitraum insbesondere zwischen 2016 bis 2018 im Zuge von mehreren Vorstössen (siehe Kap. 5.2.5.2).

Einlagensicherung

Mit dem System der Einlagensicherung soll das Vertrauen der Einlegerinnen und Einleger in die Sicherheit ihrer Bankeinlagen gestärkt werden. So soll ein Bankensturm in einer Krise verhindert werden können. Kommt es zu einem Bankenausfall, dient ein Einlegerschutzsystem zudem dazu, die Einlegerinnen und Einleger vor dem Verlust ihrer Einlagen zu schützen und die Verfügbarkeit ihrer Einlagen sicherzustellen.

In der Schweiz besteht ein dreistufiges System des Einlegerschutzes: Einlagen bei in- und ausländischen Geschäftsstellen von Schweizer Banken gelten bis zu einem Maximalbetrag von 100 000 Franken pro privilegierte Einlegerin oder privilegierten Einleger (Art. 42c BankV) als sogenannt privilegierte Einlagen (Art. 37a BankG). Geht eine Bank Konkurs, werden die privilegierten Einlagen zuerst vollständig oder anteilsmässig aus den liquiden Mitteln der Bank ausgezahlt. Reichen die liquiden Mittel der Bank dazu nicht aus, kommt in einem zweiten Schritt die Einlagensicherung zum Zug. Die Einlagensicherung in der Schweiz wird seit 2005 durch Esisuisse gewährleistet, eine in Vereinsform organisierte Selbstregulierungsorganisation, welcher alle Banken mit einer Geschäftsstelle in der Schweiz angeschlossen sein müssen (Art. 37h ff. BankG). Die dritte Stufe des bestehenden Einlegerschutzes bildet ein Konkursprivileg.

5.2.2.2 Kurzübersicht über die wichtigsten Entwicklungen

In den nachfolgenden Kapiteln 5.2.3 bis 5.2.6 werden die wichtigsten Entwicklungen in der Schweizer TBTF-Regulierung von 2015 bis 2022 chronologisch abgebildet, unterteilt in vier Phasen: von 2015 bis 2017 (5.2.3), 2017 bis 2019 (5.2.4), 2019 bis 2021 (5.2.5) und von 2021 bis Ende 2022 (5.2.6). Neben den vier Evaluationsberichten des Bundesrates und den erfolgten gesetzlichen Weiterentwicklungen werden auch die Arbeiten der Behörden zur Einführung eines PLB und einer TPO dargestellt. Dabei liegt der Fokus insbesondere auf der Frage, inwiefern die Behörden die internationalen Standards umgesetzt haben und wie sich das EFD sowie der Bundesrat im Spannungsfeld zwischen den genannten internationalen Standards und den Anliegen der inländischen Akteure, insbesondere des inländischen Finanzsektors, verortet haben. Die Erkenntnisse des Expertenberichts Hungerbühler (siehe Kap. 1.4.3.2), die im Auftrag der PUK eine rechtsvergleichende Analyse zur Regulierung und Beaufsichtigung der Finanzmärkte sowie zur TBTF-Regulierung vornahm, sind mitberücksichtigt.

Nachfolgende Tabelle gibt einen Überblick über die wichtigsten Entwicklungen der TBTF‑Regulierung in der Schweiz von 2015 bis 2022, soweit sie in diesem Bericht dargelegt werden (siehe auch Anhang 4).

Tabelle 5: Übersicht über die wichtigsten Entwicklungen der TBTF‑Regulierung in der Schweiz 2015–2022

Legende zur Spalte «Thema»:
R = Bankenaufsicht und -regulierung; B = Bericht des Bundesrates, E = Einlagensicherung, K = Eigenkapital, L = Liquidität, PLB = Public Liquidity Backstop, TPO = Temporary Public Ownership

5.2.3.1 Erste wesentliche Weiterentwicklung der Eigenkapitalanforderungen mit der Einführung von Going‑Concern- und Gone-Concern-Anforderungen für G‑SIB im Nachgang zum ersten Evaluationsbericht

Ausgangslage

Seit 2012 gelten für die SIB im Vergleich zu den übrigen Banken erhöhte Eigenkapitalanforderungen, die im BankG und in der ERV festgelegt sind. In seinem ersten Evaluationsbericht zu «Too big to fail» bzw. zu den systemrelevanten Banken vom 18. Februar 2015 machte der Bundesrat diesbezüglich weiteren Handlungsbedarf aus (siehe Kap. 4.2.2.5).

Die Verordnungsänderung vor dem Hintergrund der internationalen Standards

Der Bundesrat begegnete dem im Evaluationsbericht ausgemachten Handlungsbedarf mit der Teilrevision der ERV vom 11. Mai 2016.²⁹⁴ Als diese Teilrevision am 1. Juli 2016 in Kraft trat, wurde in der Schweiz konzeptionell neu zwischen Going-Concern- und Gone-Concern-Anforderungen unterschieden. Während Going-Concern-Anforderungen in gewisser Weise bereits vorher bestanden, stellte die Einführung von Gone-Concern-Anforderungen eine Neuerung in der Schweizer TBTF-Regulierung dar.

Durch diesen Schritt nahm der Bundesrat die Umsetzung der Gesamtkapitalanforderungen (TLAC) vor, die auch international zum Standard erhoben worden waren: Am 9. November 2015 hatte das FSB seine definitiven TLAC Principles and Term Sheet veröffentlicht.²⁹⁵ Nebst den internationalen Empfehlungen für die Anforderungen an die TLAC der Banken erfüllte die Teilrevision der ERV von 2016 auch die Vorgaben von Basel III und den Zuschlag des FSB für G‑SIB.

In Einzelfragen bestanden weiterhin Abweichungen vom internationalen Standard. Beispielsweise fehlte ein Automatismus für Dividendenrestriktionen bei einer Unterschreitung des Eigenmittelpuffers.²⁹⁶

Generelle Stossrichtung der quantitativen Anpassungen an den Eigenmittelanforderungen

Seit der Teilrevision der ERV 2016 umfassten die Going-Concern-Anforderungen zur ordentlichen Weiterführung der Bank eine erhöhte LR-Anforderung für G‑SIB von insgesamt mindestens 5 % (zuvor: mindestens 3,36 %). Die an den RWA gemessenen Eigenmittelanforderungen wurden mit der Verordnungsänderung im Vergleich zu vorher kaum erhöht: Vor 2016 betrugen sie mindestens 14 %, ab dem 1. Juli 2016 neu mindestens 14,3 %. Für die G‑SIB galten zudem neu Gone-Concern-Anforderungen für zusätzliche verlustabsorbierende Mittel, die im Grundsatz die Going-Concern-Anforderungen spiegelten (sprich nochmals 14,3 % RWA bzw. 5 % LR).

Das Bankenrecht sah weiterhin Möglichkeiten für Erleichterungen bei den Eigenkapitalanforderungen vor. Zuständig für deren Gewährung war die FINMA. Der untenstehende Kasten stellt die drei Arten von Erleichterungen dar und gibt auch die wesentliche Weiterentwicklung im Sinne einer kurzen Übersicht wieder.

Zur Höhe der revidierten Eigenmittelanforderungen ist weiter zu bemerken, dass das EFD in einem Aussprachepapier von Oktober 2015 festhielt, dass aufgrund der überdurchschnittlichen Grösse der Schweizer Grossbanken im Vergleich zum inländischen BIP auch höhere Eigenmittelanforderungen zu rechtfertigen wären.³⁰⁰ Die quantitativen Vorgaben für G‑SIB in den internationalen Standards betrugen im Vergleichszeitraum (Ende 2015) 21,5–23 % RWA und 6,75 % LR.³⁰¹

Für die Erfüllung der neuen Going‑Concern‑ und Gone‑Concern‑Anforderungen sah der Bundesrat eine Übergangsfrist bis 2019 vor.³⁰²

Im Zuge der Revision der ERV vom 22. November 2017,³⁰³ die per 1. Januar 2018 in Kraft trat, erstreckte der Bundesrat zudem nach bilateraler Rücksprache des GS-EFD mit der CS gewisse bestehende Übergangsfristen zusätzlich. Dies sollte es ermöglichen, für Derivate sowie verwaltete kollektive Vermögen vorerst weiterhin mit den bestehenden Ansätzen zu rechnen, da die EU und die USA in jenem Punkt den Basler Zeitplan ebenfalls nicht einhielten.³⁰⁴

Es zeigt sich hier das Bemühen der Behörden, im Interesse der Grossbanken unter dem Stichwort «Wettbewerbsfähigkeit» der Entwicklung der internationalen Regulierung nicht vorzugreifen. Zudem verzichtete der Bundesrat bei der Revision der ERV von 2016 auf eine Terminierung der vorzunehmenden Verbesserungen hinsichtlich der globalen Abwicklungsfähigkeit (global resolvability) der Schweizer G‑SIB.³⁰⁵

Quantitative Anpassungen am Rabattsystem und an den Erleichterungen für Finanzgruppen und Einzelinstitute

Mit der Teilrevision der ERV vom 11. Mai 2016 kam es zudem zu Anpassungen am Rabattsystem und an den Erleichterungen für Finanzgruppen und Einzelinstitute (siehe Kasten 5 hierüber). Beim Rabattsystem wurden die maximalen Rabatte quantifiziert, und bei den Erleichterungen setzte der Bundesrat die Empfehlung Nr. 4³⁰⁶ seines ersten Evaluationsberichtes zu systemrelevanten Banken von 2015 um: Einzelinstitute, die systemrelevante Funktionen einer Finanzgruppe ausüben, konnten die genannten Erleichterungen grundsätzlich nicht mehr erhalten. Ausnahmen waren möglich, wenn die Bedeutung der Einzelinstitute für die Fortführung der inländischen systemrelevanten Funktionen der Finanzgruppe gering war. Zweck dieser Anpassung war es, der Finanzgruppe einen Anreiz zu setzen, sich so zu organisieren, dass nach Möglichkeit alle systemrelevanten Funktionen in einer einzigen Einheit zusammengefasst wurden oder dass ex ante separiert wurde.³⁰⁷

Dem Bundesrat waren die für die Finanzstabilität potenziell nachteiligen Effekte der ersten beiden Arten von Erleichterungen 2015/2016 also bewusst. Er schränkte sie in den folgenden Jahren denn auch erheblich ein (siehe Kap. 5.2.4.1 und 5.2.6.4). Die dritte Art von Erleichterungen, die zusätzlichen regulatorischen Filter (siehe Kasten 5 hierüber und insbesondere Kap. 5.3.3.3), floss hingegen nicht in die Analyse des Bundesrates bei der Änderung der ERV von 2016 ein. Dies trotz des Umstands, dass der Bundesrat in seinem ersten Evaluationsbericht von 2015 bereits zur Einsicht gelangt war, «dass die aus Schweizer Sicht besonders wichtigen Stammhäuser nur knapp kapitalisiert sind.»³⁰⁸

Qualitative Anpassungen an den Eigenmittelanforderungen

Weiter wurden die Anforderungen an die Qualität der Eigenmittel leicht erhöht (Streichung von Tier-2-Instrumenten). Diese Änderungen wurden vorgenommen, weil der Bundesrat erkannt hatte, dass die internationalen Standards zur Berechnung des Eigenkapitals von Banken strenger als die Schweizer Berechnungsmassstäbe waren: International wurde die LR ausschliesslich basierend auf Tier 1 berechnet,³⁰⁹ und insbesondere in Krisenzeiten war für die Märkte zur Beurteilung der Solvenz nur die «Common Equity Tier 1 Capital (CET1)»-Ratio relevant.³¹⁰

Differenzen innerhalb der Behörden

Insbesondere in zwei Punkten verlangten mehrere Akteure, namentlich die FINMA und die SNB, eine strengere Regulierung, als sie der Bundesrat schliesslich erliess:

1. Progression bei den Eigenmittelanforderungen:

Im Rahmen der Ämterkonsultation sprachen sich die FINMA und die SNB deutlich für einen «Knick» in der Progression der Eigenmittelanforderungen aus. Sie forderten, dass die Progression umso stärker sein soll, je grösser die betreffende Bank ist, und nicht linear verlaufen soll.³¹¹

Die beiden Grossbanken und mit ihnen eine Mehrheit der Teilnehmenden an der damaligen Anhörung sprachen sich jedoch gegen einen solchen «Knick» und somit für einen linearen Verlauf der Progression aus.³¹² Der Bundesrat nahm die von den Banken befürworteten tieferen Zuschläge in die teilrevidierte ERV auf.

2. Quantitative Offenlegungspflicht:

Die Frage der quantitativen Offenlegungspflicht von Erleichterungen war unter den Teilnehmenden an der damaligen Anhörung umstritten, weshalb das EFD in seinem Antrag an den Bundesrat die damals geltende Formulierung beibehielt.³¹³ Das EJPD reichte einen Mitbericht ein und schlug darin vor, dass die Erleichterungen für die systemrelevanten Einzelinstitute gemäss Artikel 125 ERV quantitativ vollständig offengelegt werden müssen.³¹⁴ Der Bundesrat sah von einer weitergehenden quantitativen Offenlegungspflicht ab und beliess die bestehende Regelung, die eine periodische Offenlegung gewisser Parameter vorsah.

5.2.3.2 Erste Bestrebungen zur Anpassung der Einlagensicherung

Ausgangslage

Anlässlich einer Änderung des BankG im Jahr 2010 war eine Vorlage zur Einrichtung eines ex ante finanzierten öffentlich-rechtlichen Einlagesicherungsfonds in der Vernehmlassung durchgefallen.³¹⁵ Der IWF empfahl der Schweiz in seinem Finanzsektorexamen 2014 Verbesserungen bei der Einlagensicherung.³¹⁶ Die Expertengruppe zur Weiterentwicklung der Finanzmarktstrategie gelangte in ihrem Schlussbericht vom 1. Dezember 2014 zum gleichen Schluss.³¹⁷ Der Bundesrat selbst erwähnte die Einlagensicherung in seinem Evaluationsbericht von 2015 nicht, obwohl er sich im Grundsatz auf den erwähnten Schlussbericht abstützte.

Auftrag an das EFD zur Ausarbeitung einer Vernehmlassungsvorlage

Aufgrund des erwähnten Expertenberichtes liess der Bundesrat eine erste Prüfung möglicher Verbesserungen des Einlegerschutzsystems vornehmen. Als Folge dieser Prüfung beauftragte er das EFD am 15. Februar 2017, bis Ende November eine Vernehmlassungsvorlage zur Einlagensicherung mit einer Änderung des BankG und des Bucheffektengesetzes (BEG) zu erstellen. Da das Vorhaben weiterführende Abklärungen benötigte, verzögerte sich die Revision, auch aufgrund anderer zeitintensiver Arbeiten, bis 2021 (siehe Kap. 5.2.6.1).³¹⁸

5.2.3.3 Zweiter Evaluationsbericht des Bundesrates zu systemrelevanten Banken von 2017

Der Bundesrat kam in seinem Evaluationsbericht vom 28. Juni 2017³¹⁹ zum Schluss, dass der Schweizer Regulierungsansatz im internationalen Vergleich geeignet sei, um das Systemrisiko zu reduzieren. Deshalb beschrieb der Bundesrat den Schweizer TBTF-Ansatz weiter als positiv und sah, abgesehen von punktuellen Aspekten, keinen grundsätzlichen Anpassungsbedarf.

Auf die Empfehlungen aus dem ersten Bericht des Bundesrates aus dem Jahr 2015 wurde im zweiten Bericht nicht explizit Bezug genommen. Der Bericht von 2017 liefert kein explizites Monitoring des Umsetzungsstands der verschiedenen Massnahmen und der Entwicklungen in den einzelnen Handlungsfeldern. Das BJ kritisierte diesen Umstand in der Ämterkonsultation zum Bericht ausdrücklich.³²⁰

Eigenmittelanforderungen

Bezüglich der Eigenmittelanforderungen an G‑SIB fasste der Bundesrat im zweiten Evaluationsbericht zu den systemrelevanten Banken vor allem die erfolgte Teilrevision der ERV zusammen. Er führte aus, dass die Schweizer Going-Concern-Kapitalanforderungen für die beiden G‑SIB im internationalen Vergleich eher hoch, aber ungefähr gleichwertig mit den Regeln in den USA und im UK seien.³²¹ Sodann hielt er fest, dass die Schweiz als eines der ersten Länder den TLAC-Standard umgesetzt habe.³²² Zur Begründung der geltenden Anforderungen verwies der Bundesrat auf die im internationalen Vergleich überdurchschnittliche Grösse der Schweizer G-SIB im Verhältnis zum BIP.³²³

In zwei Bereichen, die die Eigenmittelanforderungen tangieren, erkannte der Bundesrat 2017 zusätzlichen Handlungsbedarf:

• – Erstens stellte er fest, dass aufgrund der geltenden Regeln zur Gewinnsteuer bei der Ausgabe von Kapitalbeschaffungsinstrumenten zur Erfüllung der TLAC-Vorgaben ein nachteiliger Steuereffekt eintreten könne, der entgegen den Zielen der TBTF-Regulierung das Eigenkapital der SIB reduzieren würde.³²⁴ Der Bundesrat begegnete diesem Problem mit der Einführung des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 2018 über die Berechnung des Beteiligungsabzugs bei systemrelevanten Banken³²⁵ (siehe Kap. 5.2.4.2).

• – Zweitens schlug der Bundesrat eine Anpassung des Beteiligungsabzugs vor, da er das bis anhin geltende gemischte System mit Beteiligungsabzug und Risikogewichtung als komplex und nicht transparent erachtete. Deshalb beauftragte er das EFD, die Regelungen zum Beteiligungsabzug (Art. 32 ERV) und zur Gewährung von Erleichterungen (Art. 125 ERV) zu überprüfen und allfällige Anpassungen vorzuschlagen. Diese erfolgten mit der Revision der ERV vom 21. November 2018 (siehe Kap. 5.2.4.1).

Liquiditätsanforderungen

Nachdem die neue LiqV, die am 1. Januar 2013 in Kraft getreten war, per 1. Januar 2015 hinsichtlich der LCR (Mindestquote für kurzfristige Liquidität eine erste Teilrevision³²⁶ erfahren hatte, stellte der Bundesrat 2017 keinen weiteren Handlungsbedarf mit Blick auf die geltenden Liquiditätsanforderungen fest.

Weitere TBTF-Instrumente

Abschliessend ist festzuhalten, dass der Bundesrat das EFD Anfang 2017 auch angesichts internationaler Kritik mit der Erarbeitung einer Vernehmlassungsvorlage im Bereich Einlagensicherung beauftragt hatte (siehe Kap. 5.2.3.2). Zudem wurde die TPO seit 2011 international diskutiert. Stand 2016 hatten bereits 14 Rechtsordnungen eine TPO eingeführt (siehe Kap. 5.2.2.1). In seinem Evaluationsbericht von 2017 erwähnte der Bundesrat aber weder das Instrument eines PLB (siehe ebenfalls 5.2.2.1) noch den Aspekt der Einlagensicherung oder das Instrument einer TPO.

5.2.4.1 Aufhebung der Erleichterungen für Finanzgruppen und Einzelinstitute und Wechsel zur Risikogewichtung von Beteiligungen (Änderung der ERV vom 21. November 2018)

Nachdem der Bundesrat in seinem zweiten Evaluationsbericht von 2017 angekündigt hatte, die Zweckmässigkeit der Erleichterungen nach Artikel 125 ERV (siehe Kasten 5 in Kap. 5.2.3.1) zu überprüfen, hob er diese Erleichterungen mit der Änderung der ERV vom 21. November 2018 auf und organisierte den Umgang mit Beteiligungen neu.³²⁷

Inhalt der Revision der ERV von 2018

Bis anhin mussten Beteiligungen vollständig vom Kapital derjenigen Bank abgezogen werden, welche die Beteiligung hielt. Im Fall der Stammhäuser der Schweizer Grossbanken fielen dabei vor allem die hoch kapitalisierten Tochtergesellschaften in den USA, im UK und in der Schweiz ins Gewicht. Als Folge des Abzugs dieser Beteiligungen verschlechterte sich die Kapitalquote der Schweizer Stammhäuser im Vergleich zur konsolidierten Sicht auf den Konzern.

Nach der Revision der ERV von 2018 mussten Beteiligungen von Holdinggesellschaften an Tochtergesellschaften nicht mehr von den Eigenmitteln der haltenden Gesellschaft abgezogen werden, sondern unterlagen künftig einer Risikogewichtung. Für die Beteiligungen im Ausland wurde ein höheres Risikogewicht (400 %) als im Inland (250 %) gewählt, um den unterschiedlichen Verhältnissen bei ausländischen und inländischen Tochtergesellschaften Rechnung zu tragen.³²⁸

Da dieses neue System weniger streng als der frühere Umgang mit Beteiligungen war, wurden die Erleichterungen nach Artikel 125 ERV aufgehoben.

Im Rahmen der Überlegungen zum Wechsel vom Beteiligungsabzug zur Risikogewichtung nahmen die Behörden einen Vergleich mit den für die Schweiz massgebenden ausländischen Rechtsordnungen vor, namentlich mit jenen der EU, des UK und der USA.³²⁹ Die FINMA prüfte die verschiedenen Systeme eingehend, bevor sie sich für den Systemwechsel aussprach. Der Bundesrat folgte den Überlegungen der FINMA.³³⁰

Anwendbarkeit des neuen Regimes auf die G-SIB bereits seit 2017

Die FINMA hatte den Regimewechsel den beiden Grossbanken gegenüber bereits früher verfügt und per 1. Juli 2017 in Kraft gesetzt.³³¹ Zur Umsetzung des Wechsels gewährte die FINMA den beiden G-SIB eine zehnjährige Übergangsfrist bis zum 1. Januar 2028. Die Systemumstellung führte in Kombination mit den weiterhin geltenden spezifischen Anforderungen für SIB dazu, dass die beiden Stammhäuser der CS- und der UBS-Gruppe ihre Beteiligungen zu rund 60 % mit Eigenmitteln unterlegen³³² bzw. innerhalb der Übergangsfrist entsprechendes Eigenkapital aufbauen mussten.³³³

Diese Änderung der ERV hatte zur Folge, dass die konsolidierten Kapitalkennzahlen von Finanzgruppen unverändert blieben, sich aber die in der Einzelinstitutsbetrachtung ausgewiesenen Kapitalkennzahlen verbesserten. Bei den RWA-Anforderungen wurde dieser Effekt durch die neue Risikogewichtung von Beteiligungen praktisch kompensiert. Die Erfüllungsquote der LR stieg hingegen bei den beiden Stammhäusern der CS-Gruppe und der UBS-Gruppe substanziell auf Stufe Einzelinstitut, nicht aber in der konsolidierten Betrachtung der Gruppen. Denn durch den Wegfall der bisherigen Eigenmittelabzüge stieg das anrechenbare Kapital.³³⁴ Dieser Effekt trat in einem gewissen Ausmass also bereits ein, ohne dass die Banken zusätzliches Eigenkapital hätten halten müssen.

5.2.4.2 Verbesserter Kapitalaufbau durch Neutralisierung von steuerlichen Auswirkungen bei der Herausgabe von TBTF‑Instrumenten

Ausgangslage

Ursprünglich durften die Schweizer G‑SIB zur Erfüllung ihrer Eigenmittelanforderungen unter der Schweizer TBTF-Gesetzgebung auch TBTF-Instrumente im Ausland verwenden. Ab 2017 akzeptierte die FINMA dieses Vorgehen in Umsetzung der internationalen TLAC-Standard für G‑SIB nach Ablauf der Übergangsfrist nicht mehr,³³⁵ was auch das Crisis Management College (CMC) befürwortete.³³⁶ Die FINMA gab vor, dass spätestens ab dem 1. Januar 2020 ausschliesslich die Emission aus der schweizerischen Konzernobergesellschaft, d. h. den Stammhäusern («Parent Banks») Credit Suisse AG und UBS AG, zulässig ist.

Diese Anpassung hätte aus Sicht des Bundesrates allerdings nachteilige steuerliche Effekte bei den G‑SIB zeitigen können. Konkret hätte die Steuerbelastung der G-SIB zunehmen können (gemäss damaligen Schätzungen der Bundesverwaltung potenziell langfristig um bis zu mehrere hundert Millionen Franken jährlich), was die Eigenmittel verringert hätte. Das wäre im Widerspruch zu den Zielen der TBTF-Gesetzgebung gestanden.³³⁷

Inhalt des Bundesgesetzes über die Berechnung des Beteiligungsabzugs bei systemrelevanten Banken

In der Folge stiess der Bundesrat die Erarbeitung des Bundesgesetzes über die Berechnung des Beteiligungsabzugs bei systemrelevanten Banken an. Mit diesem Gesetz³³⁸ wurde die Berechnung des Beteiligungsabzugs korrigiert, damit die Gewinnsteuerbelastung der Konzernobergesellschaft einer systemrelevanten Bank unverändert bleibt, wenn diese TBTF-Instrumente (z. B. Bail-in-Bonds, Write-off Bonds oder Contingent Convertibles) herausgibt.³³⁹ Damit wurde den systemrelevanten Banken der Kapitalaufbau mittels Herausgabe von TBTF-Instrumenten erleichtert.

Positionen der Akteure im Vorfeld der Verabschiedung des Gesetzes

Bei der Erarbeitung dieses Gesetzes zeigten sich erneut die verschiedenen Interessenlagen bei der Weiterentwicklung der Schweizer TBTF-Gesetzgebung. Die Grossbanken hatten die Thematik der Gewinnsteuer bei der Ausgabe von TBTF-Instrumenten bereits 2015 im Rahmen der parlamentarischen Beratungen zur Revision des VStG vorgebracht, jedoch zunächst ohne Erfolg. Denn das Parlament war damals nicht bereit, die Reform der Verrechnungssteuer auf die Gewinnsteuerfrage auszudehnen.³⁴⁰ Trotz dieser ablehnenden Haltung des Gesetzgebers nahm das EFD das Anliegen wieder auf und unterbreitete dem Bundesrat am 30. September 2016 ein Aussprachepapier dazu. Der Bundesrat entschied, das EFD mit der Erarbeitung einer Vernehmlassungsvorlage zu beauftragen.

In der Vernehmlassung im Jahr 2017 wurde jedoch von gewissen Wirtschaftskreisen vorgebracht, dass es zu einer Bevorteilung der Bankbranche und damit zu einer rechtsungleichen Behandlung der Bankbranche gegenüber anderen Branchen führen würde, wenn allen Banken Steuererleichterungen gewährt würden. Um dieser Kritik Rechnung zu tragen, beschränkte der Bundesrat seine Vorlage schliesslich auf die systemrelevanten Banken.³⁴¹

Trotz dieser Einschränkung zweifelte das BJ im Rahmen der Ämterkonsultation die Verfassungsmässigkeit der Neuerung an. Es konnte eine nicht gerechtfertigte rechtliche Ungleichbehandlung nicht ausschliessen und erklärte deshalb, die Verfassungskonformität der Vorlage nicht bestätigen zu können.³⁴²

Die FINMA, deren aufsichtsrechtliche Auflage an die G‑SIB zur Emittierung von TBTF-Instrumenten Auslöser der Vorlage war, unterstützte die Vorlage.³⁴³ Aus Sicht der FINMA handelte es sich bei der Vorlage nicht um eine Privilegierung der Banken, sondern um eine Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse im Zusammenhang mit der Umsetzung der TBTF‑Gesetzgebung.³⁴⁴

Im Mitberichtsverfahren zum Bundesratsantrag des EFD vom 25. Januar 2018 beantragte das EJPD eine Änderung der Vorlage im Sinne der Kritik, die das BJ bereits in der Ämterkonsultation geäussert hatte.³⁴⁵ In seiner Stellungnahme zum Mitbericht des EJPD hielt das EFD die unterschiedliche Behandlung von TBTF-Instrumenten gegenüber anderen Anleihen sowie von systemrelevanten Banken gegenüber anderen Unternehmen angesichts der aufsichtsrechtlichen Vorgaben im Bankenbereich juristisch unverändert für vertretbar.³⁴⁶

Die eidgenössischen Räte verabschiedeten das Bundesgesetz am 14. Dezember 2018 ohne Anpassungen einstimmig und der Bundesrat setzte es per 1. Januar 2019 in Kraft.

5.2.4.3 Dritter Evaluationsbericht des Bundesrates zu systemrelevanten Banken von 2019

In seinem dritten Evaluationsbericht zu den systemrelevanten Banken vom 3. Juli 2019³⁴⁷ hielt der Bundesrat fest, dass die verschiedenen Anpassungen der rechtlichen Vorgaben dazu geführt hätten, dass CS und UBS sowohl den Umfang als auch die Qualität des Eigenkapitals erhöhen mussten. Die verschiedenen internationalen Vorgaben zu den verlustabsorbierenden Mitteln würden von der Schweiz allesamt erfüllt.³⁴⁸ Auch in seinem dritten Bericht nahm der Bundesrat einen internationalen Vergleich vor und kam dabei wiederum zum Schluss, dass das Schweizer System grundsätzlich positiv zu beurteilen sei und sich eine Neuausrichtung nicht aufdränge. Er machte jedoch punktuellen Anpassungsbedarf aus, der im Folgenden erläutert wird.

Der Bundesrat nahm in seinem Bericht von 2019 keinen Bezug auf die in den vorangegangenen Berichten ausgesprochenen Empfehlungen oder vorgeschlagenen Massnahmen. Wie schon der Bericht von 2017 enthielt auch derjenige von 2019 kein explizites Monitoring des Umsetzungsstands der verschiedenen Massnahmen und der Entwicklungen in den einzelnen Handlungsfeldern. Das BJ bemängelte diesen Umstand in der Ämterkonsultation wie schon 2017 erneut.³⁴⁹

Eigenmittelanforderungen

Der Bundesrat führte hinsichtlich der Eigenmittelanforderungen aus, dass die angepassten Anforderungen für die beiden G-SIB zu einer deutlichen Erhöhung des Umfangs und der Qualität des Eigenkapitals geführt hätten. Dabei betonte er insbesondere die zusätzlichen verlustabsorbierenden Mittel (Gone-Concern-Mittel), welche die G‑SIB seit der ERV-Teilrevision von 2016 halten mussten. Gleichzeitig stellte er fest, dass die Gone-Concern-Anforderungen in den USA über den Schweizer Anforderungen lagen und dass das UK beabsichtigte, im Vergleich zur Schweiz ebenfalls höhere Anforderungen einzuführen.

Bezüglich der Going-Concern-Anforderungen stellte der Bundesrat der Schweizer TBTF-Gesetzgebung wie bereits in seinem Evaluationsbericht von 2017 ein positives Zeugnis aus. Dabei wies er zum ersten Mal im Rahmen dieser Evaluationsberichte die überdurchschnittliche Grösse der Schweizer G-SIB im Vergleich zu ausländischen G-SIB transparent aus: Die Bilanzsumme der beiden Schweizer G-SIB betrug je zwischen 134 und 139 % des BIP der Schweiz, während beispielsweise die Bilanzsumme der grössten US-amerikanischen Grossbank nur gerade 17 % des BIP der USA betrug.³⁵⁰

Hinsichtlich der Eigenmittel eruierte der Bundesrat in mehreren Bereichen Handlungsbedarf:

• – Erstens wollte er, wie bereits am 21. November 2018 angekündigt,³⁵¹ die Frage klären, welche Einheiten innerhalb der Finanzgruppen der G-SIB die Anforderungen für systemrelevante Banken erfüllen müssen.³⁵² Hintergrund dieses Klärungsbedarfs war, dass CS und UBS zur Verbesserung ihrer Sanierbarkeit und Liquidierbarkeit die für die Schweiz systemrelevanten Funktionen bis 2017 in neu geschaffene Schweizer Tochtergesellschaften überführt hatten. Die Abklärungen des Bundesrates mündeten schliesslich in die Änderung der ERV vom 27. November 2019 (siehe Kap. 5.2.5.1).

• – Zweitens bekräftigte der Bundesrat in seinem dritten Evaluationsbericht seine Auffassung, dass die sogenannten Rabatte (Art. 65 BankV, Art. 133 ERV) im Falle einer verbesserten Sanierbarkeit und Liquidierbarkeit mittelfristig abgeschafft werden sollten. Grund für diese Haltung war, dass aus Sicht der Banken im damaligen System zu wenig Planungssicherheit bestand, da die Höhe der gewährten Rabatte – zumindest theoretisch – jedes Jahr von der FINMA angepasst werden konnte,³⁵³ und dass die Grossbanken die Komplexität des TBTF-Regimes kritisiert hatten.³⁵⁴

Liquiditätsanforderungen und PLB

Hinsichtlich der Liquiditätsanforderungen an die Banken hielt der Bundesrat in seinem Bericht von 2019 fest, dass alle Schweizer Banken ab dem 1. Januar die LCR gemäss den Basel-III-Anforderungen zu 100 % erfüllen müssen und dass die SIB zusätzlichen Liquiditätsanforderungen unterliegen. Denn das BankG (Art. 9 Abs. 2 Bst. b) und die LiqV (Art. 19) erfordern, dass die systemrelevanten Banken eine im Vergleich zu allen anderen Banken höhere Widerstandsfähigkeit gegen Liquiditätsschocks zu gewährleisten haben. Analysen der FINMA und der SNB hätten aber darauf hingedeutet, dass diese besonderen Anforderungen an die SIB nicht für alle SIB tatsächlich zu höheren Anforderungen als die LCR führten, was eigentlich gesetzlich gefordert sei (Art. 9 Abs. 2 Bst. b BankG). Entsprechend sah der Bundesrat Handlungsbedarf.³⁵⁵ Er begegnete diesem Problem schliesslich 2022 mit der Einführung eines neuen Liquiditätskonzepts für SIB (siehe Kap. 5.2.6.3).

Der Bundesrat nahm im Bericht zudem einen Vergleich mit den Liquiditätsanforderungen in den USA und im UK vor. Er gelangte dabei zum Ergebnis, dass die Liquiditätsanforderungen an G-SIB in beiden Rechtsordnungen tendenziell höher als in der Schweiz seien. Zudem wies er aus, dass im Unterschied zur Schweiz sowohl die Gesetzgebung der USA wie auch diejenige des UK neben den ausserordentlichen Liquiditätshilfen der Zentralbanken weitere staatliche Unterstützungsmechanismen wie z. B. einen PLB kennen, um die bei einer Sanierung oder Abwicklung einer SIB benötigte Liquidität zu garantieren.³⁵⁶

Es handelt sich um die erste Erwähnung des PLB in den Evaluationsberichten des Bundesrates. Allerdings thematisierte der Bericht von 2019 nicht, inwiefern die Einführung eines PLB auch für die Schweiz geprüft wurde. Es wurde auch nicht begründet, weshalb die Schweiz einer Empfehlung des FSB³⁵⁷ zur Einführung eines PLB aus dem Jahr 2016 bisher nicht nachgekommen war. Der Bundesrat signalisierte somit keinen direkten Handlungsbedarf. Die Behörden bereiteten einen PLB erst in den folgenden Jahren vor und führten ihn in der CS-Krise schliesslich per Notrecht ein (siehe Kap. 5.2.5.3).

Weitere TBTF-Instrumente

Auch in seinem dritten Evaluationsbericht erwähnte der Bundesrat den Aspekt der Einlagensicherung nicht. Auch die in der Zwischenzeit durch den IWF geäusserte Kritik am Schweizer System des Einlegerschutzes (siehe Kap. 5.2.3.2) war kein Thema. Das Instrument einer TPO behandelte der Bundesrat in seinem Bericht von 2019 ebenfalls nicht.

5.2.5.1 Klarstellung der Eigenmittelanforderungen an die Stammhäuser (Änderung der ERV vom 27. November 2019)

Ausgangslage

2016 waren mit der Teilrevision der ERV die Gone-Concern-Anforderungen für die beiden Schweizer G-SIB auf Gruppenstufe eingeführt worden (siehe Kap. 5.2.3.1). Es war jedoch unklar, für welche Einzelinstitute der beiden Bankgruppen die Gone-Concern-Anforderungen gelten sollten. Der Bundesrat klärte diese Frage mit der Änderung der ERV vom 27. November 2019³⁵⁸, die per 1. Januar 2020 in Kraft trat.

Inhalt der Revision der ERV

Diese Teilrevision der ERV regelte unter anderem die Ausgestaltung der Gone-Concern-Anforderungen für die 2015 geschaffenen und mit den systemrelevanten Funktionen betrauten neuen Schweizer Einheiten (Credit Suisse (Schweiz) AG und UBS Switzerland AG) und für die Stammhäuser (die sogenannten Parent-Banken Credit Suisse AG bzw. UBS AG) der beiden G-SIB (zur Konzernstruktur der CS siehe Kasten 4 in Kap. 5.1.2).

Die besonderen Eigenkapitalanforderungen für G-SIB galten sowohl auf Stufe der Finanzgruppe wie auch auf Stufe der Einzelinstitute, wenn die Einzelinstitute systemrelevante Funktionen der Finanzgruppe ausübten (Art. 124 ERV). Mit der Änderung der ERV vom 27. November 2019 sollte klargestellt werden, dass die Stammhäuser weiterhin den besonderen Anforderungen unterstellt sind, da bei einem Ausfall der Stammhäuser aufgrund ihrer Grösse und Stellung innerhalb der Finanzgruppe und aufgrund ihrer Vernetzung mit dem Finanzsystem ein erheblicher Schaden für die Schweizer Volkswirtschaft drohte.

Zusätzlich wurde in Artikel 132 ERV die Höhe der Gone-Concern-Anforderungen für die verschiedenen Einheiten innerhalb einer Bankengruppe präzisiert. Ferner wurden in Artikel 133 ERV die Maximalrabatte neu konkretisiert. Auf Wunsch der beiden G‑SIB passte der Bundesrat die Konkretisierung des Maximalrabatts zeitlich dem TLAC-Standard an, wodurch sie erst im Jahr 2022 anwendbar wurde.³⁵⁹

Positionen der Akteure im Vorfeld der Verordnungsrevision

Die Anpassung der Gone‑Concern-Anforderungen war bereits in der Vernehmlassungsvorlage des Bundesrates zur Änderung der ERV vom 21. November 2018 enthalten. Damals zeigte sich ein ähnliches Bild wie bei anderen Vorlagen zur Weiterentwicklung der Schweizer TBTF-Regulierung: Die beiden Grossbanken und die ihnen nahestehenden Interessenvertreter lehnten diese Anpassung in der Vernehmlassung ab,³⁶⁰ und der Bundesrat folgte bei seinem Entscheid dieser Ablehnung, obwohl SNB und FINMA aufgrund der Wichtigkeit der Parent-Banken für die gesamte Bankengruppe der Ansicht waren, dass die Stammhäuser der CS- und der UBS-Gruppe so rasch wie möglich ebenfalls den Kapitalanforderungen an systemrelevante Banken unterstellt werden sollten.³⁶¹

Die anfängliche Berücksichtigung der Opposition der Grossbanken und der ihnen zugeneigten Interessengruppen durch den Bundesrat führte somit zu einer Verzögerung bei der Einführung der Gone‑Concern-Anforderungen für die Stammhäuser der beiden Grossbankengruppen um ein Jahr (Inkrafttreten per 1. Januar 2020 anstatt per 1. Januar 2019).

5.2.5.2 Ausarbeitung und Erlass der Verordnung zum Finanzmarktaufsichtsgesetz als Antwort auf Kritik an der FINMA (2017–2019)

Ausgangslage

Die Rolle der FINMA war Gegenstand einer Reihe von Vorstössen, die vor allem von 2016 bis 2018 in der Bundesversammlung eingereicht wurden (zur Kritik an der FINMA siehe auch Kap. 5.6.2):

Während verschiedene Vorstösse ergebnislos abgeschrieben wurden, nahmen die eidgenössischen Räte die Motion 17.3317 «Klare Verantwortlichkeiten zwischen Finanzmarktpolitik und Finanzmarktaufsicht» auf Empfehlung des Bundesrates an (NR: 13.12.2017; SR: 13.12.2018). Das EFD beabsichtigte, mit der Empfehlung zur Annahme dieser Motion auch, den politischen Druck auf die FINMA zu reduzieren.³⁶² In Umsetzung der Motion 17.3317 erliess der Bundesrat die Verordnung zum Finanzmarktaufsichtsgesetz vom 13. Dezember 2019³⁶³, die am 1. Februar 2020 in Kraft trat (siehe unten).

Positionen der verschiedenen Akteure im Vorfeld des Erlasses der Verordnung zum Finanzmarktaufsichtsgesetz – Frage der Gesetzmässigkeit

In der Vernehmlassung stiess die Verordnung zum Finanzmarktaufsichtsgesetz insbesondere in der Finanzbranche und bei bürgerlichen Parteien auf Zustimmung, wobei teilweise noch strengere Vorgaben zur Klärung der FINMA-Kompetenzen gefordert wurden. Ein kleinerer, den politisch linken Interessengruppen angehörender Teil der Vernehmlassungsteilnehmenden lehnte die Vorlage dagegen ab. Diese Vernehmlassungsteilnehmenden hatten Bedenken, dass die Vorlage die Unabhängigkeit der FINMA gefährden und den administrativen Aufwand vergrössern würde.³⁶⁴

Während der Bundesrat die Vorschläge für strengere bzw. bestimmtere Vorgaben nicht berücksichtigte, trug er den Anliegen der ablehnenden Stellungnahmen teilweise Rechnung. So strich er die Verknüpfung der FINMA-Regulierung mit der Finanzmarktpolitik und erleichterte die Berichterstattungspflichten der FINMA im Regulierungsprozess.³⁶⁵

Im Rahmen der Ämterkonsultation äusserte die FINMA Bedenken, dass die Vorlage zu einer Bürokratisierung ihrer Prozesse führen werde. Sie war auch skeptisch, ob überhaupt Regulierungsbedarf vorhanden sei. Mit Blick auf mögliche Reputationsrisiken für die Aufsichtsbehörde und den Finanzplatz Schweiz wünschte sie einen raschen Abschluss des Prozesses zur Verordnungsgebung und zur Abschreibung der Motion 17.3317.³⁶⁶

Das BJ vertrat in der Ämterkonsultation die Ansicht, dass auf den Erlass einer neuen Verordnung verzichtet werden sollte. Gemäss BJ hatte der Bundesrat keine genügende gesetzliche Grundlage für die vorgesehenen Vorgaben, da er keine umfassende Aufsichtskompetenz über die FINMA habe.³⁶⁷ Das BJ schlug der Departementsleitung des EJPD vor, einen entsprechenden Mitbericht im Bundesrat einzureichen, verzichtete aber aufgrund einer Rücksprache mit dem GS-EJPD auf die Ausarbeitung des Mitberichtsantrags.³⁶⁸ Der Bundesrat teilte die Auffassung des BJ nicht und verabschiedete die Verordnung wie vorgesehen.³⁶⁹

Inhalt der Verordnung zum Finanzmarktaufsichtsgesetz

Die Verordnung zum Finanzmarktaufsichtsgesetz konkretisierte folgende Aspekte der Tätigkeit der FINMA:

• – Die Kompetenzen der FINMA in internationalen Aufgaben und in der Regulierung wurden präzisiert, und es wurde festgelegt, wie sich diese im Verhältnis zu den Kompetenzen des Bundesrates bzw. des EFD verhalten. Ziel war eine klarere Trennung zwischen den Verantwortlichkeiten des Bundesrates für die Finanzmarktpolitik und -strategie sowie die Regulierung einerseits und der Zuständigkeit der FINMA für die operative Aufsichtstätigkeit andererseits.

• – Die Voraussetzungen für Regulierungen der FINMA (Art. 7 FINMAG) wurden präzisiert, und es wurde festgehalten, wie die Aspekte der Verhältnismässigkeit und der Differenzierung sowie die internationalen Standards bei der Regulierungstätigkeit zu berücksichtigen sind. Weiter wurde festgelegt, dass die FINMA bestehende Regulierungen periodisch auf ihre Notwendigkeit, Angemessenheit und Wirksamkeit hin überprüft. In Bezug auf den Regulierungsprozess konkretisierte die Verordnung, wie die Betroffenen, die Öffentlichkeit und die mitinteressierten Verwaltungseinheiten einzubeziehen sind.

• – Die Verordnung legte, basierend auf den Leitsätzen zur Corporate Governance des Bundes, gewisse Anforderungen an die Formulierung der strategischen Ziele der FINMA und den Prozess zur Genehmigung derselben durch den Bundesrat fest. Zudem hielt die Verordnung die Grundzüge der Zusammenarbeit von FINMA und EFD sowie des gegenseitigen Informationsaustausches fest. Die Details sollten FINMA und EFD gemäss Verordnung bilateral vereinbaren.

Weitere Massnahmen des Bundesrates aufgrund von Vorstössen zur Rolle der FINMA zwischen 2016 und 2018

Zusätzlich zum Erlass der Verordnung zum Finanzmarktaufsichtsgesetz veröffentlichte der Bundesrat in Erfüllung der Postulate 17.3566 und 17.3620, die er beide zur Ablehnung beantragt hatte, am 20. März 2020 einen Bericht zu den Kostenfolgen von FINMA-Rundschreiben.³⁷⁰ Zusätzlich erstattete der Bundesrat ab 2021 jährlich Bericht über den Stand der Umsetzung der neuen Verordnung. Dies entsprach dem Wunsch der WAK-N und der WAK-S, den diese bei der Beratung der parlamentarischen Initiative 17.454 bzw. der Motion 17.3976 geäussert hatten.

Aufsichtseingabe bei den GPK

In diesen Zeitraum fiel auch eine an die GPK gerichtete Aufsichtseingabe des Gewerbeverbandes und diverser Inlandbanken zur Tätigkeit der FINMA. So nahm die GPK‑S zwischen Juni 2017 und Juli 2018 Abklärungen zur Regulierungstätigkeit der FINMA vor. Im Zentrum stand der Vorwurf an die FINMA, sie verletze das Legalitätsprinzip. Die GPK-S fand keine Hinweise auf Mängel, die das ordnungsgemässe Funktionieren der FINMA infrage gestellt hätten. Insbesondere erhärtete sich der Vorwurf der systematischen Verletzung des Legalitätsprinzips durch die FINMA nicht. Deshalb entschied die GPK-S, keine weiteren Massnahmen, etwa die Eröffnung einer Inspektion, zu treffen. Sie verwies explizit auf die verschiedenen hängigen Vorstösse und hielt fest, dass durch den Gesetzgeber zu klären sein werde, wie weit die Regulierungstätigkeit der FINMA in Zukunft gehen soll.³⁷¹

5.2.5.3 Einsetzung einer Arbeitsgruppe zum Public Liquidity Backstop durch den Ausschuss Finanzkrisen

Gründe für die späte Einführung eines PLB in der Schweiz

Die Empfehlung des FSB aus dem Jahr 2016 zur Einführung eines expliziten PLB blieb in der Schweiz zunächst ohne Widerhall, obwohl alle grossen Finanzplätze – die USA (im Jahr 2010),³⁷² die EU (Grundsatzentscheid im Jahr 2013)³⁷³ und Grossbritannien (im Jahr 2017)³⁷⁴ – das Instrument eines PLB eingeführt hatten.³⁷⁵

Die ersten Diskussionen der schweizerischen Akteure, einen PLB einzuführen, datieren aus dem Jahr 2018. Dass die Schweiz mit der Einführung eines PLB zögerte, ist gemäss den Informationen, die der PUK vorliegen, darauf zurückzuführen, dass das EFD mit Blick auf die öffentliche Diskussion und die politische Umsetzbarkeit zunächst eine zurückhaltende Position vertrat. Das SIF brachte diese Haltung an einer Sitzung vom 1. April 2019 zum Ausdruck.³⁷⁶ Auch die Finanzverwaltung ortete ein Risiko bei einer öffentlichen Diskussion: Sollte das Parlament der Einführung eines PLB nicht zustimmen, würde dies ein sehr grosses Risiko für den Finanzplatz Schweiz bzw. die international tätigen Grossbanken darstellen.³⁷⁷ Die Einschätzung, dass die politische Akzeptanz eines PLB zu jenem Zeitpunkt gering gewesen sei, teilt der Präsident der SNB, welcher seit 2018 die Einführung eines PLB forderte.³⁷⁸ Auch die FINMA wies mehrmals – nachweislich erstmals am 30. Oktober 2018 im AF –³⁷⁹ auf die Notwendigkeit der Einführung eines PLB hin.³⁸⁰ Der damalige FINMA-Direktor ortete das Problem in erster Linie beim fehlenden politischen Willen und verwies darauf, dass er unter anderem beim damaligen Vorsteher des EFD interveniert habe.³⁸¹

Diskussionen zum PLB im AF und im EFD von 2018 bis 2020

Aktenkundig ist eine erste vertiefte Diskussion zu einer allfälligen Einführung eines PLB im Rahmen der AF-Sitzung vom 30. Oktober 2018, als der Ausschuss sich mit der Liquiditätsversorgung im Falle einer Sanierung und Abwicklung (Funding in Resolution) befasste. Dabei sprachen sich die FINMA und die SNB für die gesetzliche Verankerung eines PLB als weiteren Schritt in der Entwicklung der TBTF-Gesetzgebung der Schweiz aus. Die EFV und das SIF zeigten sich demgegenüber zurückhaltend.³⁸² Nachfolgend fanden im Februar 2019 verschiedene Seminare statt, bei denen FINMA und SNB das Instrument des PLB den Vertreterinnen und Vertretern von SIF und EFV erläuterten.

Ende 2019 gab der damalige Vorsteher des EFD seine Zustimmung, eine interne Analyse zum PLB vorzunehmen. Diese sollte jedoch in einem ergebnisoffenen Prozess erfolgen und nicht publik gemacht werden. Die Mitglieder des AF wurden über diesen Beschluss am 16. März 2020 informiert.³⁸³

In diesem Rahmen wurde eine Arbeitsgruppe mit Vertreterinnen und Vertretern von SIF, EFV, FINMA und SNB unter der Leitung der EFV eingesetzt (Arbeitsgruppe PLB). Auftrag der Arbeitsgruppe war es, mögliche Formen eines PLB zu prüfen und dabei die Vor- und Nachteile eines expliziten PLB, der in einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage verankert und damit öffentlich bekannt ist, gegenüber einer im Krisenfall mittels Notrecht anzuwendenden Ad-hoc-Lösung (impliziter PLB) aufzuzeigen.³⁸⁴

Ergebnisse der Arbeitsgruppe

Die Arbeitsgruppe PLB erstellte im März 2021 einen Bericht zuhanden des AF mit möglichen Varianten eines PLB.³⁸⁵ Der Bericht ging davon aus, dass je nach Szenario für die CS und für die UBS je ein PLB in einer Höhe von bis zu über 200 Milliarden Franken notwendig werden könnte. An dieser Stelle ist festzuhalten, dass es sich dabei um verwaltungsinterne Schätzungen handelte, die auf inzwischen überholten Angaben und Annahmen basierten. Die Arbeitsgruppe kam in ihrem Bericht zum Schluss, dass ein PLB idealerweise explizit ausgestaltet sein sollte. Dies könne vertrauensbildend wirken und im Idealfall dazu führen, dass der PLB im Krisenfall nicht benötigt wird. Hingegen seien Fehlanreize sowohl bei einem expliziten als auch bei einem impliziten PLB gegeben, da sich die systemrelevanten Banken bei beiden Varianten bewusst seien, dass sie in einer Krise unterstützt würden, was zu einem riskanteren Verhalten verleiten könnte.³⁸⁶

Konkret prüfte die Arbeitsgruppe drei verschiedene PLB-Varianten: A) Liquiditätshilfe durch die SNB mit Staatsgarantie, B) Liquiditätshilfe durch die SNB ohne Staatsgarantie, C) impliziter PLB. Sie nahm gleichzeitig eine Beurteilung anhand verschiedener Kriterien (Wirksamkeit und Glaubwürdigkeit, internationale Akzeptanz, finanzielles Risiko, politische Akzeptanz, Governance, rasche Geldflüsse sowie rechtliche Umsetzbarkeit) der verschiedenen Varianten vor.

• – A) Liquiditätshilfe durch die SNB mit Staatsgarantie: Diese Variante hätte den gewünschten Präventiveffekt (Vertrauensbildung), wäre international akzeptiert und würde einen raschen Geldfluss mit sich bringen. Negativ wären das hohe Risiko für den Bund und die unsichere politische Akzeptanz. Das Konzept dieser Variante des PLB wurde im Laufe der Arbeiten mit einem Konkursprivileg ergänzt, um die Risiken für den Bund zu minimieren.

• – B) Liquiditätshilfe durch die SNB ohne Staatsgarantie: Eine solche Ausgestaltung eines PLB wäre international einmalig und könnte der Reputation der SNB erheblichen Schaden zufügen. Ein solcher PLB wurde als weniger glaubwürdig und wirksam als Variante A eingeschätzt, dafür erschien die politische Akzeptanz höher.

• – C) Impliziter PLB: Die Arbeitsgruppe kam zum Schluss, dass ein solcher PLB suboptimal wäre: Die Anforderungen des FSB würden nicht erfüllt, und er wäre nicht vertrauensbildend. Die politische Akzeptanz sei dabei nicht von Bedeutung, da sowohl die Öffentlichkeit wie auch das Parlament nicht informiert würden.

Abschliessend hielt die Arbeitsgruppe fest, dass es sich lediglich um ein Zwischenergebnis handle und weitere Abklärungen notwendig seien, um die noch bestehenden Fragen abschliessend klären zu können (zu den weiteren Arbeiten zur Einführung eines PLB siehe Kap. 5.2.6.2).

5.2.5.4 Botschaft des Bundesrates zu Anpassungen bei der Einlagensicherung

Ausgangslage

Der Bundesrat hatte das EFD Anfang 2017 beauftragt, eine Vernehmlassungsvorlage mit Anpassungen bei der Einlagensicherung auszuarbeiten (siehe Kap. 5.2.3.2). Noch bevor der Bundesrat Mitte 2020 seine Botschaft vorlegte, erfolgte im Juni 2019 ein Finanzsektorexamen (FSAP) der Schweiz durch den IWF. Bei diesem Examen machte der IWF diverse Mängel der Schweizer Einlagensicherung gegenüber den internationalen Standards der Core Principles der International Association of Deposit Insurers (IADI) und der internationalen Best Practice aus (siehe dazu auch Kap. 5.2.6.5).³⁸⁷

Positionen der verschiedenen Akteure vor der Verabschiedung der Botschaft des Bundesrates

In der Vernehmlassung, die in der ersten Jahreshälfte 2019 stattfand, begrüssten einige Grossbanken, dass keine rein ex ante finanzierte Fondslösung gewählt wurde, da eine solche zu unverhältnismässigem Aufwand und unverhältnismässigen Kosten für die Banken führen würde.³⁸⁸ Viele Vernehmlassungsteilnehmende wiesen auf den notwendigen Ausgleich zwischen dem Einlagenschutz und der TBTF-Regulierung hin und wünschten Erleichterungen bei der Eigenmittelunterlegung und Liquiditätshaltung der Banken gemäss dem Grundsatz der Kostenneutralität.³⁸⁹ Zudem sprachen sich die Vernehmlassungsteilnehmenden aus der Bankbranche gegen eine Doppelbelastung systemrelevanter Banken durch die Einlagensicherung einerseits und die Pflicht zur Weiterführung systemrelevanter Funktionen andererseits aus und verlangten eine Ausnahme für SIB.³⁹⁰

In der Ämterkonsultation zur Vernehmlassungsvorlage plädierte die FINMA für eine echte Ex-ante-Finanzierung der Einlagensicherung.³⁹¹ Zudem brachte sie in der Ämterkonsultation zur Botschaft zur Änderung des BankG³⁹² wie auch in den späteren Ämterkonsultationen zur Änderung der BankV zum Ausdruck, dass sie die Ausnahmen bei den Vorbereitungshandlungen für SIB und für Kleinbanken in Artikel 42h BankV nicht unterstützt. Denn die Erleichterungen für SIB wurden mit der Pflicht zur Erstellung eines Notfallplans gerechtfertigt. Die FINMA war jedoch der Ansicht, dass das Bestehen einer Pflicht zur Ausarbeitung eines Notfallplans nicht als Voraussetzung für Erleichterungen bei den Vorbereitungshandlungen genügt. Vielmehr müsse die FINMA den Notfallplan einer SIB zumindest einmal als umsetzbar beurteilt haben.³⁹³ Der Bundesrat passte daraufhin die Erläuterungen zur Verordnungsänderung sprachlich leicht an, nicht aber die Verordnungsbestimmung selbst.³⁹⁴

Botschaft des Bundesrates zur Revision des BankG

Das EFD beurteilte in seinem Bundesratsantrag zur Behandlung der Botschaft eine Ex-ante-Fondslösung weiterhin als politisch nicht mehrheitsfähig und schlug stattdessen die Stärkung des bestehenden Systems mittels einer Ex-ante-Komponente, der Hinterlegung von Wertschriften, vor.³⁹⁵

Als der Bundesrat am 19. Juni 2020 seine Botschaft vorlegte, identifizierte er Handlungsbedarf, da die Einlagensicherung in der Schweiz ex post finanziert wurde bzw. wird, während international ein klarer Trend hin zur Schaffung von Ex-ante-Fonds bestehe.³⁹⁶ Der Expertenbericht Hungerbühler quantifiziert diesen Trend unter Berufung auf den IADI-Bericht zu Global Trends von 2022: 84 % der Einlagesicherungssysteme beruhten auf einer Ex-ante-Finanzierung.³⁹⁷

Um dem identifizierten Handlungsbedarf zu begegnen, übernahm der Bundesrat in seiner Botschaft den Vorschlag des EFD.³⁹⁸ Die Behandlung dieser Revision des BankG durch die eidgenössischen Räte wird in Kapitel 5.2.6.1 dargelegt.

5.2.5.5 Einführung einer Net Stable Funding Ratio (NSFR, Änderung der LiqV vom 11. September 2020)

Zweimalige Verschiebung der Einführung einer NSFR

In Ergänzung zur LCR, welche die Stärkung der Resilienz der Banken bei kurzfristigen Liquiditätskrisen bezweckt, sahen die internationalen Standards des BCBS (Basel III) ab Oktober 2014 auch die Einführung der NSFR vor, mit der eine langfristig stabile Finanzierung erreicht werden sollte. Gemäss den ursprünglichen zeitlichen Vorgaben des BCBS hätten die nationalen Bestimmungen zur NSFR per 1. Januar 2018 in Kraft treten sollen. Nachdem es in der EU und den USA bei der Einführung der NSFR zu Verzögerungen gekommen war, entschied der Bundesrat am 22. November 2017, die NSFR erst später in die LiqV aufzunehmen.

Am 30. November 2018 verschob der Bundesrat die ursprünglich für den 1. Januar 2018 geplante Einführung einer NSFR noch einmal.³⁹⁹ Die Schweizerische Bankiervereinigung (SBVg) hatte gegenüber dem EFD in einem Schreiben vom 16. August 2018 in Anbetracht der damals offenen Umsetzung in der EU und den USA ein weiteres Zuwarten bei der Einführung der NSFR in der Schweiz begrüsst.⁴⁰⁰ Dahingegen hatte die FINMA im Rahmen der Ämterkonsultation vor der Behandlung des Geschäfts im Bundesrat erklärt, dass sie die schnellstmögliche Einführung einer NSFR befürworte, auch wenn es in gewissen ausländischen Rechtsordnungen (EU, USA) zu Verzögerungen bei der Einführung einer NSFR gekommen war.⁴⁰¹ In Australien, Singapur, Hongkong, China oder Argentinien war die NSFR zu diesem Zeitpunkt bereits vollständig eingeführt worden.

Einführung einer NSFR per Mitte 2021

Nachdem der Bundesrat die Einführung einer NSFR seit 2017 zweimal verschoben hatte, setzte er mit der Änderung der LiqV vom 11. September 2020⁴⁰² die Mindestanforderungen des BCBS an eine stabile Finanzierung der Banken (Finanzierungsquote) um. Der Bundesrat führte die Verordnungsanpassung in Abstimmung mit der Einführung der NSFR in der EU auf Mitte 2021 ein, obwohl die FINMA und die SNB sich für ein früheres Inkraftreten per 1. Januar 2021 ausgesprochen hatten.⁴⁰³

5.2.5.6 Einsetzung einer Arbeitsgruppe zur Temporary Public Ownership durch den Ausschuss Finanzkrisen

Auslöser für die Einsetzung einer Arbeitsgruppe TPO durch den AF

Wie den PLB hatte die Schweiz auch die TPO beim Ausbruch der CS-Krise nicht eingeführt. Die TPO wurde international seit 2011 diskutiert, und mehrere Länder hatten eine TPO bereits 2016 eingeführt.⁴⁰⁴

Der AF beauftragte am 16. September 2020 eine Arbeitsgruppe, bestehend aus Vertreterinnen und Vertretern des SIF, der EFV und der FINMA, mit einer vertieften konzeptionellen Analyse einer TPO (Arbeitsgruppe TPO).⁴⁰⁵ Dies geschah auf Anregung der FINMA, welche die Notwendigkeit der Einführung einer TPO als eine der Lehren aus dem Frühjahr 2020 ansah, als es aufgrund der Covid-19-Pandemie zu einer angespannten Situation an den Finanzmärkten gekommen war.⁴⁰⁶ Die FINMA plädierte für die Einführung der TPO im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren als Ultima Ratio im Stabilisierungsinstrumentarium, wobei sie sich auf das Szenario eines Konkurses des Stammhauses und einer TPO der systemrelevanten Schweizer Tochtergesellschaft als Übergangslösung bis zur Loslösung der Schweizer Einheit fokussierte (Variante 2 im untenstehenden Kasten).⁴⁰⁷

Ordentliche Einführung einer TPO oder Vorbereiten der Einführung mittels Notrecht?

Die Behörden waren sich einig, dass die TPO im Gegensatz zum PLB nicht zentral für die externe Vertrauensbildung war.⁴⁰⁹ Hingegen waren die Behörden uneins in der Frage der Einführung einer TPO im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren. FINMA und SNB befürworteten eine rasche Einführung einer TPO auf dem Weg der ordentlichen Gesetzgebung; EFV und SIF waren in dieser Frage skeptisch.⁴¹⁰

Die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen verwies in ihrer Anhörung vor der PUK darauf, dass eine TPO im Gegensatz zu einem PLB in der Öffentlichkeit kein zusätzliches Vertrauen für die Sanierbarkeit und Liquidierbarkeit geschaffen hätte. Laut ihr war der Entscheid gegen einen ordentlichen Regulierungsprozess aber nebst den Bedenken gegenüber dem Instrument selbst auch der Priorisierung der Ressourcen geschuldet: Die Behörden hätten die Einführung eines PLB als vordringlich angesehen und hätten die Arbeiten zur TPO deshalb «depriorisiert».⁴¹¹ Unterlagen von März 2021 weisen jedoch darauf hin, dass die Ausarbeitung von Varianten in den Dossiers TPO und PLB parallel liefen.⁴¹² Die Arbeitsgruppe zum TPO, die vom SIF geleitet wurde, stellte ihre Arbeiten zwar nicht offiziell ein, sie wurden aber ab der zweiten Hälfte 2021 nicht mehr prioritär verfolgt.

Die Direktorin der EFV fokussierte in ihrer Anhörung vor der PUK ihrerseits darauf, dass die Einführung einer TPO als ordentliches Kriseninstrument der Behörden Fehlanreize hätte schaffen können. Zudem hätten seitens der Behörden der zentralen Bundesverwaltung Bedenken bestanden, inwiefern eine TPO eine verhältnismässige und notwendige Lösung in einer Abwicklung sei. Weder die SNB noch die FINMA hätten das EFD bisher von den Vorteilen einer TPO überzeugen können. Das Risiko von Fehlanreizen sowie die Gefahr einer staatlichen Haftung und einer staatlichen Übernahme der unternehmerischen Risiken einer Bank seien sehr hoch.⁴¹³

Im Ergebnis verzichtete der AF darauf, die Aufnahme einer TPO in das Kriseninstrumentarium der Behörden via ordentliches Gesetzgebungsverfahren anzustreben. Vielmehr sollte eine TPO – wenn überhaupt – ausschliesslich auf der Anwendung von Notrecht im Einzelfall basieren.⁴¹⁴

Inhalt der Abklärungen der Arbeitsgruppe

Wie erwähnt, ging es bei den Varianten einer TPO, die in der Arbeitsgruppe seit September 2020 abgeklärt wurden, um eine TPO für die Schweizer Einheit in einer Abwicklung nach Erreichen des PONV (Variante 2 im Kasten oben). Es handelt sich um dieselbe Spielart einer TPO, die im Januar und Februar 2023 bei den diesbezüglichen Überlegungen der Behörden im Vordergrund stand,⁴¹⁵ aber nicht um die Variante einer TPO der gesamten Bankengruppe vor Erreichen des PONV, wie sie am Krisenwochenende des 18./19. März diskutiert wurde (Variante 3 im Kasten oben).

Wie aus den Berichtsentwürfen der Arbeitsgruppe hervorgeht, befasste sich die Arbeitsgruppe in einer ersten Phase (bis Mitte 2021) mit folgenden Fragen:

• – Voraussetzungen für die Umsetzung einer TPO per Notrecht;

• – Fallkonstellationen, in denen eine TPO zur Anwendung kommen könnte;

• – potenzielle Risiken für die öffentliche Hand;

• – Einordnung der Gesetzgebung zur TPO in ausländischen Rechtsordnungen;

• – Ablauf einer Resolution und einer TPO.

In einer zweiten Phase des Projekts (bis März 2022) beabsichtigten die Behörden, im Rahmen der Arbeitsgruppe ihre verschiedenen Zuständigkeiten und Kompetenzen bei der Vorbereitung wie bei der Umsetzung einer TPO genauer auszuarbeiten und praktische Fragen der Umsetzung zu erörtern (zu den weiteren Arbeiten der Arbeitsgruppe TPO siehe Kap. 6.4 und 7.2.5).

5.2.5.7 Vierter Evaluationsbericht des Bundesrates zu systemrelevanten Banken von 2021

Der Bundesrat gelangte in seinem Bericht von 2021 zum Schluss, dass die Kalibrierung der TBTF-Anforderungen eine angemessene Widerstandskraft der Schweizer systemrelevanten Banken sicherstelle. Gleichzeitig betonte er jedoch auch die Wichtigkeit einer erhöhten Widerstandskraft dieser Banken. Er unterstrich, dass das System der Schweiz im Grundsatz angemessen sei – in den vorangehenden Berichten hatte er das System immer als positiv bezeichnet – und es keiner grundsätzlichen Neuausrichtung bedürfe.

Eigenkapitalanforderungen

Bezüglich Eigenmittelanforderungen bestätigte der Bundesrat in praktisch gleichlautendem Wortlaut wie in seinen vorherigen Evaluationsberichten zu systemrelevanten Banken die Feststellung, dass die Schweiz die internationalen Standards hinsichtlich Eigenmittelanforderungen erfülle.⁴¹⁶ Der Vergleich mit den für die Schweiz relevanten Rechtsordnungen (EU, UK, USA) in Bezug auf die Eigenmittelanforderungen war ähnlich detailliert wie derjenige im Bericht von 2019, was eine Verbesserung gegenüber den früheren Berichten darstellt. Wie schon in den Evaluationsberichten von 2017 und 2019 wurde im Bericht von 2021 das Argument der im internationalen Vergleich überdurchschnittlichen Grösse der Schweizer G-SIB im Verhältnis zum BIP der Schweiz vorgebracht, um zu rechtfertigen, wieso die Schweizer G-SIB überhaupt so hohe Anforderungen erfüllen müssen.⁴¹⁷

Der vierte Evaluationsbericht des Bundesrates nahm eine Beurteilung der Widerstandskraft der Schweizer SIB vor dem Hintergrund der Covid-19-Pandemie vor. Der Bundesrat bewertete die in der Schweiz seit der Finanzkrise von 2007/08 erfolgten Anpassungen und Erhöhungen der Kapitalanforderungen an G‑SIB vor dem Hintergrund der Covid-19-Pandemie positiv. Dabei bezog er sich auch auf den Finanzstabilitätsbericht 2020 der SNB und den FINMA-Risikomonitor 2020. Die erhöhten Eigenmittelanforderungen hätten dazu geführt, dass die Schweizer G‑SIB gewisse Kapitalpolster aufgebaut hätten, die bei der Bewältigung der Turbulenzen von Februar und März 2020 auf den Finanzmärkten aufgrund der Covid-19-Pandemie nützlich gewesen seien.⁴¹⁸

Liquiditätsanforderungen und PLB

Hinsichtlich der Liquiditätsanforderungen in der Schweizer TBTF-Gesetzgebung erwähnte der Bundesrat in seinem Evaluationsbericht von 2021 drei zentrale Aspekte:

1. Der Bundesrat zog in diesem Bereich die Lehren aus der Covid-19-Pandemie. Die Covid-19-Pandemie hatte auf den Finanzmärkten zu einem Liquiditätsstress geführt. Davon seien auch die Schweizer Insitute nicht verschont geblieben, obwohl sie aufgrund der Weiterentwicklung der TBTF-Regulierung der Vorjahre eine verbesserte Widerstandskraft aufwiesen. Der Bundesrat hielt fest, dass sich die Reformen im Zusammenhang mit der TBTF-Regulierung bewährt hätten.⁴¹⁹

2. Der Bundesrat ordnete die Resultate der Überprüfung des TBTF-Regimes der Schweiz durch den IWF im Jahr 2019 ein.⁴²⁰ Der IWF stellte insbesondere fest, dass die Sanierbarkeit und Liquidierbarkeit der Banken noch verbessert werden müsse. Die Liquiditätsausstattung für den Fall einer Sanierung oder Liquidation sei prioritär anzugehen.

   Der Bundesrat erklärte in diesem Zusammenhang, dass die in der LiqV seit 2013 verankerten besonderen Liquiditätsanforderungen für SIB unzureichend waren, um die gesetzlich geforderte Abstufung gegenüber Nicht-SIB (SIB sollten höheren Liquiditätsanforderungen als nicht systemrelevante Banken genügen) einzuhalten. Die vom BankG geforderte höhere Widerstandsfähigkeit der SIB gegen Liquiditätsschocks war folglich nicht gewährleistet, und der Liquiditätsbedarf von SIB im Sanierungs- oder Liquidationsfall war nicht angemessen gedeckt. Deshalb kündigte der Bundesrat eine Revision der LiqV an (siehe Kap. 5.2.6.3).⁴²¹

3. Der Bundesrat erwähnte, wie bereits im Bericht von 2019, erneut den Umstand, dass andere Rechtsordnungen, neu auch die EU, bereits einen PLB implementiert hätten.⁴²² Der Bundesrat verzichtete weiterhin darauf, öffentlich Handlungsbedarf aufzuzeigen, auch wenn die verwaltungsinternen Abklärungen zur Einführung eines PLB bereits seit 2018 liefen (siehe dazu Kap. 5.2.5.3).

Weitere TBTF-Instrumente

Wie bereits in den vorangegangenen Berichten erwähnte der Bundesrat auch 2021 die Einlagensicherung oder das Instrument einer TPO nicht.

5.2.6.1 Einlagensicherung: Die eidgenössischen Räte verabschieden die Revision des BankG

2017 hatte der Bundesrat das EFD mit der Ausarbeitung einer Vernehmlassungsvorlage zur Anpassung der Einlagensicherung beauftragt (siehe Kap. 5.2.3.2). Am Ende dieses Prozesses stand die Revision des BankG vom 17. Dezember 2021⁴²³, die verschiedene vom IWF festgestellte Mängel im Einlagensicherungssystem adressierte. Beispielsweise wurde eine Wertschriftenhinterlegung als Ex‑ante-Komponente der Einlagensicherung eingeführt (Art. 37h Abs. 3 Bst. c Ziff. 1 BankG), und für die Esisuisse wurde neu eine Auszahlungsfrist von sieben Tagen festgesetzt. Die maximale Dauer der Auszahlungsfrist beträgt jedoch 14 Tage.⁴²⁴ Andere Kritikpunkte des FSAP des IWF von 2019 wurden hingegen nicht umgesetzt (siehe Kap. 5.2.6.5).⁴²⁵

Der Gesetzgeber nahm den Wunsch der Vernehmlassungsteilnehmenden nach einem Ausgleich zwischen Einlagenschutz und TBTF-Regulierung auf, indem er 2021 Artikel 37h Absatz 7 BankG verabschiedete, der die Kostenneutralität festschrieb.

Die geänderten Bestimmungen sollten per Anfang 2023 in Kraft treten (siehe Kap. 5.2.6.5).

5.2.6.2 Bundesrat legt Eckwerte eines Public Liquidity Backstops fest

Aussprachepapier des EFD zu den Eckwerten eines PLB

Nachdem die Arbeitsgruppe PLB im März 2021 ihren Bericht mit möglichen Varianten eines PLB zuhanden des AF erstellt hatte (siehe Kap. 5.2.5.3), wies die FINMA an einem Treffen mit dem SIF vom 2. September 2021 darauf hin, dass weitere Fortschritte im Bereich der Einführung eines PLB notwendig bzw. wichtig seien. Anfang November 2021 erteilte der damalige Vorsteher des EFD schliesslich den Auftrag, ein Aussprachepapier an den Bundesrat zu erarbeiten.⁴²⁶ Eine allfällige Vorlage ans Parlament müsse argumentativ sehr gut vorbereitet und begleitet werden, auch weil vorweg kein fixer Betrag genannt werden könne.⁴²⁷ Sowohl das SIF als auch die FINMA betonten an ihrem Treffen vom 24. November 2021 die Wichtigkeit der Einführung eines PLB.⁴²⁸

Das erwähnte Aussprachepapier an den Bundesrat datiert vom 9. März 2022. Es zeigt, dass von einem impliziten PLB Abstand genommen wurde und der PLB stattdessen in einem Gesetz verankert werden sollte. Die Gründe für die Abkehr von einem impliziten PLB waren das Fehlen einer klaren gesetzlichen Grundlage, das Fehlen einer präventiven, vertrauensbildenden Wirkung und gewichtige Wettbewerbsnachteile für die international tätigen Banken. Die schweizerischen Behörden (EFD, FINMA und SNB) und die international tätigen Grossbanken erachteten die Verfügbarkeit eines PLB als zentrales Element zur Sicherung einer genügenden Liquidität im Sanierungsfall.⁴²⁹ Um den möglichen Fehlanreizen eines PLB entgegenzuwirken, war vorgesehen, einen PLB nicht ohne Abgeltung zu gewähren. Das Aussprachepapier hielt weiter die Voraussetzungen für einen PLB fest (SIB in Sanierungsverfahren, Rekapitalisierung, Solvenz, Subsidiarität, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit und Unterstützung der Behörden).

Eckwerte eines PLB gemäss Richtungsentscheid des Bundesrates vom 11. März 2022

Auf der Grundlage des erwähnten Aussprachepapiers entschied der Bundesrat am 11. März 2022, das EFD mit der Ausarbeitung einer Vernehmlassungsvorlage zur Einführung eines PLB in der Schweiz bis Mitte 2023 zu beauftragen.⁴³⁰ Dabei sollten folgende Eckwerte beachtet werden:

• – Die Grundstrukturen des PLB werden im Gesetz verankert.

• – Der Bund gewährt der SNB eine Garantie im Umfang der zur Verfügung gestellten Liquidität.

• – Der PLB wird mit einem Konkursprivileg ausgestattet.

• – Er wird nur in Verbindung mit einem Abgeltungs- und Sanktionsmechanismus eingeführt und gewährt.

Die im Anschluss an diesen Entscheid erfolgten Entwicklungen bei der Einführung eines PLB sind im Kapitel 6.3.4.2 dargestellt, da sie in Phase 2 fallen.

5.2.6.3 Neues Liquiditätskonzept für systemrelevante Banken (Änderung der LiqV vom 3. Juni 2022)

Ausgangslage

In seinem vierten Evaluationsbericht von 2021 anerkannte der Bundesrat, dass SIB, anders als vom BankG gefordert, keine höhere Widerstandsfähigkeit gegen Liquiditätsschocks als nicht systemrelevante Banken aufwiesen, und kündigte eine Anpassung der LiqV an (siehe Kap. 5.2.5.7). Mit der Änderung der LiqV vom 3. Juni 2022⁴³¹, die per 1. Juli 2022 in Kraft trat, adressierte der Bundesrat den beschriebenen Handlungsbedarf, indem er ein neues Liquiditätskonzept für SIB einführte.

Inhalt des neuen Liquiditätskonzepts

Während die zuvor geltenden Liquiditätsanforderungen vorsahen, dass SIB in der Lage sein müssen, eine 30-tägige Liquiditätskrise zu überstehen, wurde diese Anforderung mit dem neuen Liquiditätsregime auf 90 Tage ausgedehnt. Derjenige Teil der Anforderungen, der über das ursprüngliche 30-tägige Stressszenario hinausgeht, besteht aus Grundanforderungen für alle SIB (Art. 21–24 LiqV) und aus institutsspezifischen Zusatzanforderungen, die die FINMA festlegen kann (Art. 25–25a LiqV). Mit den Grundanforderungen sollten durch vorgegebene Mindestparameter Risiken abgedeckt werden, die nicht mit der LCR abgedeckt sind. Mit den institutsspezifischen Zuschlägen der FINMA sollte weiteren materiellen, durch die Grundanforderungen nicht abgedeckten Risiken angemessen begegnet werden können.

Für die revidierten Grundanforderungen galt eine Übergangsfrist bis Ende 2023, für die institutsspezifischen Zusatzanforderungen im Fall eines Liquiditätsaufbaubedarfs eine Übergangsfrist bis Ende 2024. SIB müssen ihre Liquiditätssituation monatlich ausweisen (Art. 28 LiqV). Wenn eine Bank die Anforderungen unterschreitet, kann die FINMA untermonatige Meldungen zur LCR mit einer zeitnahen Einreichungsfrist festlegen (Art. 17b Abs. 5 LiqV). Die neuen Bestimmungen für SIB müssen bis Ende 2026 auf ihre Wirksamkeit hin überprüft werden (Artikel 31c Absatz 3 LiqV).

Auswirkungen des Vernehmlassungsverfahrens auf die Revisionsvorlage

Die fünf betroffenen SIB und die ihnen zugeneigten Interessensgruppen kritisierten im Vernehmlassungsverfahren die fehlende Wettbewerbsneutralität der Vorlage im internationalen Vergleich und insbesondere die quantitativen Auswirkungen.⁴³² Die SIB äusserten diese Kritik, obwohl sie zum Zeitpunkt der Verordnungsrevision gemäss Einschätzung der Behörden aufgrund temporärer Anforderungen der FINMA, pandemiebedingter Sonderfaktoren sowie der freiwillig darüber hinaus gehaltenen Liquidität über eine vergleichsweise hohe Liquidität verfügten, sodass die vorgesehenen Änderungen kaum einen neuen Liquiditätsaufbau erfordert hätten.⁴³³

Dagegen betonte die EFV im Hinblick auf die Einführung des PLB, dass die SIB in einer Krise ihren Liquiditätsbedarf vorab durch ihren eigenen Bestand an liquiden Mitteln decken (erste Säule), erst danach von der SNB ausserordentliche Liquiditätshilfen erhalten (zweite Säule) und erst zuletzt zusätzliche Liquidität über einen PLB erhalten sollten (dritte Säule). Es gelte deshalb, mit der Teilrevision der LiqV gerade auch im Hinblick auf die Einführung eines PLB die erste Säule zu stärken. Soweit die für die besonderen Liquiditätsanforderungen anrechenbaren Vermögenswerte aber bei den SIB bereits vorhanden seien, handle es sich nicht um einen eigentlichen Ausbau der ersten Säule.⁴³⁴

Die FINMA äusserte sich im Rahmen der Ämterkonsultation etwas zurückhaltender als die EFV, verfolgte aber die gleiche Stossrichtung. Man sei den Banken in der Version der Ämterkonsultation bereits weit entgegengekommen. Für weitere Abschwächungen sah die FINMA keinen Spielraum.⁴³⁵

Der Bundesrat berücksichtigte die Kritik der betroffenen Banken in der Vorlage teilweise. Insbesondere gewährte er den SIB verlängerte Übergangsfristen, verzichtete auf eine Offenlegung der institutsspezifischen Zusatzanforderungen und erweiterte die zur Erfüllung der Liquiditätsanforderungen anrechenbaren Vermögenswerte.⁴³⁶

Einordnung der Revision im internationalen Vergleich

Der von den Behörden vorgenommene Vergleich der Vorlage mit dem internationalen Umfeld zeigte, dass SIB auch in der EU, im UK und in den USA zusätzliche Liquidität für Risiken halten müssen, die durch die LCR nicht abgedeckt sind, die nationalen Anforderungen aber unterschiedlich sind. Der Bundesrat beurteilte das Schweizer Konzept mit Grundanforderungen über den 30. Tag eines Liquiditätsstress-Szenarios hinaus als im internationalen Vergleich streng.⁴³⁷ Allerdings ist festzuhalten, dass zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Änderung der LiqV vom 3. Juni 2022 in der EU, im UK und in den USA, anders als in Schweiz, für den Fall, dass der Liquiditätsbedarf in einer Krise die vorhandene Liquidität der Banken übersteigt, zusätzlich ein PLB zur Verfügung stand. Diesen Umstand wies auch das EFD in seinem Antrag an den Bundesrat vom 22. Mai 2022 so aus.⁴³⁸

Der Bericht Hungerbühler zeigt auf, dass der Schweizer Rechtsrahmen bei der Definition von HQLA über den Basel-III-Standard hinausgeht, zugleich aber in anderen Aspekten geringfügige Abweichungen vom internationalen Standard aufweist.⁴³⁹ Bei der Überprüfung des Schweizer Rechtsrahmens hinsichtlich Compliance im Bereich NSFR hat das BCBS die Schweiz 2023 als largely compliant (zweithöchste Compliance-Stufe) eingeordnet.⁴⁴⁰

5.2.6.4 Ersetzung des Rabattsystems durch ein neues Anreizsystem (Änderung BankV vom 23. November 2022)

Ausgangslage

2019 hatte der Bundesrat seine Absicht angekündigt, das Rabattsystem für die Verbesserung der Sanierbarkeit und Liquidierbarkeit der G‑SIB abzuschaffen (siehe Kap. 5.2.4.3). Die FINMA hatte sich von Anfang an wiederholt gegen die ersatzlose Abschaffung des Rabattsystems gewehrt. Sie war der Ansicht, dass dessen ersatzlose Streichung nicht zur Vereinfachung des TBTF-Regimes führen, sondern das Erreichen der Resolvability, die für eine erfolgreiche Sanierung der Grossbanken zentral sei, erschweren würde. Sie befürchtete, dass nach Abschaffung des Rabattsystems allfällige Rückschritte bei der Sanierbarkeit und Liquidierbarkeit nicht mehr mit einer Reduktion des Rabatts sanktioniert werden könnten. Zudem bemängelte sie, dass sie künftig solche Rückschritte nachweisen müsste, während unter dem geltenden Recht die Banken ihren Anspruch auf Beibehaltung des Rabatts begründen und beweisen mussten.⁴⁴¹ Das SIF hingegen ist der Meinung, dass bei der Beibehaltung des geltenden Systems unklar geblieben wäre, wie es sich mit den Anreizen nach der Ausschöpfung des maximalen Rabattpotenzials durch die Grossbanken verhielte.⁴⁴² Die FINMA beantragte, dass der Bundesrat das bisherige Rabattsystem mit der Änderung der BankV (und der ERV) vom 23. November 2022⁴⁴³, die am 1. Januar 2023 in Kraft trat, nicht ersatzlos abschafft. Der Bundesrat folgte dem Antrag und ersetzte das Rabattsystem durch ein neues Anreizsystem, da absehbar war, dass die Grossbanken das maximale Rabattpotenzial in naher Zukunft ausgeschöpft haben würden.

Inhalt der Revision: neues Anreizsystem

Vor der Revision berechneten sich die Gone-Concern-Anforderungen für G‑SIB wie folgt: 100 % der Going-Concern-Anforderungen minus den individuellen Rabatt für die Verbesserung der Sanierbarkeit und Liquidierbarkeit. Diese Regelung setzte den G‑SIB Anreize zur Verbesserung ihrer globalen Abwicklungsfähigkeit (Resolvability). Da die beiden G‑SIB jedoch den maximal möglichen Rabatt erreicht hatten, hatte sich die Anreizwirkung des Rabattsystems erschöpft. Deshalb wurden die Gone-Concern-Anforderungen für G‑SIB im neuen System fix auf 75 % der Going-Concern-Anforderungen festgelegt.⁴⁴⁴ Zugleich kann die FINMA im neuen System zusätzliche verlustabsorbierende Mittel (Gone-Concern‑Mittel) auf Stufe Finanzgruppe und auf Stufe Stammhaus verlangen, wenn sie bei den Banken Hindernisse bei der Sanierbarkeit und Liquidierbarkeit feststellt (Art. 65b BankV). Mit einem Kriterienkatalog (Art. 65a BankV) soll sichergestellt werden, dass sich die globale Abwicklungsfähigkeit der G‑SIB auch nach Abschaffung der Anreize des alten Rabattsystems nicht verschlechtert.

Während zuvor die Banken ihren Anspruch auf Erteilung oder Beibehaltung des Rabatts und somit auf Unterschreitung der eigentlichen Anforderungen begründen mussten, ist es im neuen System so, dass die FINMA Zuschläge auf die Basisanforderungen verlangen kann, wenn sie Hindernisse bei der Sanierbarkeit und Liquidierbarkeit der Banken feststellt.

Die G‑SIB erhielten die Möglichkeit, die neuen Kriterien der Resolvability bis Ende Juni 2024 umzusetzen (Art. 69a BankV). Mit der Vorlage wurde zudem eine explizite rechtliche Grundlage eingeführt, damit die FINMA die Öffentlichkeit künftig regelmässig über ihre Beurteilung der Stabilisierungsplanung und der Notfallplanung sowie über den Stand der Abwicklungsplanung bei allen systemrelevanten Banken informieren kann.

Auswirkungen des Vernehmlassungsverfahrens

UBS und SBVg übten in der Vernehmlassung grundlegende Kritik an der Ersetzung des Rabattsystems durch ein neues Anreizsystem. Sie stellten die Notwendigkeit und die Verhältnismässigkeit der vorgeschlagenen Regelungen in Frage, da die Zuschläge im Gegensatz zum alten System in ihrer Höhe nicht begrenzt und für die Zweckerreichung unnötig seien. Die Erweiterung der Bemessungsgrundlage für die zusätzlichen verlustabsorbierenden Mittel um die Anforderungen an zusätzliche Eigenmittel, welche nicht nur G‑SIB, sondern alle SIB betrifft, wurde von allen Branchenmitgliedern, die an der Vernehmlassung teilnahmen, abgelehnt (CS, UBS, SBVg, ZKB, PostFinance und Economiesuisse).⁴⁴⁵

Aufgrund der Stellungnahmen in der Vernehmlassung sah der Bundesrat von einer Veröffentlichung der Höhe der Gone-Concern-Zuschläge ab. Zudem legte er die Höhe der Gone-Concern-Zuschläge auf maximal 25 % der Going-Concern-Anforderungen fest (in der Vernehmlassungsvorlage war die Höhe der Zuschläge nicht begrenzt gewesen) und verzichtete auf die Erweiterung der Bemessungsgrundlage für die zusätzlichen verlustabsorbierenden Mittel um die zusätzlichen Eigenmittel nach Artikel 131b ERV.⁴⁴⁶

Der Ersatz des Rabattsystems vor dem Hintergrund der internationalen Standards

Die Bundesbehörden nahmen im Rahmen dieser Verordnungsänderungen eine eingehende rechtsvergleichende Analyse der relevantesten Rechtsordnungen (EU, UK, USA) vor. Dabei stellten sie fest, dass ausländische Behörden im Gegensatz zu den Schweizer Behörden unter bestimmten Umständen auch weitgehende Eingriffe in die Rechts- und Geschäftsstruktur der Banken vornehmen dürfen, wenn die Institute zu geringe Fortschritte bei der Resolvability machen. Der Schweizer Ansatz setzt hingegen auf Anreize über drohende Erhöhungen der Gone-Concern-Anforderungen und über die Veröffentlichung des Stands der Resolvability der Banken.⁴⁴⁷

5.2.6.5 Einlagensicherung: Inkrafttreten des revidierten BankG und der revidierten BankV

Verordnungsanpassung aufgrund der Revision des BankG vom 17. Dezember 2021

Wie in Kapitel 5.2.6.1 beschrieben, passten die eidgenössischen Räte am 17. Dezember 2021 das Schweizer System der Einlagensicherung mit einer Revision des BankG an. Diese Änderung des BankG machte auch Anpassungen an der BankV notwendig (Änderung vom 23. November 2022)⁴⁴⁸. Der Bundesrat setzte beide Änderungen auf den 1. Januar 2023 in Kraft.

Bei der Revision der BankV sah der Bundesrat, wie von den Vernehmlassungsteilnehmenden gefordert, aber von der FINMA abgelehnt, eine Ausnahme der SIB von den Vorbereitungshandlungen zur Einlagensicherung vor.⁴⁴⁹

Fortdauernde Abweichungen der Schweizer Einlagensicherung von den internationalen Standards

Laut dem Expertenbericht Hungerbühler war bzw. ist der Schweizer Rechtsrahmen weiterhin namentlich hinsichtlich der folgenden Aspekte mit den internationalen Standards nicht konform:

• – Fehlen einer Ex-ante-Finanzierung;

• – Fehlen einer öffentlich-rechtlichen Ausgestaltung der Einlagensicherung;

• – fehlende Möglichkeit der Finanzierung von Sanierungs- und Abwicklungsmassnahmen;

• – unzureichende Gesamtsumme der Beitragsverpflichtungen;

• – übermässige Totaldauer der Auszahlungsfrist im Krisenfall;

• – fehlende Strategie zur Finanzierung der Einlagensicherung im Falle unzureichender Mittel.⁴⁵⁰

5.3.1.1 Einwirkung auf Organe, Strategie und Kultur der CS

Nachfolgend werden die Massnahmen, mit welchen die FINMA zwischen 2015 und 2022 indirekt auf die Strategie, die Kultur und die Mitglieder der Organe der CS eingewirkt hat, chronologisch erläutert. Die Ausführungen beziehen sich auf die Besetzung des Verwaltungsrates und der Geschäftsleitung der CS, deren Vergütungen, auf die Ertragskraft und die strategische Ausrichtung der Bank, auf die Unternehmenskultur sowie auf die Kommunikation der CS mit der FINMA.

Zur Kontextualisierung der jeweiligen Beurteilungen der FINMA werden die Entwicklung der Organisation der Bank sowie Entwicklungen auf dem Markt, soweit angezeigt, mitberücksichtigt (siehe hierzu auch Kap. 5.1).⁴⁶⁹

Anschliessend wird auf die Enforcementverfahren gegen die CS Bezug genommen, da sich solche Verfahren auch auf die Leitung einer Bank auswirken können. Eine detaillierte Darstellung der Enforcementverfahren folgt in Kap. 5.3.2 unten.

Vorbemerkungen zu den gesetzlichen Kompetenzen der FINMA

Die FINMA hat im Rahmen der laufenden Aufsicht von Gesetzes wegen keine Kompetenz, direkt auf die Strategie einer von ihr beaufsichtigten Bank einzuwirken oder diese zu bewilligen. Sie kann zwar im Gespräch mit der beaufsichtigten Bank Fragen stellen, Empfehlungen abgeben oder auf freiwilliger Basis die Behebung von Mängeln unter Angabe einer Frist anregen. Doch über diese indirekte Einflussnahme auf die strategische Ausrichtung hinaus kann sie nicht unmittelbar oder direkt in die Entscheidbefugnisse des Oberleitungsorgans eingreifen.⁴⁷⁰ Die Festlegung der Strategie obliegt dem Oberleitungsorgan der Bank.⁴⁷¹ Die FINMA kann gestützt auf Artikel 25 in Verbindung mit Artikel 26 BankG nur bei einer Insolvenzgefahr Mitglieder der Organe einer Bank direkt ein- oder absetzen.⁴⁷² Sie kann jedoch über die Gewährsprüfung⁴⁷³, das Berufsverbot und das Tätigkeitsverbot bewirken, dass eine Person aus dem Organ einer Bank ausscheiden muss. Sie kann auch nach Abschluss eines Enforcementverfahrens zur Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustandes anordnen, dass ein Organ um Personen mit spezifischen Kompetenzen erweitert wird.⁴⁷⁴

Die nachfolgenden Ausführungen gründen vorwiegend auf den jährlichen Assessment-Briefen der FINMA. In den Assessment-Briefen fasst die FINMA ihre Einschätzungen zu einem beaufsichtigten Institut, zu den von ihr identifizierten Handlungsfeldern, zur Erfüllung ihrer Erwartungen seit dem letzten Assessment-Brief sowie zu weiteren Anforderungen unter Angabe einer Frist zusammen. Die Assessment-Briefe werden jeweils im Frühjahr zugestellt und beziehen sich auf das Vorjahr. Sie sind nach dem Jahr benannt, auf das sie sich beziehen, auch wenn sie erst im Frühjahr des Folgejahres verfasst und zugestellt werden. Nachfolgend werden die Assessment-Briefe 2014–2021 behandelt.⁴⁷⁵

Einwirkung der FINMA auf die Organe, die Strategie und die Kultur der CS

In ihrem Assessment-Brief für das Jahr 2014 thematisierte die FINMA unter anderem die Verteilung der risikogewichteten Aktiven zwischen den Geschäftsbereichen Investment Banking einerseits und Private Banking & Wealth Management andererseits. Die FINMA forderte die CS auf, ihr aktualisierte Geschäftspläne für diese Geschäftsbereiche zu unterbreiten. Auch die bevorstehende Gründung und Bewilligung der neuen Schweizer Einheit, der Credit Suisse (Schweiz) AG, wurde thematisiert. Mit Bezug auf die Vergütungen zugunsten der Mitarbeitenden der CS wies die FINMA die Bank darauf hin, dass Fehlverhalten der Mitarbeitenden nicht toleriert werden dürfe und die Auswirkungen auf die Leistungsbewertung sowie Vergütung erheblich sein müssten. Insgesamt bewertete die FINMA den Austausch mit der CS als professionell und konstruktiv. Dennoch forderte sie die CS auf, proaktiver und regelmässiger Informationen zu wichtigen Entwicklungen mit ihr zu teilen.⁴⁷⁶

Im März 2015 löste Tidjane Thiam Brady Dougan als CEO der CS ab (siehe Kap. 5.1.2). Tidjane Thiam strebte eine neue Strategie an, welche unter anderem auf die Reduktion und Neuausrichtung der Investmentbank setzte. Die neue Strategie machte eine Restrukturierung der CS nötig. Diese wurde am 21. Oktober 2015 verkündet.⁴⁷⁷

Im Assessment-Brief 2015 kündigte die FINMA an, sie werde ihre Kontakte mit dem Verwaltungsrat der CS intensivieren, da dieser eine Schlüsselrolle bei der Umsetzung der neuen Strategie und der Förderung der richtigen Unternehmenskultur spiele. Auch die zahlreichen personellen Wechsel in der Geschäftsleitung und auf Kaderebene beschäftigten die FINMA: Sie befürchtete, dass das Ausscheiden einer beträchtlichen Anzahl von Geschäftsleitungsmitgliedern und leitenden Angestellten zu einem Verlust an Know-how innerhalb der Organisation führen könnte. Daher und angesichts des hohen Drucks durch laufende Grossprojekte und neue Wachstumsziele identifizierte die FINMA erhebliche operative Risiken. Die FINMA erwartete deshalb, dass die Führungskräfte der CS ihre jeweiligen Verantwortungsbereiche proaktiv überwachen und den Fokus auf die Einhaltung von aufsichtsrechtlichen Vorschriften sowie effizienten Kontrollfunktionen setzen, um die Widerstandsfähigkeit der Bank und der Gruppe zu stärken.⁴⁷⁸

Die FINMA begrüsste in ihrem Assessment-Brief 2016 das kürzlich lancierte «Conduct & Ethics»-Programm, das sechs Verhaltens- und Ethikstandards für die CS-Gruppe festlegte. Sie merkte jedoch an, dass die Initiativen der obersten Führungsebene noch nicht in ausreichendem Masse auf das mittlere Management übergegangen seien, insbesondere im Front Office. Die FINMA beurteilte zudem den aktualisierten Geschäftsplan positiv, den die CS am 7. Dezember 2016 veröffentlich hatte.⁴⁷⁹

Im Assessment-Brief 2017 hielt die FINMA fest, dass die Organisation der CS aufgrund einer schwachen Compliance Lücken aufweise. Dies habe dazu beigetragen, dass Mitarbeitende und Führungskräfte entweder an unangemessenen Geschäftspraktiken beteiligt gewesen seien oder solche Praktiken gefördert oder nicht gemeldet hätten. Der Tonfall der Vorgesetzten sei nicht glaubwürdig genug gewesen, um angemessenes Verhalten («appropriate Behaviour») bei der CS zu fördern. Die FINMA nahm überdies die Entscheidung der CS zur Kenntnis, vom geplanten Börsengang der Credit Suisse (Schweiz) AG abzusehen.⁴⁸⁰

Die FINMA anerkannte im Assessment-Brief 2018, dass die CS im Vergleich zur vorjährigen Beurteilung Fortschritte erzielt hatte. Sie forderte dennoch einen Nachweis, dass die Strukturen und Governance-Regelungen der CS robust und effizient sind und die wirksame Beaufsichtigung sowie Abwicklung der Gruppe erleichtern. Der Umgang mit den Aufsichtsbehörden verlaufe insgesamt konstruktiv und professionell. Das Engagement der oberen Führungsebene der Bank habe sich zudem verbessert.⁴⁸¹ Dennoch habe es die CS in einigen Fällen versäumt, die FINMA rechtzeitig, vollständig und mit der nötigen Qualität über wichtige Entwicklungen zu informieren. Die FINMA verlangte, dass die CS die Kommunikation diesbezüglich verbessert.

Im Jahr 2019 schloss die FINMA ihr Enforcementverfahren im Fall US-Crossborder ab (siehe Kap. 5.3.2). Sie stellte eine Verletzung des Organisations- und Gewährserfordernisses im grenzüberschreitenden US-Kundengeschäft fest.⁴⁸² Im Assessment-Brief 2019 betonte die FINMA, dass die Interaktion mit den Aufsichtsbehörden verbessert werden muss. Sie stellte fest, dass die Geschäftsleitung die Organisation weitgehend dezentralisiert hatte, weshalb einzelnen Geschäftsabteilungen beachtliche Entscheidungsbefugnisse zukamen. Die FINMA forderte in diesem Zusammenhang, dass die CS die zentralisierte Überwachung und Berichterstattung stärkt.⁴⁸³

Die Kritik der FINMA verschärfte sich im Assessment-Brief 2020. Die FINMA teilte ihr jährliches Assessment in zwei Schreiben auf.

Im ersten Brief hielt die FINMA gegenüber dem antretenden Verwaltungsratspräsidenten fest, dass es seit ihrem Bestehen bei keinem anderen grossen Finanzinstitut gleichzeitig so viele Probleme gab, die ein Enforcementverfahren und dringende aufsichtsrechtliche Massnahmen erforderten. Von allen grossen Finanzinstituten in der Schweiz weise die CS in aufsichtsrechtlicher Hinsicht bei Weitem die schlechteste Bilanz auf. Der gemeinsame Nenner bei den festgestellten Mängeln sei die Unternehmenskultur der CS.⁴⁸⁴

In ihrem zweiten Assessment-Brief begrüsste die FINMA die infolge des ersten Briefes ergriffenen Massnahmen, mit denen ihre dringendsten Aufforderungen an die Risikokultur und das Veränderungsmanagement der CS aufgenommen wurden. Sie verlangte, dass die Bank den Fokus auf Änderungen des Vergütungsrahmens sowie auf die Ermutigung der Mitarbeitenden setzt, Probleme proaktiver anzusprechen und zu eskalieren. Sie schrieb auch, dass die CS 2020 insgesamt respektable Finanzergebnisse erzielt und die operative Stabilität trotz der Covid-19-Pandemie sichergestellt habe. Diese positiven Entwicklungen seien aber nicht nur durch mehrere öffentlichkeitswirksame Vorfälle mit erheblichen finanziellen und reputationsmässigen Auswirkungen überschattet worden, sondern auch durch die mangelnden Fortschritte bei vielen Themen, die die FINMA in den letzten Jahren wiederholt angesprochen habe.⁴⁸⁵

Aufgrund der zahlreichen Schwächen in der Kontrollumgebung, der anhaltenden Probleme in der Governance, der Zunahme von Vorfällen mit Abklärungsbedarf und der Häufung von Enforcement-Fällen hob die FINMA die CS im Jahr 2020 im FINMA-Rating von der zweithöchsten – auf der die CS seit je war – auf die höchste von vier Stufen («intensive und permanente Überwachung») an. Dies hatte eine weitere Intensivierung der Aufsicht und des Einsatzes von anderen Aufsichtsinstrumenten zur Folge.⁴⁸⁶

Im Mai 2022 verfasste die FINMA den Assessment-Brief 2021. Darin thematisierte sie die vertiefte Risikoanalyse, die die CS seit dem letzten Assessment-Brief vorgenommen hatte. Sie sprach auch die Neubesetzung der Funktion des Verwaltungsratspräsidenten und die damit verbundene Lücke bei den Kontrollfunktionen der CS an. Sie hob hervor, dass innert eines Jahres die Hälfte der Geschäftsleitung ausgewechselt wurde. Diese Wechsel deuteten gemäss FINMA darauf hin, dass sich die CS auf der Ebene der Risikokultur der Bank in die richtige Richtung entwickelt hatte. Die Wechsel müssten aber von einer klaren Haltung des Managements der CS begleitet werden.

Die FINMA kritisierte zudem, dass die Umsetzung der Strategie, die Entwicklungen im makroökonomischen Umfeld, bedeutende Rechtsfälle und die angeschlagene Reputation der CS deren Ertragskraft bedeutend reduziert hatten. Das Geschäftsergebnis im ersten Quartal 2022 zeige beunruhigend schwache Ergebnisse in den Kerngeschäften. Schliesslich sei auch die Kontrollumgebung der CS nach wie vor schwach. Dennoch schätzte die FINMA weiterhin den konstruktiven und professionellen Austausch mit dem Verwaltungsrat, dem Senior Management und der Aufsichtsabteilung der CS.⁴⁸⁷

Ab Juli 2022 begleitete die FINMA den Strategiewechsel der CS (siehe Kap. 6.2.1).⁴⁸⁸

5.3.1.2 Einwirkung auf das Risikomanagement, die Corporate Governance, das interne Kontrollsystem und die Compliance

Nachfolgend werden die Massnahmen der FINMA zum Risikomanagement, zur Corporate Governance, zum internen Kontrollsystem und zur Compliance der CS zwischen 2015 und Sommer 2022 dargestellt.⁴⁸⁹ Aufgrund der Tatsache, dass die Enforcementverfahren der FINMA gegen die CS vielfach Fragen zum Risikomanagement und zur Compliance der Bank aufwarfen, ist ergänzend auf Kapitel 5.3.2 zu verweisen.

Vorbemerkungen: Definitionen und Rundschreiben der FINMA 2017/1

Im Einklang mit der Praxis der FINMA war der Verwaltungsrat der CS als Oberleitungsorgan zuständig für die Geschäftsstrategie und die Risikopolitik, die angemessene Organisation der CS, die finanzielle Lage und Entwicklung, die angemessene Ausstattung mit personellen und weiteren Ressourcen (z. B. Infrastruktur, IT), die Personal- und Vergütungspolitik, die Überwachung und Kontrolle sowie die wesentlichen Änderungen der Struktur der CS.

Die CS musste gemäss dem Rundschreiben 2017/1 der FINMA auf Ebene des Verwaltungsrats verschiedene Ausschüsse einzusetzen: einen Prüf- und Risikoausschuss sowie einen Vergütungs- und Nominationsausschuss. Die Ausschüsse sollten für eine angemessene Berichterstattung an das gesamte Oberleitungsorgan sorgen.⁴⁹⁰ Die Geschäftsleitung der CS war gemäss der Aufsichtspraxis der FINMA für die operative Geschäftstätigkeit zuständig. Diese musste im Einklang mit der Geschäftsstrategie sowie den Vorgaben und Beschlüssen des Oberleitungsorgans stehen.⁴⁹¹

Das interne Kontrollsystem musste aus mindestens zwei Kontrollinstanzen bestehen: den ertragsorientierten Geschäftseinheiten und den von ihnen unabhängigen Kontrollinstanzen. Die unabhängigen Kontrollinstanzen mussten die Risiken sowie die Einhaltung gesetzlicher, regulatorischer und interner Vorschriften überwachen.⁴⁹²

Einwirkung auf das Risikomanagement, das interne Kontrollsystem, die Corporate Governance und die Compliance

Im Assessment-Brief 2014 thematisierte die FINMA den US-Steuervergleich und das Schuldeingeständnis im Jahr 2014 und äusserte Bedenken, unter anderem mit Bezug auf Verhaltens- und Compliance-Risiken.⁴⁹³

2015 mandatierte die FINMA KPMG, um Prüfungen im Bereich des Risikomanagements der CS und spezifisch zu Cyberrisiken und zum Kundendatenschutz durchzuführen. Insgesamt stellte die FINMA systemische Mängel im Risikomanagement der CS fest.⁴⁹⁴ Im Frühjahr 2016 rügte die FINMA erneut, dass die Compliancerisiken schlichtweg zu hoch seien und der Ertragskraft und dem Ruf der CS schaden könnten. Die FINMA drohte an, die Einschränkung gewisser Geschäftstätigkeiten und/oder Eigenmittelzuschläge in Betracht zu ziehen, sollte die Bank im Laufe des Jahres 2016 keine klaren Fortschritte bei der Geldwäschereibekämpfung erzielen. Sie betonte weiter, dass das Risikomanagement der CS mit ihren strategischen Zielen vereinbar sein müsse. Schlüsselrisiken müssten identifiziert werden, und Rechts- und Reputationsrisiken mit Bezug auf die internationale Klientel der CS müssten weiterhin eng beobachtet werden. Die FINMA stellte in Aussicht, weitere Massnahmen zu ergreifen, sollte ein wesentlicher Fortschritt in Richtung der Anforderungen des Standards 239 des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht (nachfolgend: BCBS-239-Standard) zur Verwaltung und Berichterstattung über Risikodaten ausbleiben (siehe Kap. 4.1.1).⁴⁹⁵

Im Rahmen ihres Assessments von 2016 schätzte die FINMA die Risiken mit Bezug auf die Bekämpfung der Geldwäscherei als hoch ein. Diesen Umstand bezeichnete sie als inakzeptabel für eine Bank wie die CS. Das Dispositiv zur Bekämpfung der Geldwäscherei sei insbesondere unter Berücksichtigung der Vermögensverwaltungsaktivität der CS in Schwellenländern zu schwach. Im selben Assessment-Brief bemängelte die FINMA zudem die Corporate Governance und das interne Kontrollsystem der Credit Suisse AG (des Stammhauses), welche vermehrt Geschäfte ausübe, die nicht zu ihren Hauptaktivitäten gehörten. Dies hänge mit der Neuorganisation der CS-Gruppe zusammen. Das für das Risikomanagement zuständige Geschäftsleitungsmitglied der CS, der Chief Risk Officer, sei überdies nicht in der Lage gewesen, die Neuorganisation der Gruppe angemessen zu verfolgen. Dies gehe unter anderem aus den Aufsichtsprüfungen von KPMG hervor, die verschiedene Schwachstellen identifiziert hätten. Ferner müsse die CS die Berichtslinien klarer definieren.⁴⁹⁶

Die fristgerechte Umsetzung des BCBS-239-Standards wurde im Assessment 2016 ebenfalls thematisiert. Die FINMA hielt fest, keinerlei Verzögerungen bei der Umsetzung des Standards zu tolerieren und forderte den Chief Risk Officer der CS auf, diese zu priorisieren. Insbesondere sei die Berichterstattung über Kreditrisiken (einschliesslich der Single Client View, siehe hierzu auch Kap. 5.3.2) und Liquiditätsrisiken bis Ende 2017 sicherzustellen.⁴⁹⁷

Nach Einschätzung der FINMA verbesserte die CS die Wirksamkeit ihrer Risiko- und Compliance-Funktionen im Jahr 2017. Die FINMA ermutigte die CS, den Schwerpunkt weiterhin auf die Beseitigung von Verhaltensweisen oder Geschäftspraktiken zu setzen, die illegal sind oder den erklärten Werten, Richtlinien und internen Prozessen der Bank zuwiderlaufen. In diesem Zusammenhang müsse die CS noch die konzernweite Wirksamkeit der ergriffenen Massnahmen in der Praxis nachweisen.⁴⁹⁸ Trotzdem stufte die FINMA das mit dem Geldwäschereidispositiv verbundene Risiko der CS weiterhin als hoch ein. Die FINMA kritisierte ferner, dass die CS den BCBS‑239-Standard immer noch nicht umgesetzt hatte. Dies lag nach Einschätzung der FINMA vor allem an der fragmentierten Infrastruktur der CS, die oftmals eine manuelle Korrektur und komplexe Abstimmungsarbeiten erforderlich machte. Sowohl die internen als auch die externen Prüfungen hätten ergeben, dass die CS ihr Datenmanagement verbessern müsse.⁴⁹⁹ Die FINMA forderte in der Folge vierteljährlich Status-Updates über die Umsetzung des BCBS-239-Standards. Diese Updates müssten vom CEO der Gruppe unterzeichnet und von der Revisionsstelle, KPMG, bestätigt werden. Sollte die Umsetzung weitere Verzögerungen erfahren, müsse die CS diese begründen und Massnahmen zu deren Beseitigung ergreifen.⁵⁰⁰

Die FINMA beanstandete zudem den gemäss ihrer eigenen Einschätzung sowie derjenigen verschiedener ausländischer Aufsichtsbehörden bestehenden Mangel an ausdrücklicher und direkter Aufsicht über Tochtergesellschaften und Vertretungen.

2018 ergriff die CS Massnahmen zur Umsetzung des BCBS-239-Standards. Die FINMA stellte in Aussicht, die Vollständigkeit der Umsetzung des Standards im zweiten Semester 2019 auf der Grundlage des Berichtes eines unabhängigen Dritten zu prüfen und Eigenmittelzuschläge aufzuerlegen, sollte sich die Umsetzung als ungenügend erweisen. Die CS führte zudem einen konzernweiten Kontrollrahmen für operative Risiken ein. Die FINMA forderte die CS auf darzulegen, dass dieser Kontrollrahmen eine robuste Kontrolle ermöglicht. Im Zusammenhang mit der nahenden Einstellung des Libor ordnete die FINMA an, dass die CS eine Risikoeinschätzung einreichen muss. Die FINMA nahm auch auf die vielzähligen Enforcementverfahren Bezug, die sie 2018 abschloss. Sie bemängelte, dass mehrere Vorfälle, Prüfungsergebnisse und Rückmeldungen von Aufsichtsbehörden darauf hindeuteten, dass die CS frühere Mängel nicht durchwegs behoben hatte. Deshalb wies sie die Bank an, ein konzernweites System zu entwickeln, um wesentliche Audit- und Regulierungsfeststellungen zu analysieren. Fortan mussten der Chief Compliance Officer und der Chief Risk Officer der FINMA zweimal jährlich über die Umsetzung dieses Rahmens Bericht erstatten.⁵⁰¹

Die CS setzte die Forderungen der FINMA 2019 grösstenteils zu deren Zufriedenheit um. Insbesondere verbesserte die CS nach Einschätzung der FINMA die Prävention von Geldwäscherei laufend, indem sie angepasste Standards und Compliance-Massnahmen anwendete. Zudem optimierte die CS ihre Vermögensverwaltungsaktivität südlich der Sahara und in anderen Märkten mit höheren Geldwäschereirisiken. In ihrem Assessment-Brief 2019 forderte die FINMA weiter, dass die CS die Kontrollen gegenüber kleineren Gruppengesellschaften intensiviert. Auch beim Austausch mit den Aufsichtsbehörden ortete sie Verbesserungsbedarf. Des Weiteren nahm sie zur Kenntnis, dass die CS gemäss einer unabhängigen Prüfung den BCBS-239-Standard weitgehend umgesetzt hatte. Schliesslich bestand die FINMA weiterhin auf einer halbjährlichen Berichterstattung durch den Chief Compliance Officer und den Chief Risk Officer der CS.⁵⁰²

In den beiden Assessment-Briefen 2020 (siehe Kap. 5.3.1.1) übte die FINMA unter anderem auch scharfe Kritik am Risikomanagement der CS. Die FINMA wies die Bank an, ihren Risikoappetit einer rigorosen und fundamentalen Prüfung zu unterziehen. Sie zweifelte daran, ob die CS überhaupt die Eigenmittel habe, um Geschäfte in der Grössenordnung und mit dem Risikoprofil zu führen, wie sie es bisher tat. Gemäss FINMA war es unerlässlich, dass die Bank ihre Risikokultur verbessert, das Unternehmen für seine Entscheidungen rechenschaftspflichtig gemacht wird und die Kontrollfunktionen wirksamer ausgestaltet werden. Verschiedene Aufsichtsbehörden hatten die FINMA bereits darauf hingewiesen, dass die zunehmende Anzahl von Managern, die für mehrere Bereiche verantwortlich waren, operationelle Risiken erhöhe und möglicherweise Interessenkonflikte verursachen würde. Die FINMA verlangte folglich von der CS, dass sie die unterschiedlichen Senioritäts- und Erfahrungslevels in ihren Risiko- und Compliance-Abteilungen in den vorhergehenden drei Jahren analysiert.

Im Assessment-Brief 2021 begrüsste die FINMA, dass die CS eine tiefgründige Risikoanalyse durchgeführt und ihren Risikoappetit geprüft hatte. Dies seien grundsätzlich Schritte in die richtige Richtung. Dennoch müsse die CS die begonnenen Bemühungen weiterführen, um die gesetzten Ziele zu erreichen.⁵⁰³

5.3.1.3 Einwirkung auf die Eigenmittel- und Liquiditätssituation der CS

Die Too-big-to-fail-Regulierung sieht, wie in Kap. 5.2.2.1 dargestellt, vor, dass systemrelevante Banken über qualitativ und quantitativ genügende Eigenmittel sowie über hinreichend Liquidität verfügen müssen. Nachfolgend werden die Massnahmen dargestellt, die die FINMA von 2015 bis Sommer 2022 ergriffen hat, um sicherzustellen, dass die Eigenmittel- und Liquiditätssituation der CS den aufsichtsrechtlichen Anforderungen genügt.⁵⁰⁴

Vorbemerkungen zur Entwicklung des regulatorischen Umfelds

Die regulatorischen Anforderungen an Eigenmittel und Liquidität der CS verschärften sich in der Schweiz zwischen 2015 und 2022 aufgrund der Einführung und Umsetzung der Basel-III-Vorschriften, der Änderung des Rechnungslegungsrechts und der Revision der Eigenmittelverordnung (siehe Kap. 4.2.2 und Kap. 5.2). Auch im Ausland stiegen die Anforderungen an die Tochtergesellschaften der Credit Suisse Gruppe an. Gleichzeitig fanden regulatorische Erleichterungen auf die Credit Suisse AG (das Stammhaus) Anwendung, welche teilweise gesetzlich zwingend vorgesehen waren und teilweise im Rahmen des Ermessensspielraums der FINMA zustande kamen (siehe Kap. 5.3.3).

Die Entwicklung der Märkte in der Schweiz und im Ausland hat die aufsichtsrechtlichen Massnahmen der FINMA gegenüber der CS ebenfalls beeinflusst. In diesem Zusammenhang sind insbesondere die Marktturbulenzen 2020 aufgrund des Ausbruchs der Covid-19-Pandemie von Bedeutung (siehe Kap. 5.1).

Einwirkung der FINMA auf die Eigenmittel- und Liquiditätssituation

Die FINMA thematisierte die Eigenmittel- und Liquiditätssituation der CS in jedem Assessment-Brief von 2014 bis 2021.

Im Jahr 2015 schätzte die FINMA die Eigenmittelsituation der CS im Jahr 2014 als angespannt ein. Dies sei unter anderem auf die in diesem Jahr erzielte Einigung mit den US-Behörden zurückzuführen, welche vorsah, dass die CS eine Strafe von 2,5 Milliarden US-Dollar leisten muss. Die Eigenmittelvorschriften seien dennoch erfüllt. In der Erwägung, dass sich die Eigenmittelvorschriften unter Basel III weiter verschärfen würden, kündigte die FINMA verschiedene Aufsichtsmassnahmen mit Fokus auf die Kapitalisierung der Gruppe und der Credit Suisse AG (der Parent Bank) an. Die Liquidität bezeichnete die FINMA als «Area of major Concern» (also einen Bereich, der Anlass zu grosser Sorge gibt). Die Prüfgesellschaft KPMG habe in ihrer Liquiditätsprüfung erneut mehrere Beanstandungen gemacht. Zudem sei aufgrund von Fehlern in der Berichterstattung die Korrektur verschiedener Daten vonnöten gewesen. Die FINMA forderte die CS unter anderem auf, die Qualität ihrer Daten sowie die Zuverlässigkeit ihrer Liquiditätsberichterstattung zu verbessern.⁵⁰⁵

2016 stellte die FINMA fest, dass das Stammhaus der CS 2015 seine Eigenmittelziele mit Mühe und nur dank einer Kapitalerhöhung sowie Zuschüssen der Muttergesellschaft erreicht hatte. Hinsichtlich der Liquiditätssituation betonte die FINMA, dass sie trotz der von ihr und anderen Aufsichtsbehörden wiederholt geäusserten Bedenken und ungeachtet der bereits ergriffenen spezifischen Massnahmen im Laufe des Jahres der CS zusätzliche aufsichtsrechtliche Massnahmen auferlegen musste, um enttäuschende nachhaltige Schwächen im Liquiditätsmanagement zu kompensieren. Die FINMA stellte in Aussicht, weiterhin eng mit der Aufsichtsprüfgesellschaft der CS, KPMG, zusammenzuarbeiten. Konkret forderte die FINMA, dass die CS weiterhin die Verbesserung der Eigenmittel- und Liquiditätssituation vorantreibt. Sie werde die Fortschritte vierteljährlich überprüfen.⁵⁰⁶

Die Eigenmittelsituation der CS-Gruppe verbesserte sich im Jahr 2016 gemäss der Einschätzung der FINMA. Weitere Verbesserungen seien durch den geplanten Börsengang der Credit Suisse (Schweiz) AG zu erwarten. Darüber hinaus sei die CS aber bisher nicht in der Lage gewesen, ihre Eigenmittelsituation durch Gewinnrücklagen oder die Eigenmittelquoten durch die Reduzierung gewisser Geschäftseinheiten zu verbessern. Vielmehr sei durch bestehende Rechtsrisiken mit Einbussen bei der Eigenmittelsituation der CS zu rechnen. Die FINMA forderte die CS in diesem Zusammenhang auf, in der Eigenmittelplanung verschiedene negative Szenarien sowie mögliche Reaktionen darauf zu entwickeln. Dabei solle sie insbesondere auch die verschärften Eigenmittelvorschriften und die Basel-III-Vorschriften berücksichtigen. Die FINMA stellte sodann fest, dass sich die Liquiditätssituation der CS verbessert hatte. Namentlich habe die CS die Überwachung ihrer Liquidität und die Berichterstattung verstärkt, sodass sie nunmehr über zuverlässigere und aktuellere Daten zu ihrer Liquidität verfüge.⁵⁰⁷

Im Zusammenhang mit der Eigenmittelsituation thematisierte die FINMA auch die wirtschaftliche Leistung der CS. Sie stellte 2017 fest, dass sich die Kosten der Restrukturierung der CS-Gruppe sowie die Kosten der Auflösung der Strategic Resolution Unit (einer Einheit der CS-Gruppe, in welcher unerwünschte Vermögenswerte gruppiert waren) weiterhin negativ auf die Ertragslage auswirkt. In diesem Zusammenhang kritisierte die FINMA, dass die CS Programme führte, um ihren Aktionärinnen und Aktionären Dividenden ausschütten zu können. Die FINMA forderte die CS auf, die Ausschüttungen an die Aktionärinnen und Aktionäre von einer steten Gewinnerzielung abhängig zu machen. Sie wies darauf hin, dass die CS zu diesem Zweck zutreffende Annahmen über das Umfeld und dessen Auswirkung auf die Gewinnerzielung treffen müsse. Sie erwarte daher, dass die CS sowohl bei der Dividendenpolitik als auch bei den variablen Vergütungen vorsichtig sei und so dazu beitrage, die kommunizierten Kapitalziele zu erreichen.

Im Assessment-Brief 2017 bestätigte die FINMA, dass die CS ihre Erwartungen hinsichtlich der Verbesserung ihrer Eigenmittelsituation sowohl auf der Ebene der Gruppe als auch auf der Ebene der Credit Suisse AG (der Parent Bank) erfüllt hatte. Die Umsetzung der revidierten TBTF-Verfügung der FINMA trage ebenfalls zur Verbesserung der Eigenmittelsituation der CS bei (siehe Kap. 5.3.3).⁵⁰⁸

Dennoch forderte die FINMA die CS auf, ihren Risikoappetit zu reduzieren. Zudem stellte die FINMA fest, dass die Beteiligungen der Credit Suisse AG (also des Stammhauses) an den Tochtergesellschaften fortan ab einer gewissen Schwelle nicht mehr von den Eigenmitteln abgezogen werden, sondern bei der Risikogewichtung berücksichtigt werden müssen. Aus diesem Grund seien die Risiken stärker bei der Credit Suisse AG konzentriert. Die FINMA kündigte an, bei der CS die Risikogewichtung und die Leverage Ratio regelmässig zu überprüfen, und verlangte eine entsprechende Berichterstattung der Bank. Die FINMA verlangte ferner, dass die CS weiterhin ihre Fähigkeit ausbaut, zutreffende und regelmässige Daten zu ihrer Eigenmittelplanung zu generieren. Dies betreffe vor allem die Stresstests. Die FINMA zeigte sich sodann mit den Verbesserungen bei der Verwaltung von Liquiditätsrisiken zufrieden. Sie verlangte jedoch weiterhin Optimierungen in diesem Bereich.⁵⁰⁹

Im darauffolgenden Assessment-Brief 2018 stellte die FINMA fest, dass die CS ihre Erwartungen erfüllt hatte. Sie habe die Resultate der Stresstests, die die FINMA 2017 durchgeführt hatte, in ihre Eigenmittelplanung integriert. Dennoch forderte die FINMA, dass die CS die Zuteilung der Eigenmittel zwischen den verschiedenen Gruppengesellschaften optimiert. Die Credit Suisse AG müsse ihre Eigenmittelsituation unter anderem durch Gewinnrückbehalte und durch Dividendenausschüttungen der Tochtergesellschaften stärken. Die FINMA kritisierte zudem, dass die Bank gemäss ihrer Eigenmittelplanung Dividendenausschüttungen an die Aktionärinnen und Aktionäre mittels Verschuldung der Credit Suisse Group AG finanziert. Hingegen lobte sie die wesentlichen Fortschritte, die die CS bei der Planung, Berichterstattung und Verwaltung ihrer Liquidität erzielt hatte.⁵¹⁰

Im Assessment-Brief 2019 anerkannte die FINMA die Bemühungen der CS, die internen Prozesse zur Sicherstellung der angemessenen Eigenmittelausstattung auszubauen. Was die Liquidität betrifft, so führten die Marktturbulenzen aufgrund der Covid-19-Pandemie zu einem erheblichen Rückgang der Mindestliquiditätsquote (LCR) auf Konzern- und Gesellschaftsebene, was zu vorübergehenden Unterschreitungen der aufsichtsrechtlichen Grenzen in mehreren Gruppengesellschaften führte. Die FINMA forderte von der Geschäftsleitung der CS, dass sie die Finanzierungsstruktur der Gruppe, der Credit Suisse AG und anderer wesentlicher Gruppengesellschaften überprüft und sich mit dem Verwaltungsrat über die Bereitschaft zur Übernahme von bestimmten Risiken bei der Finanzierung austauscht. Die FINMA setzte der CS eine Frist bis zum 31. Dezember 2020, um aus den Marktturbulenzen im Zusammenhang mit der Pandemie Lehren zu ziehen und ihr Liquiditätsmanagement entsprechend anzupassen.⁵¹¹

In den Assessment-Briefen 2020 bemerkte die FINMA, dass die ungenügende Umsetzung der Anweisungen der FINMA unter anderem zu einer massiven Liquiditätskrise im April 2020 geführt habe. Die Sachverhalte, die Gegenstand der noch laufenden Enforcementverfahren gegen die CS seien, würden Liquiditäts- und Solvenzprobleme aufwerfen und auf schwerwiegende Probleme im Bereich der Risikokultur, der Corporate Governance, der Bekämpfung von Geldwäscherei und Betrug sowie der Verwaltung von grenzüberschreitenden Risiken hindeuten.⁵¹²

Im zweiten Assessment-Brief 2020 merkte die FINMA an, dass sich die Eigenmittelposition der CS nun verbessert habe, weil verschiedene Behörden aufgrund der mit der Covid-19-Pandemie verbundenen Ungewissheit von der CS einen vorsichtigen Ansatz bei der Kapitalausschüttung gefordert hätten. Der von der FINMA durchgeführte Stresstest hatte dennoch auf erhöhte Verwundbarkeiten in verschiedenen Portfolios hingewiesen, weshalb sie erhöhte Eigenmittelanforderungen an die CS stellte. So wurde ein Kapitalziel von 18,2 anstelle von 14,3 % festgelegt. Dieses Kapitalziel wurde im Jahr 2022 auf 20 % erhöht. Auch hinsichtlich der Liquiditätssituation hatte der erste Assessment-Brief 2020 laut FINMA Wirkung gezeigt.⁵¹³ Zudem hatte die FINMA im Zusammenhang mit der Corona-Krise gegenüber der CS hohe zusätzliche Liquiditätspuffer verhängt. Gemäss Aussagen der FINMA waren diese Puffer für den Verlauf der Krise in den Jahren 2022 und 2023 entscheidend. Ohne diese Puffer hätte die CS schon den ersten Bankrun im Oktober 2022 nicht überleben können.⁵¹⁴

Die FINMA stellte im Assessment-Brief 2021 fest, dass die CS ihre Eigenmittel durch die Reduktion der Dividendenausschüttung an ihre Aktionärinnen und Aktionäre, die Reduktion der risikogewichteten Aktiva sowie die Emission neuer Kapitalinstrumente erfolgreich erhöht hatte. Dennoch habe die CS nicht die Eigenmittelschwelle erreicht, die sie ihren Aktionärinnen und Aktionären kommuniziert hatte. Die FINMA ging auf Grundlage der Prognose des Verwaltungsrates der CS davon aus, dass die CS wohl nicht in der Lage ist, diese Schwelle 2022 noch zu erreichen. Wie bereits im vergangenen Jahr führte die FINMA einen Stresstest durch, der erneut verschiedene Schwächen aufzeigte. Sie empfahl der CS, höhere Eigenmittel anzustreben. Sie forderte weiter die Bank auf, Notfallpläne zu entwickeln, um auf weitere unvorhergesehene Ereignisse reagieren zu können, und eine angemessene Kapitalausstattung der Gruppe und aller ihrer Gruppengesellschaften sicherzustellen. Die CS habe betreffend Liquidität die Lehren aus den Marktturbulenzen 2020 gezogen und entsprechende Massnahmen umgesetzt. Die FINMA bemängelte jedoch, dass die CS ihr teilweise verspätet oder falsche Informationen zu ihrer Liquidität übermittelt hatte. Sie forderte sie auf, die Gründe dafür zu ermitteln und entsprechend zu handeln.⁵¹⁵

Sowohl in einem Schreiben vom April 2022 wie auch im Assessment-Brief 2021 thematisierte die FINMA insbesondere die schwache Kapitalisierung und Profitabilität der Parent Bank der CS und verlangte vom Verwaltungsrat und der Geschäftsleitung Massnahmen zur Stärkung der finanziellen Widerstandsfähigkeit der Bank. Im Assessment-Brief 2021 weitete sie ihre Bedenken auch auf die Gruppe aus und forderte die Bank auf, Massnahmen zu ergreifen, um sich auf unvorhersehbare Ereignisse vorzubereiten und eine angemessene Kapitalisierung der Gruppe und all ihrer Rechtseinheiten sicherzustellen.⁵¹⁶

5.3.1.4 Entwicklung der Stabilisierungs-, Notfall- und Abwicklungspläne der CS

Vorbemerkungen

In Einklang mit international etablierten Standards des FSB für die Abwicklung von Finanzinstituten verfügt auch die Schweiz über Anforderungen in Bezug auf die Stabilisierungs-, Notfall- und Abwicklungsplanung (siehe Kap. 5.2).⁵¹⁷

In der Stabilisierungsplanung («recovery Plan») legen die Banken dar, mit welchen Massnahmen sie sich im Krisenfall selber stabilisieren können. Diese Planung obliegt den Banken. Systemrelevante Banken haben der FINMA jährlich eine Stabilisierungsplanung einzureichen.⁵¹⁸ Die FINMA prüft, ob der Plan die gesetzlichen Anforderungen erfüllt. Sie muss ihn genehmigen, wenn dies der Fall ist.

Wie in Kapitel 2.1 erwähnt, müssen die systemrelevanten Banken jährlich⁵¹⁹ den Nachweis erbringen, dass sie ihre systemrelevanten Funktionen (inländisches Einlagen- und Kreditgeschäft sowie Zahlungsverkehr) in der Schweiz im Fall einer drohenden Insolvenz ohne Verzug weiterführen können (Notfallplan).⁵²⁰ Die FINMA beurteilt die Umsetzbarkeit des Plans anhand der in der Bankenverordnung aufgezählten Kriterien.⁵²¹

Der von der FINMA zu erstellende Abwicklungsplan («resolution Plan») zeigt, wie eine von ihr angeordnete Sanierung oder Liquidation einer systemrelevanten Bank im In- und Ausland durchgeführt werden kann. Die FINMA erstellt die Resolution-Planung auf Basis der ihr von der betreffenden Bank eingereichten Informationen.⁵²² Die Banken müssen die Voraussetzungen für ihre Abwicklungsfähigkeit schaffen.⁵²³ Eine systemrelevante Bank gilt dann als abwickelbar, wenn die Voraussetzungen dafür geschaffen worden sind, dass sie in einer Krise ohne Gefährdung der Finanzstabilität saniert oder liquidiert werden kann. Für die Verbesserung ihrer Sanierbarkeit und ihrer Abwicklungsfähigkeiten wurden den systemrelevanten Banken bis Ende 2022 im Gegenzug Erleichterungen auf ihre Eigenmittel gewährt (sogenannte Rabatte), die per Anfang 2023 durch ein neues Anreizsystem ersetzt wurden (siehe Kap. 5.2.3.1 und 5.2.6.4).⁵²⁴

Die nachfolgenden Ausführungen betreffen die Entwicklung dieser Pläne hauptsächlich von 2015 bis Sommer 2022. Grundlegende Entwicklungen, die unmittelbar vor oder nach dieser Zeitspanne liegen, wurden ebenfalls aufgenommen.

Stabilisierungsplan («recovery Plan»)

Eine erste Fassung des Stabilisierungsplans der CS lag 2014 vor.⁵²⁵ Per Ende 2019 galt der Stabilisierungsplan der CS als genehmigt.⁵²⁶

2021 wurden die überarbeiteten Fassungen auf ihre Genehmigungsfähigkeit geprüft. Die FINMA genehmigte den revidierten Stabilisierungsplan der CS im Jahr 2022.⁵²⁷ Aufgrund der strukturellen Verlustsituation bei der CS forderte die FINMA die Bank bereits zu Beginn des zweiten Quartals 2022 auf, ausgehend vom Stabilisierungsplan konkrete Massnahmen auszuarbeiten, um auf unvorhersehbare Ereignisse reagieren zu können. Über den Sommer 2022 folgten weitere mündliche und schriftliche Interaktionen sowie die Aufforderung an die Bank, sich auch auf ein adverses Szenario vorzubereiten, sollte die strategische Neuausrichtung vom Markt nicht als glaubwürdig angesehen werden, die Kapitalerhöhung scheitern oder ein weiterer wesentlicher Vorfall eintreten. Erst nach mehrmaliger Aufforderung der FINMA initiierte die CS schliesslich die Vorbereitung und Umsetzung einzelner Massnahmen aus ihrem Stabilisierungsplan (siehe Kap. 6.2.1).⁵²⁸

Notfallplan

Die FINMA prüft jeweils, ob die im Notfallplan beschriebenen Massnahmen nach allgemeiner Erfahrung und aktuellem Wissensstand wirksam sind und ob die Bank diejenigen Massnahmen, die für die ununterbrochene Weiterführung der systemrelevanten Funktionen notwendig sind, vorbereitend umgesetzt hat. Der Notfallplan hat dabei nicht jedes potenzielle Risiko abzudecken, sondern muss sicherstellen, dass die Bank in angemessener Weise auf ein «strenges, aber realistisches Krisenszenario» vorbereitet ist.⁵²⁹ Zu den in der Bankenverordnung verankerten einheitlichen Prüfkriterien für die Beurteilung der Notfallplanung durch die FINMA gehören unter anderem finanzielle, operationelle, rechtliche und personelle Aspekte.⁵³⁰

Gemäss der Bankenverordnung mussten die Notfallpläne bis Ende 2019 umsetzbar sein.⁵³¹ Die Vorbereitung für die Fortführung der systemrelevanten Funktionen in der Schweiz musste abgeschlossen und plausibel sein.

Im Zusammenhang mit der Gründung der Credit Suisse (Schweiz) AG, welche die systemrelevanten Funktionen in der Schweiz sicherstellen sollte, reichte die CS 2016 bei der FINMA einen revidierten Notfallplan ein. Nach Ansicht der FINMA genügte dieser jedoch den gesetzlichen Anforderungen nicht. Namentlich konnten mit diesem Plan Dienstleistungen im Bereich der systemrelevanten Funktionen der CS für den Fall einer Abwicklung nicht sichergestellt werden. Die FINMA verlangte, dass die CS ihre Bemühungen diesbezüglich intensivierte.⁵³²

Im darauffolgenden Jahr anerkannte die FINMA, dass die CS Fortschritte erzielt hatte; sie verlangte jedoch 2017 und erneut 2018 mit Blick auf die Frist bis Ende Dezember 2019, dass die CS ihre Notfallplanung weiter verbessert.⁵³³

2019 erfüllte die CS weitere Erwartungen der FINMA an ihre Notfallplanung. Diese betrafen namentlich die Stärkung der Dienstleistungsgesellschaft und die Modellierung von möglichen negativen Szenarien. Die CS erreichte 2019 zudem Meilensteine bei der Planung der Finanzierung im Falle einer Abwicklung.⁵³⁴ Am 25. Februar 2020 teilte die FINMA mit, dass sie den Notfallplan der CS per Ende 2019 als umsetzbar erachtete. Trotzdem wies die FINMA die CS darauf hin, dass grundlegende Fortschritte unter anderem im Bereich der Verwaltung von Sicherheiten, der Gewährleistung der operativen Geschäfte im Abwicklungsfall und in der sogenannten Valuation-in-Resolution (siehe Kasten 12 in Kap. 6.3.4.2) notwendig seien.⁵³⁵

2020 und 2021 erzielte die CS weitere Fortschritte in der Notfallplanung, sodass die FINMA den Notfallplan der CS weiterhin als umsetzbar qualifizierte.⁵³⁶ Die FINMA wies die CS darauf hin, negative Signaleffekte, die zu systemischen Marktreaktionen führen könnten, gebührend zu berücksichtigen.⁵³⁷

Abwicklungsplan

Nach der Finanzkrise von 2007/08 wurden im Oktober 2011 unter Federführung des FSB Schlüsselmerkmale für ein effektives Sanierungs- und Abwicklungsregime für Finanzinstitute erstellt und im Oktober 2011 publiziert («FSB Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions»). Darauf basierend entwickelte die FINMA eine Abwicklungsstrategie für global systemrelevante Schweizer Banken. Ziel war es, günstige Voraussetzungen für eine erfolgreiche Sanierung oder Abwicklung dieser Banken in einer Krise zu schaffen. Dabei sollen die systemrelevanten Funktionen aufrechterhalten werden, und die übrige Bank soll geordnet abgewickelt werden. Negative Auswirkungen für das globale und nationale Finanzsystem sowie die relevanten Volkswirtschaften sollen verhindert werden.⁵³⁸

Die FINMA erklärte 2013, sie würde systemrelevante Banken gemäss dem Single Point of Entry mit Bail-in-Ansatz sanieren (vgl. unten). Konkret würde sie als Heimataufsichts- und Insolvenzbehörde über die Credit-Suisse- und die UBS-Gruppe deren Sanierung zentral leiten. Dabei würde sie auf der Stufe der obersten Konzerngesellschaft ansetzen. Damit soll erreicht werden, dass die Verluste von den Gläubigerinnen und Gläubigern der obersten Holdinggesellschaft getragen werden, während die operativ tätigen Gesellschaften des Konzerns ihre Geschäftstätigkeit fortsetzen können.⁵³⁹

2014 lagen die Sanierungs- und Abwicklungspläne der CS in einer ersten Fassung vor. Teil dieser Pläne war die Errichtung einer separaten Rechtseinheit, die die systemrelevanten Funktionen übernommen hätte (also das Einlagengeschäft, die Vergabe von Darlehen und die Sicherung des Zahlungsverkehrs in der Schweiz). Diese separate Einheit wurde 2016 als Credit Suisse (Schweiz) AG gegründet und bewilligt. Damit war ein wichtiger Meilenstein bei der Umsetzung der Vorgaben für systemrelevante Banken aus der Too-big-to-fail-Regulierung und bei den Vorkehrungen für die Abwickelbarkeit der CS erreicht.⁵⁴⁰

Im Gründungsjahr der Credit Suisse (Schweiz) AG fand ein intensiver Dialog zwischen der FINMA und der CS statt.⁵⁴¹ Der Abwicklungsplan der CS sah als primäre Strategie die Rekapitalisierung der CS-Gruppe durch Wandlung von Fremd- in Eigenkapital («Bail in») auf der Stufe der Konzernobergesellschaft Credit Suisse Group AG («single Point of Entry») mit anschliessender Restrukturierung der operativ tätigen Gruppeneinheiten vor. Zudem sah er eine Sekundärstrategie für den Fall vor, dass ein Bail-in nicht erfolgreich war oder nicht durchgeführt werden konnte. Diese Sekundärstrategie bestand aus der Aufteilung der CS und der geordneten Abwicklung der einzelnen Gruppengesellschaften unter gleichzeitiger Aktivierung des Notfallplans zum Schutz der für die Schweiz systemrelevanten Funktionen.⁵⁴²

Die FINMA entwickelte diese Pläne laufend weiter. Ab 2015 beurteilte die FINMA die Abwickelbarkeit der CS im nationalen und internationalen Kontext jährlich.⁵⁴³

Um sicherzustellen, dass die globale Resolution-Strategie erfolgreich durchgeführt werden kann, hatte die CS im Sinne einer Vorbereitung bestimmte Massnahmen umzusetzen. Die FINMA definierte vier für die erfolgreiche Durchführung des Abwicklungsplans relevante Themenbereiche: Die ersten drei Themenbereiche betrafen die Entflechtung der gruppeninternen Abhängigkeiten und die Reduktion von externen Abhängigkeiten, z. B. gegenüber Finanzmarktinfrastrukturen. Die Gruppe als Ganzes und die einzelnen Gruppeneinheiten sollten nämlich möglichst nicht aufgrund des Ausfalls einer einzelnen Gruppengesellschaft oder einer Drittpartei gefährdet werden. Der vierte Themenbereich fokussierte auf die Frage, welche operationellen Fähigkeiten die Banken besitzen müssen, damit der Resolution-Plan der FINMA hinreichend unterstützt wird.⁵⁴⁴

Die FINMA stellte 2019 fest, dass die CS ihre Resolvability aufgrund des weiteren Aufbaus ihrer externen Verlusttragungskapazität verbessert habe und die internationalen Anforderungen in diesem Bereich bereits vorzeitig erfülle. Die von der CS gegründete Dienstleistungsgesellschaft leiste wesentliche Dienstleistungen für die operativ tätigen Gruppeneinheiten. Damit werde sichergestellt, dass diese teilweise für die gesamte Gruppe notwendigen Dienstleistungen auch beim Ausfall einer operativ tätigen Gruppeneinheit weiterhin zur Verfügung stehen. Schliesslich seien im grenzüberschreitenden Verhältnis wesentliche Fortschritte erzielt worden, indem die CS die nationalen und die internationalen Vorgaben bezüglich vertraglicher Anerkennung eines Aufschubs von vorzeitigen Kündigungsrechten in Finanzkontrakten umgesetzt habe.⁵⁴⁵

Im Februar 2020 stellte die FINMA fest, dass die CS 2019 wesentliche Vorbereitungsmassnahmen getroffen und damit grosse Fortschritte in ihrer globalen Abwickelbarkeit erzielt habe. Insbesondere sei sie strukturell genügend entflochten. Die FINMA beurteilte jedoch die Massnahmen zur Liquidität als noch nicht umgesetzt. So seien die Vorbereitungsmassnahmen der CS noch zu wenig fortgeschritten, um die Möglichkeit einer globalen Abwicklung als glaubwürdig beurteilen zu können. Die FINMA sah noch Handlungsbedarf bei der operativen und finanziellen Entflechtung sowie bei der Umsetzung und den Ressourcen.⁵⁴⁶

2020 erzielte die CS gemäss FINMA weitere Fortschritte im Bereich ihrer globalen Abwickelbarkeit. Hinsichtlich ihrer operativen Entflechtungen habe sie die Sicherung des Zugangs zu Finanzmarktinfrastrukturen in der Krise verbessert. Sie habe ihre Fähigkeiten ausgebaut, um eine gruppenweite Rekapitalisierung durchführen, die notwendigen Bewertungen vornehmen und den Liquiditäts- und Kapitalbedarf in einer Krise fortlaufend berechnen und der FINMA mitteilen zu können. Dennoch beurteilte die FINMA die Vorbereitungsarbeiten der CS als noch nicht ausreichend. Sie sah insbesondere Verbesserungsbedarf in den Bereichen der finanziellen Entflechtung und der Post-Bail-in-Restrukturierung.⁵⁴⁷

Die CS verbesserte ihre Abwicklungsplanung auch im Jahr 2021. Im Bereich der operativen Entflechtungen optimierte sie die Sicherung des Zugangs zu Finanzmarktinfrastrukturen in der Krise. Sie ergriff ferner weitere Massnahmen, um in einer Krise in der Lage zu sein, die FINMA fortlaufend zu ihrem Liquiditäts- und Kapitalbedarf orientieren zu können. Zudem entwickelte sie ihre Fähigkeiten für die Restrukturierung nach einem Bail-in weiter. Nach Einschätzung der FINMA konnte die CS die verbleibenden Arbeiten, insbesondere in den Bereichen der Bewertungen und der Restrukturierung, bestenfalls bis Ende 2022 abschliessen. Sie stellte in Aussicht, zukünftig die praktische und wirksame Anwendbarkeit der Abwicklungsmassnahmen gezielt zu testen und vertieft zu überprüfen.⁵⁴⁸

Die Vorbereitungsarbeiten der CS wurden von der FINMA erstmals per Ende 2022 für ausreichend befunden.⁵⁴⁹

5.3.1.5 Die Zusammenarbeit der FINMA mit ausländischen Regulatoren

Die CS verfügte über zahlreiche Gruppengesellschaften im Ausland. Diese wurden zusätzlich zur Aufsicht der FINMA auch von den jeweiligen ausländischen Aufsichtsbehörden überwacht. In diesem Zusammenhang arbeitete die FINMA eng mit zahlreichen ausländischen Aufsichtsbehörden zusammen. Die Zusammenarbeit erfolgte insbesondere im Rahmen des Core College of Supervisors, dem auch das US Federal Reserve Board, die Federal Reserve Bank of New York und die UK Prudential Regulation Authority (PRA) angehörten. Der Austausch fand von 2015 bis Sommer 2022 grundsätzlich monatlich statt. Das Core College traf sich zweimal jährlich. Gegenstand dieser Besprechungen waren die Koordination der gemeinsamen Aufsichtsaktivitäten sowie die Formulierung von Erwartungen gegenüber der Bank.⁵⁵⁰

Zusätzlich tagte zweimal jährlich die Crisis Management Group (CMG).⁵⁵¹ Innerhalb der FINMA waren die für Recovery und Resolution zuständigen Personen verantwortlich. In der CMG waren auch die relevanten US-amerikanischen und britischen Behörden (US Federal Reserve Board, US Federal Deposit Insurance Corporation, PRA und Bank of England) vertreten, die in der internationalen Abwicklung einer Schweizer Grossbank eine zentrale Rolle spielen würden. Die CMG ist im grenzüberschreitenden Bereich für die Krisenvorsorge und -bewältigung zuständig.⁵⁵²

Der Fokus der CMG lag auf der sich immer mehr akzentuierenden Ertrags- und Kapitalschwäche sowie auf dem Risikomanagement der CS. Nicht zuletzt aufgrund des «teilweile nonchalanten Auftretens» der CS erodierte gemäss der Einschätzung des damaligen Leiters der Abteilung Internationales und Policy der FINMA die Reputation der CS im Laufe der Zeit innerhalb der CMG.⁵⁵³

Im Sommer 2022 intensivierte sich der Austausch in der CMG, nicht zuletzt, weil sich die US-amerikanischen und britischen Behörden über die Situation der CS besorgt zeigten. Nicht nur die Liquiditätssituation der CS wurde besprochen, sondern auch die Eigenmittelsituation – und damit verbunden die Frage eines möglichen Ring Fencing (siehe Kasten 16 in Kap. 7.2.2.2).⁵⁵⁴ Schliesslich war auch die Einführung des PLB in der Schweiz eine wiederkehrende Diskussion im CMG.⁵⁵⁵

Die Teilnehmer des CMG trafen sich zwischen 2015 und dem Sommer 2022 jährlich mit den US-amerikanischen und britischen Behörden für sogenannte Crisis Management Colleges (CMC) unter der Leitung des Direktors der FINMA. Das Senior Management der CS nahm teilweise ebenfalls an den Sitzungen teil, die jeweils zwei oder drei Tage dauerten und mit wenigen Ausnahmen stets in der Schweiz oder als Videokonferenz durchgeführt wurden. Das Programm bestand in der Information der ausländischen Behörden über den Stand der Krisenvorbereitung und des Krisenmanagements der CS, einschliesslich praktischer Übungen («Table top Exercises»).

Die Zusammenarbeit unter den Behörden wurde als intensiv, herausfordernd und konstruktiv beschrieben. Die zur Verfügung gestellten Ressourcen, namentlich für die Vorbereitung der CMC, seien bei allen involvierten Behörden und Banken beträchtlich gewesen. Die persönlichen Beziehungen, die im Krisenfall sehr wichtig sind, waren gemäss den Ausführungen des damaligen Leiters der Abteilung Internationales und Policy der FINMA geprägt von Vertrauen und auch Anerkennung für die Leistung der FINMA als Behörde.⁵⁵⁶

Die FINMA leitete schliesslich jährlich das Asia-Pacific-College (APAC) mit den Aufsichtsbehörden von Hongkong, Singapur, Japan und China. Einer der Hauptzwecke des Asia-Pacific-Colleges war die Information der asiatischen Aufsichts- und Resolution-Behörden über wesentliche Entwicklungen in der Schweiz und in den anderen CMC. Angesichts der Bedeutung der asiatischen Märkte für die CS war es notwendig, die asiatischen Behörden im Bereich der Krisenvorbereitung und des Krisenmanagements zu involvieren.⁵⁵⁷

In ihren Assessment-Briefen an die CS berücksichtigte die FINMA die Anforderungen und Bedenken ausländischer Aufsichtsbehörden und verlieh ihnen Nachdruck.⁵⁵⁸ So erhielten die Fed und die PRA jeweils eine Kopie der Assessment-Briefe an die CS. Zusätzlich verfasste das Core College zweimal jährlich einen sogenannten Feedback-Brief.⁵⁵⁹

5.3.2.1 Überblick über die Enforcementverfahren der FINMA gegen die CS zwischen 2012 und 2022

Die untenstehende Tabelle bietet in Kurzform einen Überblick über die Enforcementverfahren, die die FINMA zwischen 2012 und 2022 gegen die CS führte. In Anhang 6 findet sich eine ausführliche Tabelle, welche jeweils auch den Sachverhalt des Enforcementverfahrens sowie die verfügten Aufsichtsinstrumente der FINMA und gegebenenfalls die ergriffenen Durchsetzungsmassnahmen enthält. Diese Tabelle stellt die Enforcementverfahren naturgemäss stark vereinfacht dar. Die PUK verweist für eine eingehendere Erläuterung insbesondere der anwendbaren Rechtsgrundlagen, der Überlegungen im Vorverfahren, der FINMA-internen Eskalationsverfahren und der verfügten Massnahmen auf den Bericht der Untersuchungsbeauftragten Langhart und Hirschle.

Die grau hervorgehobenen Zeilen entsprechen den Enforcementverfahren gegen die CS. Bei den nicht hervorgehobenen Zeilen handelt es sich um Vorabklärungsverfahren. Aus überwiegenden privaten (Wahrung des Bankgeheimnisses) oder öffentlichen Interessen (Wahrung des Amtsgeheimnisses) werden einige Enforcementverfahren anonymisiert. Sie werden im Bericht und auch in der Tabelle in Anhang 6 als «anonymisiertes Verfahren» aufgeführt.

Tabelle 6: Liste der Vorabklärungs- und Enforcementverfahren der FINMA gegen die CS zwischen 2012 und 2022

5.3.2.2 Kriterien für die Einleitung und Ablauf der Enforcementverfahren

Die FINMA führte zwischen dem 1. Januar 2012 und dem 31. Dezember 2022 in 42 Fällen Vorabklärungen betreffend die CS durch. In 13 Fällen mündeten die Vorabklärungen in der Eröffnung eines Enforcementverfahrens, wobei infolge der Koordination dreier Verfahren schliesslich elf Abschlussverfügungen erlassen wurden (siehe Tabelle 6 oben).⁵⁶⁵

Einleitende Sachverhaltsabklärungen im Rahmen der Vorabklärungsverfahren

Vor der Eröffnung eines Enforcementverfahrens klärte die FINMA Hinweise auf mögliche Aufsichtsrechtsverletzungen durch die CS im Rahmen von informellen Vorabklärungsverfahren ab. Solche Hinweise ergaben sich teils auf Grundlage der Erkenntnisse, die die FINMA während der laufenden Aufsicht über die CS gewann, teils auf Grundlage von Hinweisen anderer Behörden und teils aus Medienberichten.⁵⁶⁶

Kompetenz für die Einleitung eines Enforcementverfahrens

Die Enforcementverfahren lagen im Kompetenzbereich der Geschäftsleitung und damit auf der operativen Stufe der FINMA.⁵⁶⁷ Über die Eröffnung und Beendigung der Enforcementverfahren gegen die CS sowie deren Organe und Mitarbeitende entschied der Enforcement-Ausschuss (ENA).⁵⁶⁸ Ständige Mitglieder des ENA waren/sind die Direktorin oder der Direktor der FINMA, die oder der den Vorsitz des ENA innehat, sowie die Leitungen der Geschäftsbereiche Supervisory Policy und Legal Expertise sowie Enforcement. Jeweils fallweise ENA-Mitglieder mit Stimmberechtigung waren/sind die Leiterinnen oder Leiter der durch das das entsprechende Geschäft betroffenen Geschäftsbereiche.

Die Geschäftsleitung wurde jeweils über die Beschlüsse des ENA informiert und orientierte ihrerseits den Verwaltungsrat über die Enforcementverfahren. Gemäss den Informationen der PUK waren diese Informationen summarisch. Der Verwaltungsrat stellte der Geschäftsleitung aber verschiedentlich Fragen, und die Enforcement-Berichterstattung bot auch Anlass zu Diskussionen grundsätzlicher Natur. So besprach der Verwaltungsrat der FINMA anlässlich einer Information über den Fall «Archegos» die Risikokultur der CS sowie die Notwendigkeit der Einführung eines Senior-Management-Regimes.⁵⁶⁹

Kriterien für die Eröffnung eines Enforcementverfahrens

Der ENA entschied anhand der beiden nachfolgenden Kriterien über die Eröffnung eines Enforcementverfahrens:⁵⁷⁰

• − Schwere des (mutmasslichen) Verstosses gegen das geltende Aufsichtsrecht: Bewusstsein der Bank über den erfolgten Gesetzesverstoss; Systematik des Verstosses; Gefährdung von Gläubigerinnen und Gläubigern oder Anlegerinnen und Anlegern; involvierte Hierarchiestufe bei der Bank; Dauer des Verstosses;

• − Enforcement-Interesse: Wirkung im Sinne der Generalprävention sowie der Spezialprävention; Bestehen einer Gefahr für den Finanzplatz; Bedeutung für die Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands.

In Anwendung dieser Kriterien sah die FINMA insbesondere dann von der Eröffnung eines Enforcementverfahrens ab, wenn im gleichen Kontext bereits ein oder mehrere Verfahren am Laufen waren bzw. erst kürzlich abgeschlossen worden waren.⁵⁷¹

Die FINMA hat als Hilfsinstrument zur Auswertung bzw. Dokumentation der oben aufgeführten Kriterien eine sogenannte Enforcement-Matrix entwickelt, welche der ENA erstmals im Kontext des Falls «Petrobras/FIFA/PDVSA» (siehe Kap. 5.3.2.6) anwandte.⁵⁷²

Gemäss Würdigung der Untersuchungsbeauftragten Langhart und Hirschle traf die FINMA den Entscheid über die Eröffnung bzw. Nichteröffnung von Enforcementverfahren gegen die CS⁵⁷³ anhand von angemessenen Kriterien. Deren Anwendung sowie die darauf basierenden Vorprüfungen seien mit einer Einschränkung in allen untersuchten Fällen in zweckmässiger Weise erfolgt. Einzige Ausnahme bilde der Fall «Durchsetzung Petrobras/FIFA/PDVSA – Vollstreckung Single Client View», in welchem die Verhältnismässigkeit einer Verfahrenseröffnung gegen natürliche Personen von der FINMA verneint wurde (siehe Kap. 5.3.2.6 unten).⁵⁷⁴

Sodann hat die FINMA nach Einschätzung der Untersuchungsbeauftragten ihre Massnahmenkompetenz vor der Eröffnung aller Enforcementverfahren ausgeschöpft. Eine Ausnahme bildet das Enforcementverfahren «Observationsfälle»: Nach Ansicht der Untersuchungsbeauftragten Langhart/Hirschle wäre es in diesem Fall angezeigt gewesen, früher ein Enforcementverfahren einzuleiten.⁵⁷⁵ Die FINMA ist mit der Einschätzung der Untersuchungsbeauftragten nicht einverstanden.⁵⁷⁶

Besondere Kriterien bei Enforcementverfahren gegen natürliche Personen

Die FINMA hat im Zusammenhang mit den Verfahren gegen die CS acht Verfahren gegen Individuen eröffnet. Drei davon sind nach aktuellem Stand abgeschlossen.⁵⁸²

Tabelle 7 gibt eine Übersicht über die Vorabklärungs- und Enforcementverfahren gegen Individuen. Aus überwiegenden privaten (Wahrung des Bankgeheimnisses) oder öffentlichen Interessen (Wahrung des Amtsgeheimnisses) werden einige Enforcementverfahren anonymisiert. Sie werden im Bericht und auch in der Tabelle im Anhang als «anonymisiertes Verfahren» aufgeführt.

Tabelle 7: Liste der Vorabklärungs- und Enforcementverfahren der FINMA gegen Individuen bei der CS zwischen 2012 und 2022

Aus dieser Darstellung geht hervor, dass die FINMA in den meisten Fällen darauf verzichtete, ein Enforcementverfahren gegen Individuen bei der CS zu führen. Die Begründungen des ENA lassen sich wie folgt kategorisieren, je nachdem, ob es sich um ein Berufsverbot oder ein Gewährsverfahren handelte:⁵⁸⁸

Tabelle 8: Kategorisierung der Gründe des ENA, kein Enforcementverfahren gegen untersuchte Individuen einzuleiten

Gemäss den Untersuchungsbeauftragten Langhart/Hirschle hätte die FINMA in einem Enforcementverfahren (Verfahren anonymisiert) nach Erhalt des Berichtes ihres Untersuchungsbeauftragten lenkend auf ihn Einfluss nehmen müssen, um die Verantwortlichkeiten der in diesen Fall involvierten Personen in belastbarer Weise zu klären.⁵⁹⁰ Ferner habe die FINMA ihre Massnahmenkompetenz im Fall «Petrobras/FIFA/PDVSA» nicht ausgeschöpft. Sie hätte ein zusätzliches Enforcementverfahren mit Einsetzung einer oder eines Untersuchungsbeauftragten zur Abklärung der Verantwortlichkeit für die Nichtumsetzung ihrer Verfügung 2018 und zur Prüfung der Frage der Gewähr der verantwortlichen Organe einleiten sollen, was sie unterliess (siehe Kap. 5.3.2.6).⁵⁹¹

5.3.2.3 Durchführung, Abschluss und Umsetzung der Enforcementverfahren

Die FINMA führte im Untersuchungszeitraum zwischen dem 1. Januar 2012 und dem 31. Dezember 2022 insgesamt elf Enforcementverfahren gegen die CS.⁵⁹²

Abgeschlossen wurden die Enforcementverfahren jeweils mit einer Verfügung der FINMA. In diesen Verfügungen wandte sie ihre unterschiedlichen Instrumente an: In allen untersuchten Enforcementverfahren stellte die FINMA zunächst die Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen fest.⁵⁹³ Gemäss diesen Feststellungen verletzte die CS insbesondere die Pflicht, über eine angemessene Verwaltungsorganisation zu verfügen, welche mitunter ein angemessenes Risikomanagement voraussetzt. Sodann schränkte die FINMA in zwei Fällen die Geschäftstätigkeit der CS ein.⁵⁹⁴ In einem weiteren Fall drohte die FINMA eine solche Einschränkung an.⁵⁹⁵

Sie verpflichtete die Bank zudem in drei Fällen, einen Massnahmenplan zur Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands unter Einhaltung einer bestimmten Frist einzureichen und umzusetzen.⁵⁹⁶ Schliesslich zog sie in einem Fall den Gewinn der CS ein, den diese in schwerer Verletzung von aufsichtsrechtlichen Bestimmungen erzielt hatte.⁵⁹⁷

Die FINMA liess die Erkenntnisse aus den Vorabklärungs- und Enforcementverfahren auch in ihre laufende Aufsicht einfliessen. In mehreren Assessment-Briefen sprach sie beispielsweise die (Nicht-)Umsetzung gewisser Massnahmen an und schrieb Rügebriefe.⁵⁹⁸ Nach eigenen Angaben reichte sie auch 16 Strafanzeigen ein.⁵⁹⁹

Von den ihr zur Verfügung stehenden Instrumenten hat die FINMA erstens die Veröffentlichung der Verfügung und zweitens den Bewilligungsentzug nie angewandt.⁶⁰⁰ Ein Bewilligungsentzug wurde der CS im Untersuchungszeitraum auch nie angedroht.⁶⁰¹ In Bezug auf beide Massnahmen kamen die Untersuchungsbeauftragten zum Schluss, dass das Vorgehen der FINMA nicht zu beanstanden sei. Schliesslich entzog sie niemandem die Gewähr (siehe Kap. 5.3.2.2). Eine Person zog sich während des Gewährverfahrens aus der Organstellung zurück, und weitere Verfahren gegen ehemalige Gewährsträger laufen noch.

Die rechtskräftigen Verfügungen der FINMA waren von der Bank umzusetzen. In einigen Fällen setzte die FINMA eine Prüfbeauftragte oder einen Prüfbeauftragten ein, um die vollständige und fristgerechte Umsetzung der angeordneten Massnahmen durch die CS zu prüfen.⁶⁰²

Die Untersuchungsbeauftragten Langhart und Hirschle gelangten zur Ansicht, dass die FINMA ihre Kompetenz zum Erlass von Massnahmen zur Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands in den Fällen «Petrobras/FIFA/PDVSA», «DINO» und einem weiteren, anonymisierten Fall nicht ausgeschöpft hat. Sie setzte die Verstärkung des Verwaltungsrates der CS nicht durch und sah von der Androhung von konkreten Geschäftseinschränkungen für den Fall einer nicht fristgemässen Umsetzung der Gesamtkundensicht (Single Client View) ab. Zudem hätte sie im Fall «Observationsfälle» eine Untersuchungsbeauftragte oder einen Untersuchungsbeauftragten einsetzen sollen.⁶⁰³

Die FINMA ist der Meinung, dass sie ihre Massnahmenkompetenz auch in diesem Fall ausgeschöpft hat. Aus Sicht der FINMA ist die monierte Wiedererwägung ebenfalls nicht zu beanstanden, da sie dadurch eine äquivalente bzw. sogar stärkere Massnahme beschloss und ein stärkeres Signal (neuer, eigener Ausschuss des Verwaltungsrates zum Thema der einwandfreien Compliance, der Compliance-Kultur und ‑Organisation) anstelle eines schwächeren (Ersatz- oder Neumitglied des Verwaltungsrates mit spezifischen Kenntnissen i. S. Compliance) setzte.

5.3.2.4 Öffentliche Kommunikation

Die FINMA verfolgte bei der öffentlichen Kommunikation über die Einleitung, die Durchführung, den Abschluss und die Umsetzung der Enforcementverfahren gegen die CS die 2014 eingeführten Leitlinien des Verwaltungsrates.⁶⁰⁴ Diese Leitlinien stützen sich unter anderem auf Artikel 22 Absatz 1 FINMAG, welcher vorsieht, dass die FINMA mindestens jährlich über ihre Aufsichtstätigkeit und Aufsichtspraxis sowie nur ausnahmsweise zu einzelnen Verfahren kommuniziert.⁶⁰⁵

Bis am 31. Dezember 2017 publizierte die FINMA gestützt auf die genannten Grundlagen keine Medienmitteilungen über die bis dahin erfolgten Eröffnungen und Abschlüsse von Enforcementverfahren gegen die CS.⁶⁰⁶ Ab dem 1. Januar 2018 veröffentlichte sie drei Medienmitteilungen über die Eröffnung eines Enforcementverfahrens gegen die CS. Über den Abschluss eines Enforcementverfahrens informierte sie die Öffentlichkeit in fünf Fällen.⁶⁰⁷ Eine Medienmitteilung publizierte die FINMA erstmals über die Fälle «Petrobras/FIFA/PDVSA» und «DINO». Dabei wurde jedoch die verfügte Erweiterung auf Stufe Verwaltungsrat nicht erwähnt.

Der Entscheid über die Veröffentlichung einer Medienmitteilung wurde jeweils im ENA getroffen. Die Anträge an den ENA (auf Veröffentlichung oder Nichtveröffentlichung einer Medienmitteilung) waren jeweils unterschiedlich dicht begründet.⁶⁰⁸ Die Begründungen für den Verzicht auf eine Medienmitteilung reichten im Zeitraum zwischen 2012 und 2022 von politischer Brisanz des untersuchten Sachverhalts bis hin zu mündlichen Zusicherungen an eine Bank, dass nicht öffentlich kommuniziert würde.⁶⁰⁹

Nach Ansicht der Untersuchungsbeauftragten der PUK war die öffentliche Kommunikation der FINMA mit folgenden Ausnahmen rechtmässig, zweckmässig und wirksam: Erstens wäre es zweckmässig gewesen, die in den Fällen «Petrobras / FIFA / PDVSA» und «DINO» angeordnete Verstärkung des Verwaltungsrates der CS öffentlich zu kommunizieren. Zweitens hätte die FINMA nach Einschätzung der Untersuchungsbeauftragten Anfang 2020 die Öffentlichkeit über die nicht vollständige Umsetzung der rechtskräftigen Verfügung im Fall «Petrobras/FIFA/PDVSA» innert der gesetzten Frist informieren sollen. Dies wäre angezeigt gewesen, da sie über den Abschluss des betreffenden Verfahrens eine Medienmitteilung veröffentlicht hatte.

5.3.2.5 Vergleich mit den Enforcementverfahren gegen andere systemrelevante Banken

Vom 1. Januar 2012 bis am 31. Dezember 2022 führte die FINMA insgesamt elf Enforcementverfahren gegen die CS, wobei die meisten davon zwischen 2018 und 2022 beendet wurden. Dies war erheblich mehr als gegen andere Banken.

Gemäss den Untersuchungsbeauftragten musste die FINMA bei der CS über Jahre hinweg schwere systematische und vor allem organisatorische Mängel untersuchen und deren Behebung durchsetzen, während die Enforcementverfahren, die bei den anderen systemrelevanten Banken geführt wurden, zum Teil weniger gravierende Einzelfälle betrafen – auch wenn einige dieser Verfahren sehr aufwendig waren.⁶¹⁰

Besonders hervorzuheben ist weiter, dass die FINMA beim Versagen des Verwaltungsrates einer systemrelevanten Bank sofort Anordnungen zur Zusammensetzung des Verwaltungsrates traf, während sie in Bezug auf die CS hiervon letzten Endes absah.⁶¹¹ Ein solches Verhalten konnte im Untersuchungszeitraum bei keiner anderen systemrelevanten Bank beobachtet werden. Entsprechend unterscheidet sich die Enforcement-Tätigkeit gegenüber der CS von derjenigen gegenüber anderen systemrelevanten Banken insbesondere dadurch, dass die FINMA keine Anordnungen in Bezug auf die Zusammensetzung des Verwaltungsrates der CS durchsetzte.

5.3.2.6 Gesonderte Hinweise zu den Fällen «Petrobras/FIFA/PDVSA» sowie «Durchsetzung Petrobras/FIFA/PDVSA (Vollstreckung Single Client View)»

Im Fall «Petrobras/FIFA/PDVSA» ging es um die Frage, ob die CS im Zusammenhang mit drei grossen Betrugs- bzw. Korruptionsfällen gegen die Bestimmungen des GwG sowie die Anforderungen an eine angemessene Verwaltungsorganisation und ein angemessenes Risikomanagement verstossen hatte.⁶¹²

Die FINMA wies die CS am Ende des Enforcementverfahrens in einer Verfügung vom 3. September 2018 unter anderem an, den Verwaltungsrat so zusammenzustellen, dass mindestens ein Mitglied mehrjährige Erfahrung auf dem Finanzmarkt und hinreichende Kenntnisse sowie Erfahrung mit regulatorischen Anforderungen und Compliance im Privatkundengeschäft bei vergleichbaren Finanzinstituten aufweise. Weiter sollte die CS eine Gesamtsicht über die geführten Kundendossiers einführen (sogenannte Single Client View). Zu diesem Zweck hatte sie der FINMA bis am 30. November 2018 einen zu genehmigenden Massnahmen- und Zeitplan für die Umsetzung der Single Client View vorzulegen.⁶¹³

In ihrem Antwortschreiben vom 22. November 2018 teilte die CS der FINMA mit, sie erachte die im Fall «Petrobras/FIFA/PDVSA» am 3. September 2018 verfügte personelle Aufwertung ihres Verwaltungsrates durch eine Person mit zusätzlichem Know-how im Bereich von regulatorischen Fragen und Compliance nicht für notwendig. Die CS verwies insbesondere darauf, dass verschiedene Mitglieder des Verwaltungsrates die verlangten Kenntnisse und Erfahrungen bereits aufweisen würden. Sie stellte die Schaffung eines neuen Ausschusses auf Stufe des Verwaltungsrates in Aussicht, welcher seine Tätigkeit per 1. Januar 2019 aufnehmen sollte.⁶¹⁴

Die FINMA wertete diesen Brief als Gesuch um Wiedererwägung und verzichtete in der Folge auf die ursprüngliche Massnahme. Sie verlangte in ihrer Wiedererwägung vom 25. Januar 2019, dass den Anforderungen an eine einwandfreie Geschäftstätigkeit sowie der Förderung einer adäquaten Compliance-Kultur und -Organisation auf Stufe Verwaltungsrat die nötige Beachtung zukommt, indem diese Thematik dauerhaft einem unabhängigen Ausschuss des Verwaltungsrates übertragen wird.⁶¹⁵

Die CS geriet anschliessend bei der Umsetzung der Single Client View in Verzug. Die FINMA adressierte diesen Umstand mehrfach in ihren Assessment-Briefen, ergriff darüber hinaus aber zunächst keine Durchsetzungsmassnahmen. Die FINMA zeigte der CS schliesslich am 18. Juni 2021 die Eröffnung eines weiteren Enforcementverfahrens an, in dessen Rahmen die Umsetzung der angeordneten Massnahmen gemäss der Verfügung von 2018 sowie gegebenenfalls mögliche vollstreckungsrechtliche Massnahmen geprüft würden. Am 1. April 2022, mehr als zwei Jahre nach Ablauf der Frist zur Implementierung der Single Client View gemäss der Verfügung von 2018, ermahnte die FINMA die CS unter letzter Fristansetzung, die Gesamtkundensicht bis spätestens am 31. Dezember 2024 vollständig zu implementieren.⁶¹⁶

Die FINMA hält in ihrer Stellungnahme im Rahmen der Verwaltungskonsultation fest, dass sie das Vorgehen im Fall «Durchsetzung Petrobras/FIFA/PDVSA (Vollstreckung Single Client View)» für zweckmässig, rechtmässig und wirksam hält.⁶¹⁷

5.3.3.1 Erleichterungen aufgrund der Eigenmittelverordnung und Abzug der Beteiligungen

Neue Anforderungen in der Eigenmittelverordnung

Die im Rahmen des TBTF-Rechts revidierte Eigenmittelverordnung (ERV) trat am 1. Januar 2013 in Kraft (siehe Kap. 4.2.2.3). Auf der einen Seite verlangte der neue Artikel 32 ERV von allen Banken, auf Einzelinstitutsebene Beteiligungen an Unternehmen im Finanzbereich, die auf Gruppenstufe zu konsolidieren sind, vom harten Kernkapital abzuziehen. Die Umsetzung dieser Regel stellte für die Credit Suisse und die UBS eine grosse Herausforderung dar, da sie mit 75 bzw. 45 Milliarden Franken über sehr hohe Beteiligungswerte verfügten.⁶²⁰

Auf der anderen Seite verpflichtete Artikel 125 ERV die FINMA ab 2013, den beiden Grossbanken neu Erleichterungen bei den Eigenmittelanforderungen insbesondere für die Parent Bank (Credit Suisse AG und UBS AG) zu gewähren, falls sich als Folge der Anforderungen auf Stufe Einzelinstitut die Anforderungen auf Stufe Finanzgruppe (d. h. Credit Suisse Group AG bzw. UBS Group AG) erhöhen.⁶²¹

Laut den Erläuterungen der FINMA wurde Artikel 125 ERV auf Wunsch des Bankensektors in die Verordnung aufgenommen, da dieser befürchtet hatte, dass die Festlegung zu hoher Anforderungen an Einzelinstitute zu unverhältnismässig hohen Kapitalanforderungen an die gesamte Gruppe führen würde.⁶²² Im Kommentar zur Totalrevision der ERV wird dieser vom Bankensektor unerwünschte Effekt beschrieben.⁶²³

Darüber hinaus sah Artikel 125 ERV keine quantitativen Vorgaben zu den Erleichterungen vor, die dem Einzelinstitut zu gewähren waren. Wie oben dargestellt, war jedoch das Ziel von Artikel 125 ERV, überschiessende Eigenmittelanforderungen auf Gruppenstufe zu korrigieren.

In der Verordnung wurde eine obere Grenze für die Erleichterungen festgelegt, die den Einzelinstituten gewährt wurden: Nach der Reduzierung der Eigenmittelanforderungen mussten bei den Eigenmitteln über alle Erleichterungskombinationen hinweg noch mindestens die international geltenden Basler Mindeststandards erfüllt sein.⁶²⁴

Zusammenfassend lässt sich das Regime von 2013 wie folgt beschreiben: Beteiligungen der Parent Bank an Tochtergesellschaften sind vom harten Kernkapital abzuziehen, wobei Erleichterungen nach Artikel 125 ERV zu gewähren sind, solange die Kumulation der Anforderungen auf Stufe Einzelinstitut faktisch zu einer Überschreitung der regulatorischen Anforderungen auf Gruppenebene führt.

Verfügung der FINMA von 2013

Die Erleichterungen nach Artikel 125 ERV wurden für die Credit Suisse im Jahr 2013 in einer Verfügung der FINMA («TBTF-Verfügung») konkretisiert. Mit dieser wurden die Eigenkapitalanforderungen auf Stufe der Credit Suisse AG auf das regulatorische Minimum von 14 % gesenkt.⁶²⁵ Da diese Massnahme jedoch nicht ausreichte, um zu verhindern, dass die Bank in einer konsolidierten Sicht, d. h. auf Stufe Credit Suisse Group AG, deutlich über der Zielgrösse für das Gesamterfordernis zu liegen kommt, musste die FINMA der Bank in dieser Verfügung weitere Erleichterungen im Bereich der Behandlung von Beteiligungen an Tochtergesellschaften im Finanzbereich gewähren (gemäss damaligem Art. 125 Abs. 4 Bst. b ERV). Diese Erleichterungen betrafen direkt gehaltene Beteiligungen der Einzelinstitute: Während diese Beteiligungen bis zu jenem Zeitpunkt gemäss Artikel 32 ERV vollumfänglich von den Eigenmitteln abzuziehen waren, konnten sie neu bis zu einem bestimmten Schwellenwert mit einer Risikogewichtung von 200 % erfasst werden. Über diesem Schwellenwert mussten die Beteiligungen hälftig vom harten Kernkapital und hälftig vom Gesamtkapital abgezogen werden.⁶²⁶

Gleichzeitig erliess die FINMA auch eine TBTF-Verfügung gegenüber der UBS. Die individuellen Anforderungen auf Gruppenebene waren unterschiedlich, da sie entsprechend der Grösse und dem nationalen Marktanteil festgelegt wurden.⁶²⁷

Die FINMA erläuterte gegenüber der PUK, dass die Verfügungen von 2013 zum Ziel hatten, die Auswirkungen von Artikel 125 ERV durch die Festlegung von Schwellenwerten zu korrigieren. Denn diese Erleichterungen hätten eine inakzeptable Kapitalerleichterung für die Grossbanken dargestellt.⁶²⁸

5.3.3.2 Regimewechsel in Sachen Beteiligungen und Einführung des regulatorischen Filters

Identifizierter Anpassungsbedarf

Nach dem 2015 veröffentlichten Bericht des Bundesrates zur Bankenstabilität⁶²⁹ und der neuen Revision der Eigenmittelverordnung, die am 1. Juli 2016 in Kraft trat (siehe Kap. 5.2.3.1), sahen mehrere Akteure Handlungsbedarf. In einem Brief an das SIF vertrat die FINMA die Auffassung, dass die Weiterführung des aktuellen Erleichterungsregimes weder die tatsächliche Kapitalsituation der Banken noch das Risiko aus den Investitionen in die verschiedenen Beteiligungen adäquat abbilde und dass das Regime aufgrund seiner Komplexität kaum vermittelbar sei.⁶³⁰ In seiner Antwort gab das SIF an, dass es auch von den grossen Banken zu diesem Thema kontaktiert worden sei.⁶³¹

Verfügung der FINMA von 2017

Die FINMA drängte auf eine Ablösung der bestehenden Regelung. Gemäss ihren Aussagen musste sie sich aber mit den betroffenen Instituten UBS und CS auf eine alternative Lösung zur Eigenmittelunterlegung von Beteiligungen einigen, bevor der Bundesrat bereit war, diese Regelung in der ERV nachzuvollziehen und den Artikel 125 ERV abzuschaffen.⁶³² Diese Aussage konnte die FINMA nicht weiter belegen, auch nicht mit Dokumenten zur Revision der ERV.

Die gefundene Lösung zwischen FINMA und CS wurde durch die revidierte TBTF-Verfügung der FINMA 2017⁶³³ umgesetzt, die die Verfügung aus dem Jahr 2013 ergänzte bzw. ersetzte. Diese Verfügung, die von der FINMA als regulatorisches Gesamtpaket beschrieben wird, beinhaltete zwei Aspekte: A) eine Risikogewichtung der Beteiligungen und B) einen regulatorischen Filter.

A) Regimewechsel: Risikogewichtung der Beteiligungen statt Abzug

Die revidierte TBTF-Verfügung sah ein neues Kapitalregime für die Behandlung von Beteiligungen an Tochtergesellschaften für Zwecke der Eigenkapitalunterlegung vor: Anstatt diese Beteiligungen vom harten Kernkapital abzuziehen, wurden sie neu auf der Grundlage einer Risikogewichtung verbucht.

Diese Verfügung der FINMA von 2017 bewirkte unter anderem, dass die Credit Suisse AG (die Parent Bank) innert einer zehnjährigen Übergangsperiode zu diesem neuen Regime mit einer Risikogewichtung der Beteiligungen wechseln musste. Am Schluss der Übergangsperiode hätten die Risikogewichte 250 % für inländische Beteiligungen bzw. 400 % für ausländische Beteiligungen betragen müssen.⁶³⁴

Dieser Regimewechsel hätte aber einen substanziellen Kapitalaufbau nötig gemacht, um eine gleichbleibende Kapitalisierung ausweisen zu können,⁶³⁵ weshalb im Vorfeld Diskussionen zwischen den Banken und der FINMA stattfanden. In einem Schreiben der CS an die Aufsichtsbehörde – bevor eine Einigung bzgl. Verordnung erzielt wurde – betonte die Bank, dass sie zwar die Notwendigkeit eines Regimewechsels anerkenne. Sie könne jedoch, solange die konzeptionellen Mängel der Gesetzgebung bestehen bleiben, keinen Vorschlag akzeptieren, der Artikel 125 ERV abschaffen würde. Zudem sei sie der Ansicht, dass jeder derartige Ansatz ausserhalb des 2012 erreichten politischen und legislativen Konsenses liegen würde.⁶³⁶

Aus Sicht der FINMA musste daher ein weiteres Element in die Verfügung von 2017 aufgenommen werden, um bei der CS Akzeptanz für die Abschaffung von Artikel 125 ERV und den Regimewechsel zu erreichen. Die PUK konnte auf Grundlage der ihr vorliegenden Informationen und Dokumente nicht klären, inwiefern die FINMA im damaligen politischen Umfeld gehalten war, der CS in dieser Frage entgegenzukommen. Regulatorische Entscheide (auf Stufe Parlament, Bundesrat oder FINMA) erfordern keine Zustimmung der betroffenen Institute. Gemäss dem SIF kann aber die Stellungnahme der betroffenen Banken, namentlich von Grossbanken, in Konsultationen einen Einfluss auf regulatorische Entscheide von Parlament und Behörden haben.⁶³⁷

B) Regulatorischer Filter: Einzelbewertung mit Sonderregel für die CS

Die Schweizer Rechnungslegungsvorschriften wurden mit Wirkung ab dem Rechnungsjahr 2019 dahingehend geändert, dass Tochterbeteiligungen nicht mehr nach einem Portfolioansatz (Sammelbewertung), sondern individuell bewertet werden mussten.⁶³⁸ Der Hauptgrund für die Revision der Rechnungslegungsvorschriften lag in dem am 1. Januar 2013 in Kraft getretenen neuen Rechnungslegungsrecht im Obligationenrecht.⁶³⁹ Die Revision orientierte sich gemäss der FINMA teilweise an den international anerkannten Standards (IFRS, US GAAP).⁶⁴⁰ Während die Einführung der Einzelbewertung im Zuge der OR-Revision kontrovers diskutiert wurde,⁶⁴¹ wird heute in der Literatur zu den Rechnungslegungsvorschriften die Meinung vertreten, die Sammelbewertung entspreche dem im Rechnungslegungsrecht herrschenden Vorsichtsprinzip weniger als die Einzelbewertung.⁶⁴²

Diese Änderung der Rechnungslegungsvorschriften hätte im spezifischen Fall der CS AG zu einem Rückgang des Eigenkapitals geführt, ohne dass sich aus ökonomischer Sicht die Vermögenssituation der Bank geändert hatte.⁶⁴³

Aus diesem Grund machte die CS gemäss der FINMA ihre Akzeptanz⁶⁴⁴ des Regimewechsels (höhere Risikogewichtung der Beteiligungen statt Abzug oberhalb des Schwellenwertes, siehe oben) und damit der Abschaffung von Artikel 125 ERV davon abhängig, dass die Auswirkungen der Rechnungslegungsänderung (Umstellung von Sammelbewertung auf Einzelbewertung) mittels eines regulatorischen Filters neutralisiert werden.⁶⁴⁵ Damit verknüpfte die CS zwei Fragestellungen – einerseits den Regimewechsel nach Artikel 32 und Artikel 125 ERV und anderseits die Änderung der Rechnungslegungsvorschriften im OR –, um den Filter zu erhalten: Obwohl beide Änderungen die gleiche Zielgrösse betrafen, nämlich das Kapital des Stammhauses, hingen sie nicht miteinander zusammen. Die UBS nutzte bereits die Einzelbewertung. Da sie somit keinen Bedarf für einen regulatorischen Filter hatte, stellte sie keinen entsprechenden Antrag.⁶⁴⁶

Die revidierte TBTF-Verfügung 2017 beinhaltete folglich als weiteres Element die Einführung eines regulatorischen Filters. Damit durfte die CS AG gewisse Niederbewertungen, die aus der Umstellung von der Sammelbewertung zur Einzelbewertung resultierten, für regulatorische Zwecke wieder dem harten Kernkapital (CET1) zurechnen⁶⁴⁷ (zur Funktionsweise des Filters siehe Kap. 5.3.3.3). Eine solche Ausnahme basierte nach Darlegung der FINMA auf Artikel 4 Absatz 3 BankG, wonach die FINMA in besonderen Fällen Erleichterungen von den Mindestanforderungen zulassen oder Verschärfungen anordnen kann.⁶⁴⁸ Im Endeffekt gestattete dies der Parent Bank, Abschreibungen auf Beteiligungen aufzuschieben, soweit der Marktwert anderer Beteiligungen über deren Buchwerten lag.⁶⁴⁹ Laut der FINMA wurde dadurch nicht nur der besonderen Rechtsstruktur der CS Rechnung getragen (deutlich höhere Beteiligungswerte als die UBS), sondern auch die damals laufende Umstrukturierung der Investmentbank unterstützt.⁶⁵⁰

Die Gewährung des regulatorischen Filters wurde von der FINMA an die Bedingung geknüpft, dass eine Drittpartei die relevanten Bewertungen der Beteiligungen an Tochtergesellschaften regelmässig überprüft.⁶⁵¹ Diese Überprüfung verschaffte der FINMA gemäss Darlegung des damaligen Direktors erstmals einen vereinfachten Zugang zur Frage der Bewertung der Bank. Diesbezüglich wurde aus Sicht der FINMA also ein bedeutender Fortschritt erzielt. Die Prüfung durch die Drittpartei führte schliesslich dazu, dass die Bewertung der Beteiligungen nach unten korrigiert wurde (siehe Kap. 5.3.3.3).⁶⁵² Die Bank war zudem verpflichtet, den Umfang des regulatorischen Filters quartalsweise zu veröffentlichen. Dieser war somit den Anlegerinnen und Anlegern bekannt (zur Art, wie die CS den Filter auswies, siehe Kap. 5.3.3.3).⁶⁵³

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Verfügung der FINMA von 2017 den Übergang zum neuen Kapitalregime konkretisierte: Dieses war ein System mit Risikogewichtung der Beteiligungen, das, anders als das bisherige System, nicht mehr zwingend bedeutende Erleichterungen beinhaltete.⁶⁵⁴ Für die CS bestand aber weiterhin eine Art Erleichterung durch den regulatorischen Filter.

Regimewechsel für alle Banken und Aufhebung von Artikel 125 ERV im Jahr 2018

In der Medienmitteilung der FINMA zur TBTF-Verfügung von 2017 hiess es, dass die Risikogewichtung voraussichtlich ab dem 1. Januar 2019 auch für die anderen Banken gelte und die dafür notwendige Änderung der ERV initiiert worden sei.⁶⁵⁵

In der Tat hatte auch der Bundesrat bei der Behandlung von Beteiligungen (Risikogewichtung anstatt Eigenkapitalabzug) Anpassungsbedarf identifiziert (siehe oben). Diese Kritik am Regime des Eigenkapitalabzugs äusserte er erneut im TBTF-Bericht von 2017. Dort wurde das gemischte System aus Beteiligungsabzug und Risikogewichtung als komplex und undurchsichtig bezeichnet. Auch wurde kritisiert, dass das aktuelle System im internationalen Kontext schwer vergleichbar sei (siehe Kap. 5.2.3.3).⁶⁵⁶

Der Regimewechsel wurde in der Revision der Eigenmittelverordnung von 2018 verankert, die am 1. Januar 2019 in Kraft trat (siehe Kap. 5.2.4.1).⁶⁵⁷ Im Rahmen dieser Revision wurde auch Artikel 125 ERV aufgehoben, welcher die FINMA verpflichtet hatte, systemrelevanten Banken Erleichterungen zu gewähren. Die FINMA und das SIF bezeichneten diese Änderung der ERV, die für alle Banken galt, als eine Verschärfung des Regimes: Es wurde von einem strengen Regime mit grossen und intransparenten Erleichterungen auf ein transparenteres, weniger strenges, dafür keine zwingenden Erleichterungen aufweisendes Regime gewechselt.⁶⁵⁸

Mit dieser Revision der ERV wurde der Regimewechsel verankert, den die FINMA für die CS und die UBS bereits 2017 per Verfügung umgesetzt hatte. Beim SIF sorgte dies für ein gewisses Unverständnis: In einer internen Notiz vom November 2017 wurde festgehalten, dass die «FINMA den Regimewechsel mit den erlassenen Verfügungen verbindlich eingeführt [hat]. Damit hat sie für die ERV-Anpassung Fakten und Zeitdruck geschaffen.»⁶⁵⁹

In den Erläuterungen zur Änderung der ERV wurde betont, dass die beiden Grossbanken bei der Beurteilung der weiteren Notwendigkeit von Artikel 125 mit einbezogen wurden und diese die Auffassung des EFD teilten, dass mit dem Systemwechsel das Problem des Überschiessens der Anforderungen auf Gruppenebene entschärft worden sei und daher der betreffende Artikel aufgehoben werden könne.⁶⁶⁰

Der FINMA-Entscheid von 2017 und die Revision der ERV von 2018 hingen daher – mit Ausnahme des Filters – inhaltlich eng zusammen, obwohl sie zeitlich versetzt erfolgten.⁶⁶¹

Konsultation der SNB und anderer Akteure

Wichtig zu erwähnen ist auch, dass das SIF und die SNB zu den Änderungen in der neuen Verfügung der FINMA und zur Lösungssuche im Zusammenhang mit der Aufhebung von Artikel 125 ERV konsultiert wurden. So wurde das EFD respektive das SIF frühzeitig, d. h. im März 2017, über die gefundene Lösung sowie über die Verhandlungen mit den Banken orientiert. Im selben Zeitraum diskutierte die FINMA mit dem SIF über die Aufnahme von Erläuterungen zum Wechsel auf Risikogewichte und zur Abschaffung von Artikel 125 ERV im nächsten TBTF-Bericht.⁶⁶² Die PUK verfügt über keine detaillierten Informationen zu den Stellungnahmen der einzelnen Akteure.

Auch die SNB wurde vorgängig zum Entwurf der FINMA-Verfügung von 2017 konsultiert. Bei dieser Gelegenheit kritisierte sie in einem Schreiben vom 10. Oktober 2017 an die FINMA die Erleichterungen: Für die SNB sei «nicht ersichtlich, aus welchen Gründen diese ‹Erleichterung› gewährt [wurde], insbesondere da die quantitativen Auswirkungen substantiell sind. […] Damit läuft der Effekt des ‹regulatorischen Filters› dem Ziel einer besseren Kapitalisierung des Stammhauses entgegen.»⁶⁶³ Die FINMA ging auf diese kritische Stellungnahme der SNB nicht weiter ein, und die SNB hinterfragte die Erleichterungen auch nicht weiter: Sobald die FINMA verfügt hat, ist es gemäss Vertretern der SNB nicht ihre Rolle, dies zu hinterfragen.⁶⁶⁴ Laut der FINMA wäre es unter den herrschenden Rahmenbedingungen nicht möglich gewesen, die zusätzlichen Anforderungen der SNB umzusetzen. Eine weitere Verschärfung der Kapitalanforderungen für die Parent Bank hätte dazu geführt, dass die Verhandlungen über die Aufhebung von Artikel 125 ERV gescheitert wären, da der regulatorische Filter eine Bedingung der CS für deren Einverständnis gewesen sei.⁶⁶⁵

5.3.3.3 Folgen des regulatorischen Filters für die Credit Suisse

Funktionsweise des regulatorischen Filters

Eine Beteiligung kann verschieden ausgewiesen werden: historisch nach Buchwerten oder aktuell nach Marktwerten (Fair Value).⁶⁶⁶ Buchwerte sind grundsätzlich statisch und werden selten angepasst; Marktwerte sind eher aktuell, aber auch volatil.⁶⁶⁷ Wenn der Marktwert einer Beteiligung höher ist als ihr Buchwert, ist eine Beteiligung (ökonomisch gesehen) unterbewertet. Wenn der Marktwert tiefer ist als der Buchwert, ist sie überbewertet. Wie oben beschrieben, wären beim Übergang zur Einzelbewertung nach dem geltenden Niederstwertprinzip⁶⁶⁸ die unterbewerteten Beteiligungen weiterhin zum bisherigen Buchwert bewertet worden. Die bis anhin überbewerteten Beteiligungen hätten aber neu zu den unter den bisherigen Buchwerten liegenden Marktwerten bewertet werden müssen. Dies hätte für die CS AG (Parent Bank) den ausgewiesenen Wert der Beteiligungen – und damit die regulatorischen Eigenmittel – um mehrere Milliarden Franken vermindert.⁶⁶⁹ Die Folge wäre gewesen, dass die CS sich innert kurzer Frist Kapital in dieser Höhe hätte beschaffen müssen, um eine gleichbleibende Kapitalisierung ausweisen zu können.⁶⁷⁰ Dies wäre in einer Zeit erforderlich geworden, in der die CS bereits für ihre generelle Restrukturierung und Neuausrichtung substanzielle Kapitalerhöhungen durchgeführt hatte (2015: 4,7 Mrd. Fr., 2017: 4,0 Mrd. Fr.). Die FINMA führte im Jahr 2017 den sogenannten regulatorischen Filter ein, um einen Rückgang der ausgewiesenen Eigenmittel der CS beim Übergang zur Einzelbewertung zu vermeiden (zu den Hintergründen hierzu siehe Kap. 5.3.3.1 und 5.3.3.2). Der Filter wurde von der FINMA 2017 gewährt,⁶⁷¹ aber die CS nutzte ihn effektiv erst ab dem vierten Quartal 2019, als sie ihre Rechnungslegung zum Bilanzstichtag 31. Dezember 2019 auf die Einzelbewertung umstellte.⁶⁷² Vorher brauchte sie den Filter also faktisch nicht.⁶⁷³

Aus Sicht der PUK ist vor allem die Wirkung des Filters von Interesse. In der Krise war die Verwundbarkeit der Gruppe unter anderem auch auf die geringe Eigenkapitalausstattung der Credit Suisse AG, der Parent Bank, zurückzuführen, da der Wert ihrer Beteiligungen an den Tochtergesellschaften durch deren schlechten Geschäftsgang stark gesunken war.⁶⁷⁴ Dank dem regulatorischen Filter änderte die Umstellung auf Einzelbewertungen weder die geforderten noch die ausgewiesenen Eigenmittel der Parent Bank Credit Suisse AG. Der Filter wirkte sich hingegen auf die regulatorische Eigenkapitalquote aus, da die automatische Verringerung des anrechenbaren Eigenkapitals aufgrund der geänderten Rechnungslegungsvorschriften durch diesen teilweise neutralisiert wurde. Laut FINMA war der regulatorische Filter wirtschaftlich gerechtfertigt, da durch die Einzelbewertung im Rahmen der Rechnungslegung keine Vermögenswerte vernichtet wurden und somit auch die ökonomische Substanz des Eigenkapitalwerts gewahrt blieb.⁶⁷⁵

Die PUK hat einen Experten beauftragt, um die Auswirkungen des regulatorischen Filters auf die Credit Suisse AG zu analysieren und zu beziffern. Die Ergebnisse sind im Expertenbericht ausgewiesen.⁶⁷⁶ Nachfolgend werden die Haupterkenntnisse aus Sicht der PUK wiedergegeben.

Mit dem 2017 verfügten regulatorischen Filter wurde vermieden, dass der Übergang zur Einzelbewertung die Eigenmittelanforderungen verschärfte.⁶⁷⁷ Er wirkte sich nur auf der regulatorischen Ebene aus und griff nicht in die Rechnungslegung ein.⁶⁷⁸ Der Filter erlaubte es, die Differenz zwischen den Buchwerten und den (tieferen) Marktwerten (Fair Value) der überbewerteten Beteiligungen an Finanztochtergesellschaften bei der Ermittlung der CET1-Quote weiterhin als regulatorische Eigenmittel auszuweisen (siehe Abbildung 5). Somit wurde statt dem Niederstwert der höhere der beiden Werte gezählt. Der regulatorische Filter erlaubte dies aber nur, sofern gleichzeitig andere Beteiligungen um mindestens denselben Betrag unterbewertet waren. Er schirmte somit die ausgewiesenen Eigenmittel gegenüber Marktwertverlusten ab.⁶⁷⁹

Abbildung 5: Der regulatorische Filter

Quelle: angepasste Abbildung aus dem Expertenbericht Birchler (2024), S. 5.

Bei seiner Konzeption im Jahre 2017 wurde der Effekt des Filters von der FINMA auf ca. 8 Milliarden Franken geschätzt. Bei der erstmaligen Anwendung per Ende 2019 wies die CS AG den Effekt des Filters aber mit 15,3 Milliarden Franken aus.⁶⁸⁰

Die erstmalige Anwendung des Filters im vierten Quartal 2019 zeigt keinen namhaften Unterschied zwischen den vorher und nachher ausgewiesenen Eigenmitteln (CET1) oder der vorher und nachher ausgewiesenen Capital Ratio der CS AG (siehe Tabelle 9). Die Capital Ratio stieg vom dritten zum vierten Quartal 2019 leicht an, von 12,4 auf 13,5 %. Der Anstieg ist jedoch auf die ordentliche Geschäftstätigkeit der Bank zurückzuführen und steht in keinem Zusammenhang mit dem regulatorischen Filter.⁶⁸¹ Der Experte kommt diesbezüglich zum Schluss, dass der Filter zum Zeitpunkt seiner Einführung (2019) das Ziel der Neutralisierung der neuen Rechnungslegung erreichte: Der Übergang von der Sammel- zur Einzelbewertung der Beteiligungen änderte dank dem regulatorischen Filter die ausgewiesene Eigenmittelquote der CS AG kaum.

Tabelle 9: Niveaueffekt der Einführung des regulatorischen Filters

Quelle: CS subsidiaries, Regulatory Disclosures: CS AG (parent), Key prudential metrics; CS Pillar III Disclosures. Tabelle aus dem Expertenbericht Birchler (2024), S. 11.

Wirkung des Filters auf die Eigenmittel der CS AG

Die CS publizierte jedes Quartal Zahlen zum Impact des regulatorischen Filters in ihren «Regulatory Disclosures»-Berichten. Die genannten Zahlen wurden nicht zusammen mit den anderen wichtigen Zahlenangaben in der Tabelle «Schweizer Kapitalanforderungen und -kennzahlen» präsentiert, sondern in Textform formuliert.⁶⁸² Zum Beispiel ist dem «Regulatory Disclosure»-Bericht für das vierte Quartal 2022 der CS zu entnehmen, dass der CET1-Kapital-Impact 14,5 Milliarden Franken betrug. Dabei handelte es sich um den Betrag, welcher aufgrund des Filters dem CET1-Kapital der CS AG angerechnet werden konnte. Diese Zahl zeigt jedoch nur einen Teil der Auswirkungen des regulatorischen Filters. Der regulatorische Filter führte auch zu höheren risikogewichteten Aktiven. Um den Umfang des regulatorischen Filters zu beurteilen, müssen beide Effekte in Betracht gezogen werden: Durch den Filter entstanden sowohl höhere risikogewichtete Aktiven (+35,7 Mrd. Fr. per 31.12.2022) wie auch ein höheres CET1 (+14,5 Mrd. Fr. per 31.12.2022).⁶⁸³

Gemäss dem Experten blieb der regulatorische Filter in der Periode 2019 bis 2022 im Endeffekt ziemlich stabil (siehe Tabelle 10). Die ausgewiesenen Eigenmittel der CS AG in Form von hartem Kernkapital (CET1) hingegen gingen, ohne Filter gerechnet, aufgrund des schlechten Geschäftsgangs ab dem dritten Quartal 2021 deutlich zurück.⁶⁸⁴ Der Filter konnte diesen Rückgang dank den noch bestehenden Wertreserven zum Teil auffangen; die Capital Ratio (CET1/RWA) mit Filter blieb über 10 % und damit noch über den Gesamtanforderungen gemäss ERV. Ohne den Filter wäre die Capital Ratio bis Herbst 2022 auf knapp 5 % und damit klar unter die Gesamtanforderungen gemäss ERV gefallen.⁶⁸⁵ Dank dem Filter konnte die CS aber bis zum Schluss genügende Eigenmittel ausweisen.⁶⁸⁶

Weiter bewirkte der Rückgang des harten Kernkapitals einen zunehmenden Anteil des Filters an den gesamten Eigenmitteln. Im dritten Quartal 2022 betrug dieser Anteil sogar über 50 %.⁶⁸⁷

Tabelle 10: Eigenmittelentwicklung bei der CS AG mit und ohne regulatorischen Filter

Quelle: CS subsidiaries, Regulatory Disclosures: CS AG (parent), Key prudential metrics; CS Pillar III Disclosures. Tabelle aus dem Expertenbericht Birchler (2024), S. 12.

Der Experte kommt zum Schluss, dass die CS AG ohne den Filter ab 2021 leicht und ab 2022 klar unterkapitalisiert gewesen wäre. Gemäss dem Lessons-learned-Bericht der FINMA wurden die Vorgaben der Eigenmittelverordnung aufgrund der Erleichterungen und des Übergangsregimes immer eingehalten.⁶⁸⁸ Dabei weist die FINMA nicht aus, dass die CS AG ab 2021 ohne Filter unter den Mindestanforderungen gelegen wäre.⁶⁸⁹

Prüfung durch eine Drittfirma und Reaktion der FINMA

Wie unter Kap. 5.3.3.2 dargelegt, machte die FINMA die Anwendung des Filters bei seiner Einführung abhängig vom Einholen einer Zweitmeinung zum Wert der Beteiligungen des Stammhauses der CS. Sie beauftragte deshalb zweimal die Prüfgesellschaft BDO – per Ende 2019 und per Mitte 2021 –, die Bewertung der Beteiligungen durch die CS zu überprüfen. Die Prüfgesellschaft fand in beiden Fällen eine substanzielle Überschätzung der Marktwerte durch die CS AG. Die FINMA stützte die Bewertung durch die Prüfgesellschaft und limitierte jeweils die maximalen Fair Values, welche die CS AG für das gesamte Beteiligungsportfolio bei der Herleitung des Filters anrechnen durfte. Aufgrund der ersten Prüfung von BDO bezifferte die FINMA gegenüber der CS den zulässigen Filter auf 6,1 Milliarden Franken. Diese Summe war 9,2 Milliarden Franken tiefer als der von der CS per Ende 2019 geltend gemachte Betrag von 15,3 Milliarden Franken. Die FINMA limitierte dementsprechend die per zweitem Quartal 2020 anrechenbaren Fair Values auf 70,4 Milliarden Franken (statt 79,6 Milliarden). Da die CS AG im ersten Halbjahr 2020 parallel bereits Anpassungen bei den Fair Values und den Buchwerten vorgenommen hatte, die einen Einfluss auf den Wert des Filters hatten, lag der Effekt des regulatorischen Filters schliesslich per zweitem Quartal 2020 bei 12,9 Milliarden Franken. ⁶⁹⁰ Durch den gleichen Mechanismus (zeitliche Verzögerung zwischen dem Stichtag für die Prüfbasis und der Berichterstattung der BDO, bereits vorgenommene Wertkorrekturen durch die Bank) lassen sich gemäss der FINMA auch die Auswirkungen auf die Höhe des Filters nach dem zweiten BDO-Bericht per Mitte 2021 erklären.⁶⁹¹

Information des Verwaltungsrates der FINMA

Gemäss der Stellungnahme des ehemaligen FINMA-Direktors im Rahmen der Verwaltungskonsultation wurde der Verwaltungsrat quartalsweise und in vertiefter Form über Entwicklungen bei beiden Grossbanken anhand von regelmässigen Treffen mit der Führungsebene der Banken informiert. Die Kapitalisierung des Stammhauses der CS war regelmässig Gegenstand bei diesen Berichterstattungen. Der Verwaltungsratspräsident bzw. die Verwaltungsratspräsidentin hatte vollen Zugang zu den Geschäften der Geschäftsleitung.⁶⁹² Jedoch wurde der Verwaltungsrat der FINMA laut dessen Präsidentin nicht ausreichend über die Existenz und die Folgen des regulatorischen Filters informiert.⁶⁹³ Dem Verwaltungsrat wurden zum regulatorischen Filter keine Geschäfte zur Kenntnisnahme oder zur Entscheidung vorgelegt. Erstmals wurden die Quantifizierung und die Auswirkungen des Filters dem Verwaltungsrat von der Geschäftsleitung 2022 im Rahmen der 2021 vom Verwaltungsrat eingeführten Fokusthemen präsentiert.⁶⁹⁴ Der Filter sei zwar nicht die Ursache des Problems gewesen. Aber wenn eine Bank mit einem solchen Filter in Schwierigkeiten sei, werde die Problemlösung erschwert, weil durch eine Restrukturierung die Delle noch akzentuierter ausfallen würde.⁶⁹⁵ Mit anderen Worten: Eine grosse Restrukturierung würde aufgrund der anfallenden Kosten eine allfällige Kapitalknappheit verschärfen. Auch betonte die FINMA gegenüber der Kommission, dass die Gewährung des regulatorischen Filters in keinem Zusammenhang mit der später erforderlichen Notfusion der CS mit der UBS stehe.⁶⁹⁶

5.7.1.1 Das Risikomanagement des Bundes in seinen Grundzügen

Das heute geltende Risikomanagement wurde in den Jahren 2002 bis 2009 etabliert und weiterentwickelt. Das Risikomanagement stellt ein Führungsinstrument auf den Stufen Bundesrat, Departement und Verwaltungseinheiten zur Erkennung und Bewirtschaftung von Risiken dar. Gemäss Handbuch der Eidgenössischen Finanzverwaltung, die dafür federführend ist, sind die Erkenntnisse des Risikomanagements in die Geschäfts- und Führungsprozesse zu integrieren.⁹⁰⁵ Insbesondere soll es das Risikomanagement den Behörden ermöglichen, rechtzeitig Massnahmen zur Verminderung oder Vermeidung von Risiken zu ergreifen.

Das Risikomanagement Bund ist dezentral organisiert. Sämtliche Verwaltungseinheiten erfassen ihre eigenen Risiken. Neben den verschiedenen Verwaltungseinheiten kommen in erster Linie einerseits der Koordinationsstelle Risikomanagement, welche bei der EFV angesiedelt ist, und andererseits der Generalsekretärenkonferenz wichtige, zentrale Aufgaben zu. Während die Koordinationsstelle eine homogene Umsetzung des Risikomanagements in der Bundesverwaltung sicherstellt – ohne Weisungskompetenz –, konsolidiert und priorisiert die GSK die Risiken auf Stufe Bundesrat. Der Bundesrat nimmt das Risikoreporting einmal jährlich, jeweils im Frühjahr, zur Kenntnis. Die wichtigsten Risiken werden dem Bundesrat ein zweites Mal im Rahmen eines Updates zur Kenntnis gebracht, jeweils im Herbst. Die parlamentarische Oberaufsicht wird durch die Arbeitsgruppe Risikomanagement der GPK wahrgenommen, welche sich jährlich mit dem Risikoreporting an den Bundesrat befasst.⁹⁰⁶

Damit das Risikomanagement optimal ausgestaltet ist bzw. die von ihm erwartete Wirkung entfalten kann, braucht es ein Zusammenwirken der Führungsverantwortlichen und jener Personen, die in einer Verwaltungseinheit mit dem Risikomanagement betraut sind. Daher ist ein regelmässiger Austausch von grosser Bedeutung, gerade auch im vertikalen Verhältnis zwischen den verschiedenen Führungsebenen.

Die Risiken des Bundes richten sich nach den gesetzlich und durch die Verfassung vorgegebenen Zielen und Aufgaben des Bundes.⁹⁰⁷ Die wichtigsten Risiken der Bundesverwaltung werden dem Bundesrat gemeldet und als Bundesratsrisiken bezeichnet. Massgebend dabei ist die Einstufung eines Risikos nach seinen Auswirkungen⁹⁰⁸ und seiner Eintrittswahrscheinlichkeit⁹⁰⁹. Liegt ein Risiko über einem vordefinierten Schwellenwert, handelt es sich automatisch um ein Bundesratsrisiko.

5.7.1.2 Insolvenz von systemrelevanten Finanzinstituten als Risiko

Nach der Finanzkrise von 2007/08 und der staatlichen Rettung der UBS wurde ein neues Risiko ins Risikoreporting des Bundes aufgenommen: «Drohende Insolvenz von systemrelevanten Finanzinstituten». Dieses ist seit jeher auf der Stufe der Bundesratsrisiken eingeordnet. Seine Bezeichnung wurde über die Jahre hinweg verschiedentlich leicht angepasst.

Nachfolgend werden die Entwicklungen bei diesem Risiko während der Jahre 2014–2023 dargestellt. In dieser Zeitspanne befasste sich die GSK einmal explizit mit diesem Risiko, konkret im Jahr 2016 (siehe hierzu unten).

Das Risiko ist seit Beginn beim SIF angesiedelt. Dennoch wurde bis und mit der Berichterstattung zum Risiko-Update 2019 die jeweilige Departementsvorsteherin bzw. der jeweilige Departementsvorsteher als Risikoeignerin bzw. Risikoeigner aufgeführt, was bei anderen Risiken nicht zwingend der Fall war. Seit dem Risikoreporting 2019 fungiert die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen als Risikoeignerin. Es ist die Aufgabe des SIF, die Stabilität des schweizerischen Finanzsektors zu fördern (Art. 7 Abs. 1 Lit. b OV-EFD).

Risikoreporting 2014 – die Ausgangslage

Im Risikoreporting 2014 wurde im Risikobeschrieb festgehalten, dass die Insolvenz eines systemrelevanten Finanzinstituts weitreichende Konsequenzen für die gesamte Volkswirtschaft hätte (Einflüsse auf private Haushalte, Unternehmen und Pensionskassen). Um diese drastischen Folgen abzuwenden, müsste der Bund die betroffene Bank mit öffentlichen Geldern stützen. Als Credible worst Case wurden einerseits das Beispiel der staatlichen Unterstützung der UBS mit 60 Milliarden Franken im Jahr 2008 und andererseits massive Steuerausfälle angegeben. Als Hauptursache wurden neben einer internationalen Finanz- bzw. Bankenkrise auch straf- und aufsichtsrechtlich relevantes Fehlverhalten von Schweizer Finanzinstituten oder riskantes Geschäftsgebaren genannt. Weiter waren sowohl risikosenkende als auch risikoerhöhende Faktoren aufgelistet.

Zu den risikosenkenden Massnahmen zählten namentlich die Stärkung der Eigenkapitalbasis, die Erhöhung der Anforderungen der inländischen und internationalen Finanzmarktregulierung in Bezug auf die Krisenfestigkeit, organisatorische Anpassungen zu einer Ex-ante-Separierung des systemrelevanten inländischen Geschäfts im Rahmen der Notfallplanung, internationale Quellensteuerabkommen, die Übernahme des automatischen Informationsaustausches, die Einigung mit den USA im Steuerstreit sowie die Einigung der CS mit der US-Justiz.

Risikoerhöhende Faktoren waren damals der Steuerstreit mit EU-Staaten, Verfahren gegen einzelne Schweizer Institute im Ausland und eine Verschärfung der Schuldenkrise in der EU. Insgesamt war das Risiko gemäss Reporting in der Berichtsperiode etwas gesunken, insbesondere, weil Altlasten der Grossbanken mit den US-Behörden bereinigt werden konnten. Als systemrelevante Banken galten zum damaligen Zeitpunkt die UBS, die CS, die Zürcher Kantonalbank und die Raiffeisen-Gruppe.

Im Risikoreporting 2014 finden sich zahlreiche Massnahmen zur Minderung oder Vermeidung des Eintritts des Risikos, welche teilweise bereits in den Jahren zuvor aufgenommen worden waren. Die Massnahmen betrafen in erster Linie die Weiterentwicklung der TBTF-Regulierung (Übernahme Basel III, Memorandum of Understanding zwischen EFD, FINMA und SNB, Verschärfung von regulatorischen Massnahmen, Anpassung BankG und der entsprechenden Verordnungsbestimmungen). Als neue Massnahme wurde die Anpassung der TBTF-Regulierung aufgrund des Berichtes des Bundesrates im Sinne von Artikel 52 BankG aufgenommen. Die TBTF-Regulierung stellt letztlich eine zentrale Massnahme zur Vermeidung des Eintritts des Risikos bzw. zur Minderung seiner Folgen dar.

Unveränderte Einstufung im Risikoreporting 2015

Im Jahr 2015 blieben die Einstufung und die Beschreibung des Risikos sowie die diesbezüglichen Massnahmen im Wesentlichen unverändert. Einzige nennenswerte Änderung war die Bezeichnung der PostFinance als systemrelevant durch die SNB. In der Zwischenzeit war der Prüfbericht des Bundesrates zur TBTF-Regulierung erschienen, und der darin festgehaltene Handlungsbedarf wurde als neue Massnahme im Risikoreporting 2015 integriert. Weiter wurden der automatische Informationsaustausch und mehrere Abkommen zur Vergangenheitsregularisierung ins Massnahmenset aufgenommen.

Im Rahmen der Vorbereitung des Risikoreportings zuhanden des Bundesrates durch die GSK wurde die Frage aufgeworfen, weshalb die Eintrittswahrscheinlichkeit des Risikos trotz der zahlreichen Massnahmen nicht abgenommen hatte. Der damalige Direktor der EFV machte geltend, dass noch nicht alle Massnahmen umgesetzt worden seien und die Weltwirtschaftslage unsicher sei. Ansonsten hätte das SIF das Risiko herunterstufen können.⁹¹⁰

Konstante Einschätzung im Risikoreporting 2016

Auch im darauffolgenden Jahr 2016 blieben sowohl die Einstufung als auch die Beschreibung des Risikos unverändert. Es wurden keine neuen Massnahmen formuliert. Allerdings verwies das Risikoreporting auf die kürzlich erfolgten Anpassungen der TBTF-Regulierung. Diese betrafen die Eigenmittelverordnung und die Bankenverordnung und wurden im Mai 2016 verabschiedet (vgl. Kap. 5.2.3).

Anlässlich der Aussprache der Arbeitsgruppe Risikomanagement Bund der GPK mit der damaligen Generalsekretärin des EFD stellte diese in Aussicht, dass die Stabilisierung der internationalen Finanzmärkte und die griffigen Massnahmen im Rahmen der TBTF-Regulierung dazu führen könnten, dass das Risiko künftig zurückgestuft werden könne.⁹¹¹

Rückstufung des Risikos im Risikoreporting 2017

Mit dem Risikoreporting 2017 stufte der Bundesrat die Eintrittswahrscheinlichkeit auf Antrag des EFD effektiv um eine Stufe von «möglich» (alle 3 bis 10 Jahre einmal) auf «selten» (alle 10 bis 50 Jahre einmal) zurück. Die Einstufung der Auswirkungen blieb unverändert bei «sehr hoch». Das EFD begründete die Rückstufung damit, dass die eingeleiteten und beschlossenen Massnahmen von den betroffenen Institutionen teilweise umgesetzt worden seien bzw. deren Umsetzung weit fortgeschritten sei. Weiter hatte sich gemäss Reporting sowohl das politische als auch das wirtschaftliche Umfeld stabilisiert. Der Risikobeschrieb wurde nicht weiter angepasst und enthielt die gleichen Elemente wie in den Jahren zuvor. Als neue Massnahme wurde die Einführung von Notfallplänen sowohl für die international als auch für die national systemrelevanten Institute aufgeführt. Die Notfallpläne für die international systemrelevanten Institute mussten bis am 21. Dezember 2019 vorliegen.

Neue Massnahmen im Risikoreporting 2018 und 2019

Im Jahr 2018 wurden die Einstufung und der Risikobeschrieb aus dem Vorjahr übernommen. Hingegen leitete das EFD neue Massnahmen ein. Aufgrund der Finalisierung des Basel-III-Pakets gab es auch für die Schweiz Anpassungsbedarf (siehe hierzu Kap. 5.2). Zudem wurden auf der Grundlage des zweiten Prüfberichtes des Bundesrates weitere Massnahmen im Bereich der TBTF-Regulierung ergriffen (neue Kapitalanforderungen), was insbesondere eine Revision der Eigenmittelverordnung notwendig machte. Gleichzeitig führte der damalige Vorsteher des EFD gegenüber den GPK aus, dass die TBTF-Regelungen nun abgeschlossen und entsprechend zu implementieren seien. Es gehe darum, die Liquidität sicherzustellen, damit im Krisenfall Einlagen ausbezahlt werden können. Insgesamt sei die Schweiz «gut unterwegs», da die Schweizer Banken im internationalen Vergleich zu den am besten kapitalisierten gehörten.⁹¹²

Auch beim Risikoreporting 2019 sind weder bei der Einstufung noch beim Risikobeschrieb nennenswerten Anpassungen zu verzeichnen. Im Vergleich zum Vorjahr findet sich eine neue Massnahme in der Berichterstattung, bei welcher erneut eine Anpassung der TBTF-Regulierung ausgewiesen wurde. Mit einer Revision der ERV sollte sichergestellt werden, dass in der Schweiz ausreichend Kapital für den Krisenfall zur Verfügung steht. Weiter sollten die Rabatte auf Gone-Concern-Anforderungen, welche die FINMA einer Bank bei einer Verbesserung der Abwicklungsfähigkeit gewähren konnte, bis im Jahr 2022 abgeschafft werden (siehe hierzu Kap. 5.2).

Die damalige Generalsekretärin des EFD gab im Rahmen der jährlichen Aussprache mit der Arbeitsgruppe Risikomanagement Bund zu Protokoll, dass mit der Umsetzung der Basel-III-Standards das Risiko in den kommenden Jahren weiter heruntergestuft bzw. ganz aus den Kernrisiken gestrichen werden könne.⁹¹³

Weder Streichung noch Herabstufung des Risikos im Risikoreporting 2020

Das EFD hielt das Risiko aber auch in den Folgejahren aufrecht: In der Risikoberichterstattung 2020 erfolgte weder eine Streichung noch eine Herabstufung. Es wurden einzig kleinere Anpassungen bei der Beschreibung des Risikoszenarios vorgenommen. So wurde neu etwa zwischen Banken und anderen Finanzmarktinfrastrukturen unterschieden.⁹¹⁴

In den Erläuterungen der Auswirkungen und der Eintrittswahrscheinlichkeit hielt das EFD neu fest, dass keine Anhaltspunkte bestehen würden, wonach die Covid-19-Krise die Stabilität der systemrelevanten Banken oder der systemisch bedeutsamen Finanzmarktinfrastruktur in der Schweiz gefährdet hätte. Für Schweizer TBTF-Institute im internationalen Kontext sei die Lage jedoch schwieriger abschätzbar. Trotzdem verzichtete das EFD darauf, eine Anpassung der Einstufung vorzunehmen.

Gleichzeitig wurde die Einleitung von drei neuen Massnahmen abgebildet. In Bezug auf die Notfallpläne hielt das SIF fest, dass sowohl jener der CS als auch jener der UBS von der FINMA als umsetzbar eingeschätzt wurde. Bei der UBS brachte das EFD jedoch einen Vorbehalt an, da diese die finanziellen Verflechtungen innerhalb der Gruppe noch weiter abbauen musste. Die zweite Massnahme betraf die Überprüfung der Finanzmarktinfrastruktur-Regulierung sowie die Aufsicht über die Finanzmarktinfrastruktur und deren Überwachung. Das EFD erhoffte sich eine kritische Auseinandersetzung mit den geltenden Regeln. Schliesslich ging es um eine Revision der Liquiditätsverordnung. Damit sollte die Widerstandsfähigkeit einer systemrelevanten Bank während der Sanierung und Abwicklung gestärkt werden.

Bestätigung der Einschätzung im Risikoreporting 2021

Das Reporting 2021 bestätigte die Einschätzung, dass die Covid-19-Krise die Stabilität der systemrelevanten Banken und der systemisch bedeutsamen Finanzmarktinfrastruktur in der Schweiz nicht gefährdet hatte. Die Berichterstattung enthielt keine wesentlichen Neuerungen. Erwähnenswert sind jedoch die Ausführungen zu den eingeleiteten Massnahmen: Zur bereits skizzierten Revision der Liquiditätsverordnung hielt der entsprechende Massnahmenbeschrieb fest, dass die Schweiz nicht über einen Public Liquidity Backstop verfüge. Die Revision der Verordnung solle sicherstellen, dass systemrelevante Banken über die erforderliche Liquidität verfügen, um sogenannte Liquiditätsschocks besser absorbieren und die Zahlungsverpflichtungen auch in diesen Situationen erfüllen zu können.

Der damalige Generalsekretär des EFD gab bei der jährlichen Aussprache mit der Arbeitsgruppe der GPK an, dass das EFD zu jenem Zeitpunkt kein besonderes Potenzial für das Eintreten des Risikos sah.⁹¹⁵

Erhöhung der Eintrittswahrscheinlichkeit im Risikoreporting 2022

Im Risikoreporting 2022, welches am 15. Februar 2023 von der EFV erstellt und so dem Bundesrat vorgelegt wurde, fand eine neue Beurteilung bzw. Einstufung des Risikos statt. Das SIF erhöhte die Eintrittswahrscheinlichkeit von «selten» auf «möglich», in erster Linie wegen der Liquiditätskrise der CS. Bei der Bewertungsänderung hielt das SIF fest, dass die Gefährdung eines Finanzinstituts aufgrund von riskantem Geschäftsgebaren oder Fehlverhalten im In- und Ausland nicht zu unterschätzen sei. Erstmals wurde dabei der massive Verlust an Vertrauen in die CS explizit erwähnt. Dieser dauerte zum damaligen Zeitpunkt bereits mehrere Monate an. Bei den Ursachen des Risikos wurde festgehalten, dass durch riskantes Geschäftsgebaren ein Vertrauensverlust der Marktteilnehmer eintreten könnte, was zu hohen Liquiditätsabflüssen führen könnte. Die Folgen eines Vertrauensverlusts könnten präventiv durch die Einführung eines PLB gemildert werden.

Die Massnahmen wurden im Risikoreporting 2022 ebenfalls einer Beurteilung unterzogen. Daraus wurde ersichtlich, ob die Umsetzung einer Massnahme nach Ansicht der Risikoeignerin planmässig verlief und wie die Wirksamkeit einer Massnahme eingeschätzt wurde. So wurde etwa die Wirksamkeit der Prüfberichte zur TBTF-Regulierung auf einer Skala von 1 bis 4, wobei 1 die beste Bewertung darstellt, nur mit 3 bewertet. Die Umsetzung und Wirksamkeit des ganzen Massnahmensets wurden dagegen mit 2 bewertet. Die FINMA kam weiterhin zum Schluss, dass die Notfallpläne von CS und UBS umsetzbar seien. Beide Banken hätten weitere Fortschritte erzielt. Nachdem im Jahr zuvor betont worden war, dass die Schweiz nicht über einen PLB verfüge, wurde nun eine entsprechende Massnahme explizit ins Reporting aufgenommen. Dadurch sollte eine Ausfallgarantie des Bundes für Liquiditätsdarlehen der SNB gewährleistet werden. Damit ging die Hoffnung einher, damit einen allfälligen Vertrauensverlust verhindern zu können. Die dafür nötige Revision des Bankengesetzes sollte im Jahr 2023 von den parlamentarischen Gremien diskutiert werden.

Die jährliche Aussprache mit der Arbeitsgruppe der GPK fand im April 2023, also nach der Notfusion der CS mit der UBS, statt. Die Generalsekretärin des EFD führte aus, dass dank den Massnahmen des Bundesrates, der Finanzdelegation, der FINMA und der SNB das Eintreten des Credible-worst-Case-Szenarios habe verhindert werden können. Bei einem derartigen Vertrauensverlust wäre auch mehr Liquidität nicht zielführend gewesen. Deshalb habe die TBTF-Gesetzgebung nicht angewendet werden können.⁹¹⁶ Der damalige Bundespräsident sagte aus, es habe bereits im Jahr 2022 Anzeichen von Problemen gegeben. Es sei damals aber nicht der Moment gewesen, das Risikoreporting anzupassen, da sich das Risiko bereits zu realisieren begonnen habe.⁹¹⁷

5.7.1.3 Optimierungsbedarf aus Sicht der GPK zum Risikomanagement des Bundes (GPK-Bericht 2018)

Die GPK befassen sich seit 2009 mit dem Risikoreporting an den Bundesrat. Am 30. Januar 2018 veröffentlichten sie einen Bericht zum Risikomanagement des Bundes.⁹¹⁸ Die GPK formulierten darin insgesamt sieben Empfehlungen an den Bundesrat. Die Empfehlungen betrafen nicht unmittelbar das Risiko «Insolvenz eines systemrelevanten Finanzinstituts», sondern den damals festgestellten Handlungsbedarf aus Sicht der Oberaufsicht und damit folgende Bereiche: Aktualisierungen der Risiken, Indikatoren der Eintrittswahrscheinlichkeiten und Kriterien zur Eskalation an den Bundesrat. Die wichtigste Feststellung im Bericht der GPK war, dass der Top-down-Ansatz im Risikomanagement, wonach der Bundesrat das Risikomanagement und -reporting aktiv als Steuerungsinstrument verwendet, teilweise fehlte.

Der Bundesrat nahm zu den Empfehlungen der GPK am 21. März 2018 Stellung.⁹¹⁹ Der Feststellung, dass der Top-down-Ansatz auf Stufe Bundesrat teilweise fehlt, entgegnete der Bundesrat mit Verweis auf die dezentrale Organisation des Risikomanagements, das Kollegial- und Departementalprinzip und die Bedeutung der Koordinationsstelle in der EFV.

Zur Empfehlung, Kriterien zur Eskalation an den Bundesrat einzuführen, hielt dieser fest, dass bereits geeignete Eskalationskriterien bestünden. Die Departemente müssen bei einer ausserordentlichen Risikosituation den Bundesrat umgehend informieren.⁹²⁰ Der Bundesrat war der Ansicht, die Begriffe «ausserordentlich» und «umgehend», die sich in erster Linie auf die Eintrittswahrscheinlichkeit und die Auswirkungen beziehen, seien klar genug.

5.7.2.1 Rolle der BK

Die Krisenfrüherkennung durch die BK weist einen Betrachtungshorizont von einem bis anderthalb Jahren auf. Die Aufgabe der Krisenfrüherkennung ist es, Risiken zu identifizieren, zu analysieren und zu überwachen, die potenziell eine bundesratsrelevante Krise herbeiführen könnten. Um Krisen erkennen und bewältigen zu können, kommen dem Bundeskanzler departementsübergreifende Koordinationsaufgaben (Art. 33 Abs. 1^bis RVOG) zu. Neue Erkenntnisse oder abweichende Einschätzungen im Rahmen der Krisenfrüherkennung meldet die BK dem zuständigen Departement über die Koordinationsstelle Risikomanagement Bund.

5.7.2.2 Funktionsweise der Krisenfrüherkennung

Anlässlich einer Anhörung des zuständigen Vizekanzlers durch die Arbeitsgruppe Risikomanagement Bund der GPK im Jahr 2017 hielt dieser fest, dass die Krisenfrüherkennung unter anderem darin bestehe, sämtliche Risiken des Risikoreportings erneut anzuschauen. Das Ziel dabei sei es zu analysieren, ob alle Risiken erfasst seien. Es gehe in erster Linie um eine Aussensicht. Die Analyse der BK stütze sich auf verwaltungsexterne Quellen. Die Krisenfrüherkennung werde in erster Linie anhand der Auswertung verschiedener Medien oder von Publikationen von Thinktanks und Universitäten erstellt. Gerade diesen Aspekt sah der damalige Vizekanzler als Mehrwert im Zusammenhang mit dem Risikomanagement an. Anschliessend würden die zuständigen Verwaltungseinheiten mit den gewonnenen Erkenntnissen konfrontiert. Durch diesen Prozess seien verschiedene Risiken ergänzt worden. Das geschilderte Vorgehen sei Teil des Risikoreporting-Prozesses.⁹²¹

5.7.2.3 Zusammenarbeit zwischen BK und EFD beim Risiko «Insolvenz eines systemrelevanten Finanzinstituts»

Die PUK hat abgeklärt, wie das Risiko der Insolvenz eines systemrelevanten Finanzinstituts in die Krisenfrüherkennung eingeflossen ist bzw. welche Auswirkungen die Krisenfrüherkennung auf das Risikomanagement hatte. Dabei wurden die verschiedenen Akteure bei der Bewirtschaftung des Risikos einerseits und der damals zuständige Vizekanzler andererseits um eine Einschätzung gebeten.

Gemäss den Aussagen der Direktorin der EFV arbeitet die EFV als Koordinationsstelle bezüglich Risikomanagement eng mit der BK zusammen. Die BK erstellt einen Bericht zuhanden der EFV, der auch Empfehlungen beinhalten kann. Nach einem Austausch mit der betroffenen Verwaltungseinheit gibt die EFV der BK eine Rückmeldung, ob ein neues Risiko aufgenommen wird.⁹²²

Der Vizekanzler, welcher damals für die Krisenfrüherkennung verantwortlich war, gab erneut – wie schon gegenüber der Arbeitsgruppe der GPK im Jahr 2017 – an, dass die Krisenfrüherkennung komplementär zum Risikomanagement durchgeführt wird. Da das Risiko «Insolvenz eines systemrelevanten Finanzinstituts» bereits erkannt worden sei, sei der BK in Bezug auf die Krisenfrüherkennung keine weitere Rolle zugekommen.⁹²³ Das Risiko sowie die ergriffenen Massnahmen wurden gemäss seinen Angaben vom EFD überwacht und verfolgt. Sobald sich das Risiko zu realisieren begann, befanden sich die BK und der Bundesrat – gemäss den Angaben des damaligen Vizekanzlers – ohnehin nicht mehr im Stadium der Früherkennung, sondern im Krisenmanagement.⁹²⁴ Unterlagen zur Krisenfrüherkennung wurden der PUK keine abgegeben.

6.3.1.1 Operative und strategische Aufsicht über die Liquiditäts- und die Kapitalsituation sowie die Contingency-Massnahmen der CS ab Oktober 2022

Die FINMA führte bis Anfang September zuerst monatlich, dann wöchentlich High-Level-Meetings mit der Führungsebene der CS durch, um gemeinsam die strategische und operative Entwicklung der Bank zu besprechen. An diesen Meetings nahmen anfänglich nur ausgewählte Mitglieder der FINMA-Geschäftsleitung sowie der Verwaltungsratspräsident, der CEO und weitere Senior Manager⁹⁸² der CS teil. Da die CS ungenügend auf die mehrmaligen Aufforderungen der FINMA reagierte, weitere Contingency-Massnahmen vorzubereiten, wurden die regelmässigen Interaktionen vonseiten der FINMA ab November 2022 um zusätzliche Sitzungen mit weiteren Vertretern des Verwaltungsrates ergänzt. Unter anderem wurden nun auch Sitzungen mit dem Vizepräsidenten des Verwaltungsrates der CS, dem Leiter des Risikoausschusses des Verwaltungsrates und dem Leiter des Prüfausschusses des Verwaltungsrates durchgeführt. Die Situation der CS sowie deren Contingency-Massnahmen wurden zudem direkt mit weiteren Verwaltungsratsmitgliedern der CS thematisiert. Auch traf die FINMA das gesamte Audit Committee und Risk Committee der Bank, um die kritische Situation der Bank zu besprechen.⁹⁸³

Wiederkehrende Themen an diesen Sitzungen waren die Liquiditätssituation und die Kapitalausstattung der Bank im Rahmen ihrer Strategieumsetzung sowie der geplante Verkauf des Securitized-Products-Geschäftsbereichs (siehe Kasten 9 unten). In regelmässigen Abständen brachte die FINMA auch Kritik und Forderungen hinsichtlich der Liquiditäts- und Contingency-Massnahmen vor, die sie nach den High-Level-Meetings in Schreiben an den Verwaltungsratspräsidenten und den CEO der Bank nachträglich formalisierte.

Anfang Oktober drängte die FINMA die CS im Rahmen der High-Level-Meetings dazu, sich auf den Bezug von ELA vorzubereiten. Die Bank lief in der Einschätzung der FINMA Gefahr, in unmittelbarer Zukunft einen Liquiditäts-PONV zu erreichen. Die Bankvertreter zeigten sich einsichtig und sagten zu, die für den ELA-Bezug nötigen Vorbereitungen einzuleiten.⁹⁸⁴ Sie wollten diese Massnahme aber als letzte Option nutzen, da sie dem Markt vor der Ankündigung der neuen Strategie am 27. Oktober keine negativen Signale vermitteln wollten. Die CS-Führung befürchtete, bei einem ELA-Bezug vor dem 27. Oktober in einen Bankrun zu geraten. Die FINMA erklärte der Bank hingegen, dass ELA die Situation stabilisieren würde, bis die Bank wieder einen verbesserten Zugang zu den Kapitalmärkten habe.⁹⁸⁵

Obwohl der CS-Verwaltungsrat Mitte Oktober den ELA-Bezug vorbereiten liess⁹⁸⁶ und sich die Behörden im Rahmen des LG mit einem möglichen Antrag der Bank befassen mussten (siehe Kap. 6.3.3.1), verzichtete die CS schliesslich auf einen Antrag, da sie einen solchen zu diesem Zeitpunkt als nicht notwendig erachtete.

Reaktion der FINMA auf die Unterschreitung von gewissen Liquiditätspuffern

Am 12. Oktober 2022 stellte die FINMA fest, dass gewisse Säule-2-Liquiditätspuffer der CS AG am 7. Oktober den Schwellenwert von 30 Milliarden Franken unterschritten hatten. Gemäss Vorgaben der FINMA hätte dies eine Benachrichtigung der Aufsichtsbehörde nötig gemacht. Bis zum 10. Oktober hatten diese Puffer sogar die Marke von 25 Milliarden Franken unterschritten, was eine sofortige Information der FINMA inklusive eines Aktionsplans zur Aufstockung der Puffer innerhalb von fünf Tagen hätte auslösen müssen. Die FINMA kritisierte die CS scharf für die unterlassene Meldung und forderte nebst der Einhaltung der Informationspflichten fortan auch die Teilnahme des Senior Managements an den täglichen Telefonaten zur Liquiditäts- und Refinanzierungslage.⁹⁸⁷

Die CS erläuterte am 14. Oktober 2022 in einem Schreiben an die FINMA verschiedene Massnahmen, um die Liquiditätspuffer wiederherzustellen. Die Bank zeigte sich im Allgemeinen optimistisch, nach der Präsentation der neuen Strategie am 27. Oktober 2022 wieder verbesserte Refinanzierungsmöglichkeiten am Markt vorzufinden. Sie bat aber dennoch um Benutzung der Säule-2-Liquiditätspuffer, bis die vorgeschlagenen Massnahmen ihre Wirkung entfalten würden.⁹⁸⁸ In der Folge gewährte die FINMA der CS im Oktober vor der Ankündigung der neuen Strategie mehrfach den temporären Gebrauch von Liquiditätspuffern auf die Liquiditätsanforderungen, damit die Bank ausreichend Liquidität in den Gruppengesellschaften sicherstellen konnte. Gleichzeitig forderte die FINMA aber weitere Massnahmen zur Erhöhung der Liquidität.⁹⁸⁹

Gemäss den Informationen der PUK begann die FINMA Mitte Oktober 2022 mit der Ausarbeitung der Sanierungsverfügung und des Sanierungsplans für die CS.⁹⁹⁰ Erste Entwürfe dieser beiden Dokumente lagen Anfang November 2022 vor. Der Leiter des Geschäftsbereichs Recovery und Resolution der FINMA schätzte damals, dass die FINMA etwa zehn Tage für die Vorbereitung der Abwicklung («runway period») benötigen werde (siehe Kasten 12 in Kap. 6.3.4.2).⁹⁹¹

Am 31. Oktober 2022 schloss die FINMA einen Vertrag mit einer Schweizer Wirtschaftskanzlei als Beauftragte in einem allfälligen Sanierungs- oder Konkursverfahren ab. Im Laufe der CS-Krise bis am 19. März 2023 wurden der Sanierungsplan und die Sanierungsverfügung sukzessiv aktualisiert und überarbeitet.⁹⁹²

Gewährte Toleranz bei der Unterschreitung regulatorischer Liquiditätsanforderungen

In der Woche vor der Strategieankündigung am 27. Oktober 2022 verschlechterte sich die Liquiditätssituation weiter. Die CS informierte die FINMA am 20. Oktober 2022 über diesen negativen Trend. Die Bank bat um weitere temporäre Erleichterungen bei den Säule-2-Anforderungen und der Net stable Funding Ratio sowie um die provisorische Erlaubnis, sogar teilweise auf die Säule-1-Puffer zurückgreifen zu dürfen. Trotz dieser drastischen Verschlechterung der Lage durch die anhaltenden Liquiditätsabflüsse zeigten sich die CS-Verantwortlichen überzeugt, die Säule-2-Liquiditätspuffer mithilfe einer positiven Marktreaktion auf die neue Strategie bis Ende 2022 wieder über die regulatorischen Anforderungen hinaus auffüllen zu können.⁹⁹³

Aus Sicht der FINMA war es notwendig, die erbetenen Erleichterungen zu gewähren. Diese stellten sicher, dass die CS jederzeit genügend Spielraum hatte, um Liquidität in den verschiedenen rechtlichen Einheiten bereitzustellen und jederzeit ihren Zahlungsverpflichtungen nachzukommen. Die gewählte Vorgehensweise entspricht den Vorgaben in der LiqV: Die Puffer werden in normalen Zeiten aufgebaut, damit sie bei Engpässen gebraucht werden können. Durch die Übertragung der verfügbaren Liquidität zwischen Gruppeneinheiten sollten allfällige Unterschreitungen der Säule-2-Anforderungen proportional absorbiert werden. Am 24. Oktober 2022 senkte die FINMA die Toleranzschwelle ein weiteres Mal. Die FINMA bemängelte jedoch zugleich, dass die bis dahin von der Bank eingeleiteten Massnahmen, um den Liquiditätsabflüssen entgegenzuwirken, unzureichend waren und weit unter den Erwartungen der FINMA lagen. So hätte die Gesamtheit der von der CS im Contingency Funding Plan zusammengestellten Massnahmen theoretischeine Verbesserung von rund 100 Milliarden Franken herbeiführen können. Es zeigte sich jedoch rasch, dass die vorgesehenen Massnahmen der CS in der Krise nicht umsetzbar waren, entweder aus zeitlichen Gründen oder aufgrund der erwarteten Stigmatisierung. Die FINMA gab ihrem Erstaunen Ausdruck, dass sich die CS bis zu diesem Zeitpunkt nur zur Umsetzung von Massnahmen im Umfang von rund 18,1 Milliarden Franken entschlossen hatte.⁹⁹⁴

Da die CS anlässlich ihrer Quartalspräsentation am 27. Oktober 2022 voraussichtlich auch über die Kundenabflüsse würde sprechen müssen, warnte die FINMA vor einem weiteren Vertrauensverlust und daraus resultierenden Abflüssen. Zum wiederholten Mal forderte die FINMA den Verwaltungsrat und die Geschäftsleitung der CS daher dazu auf, mit ihr vor dem 27. Oktober 2022 einen klaren und umsetzbaren Plan zur Sicherstellung der Zahlungsbereitschaft und zur selbstständigen Stabilisierung der Liquiditätssituation zu besprechen. Weiter hielt die FINMA ihre Erwartungen fest, dass die CS sie unverzüglich informiert, wenn es zu Unterschreitungen der neuen Toleranzlevel kommen sollte oder solche absehbar sein sollten.⁹⁹⁵

Nur zwei Tage später, am 26. Oktober 2022, benachrichtigte die CS die FINMA, dass sie Gefahr lief, die von der FINMA bereits herabgesetzten Toleranzschwellen bei den Liquiditätspuffern vor Ende der Woche zu unterschreiten, bei weiteren Abflüssen nach dem 27. Oktober möglicherweise die Säule-1-Anforderungen zu verletzen und bis Ende Oktober die Net stable Funding Ratio nicht mehr zu erfüllen. Sie legte der FINMA gegenüber offen, welche Liquiditätsmassnahmen sie bereits getroffen hatte, welche mittelfristigen Massnahmen bis Ende Jahr vorgesehen waren und welche Massnahmen in der aktuellen Lage nicht umsetzbar waren. Die CS setzte dabei weiterhin grosse Hoffnung auf die positive Wirkung der Präsentation der neuen Geschäftsstrategie am 27. Oktober, die es der Bank ermöglichen sollte, ihre Liquiditätspuffer aufzufüllen. Es kam in der Folge zu keiner Verletzung der Säule-1-Anforderungen bei der Liquidity Coverage Ratio oder der Net stable Funding Ratio.⁹⁹⁶

Diskussion über die Ratingherabstufungen nach der Strategieankündigung

Nach der Ankündigung der neuen Strategie der CS am 27. Oktober 2022 informierte die Ratingagentur Moody’s die CS über eine geplante Ratingherabstufung der Bank in allen Kategorien. Grund dafür waren Unsicherheiten in Bezug auf den Erfolg der Strategieumsetzung und die zukünftige Rentabilität der Bank sowie die weiterhin anhaltenden Abflüsse.⁹⁹⁷

Die CS gab gegenüber der FINMA am 30. Oktober 2022 zu bedenken, dass Moody’s bei der Entscheidfindung nicht alle von der Bank gelieferten Informationen berücksichtigt habe. Ausserdem sei die Inanspruchnahme der Liquiditätspuffer falsch interpretiert worden. Die CS fragte die FINMA daher, ob sie bereit wäre, das Gespräch mit Moody’s zu suchen, um Missverständnisse auszuräumen. Die CS erwartete infolge der aus ihrer Sicht ungerechtfertigten Ratingherabstufung weitere Abflüsse. Die FINMA signalisierte, dass sie bei Bedarf Moody’s in allgemeiner Form ihre regulatorischen Auflagen und deren Wirkung erläutern könne. Die CS kam jedoch nicht mit einer konkreten Anfrage auf dieses Angebot zurück. Am gleichen Treffen teilte die CS der Aufsichtsbehörde mit, dass sie in der nächsten Woche möglicherweise ELA beziehen müsse, falls sich ähnliche Liquiditätsabflüsse wie zu Beginn des Oktobers einstellen sollten.

Am 31. Oktober 2022 setzte sich die Diskussion über die bevorstehenden Ratingdowngrades fort, und die FINMA verlangte von der CS weitere Informationen zu den erwarteten Liquiditätsabflüssen bei einer Herabstufung.⁹⁹⁸ Die negativen Reaktionen auf die Ratinganpassungen fielen schliesslich deutlich schwächer aus, als ursprünglich befürchtet worden war, was die CS auf ihre Bemühungen bei den Ratingagenturen – die CS liess Moody’s beispielsweise weitere Informationen zur neuen Strategie zukommen – zurückführte.⁹⁹⁹

In der gleichen Sitzung vom 31. Oktober 2022 präsentierte der CS-Verwaltungsratspräsident der FINMA zudem erstmals eine Analyse der Kompatibilität potenzieller Gegenparteien für den Fall, dass ein Verkauf der Bank notwendig werden sollte. Die UBS brachte nach Einschätzung der CS die besten Voraussetzungen mit. Die CS bevorzugte grundsätzlich eine Schweizer Lösung, wollte jedoch alle Optionen prüfen und befand auch BNP, Morgan Stanley und HSBC für geeignet.¹⁰⁰⁰

Operative Aufsicht über die Eigenmittelsituation der CS

Im Rahmen ihrer strategischen Neuausrichtung hatte die CS bei der FINMA einen Antrag auf regulatorische Kapitalerleichterungen eingereicht. Die FINMA teilte der CS Ende Oktober 2022 mit, dass sie ihr während der Phase der Restrukturierung verschiedene befristete Eigenmittelerleichterungen gewähren würde und auch eine vorübergehende, verhältnismässige Unterschreitung der CET1-Eigenmittelpuffer¹⁰⁰¹ auf Stufe der CS AG in Kauf nehme. Sie machte diese Zusicherungen jedoch von einer Reihe von Bedingungen und Einschränkungen abhängig, die unter anderem eine substanzielle Risikoreduktion durch den Verkauf des Geschäftsbereichs Securitized Products, eine Umsetzung des angekündigten Kostensparprogramms inklusive der Kürzung der variablen Vergütungen, eine Aktienkapitalerhöhung im Umfang von mindestens 3 Milliarden Franken und die Einhaltung bestehender Kapitalziele der Gruppe umfassten.¹⁰⁰²

In diesem Rahmen erlaubte die FINMA der Parent Bank CS AG, einen gewissen Anteil des regulatorischen Filters künftig mit dem Risikogewichtungssatz für Beteiligungen an Unternehmen mit Sitz in der Schweiz anstatt mit dem Satz für ausländische Beteiligungen zu gewichten.¹⁰⁰³ Die Risikogewichte für inländische Beteiligungen sind gemäss der TBTF-Verfügung der FINMA bzw. der Eigenmittelverordnung des Bundesrates kleiner als für ausländische Beteiligungen.¹⁰⁰⁴ Die CS buchte in der Folge per drittem Quartal 2022 einen Teil des Filters im Betrag von 7,9 Milliarden Franken vom Ausland zum Inland um. Diese Massnahme erhöhte die Eigenmittel der Bank nicht, reduzierte aber ihre RWA und erhöhte dadurch ihre Capital Ratio um 0,19 Prozentpunkte.¹⁰⁰⁵ Diese Massnahme wurde von der FINMA nur unter der Bedingung gewährt, dass die CS die geplante Kapitalerhöhung in der Höhe von 4 Milliarden Franken durchführte.¹⁰⁰⁶ Zudem forderte die FINMA die CS auf, die Plausibilität der Bewertungen der betroffenen Beteiligungen durch eine Drittfirma überprüfen zu lassen.¹⁰⁰⁷ Die von der CS vorgenommenen Anpassungen an den Marktwerten der Beteiligungen wurden von PwC testiert. Sie unterlagen keiner Überprüfung oder Bewilligung durch die FINMA.¹⁰⁰⁸

Kritik der FINMA an der Informationsbereitstellung durch die CS

Nach Einschätzung des Leiters der Abteilung Aufsicht CS-Gruppe der FINMA hatte die CS bei der Überwachung der Liquiditätssituation Anfang Herbst 2022 Probleme, die Effektivität ihrer Massnahmen zu monitoren sowie verlässliche Szenarioanalysen und Vorhersagen zu den Liquiditätsabgängen zu erstellen.¹⁰⁰⁹ Diese Kritik eskalierte die FINMA, als sie sich am 5. November angesichts der nach wie vor kritischen Liquiditätssituation mit einer Ermahnung an den Verwaltungsrat und die Geschäftsleitung der CS wandte. Die FINMA wies auf eklatante Mängel bei der Bereitstellung von Informationen und Dokumentationen hin. Diese würden vonseiten der CS «öfters nur schleppend, unvollständig, nur nach mehrmaligem Nachfassen oder teilweise gar nicht zur Verfügung» gestellt.¹⁰¹⁰

Nach Darlegung der FINMA erschwerte dieser Umstand die Arbeit der schweizerischen und ausländischen Aufsichtsbehörden, da die Bank unter anderem keine Prognosen für die Liquiditätskennzahlen der verschiedenen CS-Einheiten erstellen konnte. Auch die am 24. Oktober formulierten Erwartungen an die Massnahmen zur Wiederherstellung der Liquiditätspuffer waren aus Sicht der FINMA nicht erfüllt worden, was die Angemessenheit des Krisen- und Risikomanagements der Bank infrage stellte. Aus diesen Gründen forderte die FINMA die CS mit Nachdruck dazu auf, in Zukunft für eine zeitnahe Beschlussfassung und die Rapportierung und Darstellung der beschlossenen Massnahmen an die Aufsichtsbehörden zu sorgen.¹⁰¹¹

Der Verwaltungsratspräsident und der CEO der CS zeigten sich am 16. November 2022 in ihrer Antwort auf diese Kritik einsichtig und versprachen künftig eine zeitnahe Beantwortung der Informationsanfragen der FINMA sowie eine bessere Datenqualität. Die Bank verwies aber auch auf die zahlreichen Austauschgefässe mit der FINMA auf unterschiedlichen Ebenen und die regelmässigen Treffen des Managements und des Verwaltungsratsvorsitzenden mit der Aufsichtsbehörde.¹⁰¹²

Die Probleme der Bank hielten weiterhin an. Die CS kommunizierte der FINMA am 10. November 2022 erneut die Unterschreitung von Liquiditätsanforderungen.¹⁰¹³ Daraufhin stellte die FINMA am 16. November 2022 die Fähigkeit der Bank, ihre Säule-2-Liquiditätsanforderung bis Ende 2022 zu erfüllen, infrage. Die FINMA wies die Bank ein weiteres Mal darauf hin, dass alle bislang ergriffenen Massnahmen zur Vermeidung einer Unterschreitung der Säule-1-Anforderungen ungenügend waren. Dementsprechend wies sie die Bank an, unverzüglich «alle zur Verfügung stehenden Massnahmen zur nachhaltigen Stabilisierung der Liquiditäts- und Cash-Situation zu ergreifen».¹⁰¹⁴

Priorisierung der Vorbereitungen für ein potenzielles Verkaufsszenario

Im Verlauf des Novembers insistierte die FINMA an den High-Level-Meetings, dass die CS das Verkaufsszenario vorantreiben solle, und erkundigte sich bei der CS nach Kaufinteressenten.¹⁰¹⁵ Die CS konnte keine Interessenten identifizieren, verwies aber auf das positive Feedback der Branche auf die neue Strategie. Die Branche glaube an die erfolgreiche Umsetzung der Strategie. Ein Verkaufsszenario als Plan B sei somit nicht nötig. Eine Fusion mit der UBS erachtete die CS in einem Notfallszenario (also bei einem Liquiditäts-PONV) für möglich. Eine Fusion wäre einer Resolution wahrscheinlich vorzuziehen. Für ein mittelfristiges Szenario, welches auch Teilverkäufe umfassen könnte, schlug die CS zudem ausländische Gegenparteien vor, da eine vollständige Übernahme durch ein ausländisches Institut aus ihrer Sicht einfacher schien. Mit Blick auf eine Fusion mit der UBS äusserte die CS Bedenken zur problematischen Kapitalsituation, die entstehen würde, sowie zu möglichen wettbewerbsrechtlichen und sozialpolitischen Risiken.

Die FINMA zeigte sich hinsichtlich der rechtlichen Hürden und der Kapitalsituation bei einer Übernahme durch ein ausländisches Institut skeptisch. Bezüglich der rechtlichen Risiken im Falle einer Fusion mit der UBS verwies sie hingegen auf ihre Sonderkompetenzen in wettbewerbsrechtlichen Fragen in einem Stress-Szenario bzw. bei einer Notfusion. Sie verlangte von der CS deutliche Fortschritte bei der Erarbeitung des Notfallszenarios und eine Verkürzung der Vorbereitungszeit, da ELA in einem solchen Fall nicht lange ausreichen würde.¹⁰¹⁶

Verschärfung der Kritik an der CS Anfang Dezember 2022

Nach Einschätzung der FINMA hatte die CS ihr Krisenmanagement jedoch auch Anfang Dezember 2022 nicht verbessert. Die FINMA machte das Management und den Verwaltungsratspräsidenten der CS am 6. Dezember 2022 mit einem neuerlichen Schreiben auf diese Einschätzung aufmerksam. Die Liquiditätsabflüsse hatten sich weiter fortgesetzt, weshalb es der CS aus Sicht der FINMA selbst bei einer vollständigen Umsetzung aller bis Ende 2022 geplanten Massnahmen nicht mehr möglich sein würde, die Säule-1-Überschüsse zu erhöhen oder gar die Säule-2-Puffer wiederherzustellen. Die FINMA schätzte die Liquiditätssituation der CS weiterhin als «sehr fragil» ein und drückte ihre Zweifel an der Umsetzung der noch geplanten Massnahmen der CS aus. Aus ihrer Sicht bemühte sich die CS nicht ausreichend um den Verkauf von Geschäftssparten oder Finanzbeteiligungen.¹⁰¹⁷

Die FINMA drohte der Bank deshalb in einem Brief vom 6. Dezember 2022 mit Konsequenzen, sofern der Verwaltungsrat und die Geschäftsleitung ihrer Pflicht, Beschlüsse zur effektiven und nachhaltigen Verbesserung der Liquiditäts- und Cash-Situation zu treffen und umsetzen zu lassen, nicht nachkommen sollten. Für die Erarbeitung eines revidierten Massnahmenkatalogs und eines Zeitplans für dessen Umsetzung setzte die Aufsichtsbehörde der Bank eine Frist bis am 13. Dezember 2022.¹⁰¹⁸ Am Tag darauf nahm die FINMA Kenntnis von den aktualisierten Contingency-Plänen der Bank, die bei einer raschen Verschlechterung der Situation einen Zusammenschluss mit einem anderen global tätigen Finanzinstitut vorsahen. Die FINMA forderte die CS auf, die Vorbereitungen für einen Zusammenschluss sowohl mit einem kurzfristigen wie mit einem mittelfristigen Zeithorizont fortzuführen. Im Rahmen der mittelfristigen Stabilisierungsmassnahmen sollten zudem Teilverkäufe weiterer Geschäftssparten, das partielle IPO der CS Schweiz AG, strategische Partnerschaften und die Umsetzung weiterer Kapitalmassnahmen ins Auge gefasst werden.¹⁰¹⁹

Der oben genannte kritische Brief der FINMA vom 6. Dezember 2022 sorgte aufseiten der CS-Führungsebene für Irritation. Sie kritisierte daraufhin am 12. Dezember den Umgangston und die Kritik der FINMA, die sie als hart und ungerechtfertigt empfand, und wies alle Anschuldigungen von sich.¹⁰²⁰ Gleichzeitig versicherten der CEO und der Verwaltungsratspräsident der CS der Aufsichtsbehörde, alles der Bewältigung der Liquiditätskrise unterzuordnen. Sie betonten die seit Oktober ergriffenen Massnahmen und die gute Liquiditätssituation der Bank vor den Abflüssen im Oktober, welche es der Bank überhaupt erst ermöglicht habe, die massiven Abflüsse zu überstehen. Im gleichen Schreiben legten sie dar, aus welchen Überlegungen heraus gewisse Massnahmen umgesetzt oder verworfen wurden und weshalb sich bei der Liquiditätssituation mehrfach Unterschiede zwischen den Prognosen und den tatsächlich ausgewiesenen Daten ergeben hatten. Zudem lieferten sie eine Übersicht über die anstehenden Massnahmen und Pläne zur Liquiditätssituation der Bank. Zur Besprechung der von der FINMA angedrohten Konsequenzen verlangte die CS eine Aussprache auf höchster Ebene.¹⁰²¹

Das verlangte High-Level-Meeting fand am 13. Dezember 2022 statt. Auch die FINMA-Verwaltungsratspräsidentin nahm daran teil. Die FINMA konfrontierte die CS mit drei konkreten Forderungen und Fristen zur Umsetzung der verlangten Massnahmen. Die CS sollte bis Ende 2022 einen Plan für den Wiederaufbau der Säule-2-Liquiditätsanforderungen erarbeiten. Ausserdem erwartete die FINMA hinsichtlich der Contingency-Massnahmen die Vorbereitung eines kurzfristigen Plans B bis zum 23. Dezember 2022 und eines Recovery-Plans mit einem Zeithorizont von drei bis sechs Monaten bis zum 6. Januar 2023. Die FINMA-Delegation rief den CS‑Vertretern in Erinnerung, dass der Verwaltungsratspräsident und der CEO in der Pflicht standen, Alternativen zur Sanierung zu prüfen. Die FINMA versicherte, selbst alle Vorkehrungen für die Sanierung oder den Konkurs der Bank im Falle eines PONV zu treffen.¹⁰²²

Mitte Dezember teilte die CS der FINMA mit, dass sie einen Verkauf innerhalb von zwei bis drei Wochen vornehmen könne, vorausgesetzt die Engpassfinanzierungsfazilität oder ELA würden der Bank die benötigte Zeit verschaffen. Sie musste jedoch eingestehen, den von der FINMA verlangten Datenraum noch nicht vorbereitet zu haben, weshalb sie von der FINMA aufgefordert wurde, diese Arbeiten abzuschliessen.¹⁰²³

Die Mitglieder des Audit Committee der CS versicherten der Aufsichtsbehörde in einem Meeting am 21. Dezember 2022 zudem, dass die Vorbereitung des Verkaufs der Bank für sie eine hohe Priorität habe. Zwar gewichtete der Verwaltungsratspräsident diese Option laut den Mitgliedern des Audit Committee nicht sehr hoch (ein Mitglied sagte aus, der Verwaltungsratspräsident betrachte den Verkauf als «Plan Z»). Er habe daher mit dem Verwaltungsrat auch keine formelle Diskussion darüber geführt. Der Verwaltungsrat übe aber diesbezüglich Druck auf ihn aus. Die FINMA teilte dem Audit Committee mit, dass sie, wenn die Bank keinen eigenen Plan vorlege, bei einer weiteren Verschlechterung der Situation gegebenenfalls den PONV nach Artikel 25 BankG werde feststellen müssen. Der Verwaltungsrat stehe gegenüber den Aktionären und auch den Haltern von Bail-in-Bonds in der Pflicht. Die FINMA kommunizierte den Anwesenden, dass sie lange Zeit nicht das Gefühl gehabt habe, dass der Verwaltungsrat die Besorgnis der FINMA teile.¹⁰²⁴

Kurz vor Jahresende, am 28. Dezember 2022, richtete die FINMA in Zusammenhang mit der zunehmend kritischen Liquiditätssituation weitere Forderungen hinsichtlich der Contingency-Massnahmen an die CS (siehe Kap. 6.3.5.4).

Finalisierung der Stabilisierungs-, Notfall- und Abwicklungspläne der CS Ende 2022

In Ergänzung zu den Diskussionen über die Eigenmittel- und Liquiditätssituation der CS sowie zur konkreten Vorbereitung der FINMA auf eine Resolution liefen die Arbeiten an der regulären Stabilisierungs-, Notfall- und Abwicklungsplanung sowie der Sanierbarkeit und Liquidierbarkeit der CS weiter. Die Beurteilungen, welche die FINMA der CS Ende 2022 zukommen liess, berücksichtigten die Eingaben der CS, welche per Stichdatum Ende 2021 gemacht worden waren. An diesem Stichdatum war die Lage im Vergleich mit der Situation ein Jahr zuvor, Ende 2020, unverändert: Die CS war abwickelbar, und die Planung der Bank erfüllte die gesetzlichen Anforderungen. Entsprechend beurteilte die FINMA die eingereichten Pläne wie ein Jahr zuvor, da zwischen diesen Beurteilungsperioden weder eine gesetzliche Änderung vorgenommen noch eine Praxisänderung aufgegleist worden war.¹⁰⁵³

6.3.1.2 Exkurs: Einbezug des FINMA-Verwaltungsrates

Der Verwaltungsrat der FINMA wurde während der Phase der intensiven Austausche mit der CS zwischen Oktober und Dezember regelmässig durch die Geschäftsleitung der FINMA über die Entwicklungen bei der Bank und die operativen Arbeiten der FINMA informiert. Die Geschäftsleitung habe den Verwaltungsrat an diversen ausserordentlichen Verwaltungsratssitzungen auf Geschäfte von grosser Tragweite gemäss FINMAG vorbereitet.¹⁰⁵⁴ Über derartige Geschäfte entscheidet gemäss FINMAG der Verwaltungsrat.¹⁰⁵⁵ Als Geschäft von grosser Tragweite gelten gemäss Organisationsreglement der FINMA Einzelfallgeschäfte mit potenziell weitreichenden Folgen für die Gesamtheit der Gläubigerinnen und Gläubiger, der Anlegerinnen und Anleger und der Versicherten oder Geschäfte, welche die Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte in erheblichem Masse betreffen. Dazu gehören fünf Geschäftsarten bei systemrelevanten Instituten, so Schutzmassnahmen, Sanierungen und (Konkurs-)Liquidationen, der Bewilligungsentzug, die erstmalige Genehmigung von gesetzlich vorgesehenen Notfallplänen oder Eigenmittel- und Liquiditätszuschläge oder –beschränkungen nach sich ziehen. Der Verwaltungsrat kann zudem jederzeit ein Geschäft als Geschäft von grosser Tragweite bezeichnen und an sich ziehen.¹⁰⁵⁶ Laut FINMA kam dies bisher nie zur Anwendung. Die Definition der Geschäfte von grosser Tragweite im Organisationsreglement war ausserdem 2019 nach einem Bundesgerichtsurteil¹⁰⁵⁷ durch den Verwaltungsrat der FINMA geschärft und massgeblich eingeschränkt worden.¹⁰⁵⁸

Am 10. Oktober sprach der Verwaltungsrat über einen möglichen ELA-Antrag der CS und liess sich über seine Rolle in diesem Prozess informieren. Er beschloss, im Falle eines Antrags nur bei Zeitknappheit via Präsidialentscheid – wie im Organisationsreglement vorgesehen – zu entscheiden, den Beschluss über die Solvenzbestätigung andernfalls jedoch per Mehrheitsentscheid zu fassen. Sollte ein ELA-Antrag gestellt werden, so würde die SNB der FINMA eine Tabelle («capital spreadsheet») mit Angaben zur Solvenz der Bank übermitteln. Der Krisenstab der FINMA würde die Plausibilität der Daten überprüfen und dem Verwaltungsrat einen Antrag auf Ausstellung (oder Nichtausstellung) einer Solvenzbestätigung unterbreiten. Im Verwaltungsrat wurde darauf hingewiesen, dass über die Gewährung einer ELA allein die SNB entscheide und die FINMA nur beratend Stellung nehme.¹⁰⁵⁹

Zwei Tage später diskutierte der Verwaltungsrat an einer ausserordentlichen Sitzung über die Dokumente und Prozesse, die im Falle eines ELA-Antrags für die Solvenzbestätigung notwendig wären. Basierend auf den zu diesem Zeitpunkt vorliegenden Unterlagen stimmten die Mitglieder einer positiven Solvenzbestätigung zu. Im Anschluss diskutierten sie die Geheimhaltung der ELA und das Risiko eines Informationslecks. Die Präsidentin machte den Verwaltungsrat darauf aufmerksam, dass ständige Bereitschaft für einen Antrag weiterhin angemessen war. Abschliessend sprach der Verwaltungsrat mit dem Direktor über die Kapitalsituation der Bank und den geplanten Verkauf der Securitized-Products-Sparte.¹⁰⁶⁰

In den folgenden Wochen informierte die Geschäftsleitung an mehreren ordentlichen und ausserordentlichen Verwaltungsratssitzungen regelmässig über die Kapitalmassnahmen der CS, die sich fortwährend verschlechternde Liquiditätssituation der Bank und die im AF diskutierten Szenarien der Krisenentwicklung. Die Geschäftsleitung beantragte jedoch nur Geschäfte zur Kenntnisnahme und stellte keinen Antrag auf Beschluss.¹⁰⁶¹ Am 24. Oktober thematisierte der Verwaltungsrat auch die Rolle der FINMA bei einem PLB. Dabei kam er zum Schluss, dass vor allem die SNB im Vordergrund stehen würde, da es sich um ein Liquiditätsinstrument handelt. Der Leiter des Geschäftsbereichs Recovery und Resolution erklärte, dass ein Einsatz des PLB die Abschreibung der AT1-Anleihen zur Folge haben könnte. Dies sei in der Regulierung vom Gesetzgeber im Sinne der TBTF-Regulierung so vorgesehen. Der Verwaltungsrat diskutierte in der Folge auch über die Schwierigkeit, die AT1-Investoren zu identifizieren, sowie über die Auswirkungen der AT1-Abschreibung auf die Kapitalisierung der Parent Bank der CS.¹⁰⁶² Anfang November befasste sich der Verwaltungsrat ausgiebig mit dem Vorgehen und den Voraussetzungen einer Sanierung, sowie die vorgesehenen Tests zum Ablauf eines Resolution-Wochenendes.¹⁰⁶³

Die Verwaltungsratspräsidentin orientierte das Gremium am 3. November über die Diskussionen zwischen dem EFD-Vorsteher, dem SNB-Präsidenten und dem Gesamtbundesrat über die Einführung des PLB und dessen Wirkungsmechanismus. Der Geschäftsbereichsleiter Banken wies auch darauf hin, dass die FINMA unzufrieden mit den durch die CS gelieferten Daten sei. Die wöchentlichen Darstellung der wichtigsten Kennzahlen der Bank sei «nicht komplett, teilweise veraltet und nicht genügend aufgeschlüsselt, um potenzielle Entscheide seitens FINMA auf solider Datenbasis fällen zu können».¹⁰⁶⁴ Er führte auch in die konkrete Planung zu einer Resolution der CS ein und erläuterte verschiedene Aspekte, unter anderem wie die FINMA die Bestimmung des Liquiditäts-PONV und die Beurteilung der Aussicht auf Sanierungserfolg vornimmt.¹⁰⁶⁵

Am 7. November setzte sich der Verwaltungsrat mit der vom SIF erarbeiteten PLB-Verordnung auseinander und diskutierte verschiedene Änderungsvorschläge, die dem EFD zur Kenntnis gebracht wurden (siehe Kap. 6.3.4.2).¹⁰⁶⁶ An den restlichen Sitzungen im November erhielt der Verwaltungsrat regelmässige Updates zur Liquiditäts- und Kapitalsituation der CS, zu den weiterhin laufenden Vorbereitungen für einen potenziellen ELA-Bezug und zu den Arbeiten an der PLB-Verordnung. Zudem vertiefte er seine Diskussionen zur Durchführung einer Sanierung, in deren Rahmen er sich Gedanken zu den Kapital- und Liquiditätsanforderungen, der Governance-Struktur und den negativen ökonomischen Folgen einer Sanierung oder eines Konkurses machte.¹⁰⁶⁷

Nachdem Verwaltungsrat wurde ab dem 10. Oktober 2022 durch die Geschäftsleitung auf einen ELA-Antrag respektive auf eine Solvenzbestätigung vorbereitet. Die Behandlung eines solchen Antrags wurde anhand effektiver CS-Daten am 12. Oktober 2022 sowie nochmals – mit aktualisierten Daten – am 14. November 2022 geübt. Zudem wurde eine Konsultativabstimmung durchgeführt. Danach wurde die Geschäftsleitung beauftragt, sofort zu informieren, falls bei der Sachlage grundsätzliche Änderungen absehbar würden.¹⁰⁶⁸

Anfang Dezember wurde der Verwaltungsrat darüber informiert, dass die Contingency-Pläne der CS nicht zufriedenstellend seien und ein ELA-Bezug über die Festtage möglich sei. Er beschloss, an einer der folgenden Sitzungen den Entscheid zwischen Sanierung oder Konkurs bestmöglich vorzubereiten. Dazu gab er die Erarbeitung von Unterlagen und Datengrundlagen zur Entscheidung der Aussicht auf Sanierungserfolg, sowie eine Aufstellung über die Rollenverteilung der verschiedenen involvierten Einheiten bei einer Sanierung in Auftrag.¹⁰⁶⁹ Obwohl sich die Situation der CS über die Feiertage verschlechterte und ein ELA-Bezug im Raum stand (siehe Kap. 6.3.6), war daher keine weitere Sitzung notwendig. Der Verwaltungsrat blieb aber – wie bereits seit Oktober 2022 – weiter in ständiger Bereitschaft.

6.3.1.3 Austausch der FINMA mit ausländischen Behörden

Die FINMA arbeitet bei der globalen Aufsicht über international tätige Grossbanken in sogenannten Colleges¹⁰⁷⁰ mit ausländischen Aufsichtsbehörden zusammen.¹⁰⁷¹ Dazu gehören das General College, das grundsätzlich alle internationalen Aufsichtsbehörden, die für die CS relevant waren, umfasst, und das APAC-College mit verschiedenen Behörden aus dem asiatischen und pazifischen Raum.¹⁰⁷² Die Zusammenarbeit erfolgte aber insbesondere im Rahmen des «Core College of Supervisors», dem die Fed, die Federal Reserve Bank of New York und die PRA angehören. In Nichtkrisenzeiten fand diese Art des Austauschs mindestens monatlich statt. In der Krisenphase ab Oktober 2022 erhöhte sich die Sitzungsfrequenz, und die Mitglieder des Core College of Supervisors standen beinahe täglich in Kontakt miteinander.¹⁰⁷³

Daneben gab es die Crisis Management Group (CMG), welche die für die betroffenen Banken wesentlichen Aufsichts- und Insolvenzbehörden – im Fall der CS auch die SNB¹⁰⁷⁴ umfasste. Diese setzte sich mit der Beurteilung der Abwicklungsfähigkeit der Bank, der Entwicklung der Abwicklungsplanung der G-SIB und der Planung für eine Krise bzw. eine Resolution auseinander.¹⁰⁷⁵ Schliesslich wurden seit 2011 jährlich sogenannte Crisis Management Colleges (CMC) für die beiden Schweizer Grossbanken durchgeführt. Diese fanden jährlich statt, dauerten zwei bis drei Tage und dienten der Information der ausländischen Behörden über den Stand bei der Krisenvorbereitung und beim Krisenmanagement der Banken.¹⁰⁷⁶

Ab Anfang Oktober verstärkte die FINMA ihren Austausch mit den US-amerikanischen und britischen Resolution-Behörden im Rahmen des Core College of Supervisors. Nach Angaben der FINMA fanden ab diesem Zeitpunkt tägliche Interaktionen zwischen ihr, den Partnerbehörden, der SNB und den für die Liquidität zuständigen Stellen der CS statt. So hielten die Behörden die CS unter anderem dazu an, das Liquidity Crisis Template zu ergänzen, damit sie ein vertieftes Aufsichtsmonitoring der täglichen Liquiditätssituation der Bank durchführen konnten.¹⁰⁷⁷ Zudem wurde Anfang Oktober – etwa zeitgleich zur Feststellung der Phase Rot durch den AF – das sogenannte Crisis Management College¹⁰⁷⁸ formell einberufen.¹⁰⁷⁹ Gemäss den Angaben der FINMA gab es zwischen Oktober 2022 und Februar 2023 diverse High-Level-Telefonate mit den ausländischen Behörden im Rahmen der CMG und der CMC sowie auf bilateraler Ebene.¹⁰⁸⁰ Dabei ging es vor allem um die gegenseitige Information der Behörden zur Situation der CS, den Austausch der Standpunkte zu regulatorischen Fragen sowie um die Beantwortung technischer Aspekte. Es gab gemäss Angaben der FINMA weitere Austausche zwischen den Behörden zur Vermittlung von Status-Updates über die Situation der CS, zu denen keine Gesprächsnotizen oder Protokolle erstellt wurden.¹⁰⁸¹

Im Rahmen des CMC informierte die FINMA die ausländischen Behörden am 11. Oktober 2022 über die intensivierte Aufsicht über die Liquiditätssituation der Bank, die temporären Erleichterungen, die der CS gewährt werden sollten, und die Vorbereitungen für den Fall einer weiteren Verschlechterung der Situation.¹⁰⁸² Im Kontext der Nutzung der Säule-2-Puffer und der im Raum stehenden Verletzung der Säule-1-Anforderungen diskutierte die FINMA am 20. Oktober mit der PRA und am 23. Oktober 2022 mit der Fed über die Upstreaming-Möglichkeiten der CS im In- und Ausland. Auch der von der CS weiterhin vorgesehene (Teil-)Verkauf des Securitized-Products-Geschäftsbereichs (siehe Kasten 9 in Kap. 6.3.1.1) und die Vorbereitungsarbeiten der Schweizer Behörden im Resolutionsszenario (inklusive PLB) wurden thematisiert. Ein Vollverkauf war angesichts der mangelnden Finanzierungsfähigkeit der CS schwierig, weshalb ein Teilverkauf wahrscheinlicher schien. Vonseiten der Fed bestand zu jener Zeit wenig Bereitschaft, der CS die Nutzung ihrer Säule-1-Puffer zu erlauben.¹⁰⁸³ Am 24. Oktober 2022 drehte sich der trilaterale Austausch der Behörden um die schwindenden Säule-1-Puffer der CS, die von allen Behörden bestätigt wurden. Die FINMA informierte anlässlich dieses Gesprächs auch über das Abwägen der CS zwischen einem ELA-Bezug und einer Unterschreitung der Säule-1-Anforderungen.¹⁰⁸⁴

Ab Ende Oktober und im Verlauf des Novembers orientierte die FINMA die britischen und US-amerikanischen Behörden sowohl im CMC wie auch bilateral regelmässig über die Entwicklung der Liquiditätssituation der CS, deren Contingency-Massnahmen, den Verkauf der Securitized Products-Geschäftsbereichs, die Arbeiten der FINMA im Hinblick auf eine Resolution sowie über die laufenden Vorbereitungen zum PLB.¹⁰⁸⁵ Am 16. November tauschte sich die FINMA zudem mit dem Chairman sowie weiterem hochrangigem Personal der SEC darüber aus, welche Konsequenzen eine Abschreibung der Bail-in-Instrumente der CS in den USA aus ihrer Sicht hätte.¹⁰⁸⁶

Am 16. Dezember teilte die FINMA der Fed und der PRA in einem CMG-Telefonat mit, dass die Kapitalerhöhung der CS erfolgreich verlaufen sei und angesichts der CET1-Quote von über 13 % kein imminentes Kapitalproblem bestehe. Die Liquiditätssituation bezeichnete sie als stabil, aber fragil. Der Abschluss des Verkaufs des Securitized-Products-Geschäftsbereichs sollte sich im Verlauf der kommenden Monate positiv auswirken. Sie sei der Meinung, nicht in einer Runway Period zu sein und aktuell keinen Gebrauch von Resolution-Massnahmen machen zu müssen. Die FINMA stellte fest, dass eine operative Bereitschaft von sieben bis zehn Tagen zentral bleibe. Sie würdigte zudem den konstruktiven Austausch zur Resolution-Planung mit den anderen Behörden positiv.¹⁰⁸⁷ Auch am 19. Dezember standen die niedrigen Liquiditätspuffer der CS und mögliche Unterschreitungen von Liquiditätsvorschriften in den USA im Mittelpunkt des bilateralen Austausch mit der Fed. Die von der Fed festgelegte untere Limite des Bargeldbestands von 18 Milliarden US-Dollar, bei deren Erreichen die Fed eine Notifikation der CS erwartete (siehe Kasten 16 in Kap. 7.2.2.2), stand nach Angaben der US-amerikanischen Behörden zu jener Zeit unter Druck.¹⁰⁸⁸

Anfang Februar fanden zwei weitere Austausche mit der Fed statt. Danach kam es nach den der PUK vorliegenden Informationen erst in den Tagen der Akutkrise im März 2023 wieder zu High-Level-Telefonaten mit den US-amerikanischen und britischen Behörden (siehe Kap. 7.2).

6.3.3.1 Wechsel in den Krisenmodus und erste Diskussionen über die Szenarien in den Koordinationsgremien

Aktivierung des Krisenmodus

An der Sitzung des AF vom 5. Oktober präsentierte der Leiter des Geschäftsbereichs Banken der FINMA die Zahlen zur Liquidität der CS und unterrichtete die Mitglieder des AF darüber, dass die FINMA entsprechend ihren internen Weisungen an diesem Tag in den Krisenmodus gewechselt hatte.¹⁰⁹² Der Krisenmodus wirkte sich auf die Projektstruktur bei der FINMA aus, und zwar in erster Linie dadurch, dass ein Ausschuss der Geschäftsleitung¹⁰⁹³ geschaffen wurde, der direkt an den Verwaltungsrat gelangen konnte, ohne dass die gesamte Direktion einbezogen werden musste.

Im AF wurde diskutiert, ob auch er in Anwendung seines Organisationsreglements in den Krisenmodus, in die Phase Rot, wechseln müsse. Gemäss dem Organisationsreglement des AF ist der Krisenmodus dann auszulösen, wenn durch die Situation an den Finanzmärkten oder einzelner Schweizer Institute unmittelbare Gefahr für die Schweizer Volkswirtschaft oder das Funktionieren des schweizerischen oder internationalen Finanzsystems besteht.¹⁰⁹⁴ Angesichts der Situation und um die Glaubwürdigkeit allfälliger Massnahmen sicherzustellen, beschlossen der SNB-Vizepräsident, die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen, die Direktorin der EFV und der Direktor der FINMA, die Phase Rot zu aktivieren und – wie im Reglement vorgesehen – die Mitglieder des LG darüber zu informieren.¹⁰⁹⁵ Dies hatte zur Folge, dass die Frequenz der Sitzungen des AF zunahm. Neu fanden nicht mehr – wie in normalen Zeiten üblich – ein bis zwei Sitzungen pro Jahr statt, sondern mehrere pro Monat oder gar pro Woche. Auch das LG, welches nach Bedarf und insbesondere auf Ersuchen des AF einberufen wird, erhöhte angesichts der Aktivierung der Phase Rot die Frequenz seiner Sitzungen.¹⁰⁹⁶ Zudem definierten die Mitglieder des AF – wie in dessen Organisationsreglement vorgesehen¹⁰⁹⁷ – ein kurzes Krisenkommunikationskonzept mit Schwerpunkt auf den folgenden zwei Elementen: Die CS ist dabei, ihre Strategie zu überprüfen, und wird in dieser Phase eng von der FINMA begleitet.¹⁰⁹⁸ Die Kommunikation bleibt passiv und erfolgt nur bei Medienanfragen an die Behörden.

Erste Gespräche über die verschiedenen Szenarien für die Krisenbewältigung

An der AF-Sitzung vom 5. Oktober wurde schliesslich eine Arbeitsgruppe eingesetzt, in der die SNB, die FINMA, die EFV und das SIF vertreten waren. Ihre Aufgabe bestand darin, die verschiedenen Optionen der Behörden sowie deren Vor- und Nachteile zu vertiefen. Die Arbeitsgruppe wurde vom Leiter des Geschäftsbereichs Recovery und Resolution der FINMA geleitet.¹⁰⁹⁹ Die ersten Analysen dieser Arbeitsgruppe wurden am 11. Oktober im AF diskutiert. Die Behörden sprachen damals von verschiedenen Schritten:¹¹⁰⁰ Als erster Schritt wurden Massnahmen genannt, mit denen der mangelnden Liquidität der CS namentlich mittels einer ELA – einer bereits verfügbaren Massnahme – begegnet werden konnte.¹¹⁰¹ Als zweiter Schritt wurde für den Fall, dass eine ELA nicht die gewünschte Wirkung zeigte, eine Sanierung und der Einsatz des PLB ins Auge gefasst. Es wurde festgehalten, dass die dafür erforderlichen Vorarbeiten noch nicht erfolgt waren. Als dritter Schritt wurde die Liquidation mit Auslösung eines Notfallplans für die Schweizer Einheit («break-up»)¹¹⁰² genannt. Der Leiter der Arbeitsgruppe hielt es indes für verfrüht, diese Möglichkeit zu diskutieren, da diese sekundär zur präferierten Strategie einer Sanierung mittels Single Point of Entry Bail-in und PLB wäre (sogenanntes Fallback-Szenario).¹¹⁰³ Die Mitglieder des AF waren sich einig, dass die Situation eng verfolgt werden musste und man sich nicht nur auf die Einschätzungen der Bank verlassen durfte.¹¹⁰⁴ An der genannten Sitzung wurde gemäss den Informationen, die der PUK vorliegen, auch erstmals im AF die Anordnung der Abschreibung der AT1-Anleihen thematisiert.¹¹⁰⁵

Die möglichen Massnahmen wurden an der Sitzung des AF vom 15. Oktober erneut diskutiert. An der genannten Sitzung intensivierte sich auf Stufe des AF im Zusammenhang mit verschiedenen Kapital- oder Unterstützungsmassnahmen des Bundes (z. B. einer möglichen Beteiligung des Bundes oder einem PLB) die Diskussion um die Anordnung der Abschreibung der AT1-Anleihen. Eine solche Anordnung würde in einer Sanierung erfolgen oder wenn ein sogenannter Viability Event vorliegt, welcher die Anordnung der Abschreibung auslöst.¹¹¹³

Am Sonntagabend, 16. Oktober, fand gemäss den der PUK vorliegenden Angaben das erste sogenannte Non-Meeting zwischen den Behörden und der CS statt (siehe Kap. 6.3.3.2). Anlässlich dieses Treffens habe der CS-Präsident eine Auslegeordnung über die von der CS geplanten Massnahmen im Hinblick auf die Präsentation der neuen Unternehmensstrategie Ende Oktober gemacht. Die CS habe mit positiven Reaktionen der Märkte gerechnet und sich dadurch neue Finanzierungsmöglichkeiten erhofft.¹¹¹⁴ Das Treffen vom 16. Oktober beschränkte sich wie das vom 23. Oktober auf den Austausch von Informationen, die gemäss der Verwaltungsratspräsidentin der FINMA bereits via LG und AF verfügbar waren.¹¹¹⁵

An der darauffolgenden Sitzung des LG – am 17. Oktober 2022 – versicherten sowohl die FINMA als auch die SNB, bereit zu sein, um im Rahmen ihres jeweiligen gesetzlichen Auftrags (Sanierung bzw. ELA) zu intervenieren. Sie hielten aber eine Abwägung der politischen Interessen im Zusammenhang mit einem allfälligen Eingreifen des Staates für notwendig.¹¹¹⁶ Die Mitglieder des LG diskutierten zudem die vom AF vorbereiteten Szenarien, die von einer nachhaltigen Stabilisierung der Bank nach dem 27. Oktober 2022 bis hin zu einer anhaltenden Vertrauenskrise mit entsprechenden möglichen Massnahmen seitens der Bank und der Behörden reichten.¹¹¹⁷ An dieser Sitzung soll gemäss den Informationen der PUK im Zusammenhang mit einer möglichen Beteiligung des Bundes an der CS die Abschreibung der AT1-Anleihen als Kapitalmassnahme besprochen worden sein.¹¹¹⁸ Nach Angaben des EFD wurde diese mögliche Beteiligung danach vom EFD selber verworfen.¹¹¹⁹ Letztlich wurde für die darauffolgende Woche eine weitere Sitzung anberaumt, um sich über die Entwicklungen auf dem Laufenden zu halten.

Im AF wurde die Vorbereitung der technischen Aspekte der Szenarien fortgesetzt: An der Sitzung vom 19. Oktober wurde eine Sanierung eingehend diskutiert. Die Mitglieder des AF wurden zudem von der SNB informiert, dass der CEO der CS am späten Nachmittag des Vortags (d. h. am 18. Oktober) den SNB-Präsidenten angerufen hatte, um ihm mitzuteilen, dass die Bank einen ELA-Antrag einzureichen beabsichtige, obwohl die Behörden es für risikoreich hielten, die ELA zu gewähren, bevor die für den 27. Oktober angekündigte neue Strategie der CS bekannt gegeben wurde.¹¹²⁰ Die Bank verzichtete letztlich mit Blick auf die öffentliche Reaktion auf diesen Antrag (siehe Kap. 6.3.4.1). Der AF erwog zudem, ab welchem Zeitpunkt und unter welchen Umständen die AT1-Anleihen abgeschrieben werden könnten. Unter anderem wurde die Frage erörtert, ob auch ohne Bail-in eine Abschreibung angeordnet werden könnte und ob der PLB einen sogenannten Viability Event darstellen würde, welcher die Anordnung der Abschreibung auslöst.¹¹²¹

Bereits am darauffolgenden Tag, 20. Oktober, trat der AF erneut zusammen und erörterte vier Optionen:¹¹²² nur PLB; PLB mit Anordnung der Abschreibung der AT1-Anleihen und Schutzmassnahmen bezüglich Strategie und Management der Bank; PLB und Teil-Bail-in; Bail-in ohne PLB.¹¹²³

Erstmalige Erwähnung eines Verkaufs der CS im LG (Oktober 2022)

Die vier genannten Optionen wurden auch an der Sitzung des LG vom 21. Oktober 2022 diskutiert. Zudem wurden noch weitere Optionen thematisiert, die bisher nicht zur Diskussion gestanden waren, darunter auch das Szenario eines Verkaufs, das damals zum ersten Mal im LG kurz angesprochen wurde.¹¹²⁴ Laut dem SNB-Präsidenten wurde dieses Szenario aufgrund der Diskussionen aufgegriffen, die vorgängig unter anderem mit dem Verwaltungsratspräsidenten der UBS an der Jahrestagung des IWF vom 10. bis zum 16. Oktober 2022 geführt worden waren.

An derselben Sitzung stellte die Verwaltungsratspräsidentin der FINMA überdies fest, dass das Risiko einer Liquiditätskrise weiterhin bestehe, insbesondere auch durch Ring-Fencing-Massnahmen von ausländischen Behörden (siehe Kasten 16 in Kap. 7.2.2.2).¹¹²⁵

Der damalige EFD-Vorsteher und der Präsident der SNB sollen in Washington mögliche Optionen für den Fall, dass die Situation der CS eskalieren sollte, diskutiert haben.¹¹²⁶ Gemäss dem Präsidenten der SNB besprachen sie im Rahmen dieses Austauschs auch die Idee einer Fusion zwischen UBS und CS, da die Banken bereits einige Jahre zuvor Vorgespräche dazu geführt hatten.¹¹²⁷ Nach diesem Austausch habe der Präsident der SNB ein erstes Mal das Gespräch mit dem Verwaltungsratspräsidenten der UBS gesucht. Dieser habe ihm gegenüber die Bereitschaft der UBS zu einer allfälligen Fusion mit der CS signalisiert, wenn diese für die Finanzstabilität und den Schweizer Finanzplatz nötig werde.¹¹²⁸ Der Verwaltungsratspräsident der UBS sagte gegenüber der PUK hingegen aus, dass erst am 23. Oktober 2022 anlässlich des zweiten informellen High-Level-Meetings mit dem SNB-Präsidenten in Anwesenheit des damaligen EFD-Vorstehers eine Fusion erörtert worden sei (siehe Kap. 6.3.3.2). Tatsächlich fand nach Angaben der Beteiligten am 23. Oktober ein Treffen mit dem Verwaltungsratspräsidenten der UBS statt, jedoch ohne Beteiligung der FINMA.¹¹²⁹ Dabei sei über die Option einer Fusion oder eines Kaufs als Fallback-Lösung für den Fall gesprochen worden, dass es die CS nicht aus eigener Kraft schaffen sollte. Der Verwaltungsratspräsident der UBS habe die Bereitschaft der UBS bestätigt, sich bei Bedarf an einer Lösungsfindung zu beteiligen. Details seien jedoch nicht besprochen worden, auch da sowohl die Behörden wie auch die UBS eine Lösung bevorzugten, die das Weiterbestehen von zwei Schweizer Grossbanken gewährleistete.¹¹³⁰ Laut dem damaligen Vorsteher des EFD entstand der Eindruck, dass sich der Verwaltungsrat der UBS ausführlicher als die CS selbst mit der Übernahme der CS auseinandergesetzt hatte.¹¹³¹

Die Kontaktaufnahme mit dem Verwaltungsratspräsidenten der UBS scheint somit stattgefunden zu haben, ohne dass das LG darüber informiert war oder einen entsprechenden Auftrag erteilt hatte.¹¹³² Die Mitglieder des LG beschlossen am Ende ihrer Sitzung vom 21. Oktober jedenfalls, die neue Strategie der CS, die einige Tage später angekündigt werden sollte, abzuwarten, um zu sehen, wie sich die Situation weiterentwickelt.¹¹³³

Am 26. Oktober, dem Vortag der Bekanntgabe der neuen Strategie der CS, kam der AF zu einer weiteren Sitzung zusammen, an der die Mitglieder die aktuelle Lage besprachen. Sie stellten fest, dass sich die Abflüsse verlangsamt hatten und dass es der erste Tag mit einem netto positiven Liquiditätsergebnis war. Gleichwohl betonten die Anwesenden, dass es keine Entwarnung gäbe. Der AF sprach zudem über die bei einer Inanspruchnahme der ELA zur Verfügung stehenden Beträge.¹¹³⁴

Reaktionen auf die Bekanntgabe der neuen Strategie der CS

Im Mittelpunkt der Beratungen an der Sitzung des LG vom 28. Oktober stand die Bekanntgabe der neuen Strategie der CS. Der Vorsteher des EFD fasste die Situation wie folgt zusammen: Die Reaktion der Märkte auf die Ankündigung der CS sei von eher abwartend bis negativ zu werten, und die Behörden würden an den Szenarien für den Krisenausstieg mit unverändertem Druck weiterarbeiten.¹¹³⁵ Die weiteren Arbeiten der Behörden in den einzelnen Gremien werden in Kapitel 6.3.4 beschrieben. Zudem besprach das LG erneut ein mögliches Ring Fencing im Ausland (siehe Kasten 16 in Kap. 7.2.2.2). Die Verwaltungsratspräsidentin und der Direktor der FINMA berichteten, dass die FINMA von ausländischen Behörden deutliche Signale Richtung Ring Fencing erhalten habe.¹¹³⁶

6.3.3.2 Beginn des intensivierten informellen Austausches zwischen den Behörden und den Banken ab Oktober

Ab Oktober 2022 kam es im Zuge der sich akzentuierenden Schwierigkeiten der CS zu verschiedenen Treffen zwischen Behörden- und Bankenvertretern, die nicht im Rahmen von Regelstrukturen oder institutionalisierten Austauschgefässen stattfanden, sondern informeller Natur waren und somit auch nicht protokolliert wurden.

Die ersten informellen Gespräche zwischen Behörden und Bankvertretern fanden gemäss den der PUK vorliegenden Angaben am Rande der Jahrestagung von IWF und Weltbank zwischen dem 10. und 16. Oktober 2022 in Washington statt (siehe Kap. 6.3.3.1). In diese Zeit fiel auch ein telefonischer Austausch zwischen dem SNB-Präsidenten und dem CS-Verwaltungsratspräsidenten, der versprach, für den Ernstfall zuhanden der Behörden ein Dokument über einen möglichen Verkauf oder eine Fusion der CS vorzubereiten.¹¹³⁷ Dieses Konzeptpapier lag Anfang November vor.¹¹³⁸

Non-Meetings zwischen EFD, SNB, FINMA und den Banken

Im weiteren Verlauf des Oktobers 2022 erkannten der SNB-Präsident und der damalige EFD-Vorsteher aus ihrer Sicht einen Bedarf an regelmässigen informellen Treffen mit dem CS-Verwaltungsratspräsidenten. Gemäss dem SNB-Präsidenten war das Ziel dieser Gespräche, einen Dialog auf höchster Ebene mit der CS zu führen und sich vom CS-Verwaltungsratspräsidenten regelmässig über den Stand der Dinge aufdatieren zu lassen. Ausserdem wollten die Behörden den nötigen Druck aufsetzen können, damit die Vorbereitungen für den Krisenfall getroffen wurden.¹¹³⁹ Zu drei dieser Treffen war auch die FINMA-Verwaltungsratspräsidentin eingeladen, die nach eigenen Angaben Mitte Oktober durch den SNB-Präsidenten darüber informiert wurde, dass er und der EFD-Vorsteher sogenannte Non-Meetings mit dem Verwaltungsratspräsidenten der CS initiieren wollten.¹¹⁴⁰ Ihr seien diese als Meetings beschrieben worden, die in keiner Agenda stünden, von denen nur die LG-Mitglieder wüssten, die nicht protokolliert würden und die nie stattgefunden hätten.¹¹⁴¹ Die FINMA-Verwaltungsratspräsidentin habe das Format der Treffen kritisch gesehen. Sie habe daher auf die geregelten Austauschgefässe der Behörden verwiesen und insbesondere die fehlende Schriftlichkeit als problematisch erachtet. Da man sich auf Vorschlag der FINMA-Verwaltungsratspräsidentin auf die Information jeweils einer weiteren Person pro Institution¹¹⁴² einigen konnte und sie dem Informationsbedürfnis der anderen Behörden wenn immer möglich nachkommen wollte, nahm die FINMA-Verwaltungsratspräsidentin dennoch an drei¹¹⁴³ der Non-Meetings mit der CS teil.¹¹⁴⁴ Die Absenz der FINMA an den restlichen Treffen erklärte der ehemalige EFD-Vorsteher damit, dass man sich einen besseren Zugang zum Verwaltungsratspräsidenten der CS erhofft habe. Die Beziehung zwischen der CS und der FINMA habe aufgrund der Aufsichtstätigkeit vorbelastet gewirkt, und die CS habe nicht empfänglich für die Anliegen der FINMA geschienen.¹¹⁴⁵ Dagegen erklärte die FINMA-Verwaltungsratspräsidentin, dass die mangelnde Verbindlichkeit der Non-Meetings vom 16. und 23. Oktober aus ihrer Sicht dazu führte, dass sich der Verwaltungsratspräsident der CS in seiner unrealistischen Einschätzung eher bestätigt fühlte. Reine Informationstreffen seien dagegen im normalen Rahmen des LG oder des AF abzuhalten.¹¹⁴⁶

Der Rhythmus dieser Treffen konnte nicht abschliessend geklärt werden, da die Aussagen diesbezüglich kein einheitliches Bild ergeben und aufgrund des informellen Charakters kaum schriftliche Angaben vorliegen.¹¹⁴⁷ Gemäss den der PUK vorliegenden Informationen trafen der damalige Vorsteher des EFD und der SNB-Präsident den CS-Verwaltungsratspräsidenten in einem Rhythmus von mehreren Wochen. Nachfolgend werden die der PUK bekannten Treffen und deren Inhalte, soweit nachvollziehbar, übersichtsartig dargestellt. Die detaillierten Ausführungen zu den einzelnen Treffen finden sich in den untenstehend angegebenen Kapiteln zur Geschäftsführung der Behörden, die chronologisch aufgebaut sind.¹¹⁴⁸

Tabelle 14: Liste der Non-Meetings gemäss Informationen der PUK

Informationsweitergabe in den beteiligten Behörden

Die Art und Weise, wie die Teilnehmerinnen und Teilnehmer Informationen aus den Treffen in ihren jeweiligen Behörden weiterleiteten, unterschied sich massgeblich. Zwar gab es scheinbar die Bestrebung, jeweils eine weitere Person pro Institution über die Sitzungen zu informieren,¹¹⁴⁹ doch wurde dies unterschiedlich gehandhabt. So kam es innerhalb der SNB und der FINMA¹¹⁵⁰ zu mündlichen Debriefings und einer Information der zuständigen Einheiten,¹¹⁵¹ während derartige Nachbesprechungen im EFD nur in rudimentärer Form oder gar nicht stattfanden.¹¹⁵² Das Treffen vom 29. Dezember wurde FINMA-intern zudem ausführlich vor- und nachbereitet.¹¹⁵³

Die Positionen, welche die anwesenden Behörden gegenüber der CS vertraten, wurden gemäss dem SNB-Präsidenten und dem damaligen Vorsteher des EFD jeweils im LG und in anderen Sitzungen definiert und mit der FINMA-Verwaltungsratspräsidentin abgesprochen.¹¹⁵⁴ Diese Informationsweitergabe im LG habe jedoch nicht in einem institutionalisierten Format stattgefunden und sei in der Regel kurzgehalten worden.¹¹⁵⁵ Die FINMA-Verwaltungsratspräsidentin hielt dagegen fest, dass die Treffen vom 16. und 23. Oktober 2022 reine Informationssitzungen gewesen seien und es vor dem 29. Dezember 2022 keine ihr vorher bekannte gemeinsame Position der Behörden im Sinne von Forderungen und Massnahmen gegenüber der CS gegeben habe.¹¹⁵⁶ In den Protokollen des LG finden sich erst ab Ende November Verweise auf Treffen zwischen dem damaligen EFD-Vorsteher, dem SNB-Präsidenten und dem CS-Verwaltungsratspräsidenten.¹¹⁵⁷ Konkrete Informationen zu den Inhalten eines Gesprächs mit dem Verwaltungsratspräsidenten der CS wurden nur im Rahmen der LG-Sitzung vom 9. Dezember geteilt.¹¹⁵⁸ Die FINMA habe nach eigener Aussage keine Kenntnisse davon gehabt, dass dabei auch Herausforderungen in der Zusammenarbeit zwischen ihr und der CS thematisiert wurden.¹¹⁵⁹ Die Mitglieder des AF und andere Anwesende im LG hatten somit – unabhängig von der Information durch das jeweilige LG-Mitglied zu den Non-Meetings – Kenntnis von zwei Treffen, nicht aber über deren konkrete Motivation sowie das Format dieser Non-Meetings.¹¹⁶⁰

In Bezug auf die Treffen, an denen die FINMA-Verwaltungsratspräsidentin nicht teilnahm, gaben der SNB-Präsident und der ehemalige EFD-Vorsteher an, sie zu den Gesprächsinhalten informiert zu haben.¹¹⁶¹ Die FINMA-Verwaltungsratspräsidentin sagte vor der PUK hingegen aus, dass sie nur vom Treffen mit dem UBS-Verwaltungsratspräsidenten und von einem weiteren Treffen, welches im Protokoll des LG¹¹⁶² vermerkt wurde, Kenntnis gehabt habe.¹¹⁶³ Nach Kenntnisstand der PUK wurde sie demnach nur über das Treffen vom 13. November 2022 nicht informiert.

Bewertung der Non-Meetings durch die beteiligten Behörden

Generell wurde die Haltung des CS-Verwaltungsratspräsidenten anlässlich dieser Treffen von allen Sitzungsteilnehmenden als optimistisch, teilweise auch zu optimistisch, bezeichnet. Bei der Beantwortung von Fragen vonseiten der Behörden seien vor allem positive Aspekte hervorgehoben worden.¹¹⁶⁴ Es sei klar geworden, dass der Verwaltungsratspräsident der CS die Situation unterschätzt und beschönigt habe, unter anderem auch, um Sicherheit gegen aussen auszustrahlen.¹¹⁶⁵

Unterschiedlicher wurde der Nutzen der Non-Meetings beurteilt. Die Verantwortlichen der FINMA sahen in den Non-Meetings mit der CS – bis auf das Meeting vom 29. Dezember 2022 – aufgrund der fehlenden Verbindlichkeit wenig Nutzen. So seien der FINMA nach eigener Aussage aus den anderen Non-Meetings keine Forderungen und Fristen an die CS oder eine «Lösung» mit ihr bekannt. Die FINMA habe aus den Non-Meetings auch keine verwertbaren neuen Informationen und Ergebnisse erhalten. Non-Meetings der Behörden mit der UBS wurden aus verschiedenen Gründen als sehr heikel angesehen.¹¹⁶⁶ Der FINMA-Direktor kritisierte, dass die Positionen des CS-Verwaltungsratspräsidenten nach derartigen Treffen teilweise zu viel Raum eingenommen hätten.¹¹⁶⁷ Er äusserte sich im Dezember 2022 jedoch auch positiv zu diesen Treffen, da das EFD und die SNB den Anliegen der FINMA in Bezug auf die Contingency-Massnahmen der Bank in diesen Gesprächen Nachdruck verleihen konnten (siehe Kap. 6.3.5.1).¹¹⁶⁸

Nach dem ersten Treffen mit dem Verwaltungsratspräsidenten der CS am 16. Oktober 2022 kritisierte die FINMA-Verwaltungsratspräsidentin nach eigenen Angaben die Form des Austauschs. Die Inhalte der Unterhaltung seien in keinem Verhältnis zum Rang der teilnehmenden Personen gestanden. Aus diesem Grund machte sie ihre weitere Teilnahme davon abhängig, dass der CS im Rahmen dieser Treffen konkrete Forderungen mit verbindlichen Fristen gestellt wurden.¹¹⁶⁹ Am letzten Non-Meeting Ende Dezember 2022 setzte die FINMA dies um und formulierte konkrete Forderungen gegenüber dem CS-Verwaltungsratspräsidenten (siehe Kap. 6.3.5.4).

Besonders positiv wurde der Nutzen der Non-Meetings durch den SNB-Präsidenten eingeschätzt. Gemäss seinen Aussagen gegenüber der PUK trugen sie massgeblich dazu bei, dass die Behörden mit der CS eine Lösung finden konnten. Aus seiner Sicht konnte dank dem Treffen mit der UBS die grundsätzliche Bereitschaft der UBS zu einer Übernahme der CS im Krisenfall geklärt und eine Übernahme als realistische Option weiterverfolgt werden.¹¹⁷⁰ Nach seinem Verständnis habe die FINMA im Herbst 2022 die CS nicht zu bestimmten Aktionen auffordern können, da diese die notwendigen Liquiditäts- und Kapitalanforderungen noch erfüllte. Die Behörden hätten die Non-Meetings deswegen dahingehend genutzt, die Bank dennoch dazu zu bewegen, gewisse – für den weiteren Verlauf der Krisenbewältigung seiner Meinung nach entscheidende – Vorbereitungen hinsichtlich eines Verkaufs zu treffen, die man der Bank auf offiziellem Weg erst zu einem späteren Zeitpunkt hätte auferlegen können.¹¹⁷¹ Auch der damalige EFD-Vorsteher empfand die Treffen als Chance, um abseits des angespannten Verhältnisses zwischen FINMA und CS Druck auf die Bank auszuüben.¹¹⁷²

Ähnlich positiv wertete auch der CS-Verwaltungsratspräsident den Effekt der informellen Treffen. Er empfand die Treffen als hilfreiche, adäquate Ergänzung zu den formalisierten Treffen, die mit der FINMA stattfanden. Die Non-Meetings seien ein Rahmen gewesen, in dem sich beide Seiten offener und transparenter über die zu treffenden Massnahmen austauschen konnten, als das ansonsten möglich gewesen wäre.¹¹⁷³

Nach dem Amtsantritt von Bundesrätin Karin Keller-Sutter im EFD fanden keine weiteren Non-Meetings statt.¹¹⁷⁴ Zwar gab es im Januar 2023 Bestrebungen des damaligen SNB-Präsidenten, diese Art der informellen Treffen weiterzuführen¹¹⁷⁵, die neue EFD-Vorsteherin verzichtete in Berücksichtigung der im Memorandum of Understanding vorgesehenen Regelstrukturen jedoch darauf.¹¹⁷⁶

6.3.4.1 Erste vertiefte Diskussion des Bundesrates zur CS‑Krise Anfang November 2022

Am jährlichen Austausch zwischen dem Bundesrat und der Nationalbank am 2. November 2022¹¹⁸⁸ orientierten der damalige Vorsteher des EFD und der Präsident der SNB mündlich über die Situation der CS. Sie führten aus, dass sich die Situation der CS rasch verschlechtert habe. Als mögliche Massnahme schlugen sie die Einführung des PLB per Notrecht in den kommenden zwei Tagen vor. Der SNB-Präsident und der EFD-Vorsteher wiesen auf die Risiken einer PLB-Einführung für die Schweiz und den internationalen Finanzmarkt hin: Ein solcher Entscheid könnte dahingehend gedeutet werden, dass sich die CS in einer sehr kritischen Situation befinde, und er könnte in den USA einen Zahlungsstopp auslösen, wodurch sich das Konkursrisiko der CS weiter erhöhen könnte.¹¹⁸⁹

An der ordentlichen Bundesratssitzung, die auf den jährlichen Austausch zwischen dem Bundesrat und der SNB folgte, zeigten sich die Bundesratsmitglieder überrascht über die vorgängig erhaltenen Informationen über die ausserordentlich kritische Lage der CS. Diese wichen nämlich deutlich von der bisherigen Orientierung durch den damaligen EFD-Vorsteher ab.¹¹⁹⁰ In der Folge fand im Bundesrat eine vertiefte Diskussion über die mögliche Einführung eines Notfallmechanismus zur Liquiditätssicherung statt. Das Szenario «Übernahme durch eine andere Bank», konkret durch die UBS, wurde an diesem 2. November 2022 im Bundesrat thematisiert.¹¹⁹¹

Gemäss dem damaligen Bundeskanzler wurde die CS-Krise am 2. November 2022 seitens EFD, SNB und FINMA in einer aussergewöhnlichen und für den Bundesrat seines Erachtens überraschenden Deutlichkeit als Problem des Bundes, insbesondere des Bundesrates, thematisiert. Von diesem Zeitpunkt an wurden gemäss seinen Aussagen von den anderen Bundesratsmitgliedern kritische Fragen an die Adresse des EFD, der SNB und der FINMA gestellt. Es sei im Bundesrat auf die Notwendigkeit von Sitzungen des bundesrätlichen Finanzausschusses aufmerksam gemacht worden, und das EFD sei aufgefordert worden, den Bundesrat laufend zu dokumentieren.¹¹⁹² Laut eigener Aussage habe ein Mitglied des Bundesrates eine Aufstellung zu den Kompetenzen der SNB und der FINMA, zu den Interventionsmechanismen in der Krise und Informationen zur realen Situation der CS mit einer Einschätzung der FINMA verlangt.¹¹⁹³ Entsprechende Unterlagen wurden gemäss Kenntnisstand der PUK vom EFD weder in Auftrag gegeben noch geliefert.

In Reaktion auf die Ausführungen des SNB-Präsidenten und des damaligen EFD-Vorstehers erteilte der Gesamtbundesrat dem EFD den Auftrag, bis am Abend des 2. Novembers 2022 einen Antrag und die notwendigen schriftlichen Unterlagen für eine ausserordentliche Sitzung am 4. November 2022 zu erstellen.¹¹⁹⁴ Der Antrag sollte Informationen zur Lage der CS, die Handlungsoptionen sowie die für die Einführung eines PLB erforderlichen Verordnungsentwürfe und Erläuterungen dazu umfassen. Die Bundeskanzlei wurde zudem damit beauftragt, in Zusammenarbeit mit dem EFD ein Kommunikationskonzept zu erarbeiten (siehe Kap. 6.4.4).¹¹⁹⁵

Der Entscheid des Bundesrates vom 2. November 2022 sorgte für Überraschung bei der Staatssekretärin für internationale Finanzfragen. Ziel des LG und des SIF sei es gewesen, den Gesamtbundesrat gemäss dem Memorandum of Understanding zur tripartiten Zusammenarbeit zu informieren, dass «ausserordentliche Massnahmen der Behörden wahrscheinlich» geworden seien, und ihm zur Kenntnis zu bringen, dass die Inkraftsetzung eines PLB wahrscheinlich in naher Zukunft nötig sein könne. Eine unmittelbare Einführung in der gleichen Woche sei im LG am 1. November 2022 nicht diskutiert worden und angesichts der damaligen Lage der CS nicht vorgesehen gewesen.¹¹⁹⁶

Im Anschluss an die Bundesratssitzung vom 2. November 2022 nahm der für die Bundesratsgeschäfte zuständige Vizekanzler mit dem Generalsekretär des EFD Kontakt auf, um die schriftlichen Unterlagen für das Mitberichtsverfahren im Hinblick auf die geplante Sitzung vom 4. November einzuverlangen. Nach eigener Aussage realisierte der damalige Vizekanzler dabei, dass der EFD-Generalsekretär zu diesem Zeitpunkt über den Inhalt des CS-Dossiers nicht orientiert war.¹¹⁹⁷ An seiner Anhörung sagte der ehemalige Generalsekretär des EFD aus, dass das CS-Dossier effektiv in der Federführung des SIF gelegen habe und er demnach nur am Rande involviert gewesen sei.¹¹⁹⁸

Rücksprache des SIF mit der CS nach der Bundesratssitzung und der Lenkungsgremiumssitzung vom 2. November 2022

Im Anschluss an die Sitzung des Bundesrates vom 2. November fand am Nachmittag eine Telefonkonferenz des LG statt. Der Vorsteher des EFD berichtete aus der Bundesratssitzung. Die FINMA informierte, dass die CS aufgrund der geringen Liquidität am Vortag einen ELA-Antrag angekündigt, diesen dann aber nicht gestellt habe.¹¹⁹⁹ Grund dafür war, dass die CS die Öffentlichkeit über den Bezug von ELA hätte informieren müssen, was ein Risiko dargestellt hätte. Die Bank wollte immer das Signal geben, sie sei solide.¹²⁰⁰ Die Mitglieder des Gremiums besprachen das weitere Vorgehen und den Entscheidungsprozess zur Einführung eines PLB. Im Hinblick auf die Vorbereitung des Bundesratsantrages wurden in dieser Telefonkonferenz verschiedene Varianten und deren Vor- und Nachteile diskutiert.¹²⁰¹

Die anwesenden Mitglieder des LG gelangten zum Schluss, dass ein Entscheid zur Schaffung des PLB ohne Aktivierung, also ohne Kreditvergabe an die CS, durch den Bundesrat am 4. November im Prinzip möglich wäre.¹²⁰² Gleichzeitig bestand in diesem Gremium auch die Einschätzung, dass eine notrechtliche Bereitstellung des PLB, also eine Risikogarantie des Bundes an die SNB über einen bestimmten Betrag, zu riskant wäre. Eine Aktivierung des PLB in diesem Sinne sollte erst nach einem ELA-Bezug durch die CS erfolgen. Nach dem ELA-Bezug werde man fünf bis sieben Tage Zeit haben, um eine notrechtliche Einführung des PLB umzusetzen.¹²⁰³ Es wurde beschlossen, dass das EFD das diesbezügliche Vorgehen nochmals analysieren und das LG über die Ergebnisse dieser Analyse informieren soll. Für den 3. November 2022 wurde eine Telefonkonferenz vereinbart.¹²⁰⁴ Das EFD bereitete einen Bundesratsantrag zur Schaffung der gesetzlichen Grundlage für einen PLB ohne Aktivierung vor. Es war bereits mit den Übersetzungen und der Eröffnung des Mitberichtsverfahrens beschäftigt, als die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen vom Departementsvorsteher damit beauftragt wurde, mit dem Verwaltungsratspräsidenten der CS Kontakt aufzunehmen. Dieser habe sich gegen einen Grundsatzentscheid des Bundesrates in der geplanten ausserordentlichen Sitzung ausgesprochen, da er befürchtete, dass ein Entscheid des Bundesrates direkt mit der Situation der CS in Verbindung gebracht worden wäre. Die Staatssekretärin habe diese Information ihrem Vorgesetzten weitergegeben.¹²⁰⁵

Absage der ausserordentlichen Bundesratssitzung vom 4. November 2022

Die für den 4. November 2022 geplante ausserordentliche Bundesratssitzung wurde schliesslich am Abend des 2. Novembers aufgrund eines entsprechenden Entscheids des federführenden EFD-Vorstehers abgesagt. In einem E-Mail vom 2. November um 18.41 Uhr informierte die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen die involvierten Vertreter der SNB und der FINMA¹²⁰⁶ hierüber. Als Begründung führte sie an, der CS-Verwaltungsratspräsident habe «ausdrücklich einen vorsorglichen Grundsatzentscheid des Bundesrates zu einem PLB am Freitag als kontraproduktiv und verfrüht bezeichnet». Die Entscheidung sei getroffen worden, nachdem die Staatsekretärin des SIF die Frage mit dem Departementsvorsteher, der Direktorin der EFV und dem Direktor der FINMA besprochen habe.¹²⁰⁷

Nach Angaben des damaligen Bundespräsidenten habe er mit dem Bundeskanzler am 2. November ein Telefongespräch geführt, in welchem der Kanzler ihm mitgeteilt habe, dass die verlangten schriftlichen Unterlagen für die Sitzung vom 4. November nicht bereitgestellt werden könnten. Das EFD wolle die Unterlagen aufgrund des Risikos eines Lecks nicht verteilen. Gegen 21.30 Uhr habe der Bundespräsident dann mit dem EFD-Vorsteher telefoniert. Dieser habe dem Bundespräsidenten mitgeteilt, dass eine Sitzung nicht mehr notwendig sei, da sich die Situation bei der CS ein wenig beruhigt habe und man nun jegliche Unruhe vermeiden müsse.¹²⁰⁸ Der Vorsteher des EFD stellte in Aussicht, an der ordentlichen Sitzung vom 9. November umfassend zu informieren. Daraufhin habe der Bundespräsident den Bundeskanzler informiert, der anschliessend die Absage der Sitzung vom 4. November an die Bundesratsmitglieder kommunizieren liess.¹²⁰⁹

Der Gesamtbundesrat wurde über die Absage der Sitzung vom 4. November am Abend des 2. Novembers um 21.51 Uhr über eine Threema-Nachricht des damals zuständigen Vizekanzlers informiert. Begründet wurde die Absage mit dem Umstand, dass sich die Situation beruhigt habe.¹²¹⁰ Gemäss der Aussage von Bundesrat Maurer liess er die Sitzung vom 4. November jedoch absagen, da das LG keinen PLB-Antrag stellen wollte und sich insbesondere die CS gegen einen Entscheid des Bundesrates zum PLB ausgesprochen hatte. Somit habe sich die Sitzung vom 4. November erübrigt.¹²¹¹

Trotz der Absage der Sitzung vom 4. November beschloss die Bundeskanzlei, die bereits begonnenen Vorarbeiten für eine Krisenkommunikation betreffend die PLB-Einführung fortzusetzen, um im Falle einer erneuten Verschlechterung der Lage vorbereitet zu sein. Bereits am 3. November um 9 Uhr fand eine Koordinationssitzung statt, an der neben der Bundeskanzlei die Kommunikationsverantwortlichen der FINMA, der SNB, des SIF und des EFD teilnahmen.¹²¹²

6.3.4.2 Weitere Beratungen im Bundesrat und in den verschiedenen Koordinationsgremien im November

Nach der ersten ausführlicheren Information des Bundesrates tagten v. a. die Verantwortlichen des EFD, der FINMA und der SNB wiederholt in den institutionalisierten Gremien (insbesondere LG, AF und bundesrätlicher Ausschuss Finanzfragen), um sich über die Lage der CS auszutauschen sowie mögliche Massnahmen zu diskutieren und vorzubereiten. Die Situation der CS wurde als auf tiefem Niveau stabil und angespannt beurteilt. Es wurde auch infrage gestellt, ob die CS den Turnaround nach dem angekündigten Strategiewechsel schaffen würde.¹²¹³

Weiterführung der Vorbereitungsarbeiten für den PLB

Nach der Absage der für den 4. November geplanten Bundesratssitzung fand die Sitzung des LG am 3. November wie geplant statt. An dieser Telefonkonferenz des LG erklärte der Vorsteher des EFD, dass eine Präferenz bestehe, im Falle der Gefahr einer Destabilisierung der CS dem Bundesrat den PLB in Kombination mit der Aktivierung durch die CS vorzulegen. Dazu brauche es neben dem Bundesratsbeschluss auch einen Entscheid der FinDel. Da sich noch Unklarheiten in Bezug auf die Rollen und Verantwortlichkeiten der einzelnen Behörden zeigten, wurde vereinbart, diese Fragen rasch im AF zu klären und alles vorzubereiten (Dokumente, Drehbuch und Kommunikationskonzept).¹²¹⁴

Am 4. November 2022 wurde im AF erneut über die aktuelle Lage der CS gesprochen. Die Sitzungsteilnehmenden bemängelten, dass die Bank die erforderlichen Zahlen nicht geliefert hatte. Die FINMA kündigte ein Rügeschreiben an die Bank an. Hauptgegenstand der Sitzung war aber die Vorbereitung der Sitzung des LG vom 7. November. In diesem Zusammenhang wurden vor allem die noch offenen Punkte in Bezug auf die Rollen und Zuständigkeiten bei der Vorbereitung eines PLB festgelegt.¹²¹⁵

Am 7. November 2022 gelangte das LG angesichts der weiterhin angespannten, aber nicht verschlechterten Situation zur Ansicht, dass es nicht angezeigt sei, dem Bundesrat die Einführung und gleichzeitige Aktivierung des notrechtlichen PLB vorzuschlagen. Nach der damaligen Einschätzung bestand zu diesem Zeitpunkt keine ausreichende Notrechtslage. Somit waren die Voraussetzungen für eine notrechtliche Einführung des PLB nicht gegeben. Die Teilnehmenden diskutierten auch die Rollen und die Verantwortung der einzelnen Behörden. Die diesbezüglich noch bestehenden Fragen wurden an den AF delegiert.¹²¹⁶

Information des Gesamtbundesrates und des Ausschusses Finanzfragen am 9. November 2022

An der Bundesratssitzung vom 9. November 2022 informierte der Vorsteher des EFD den Bundesrat erneut mündlich über die Lage der CS. Der Gesamtbundesrat wurde darüber orientiert, dass die notrechtliche Einführung des PLB nur dann erfolgen sollte, wenn die Bank tatsächlich sehr rasch Liquidität benötigt, da die Auswirkungen andernfalls kontraproduktiv sein könnten. Die entsprechenden Unterlagen seien vorbereitet.¹²¹⁷ Gemäss dem damaligen Vorsteher des EFD wurde die Meinung betreffend Einführung des PLB vom Kollegium geteilt.¹²¹⁸

Die Bundesratsmitglieder kritisierten an der genannten Sitzung, dass zu diesem Thema zum zweiten Mal eine Diskussion ohne schriftliche Unterlagen geführt wurde und forderten diese ein (siehe Ende dieses Kapitels). Konkret seien schriftliche Informationen zu den Zuständigkeiten der Akteure, zum Vorgehen bei einer Intervention im Krisenfall und eine Einschätzung der Lage der CS notwendig. Das EFD erhielt den Auftrag, das Vorgehen im Fall einer dringlichen Intervention des Bundes zu prüfen.¹²¹⁹

Der Bundesratsausschuss Finanzfragen führte unmittelbar nach der genannten Bundesratssitzung vor dem Hintergrund der Herabstufung der CS durch Ratingagenturen eine Diskussion mit dem Präsidenten der SNB sowie mit der Verwaltungsratspräsidentin und dem Direktor der FINMA. Diese informierten die Ausschussmitglieder über die aktuelle Entwicklung, erläuterten die gesetzlichen Grundlagen für Handlungsoptionen der Behörden sowie die Beziehung zu ausländischen Aufsichtsbehörden und Zentralbanken und deren Rolle und Haltung in diesem Kontext. Auch die Funktionsweise des LG und des AF wurde erläutert.¹²²⁰

Der Ausschuss führte zusätzlich eine Diskussion über eine mögliche Einführung des PLB. Ein Dokument zur Einführung des PLB innert drei Tagen wurde verteilt («Ablaufschema PLB, solange keine gesetzliche Grundlage besteht»). Dieses Schema skizzierte die Bereitstellung von Entscheidgrundlagen, die Zuständigkeiten für die anstehenden Arbeiten sowie den Einbezug und die Entscheidkompetenzen der betroffenen Behörden (EFD, FINMA, SNB, BK, FinDel) im Falle einer notrechtlichen Einführung des PLB.¹²²¹

Vor dem Hintergrund, dass Notrecht nur in einer Notsituation angewendet werden soll, wurde die Frage thematisiert, ob der PLB per Notrecht eingeführt werden kann, obwohl der Bundesrat bereits seit November 2022 wusste, dass der PLB eingeführt werden müsste, falls sich die Lage der CS weiter verschlimmern würde. Die Ausschussmitglieder stellten Fragen zu den verschiedenen Szenarien. Ein Ausschussmitglied betonte an dieser Sitzung erneut das Bedürfnis des Gesamtbundesrates nach fundierter Information mittels schriftlicher Unterlagen. Der damalige Vorsteher des EFD sah ein grosses Risiko, dass es zu Indiskretionen über die Lage der CS kommen würde. Ausserdem war offenbar seitens CS eine starke Zurückhaltung bei der Offenlegung von Unterlagen gegenüber dem Bundesrat spürbar.¹²²² An dieser Ausschusssitzung durften weder die Mitarbeitenden der Vorsteherin des UVEK noch jene des Vorstehers des WBF teilnehmen; FINMA, SNB und EFD waren durch mehrere Mitarbeitende vertreten.¹²²³ Der Vorsteher des EFD wies an dieser Ausschusssitzung darauf hin, dass es wichtig sei, den Sitzungsinhalt absolut geheim zu halten.

Gemäss Protokolleintrag beschlossen die Mitglieder des Ausschusses, dass der Bundesrat an der nächsten Sitzung vom 16. November 2022 von der Verwaltungsratspräsidentin und dem Direktor der FINMA über den PLB informiert werden soll und dass für den Moment keine zusätzliche schriftliche Information an den Bundesrat erfolgen soll (mit Ausnahme des erwähnten Ablaufschemas zur PLB-Einführung).¹²²⁴ Die für den 16. November anberaumte Ausschusssitzung fand erst am 22. November statt.

Alle Bundesratsmitglieder erhielten das Protokoll der Ausschusssitzung und das oben erwähnte Ablaufschema zur Einführung des PLB.

Weitere Sitzungen im November 2022

Die Teilnehmenden der LG-Sitzung äusserten sich an der Sitzung vom 11. November 2022 positiv zur Sitzung mit dem Bundesratsausschuss Finanzfragen vom vorangegangenen Mittwoch. Die Sitzung sei dem gemeinsamen Verständnis der Situation und des möglichen Vorgehens dienlich gewesen. Zur Situation der CS informierte die FINMA, dass die Lage auf tiefem Niveau stabil sei, aber angespannt bleibe.¹²²⁵

Kurz danach, am 13. November 2022, sprachen der EFD-Vorsteher und der SNB-Präsident im Rahmen eines Non-Meetings mit dem CS-Verwaltungsratspräsidenten über bestehende Zweifel an der Profitabilität der Bank, die geplante Einführung eines PLB im Dezember 2022 und einen möglichen Verkauf der CS an eine andere Bank.¹²²⁶ Aus den der PUK vorliegenden Informationen konnten der konkrete Inhalt und die genauen Positionen der Teilnehmer der Diskussion nicht rekonstruiert werden.

Da sich der Bundespräsident Fragen zur Zusammenarbeit und zum Handeln der SNB und der FINMA stellte, traf er am 14. November 2022 die Verwaltungsratspräsidentin der FINMA.¹²²⁷ Diese erklärte dem Bundespräsidenten die Einschätzung der FINMA, dass es sich nicht um eine klassische TBTF-Krise handelte, sondern um eine Vertrauenskrise, bei der die Liquidität im Vordergrund stand. Sie ging auf die zur Verfügung stehenden Mechanismen und die Instrumente der FINMA sowie die Ursachen der Vertrauenskrise der CS ein. Dabei identifizierte sie das schlechte Management der Bank als Hauptgrund. In der Folge habe sich der Bundespräsident auch mit dem Präsidenten der SNB getroffen, der ihm die Instrumente und die finanziellen Beträge, die auf dem Spiel standen, erläuterte. Beide hätten dem Bundespräsidenten gesagt, dass eine Prognose zu einem möglichen Zusammenbruch der Bank schwierig zu stellen sei.¹²²⁸

Am 16. November 2022 traf sich die FINMA zum jährlichen Austausch mit dem Bundesrat. Vonseiten FINMA nahmen die Verwaltungsratspräsidentin und der Direktor teil. Dabei waren die Situation der CS und das Vorgehen im Bedarfsfall Gegenstand einer vertieften Diskussion. Auch dieser Austausch wurde (wie bereits der Austausch mit der SNB) im Protokoll des Bundesrates zur nachfolgenden Sitzung festgehalten.¹²²⁹

An der nachfolgenden Bundesratssitzung orientierte der EFD-Vorsteher erneut mündlich über die Situation der CS. Der Austausch mit der FINMA habe gezeigt, dass die Anwendung des PLB per Notrecht nicht ausgeschlossen werden könne. Es wurde darauf hingewiesen, wie delikat die Kommunikation sei und dass diese sorgfältig vorbereitet werden müsse. An dieser Sitzung besprach und verabschiedete der Bundesrat den Bundesratsbeschluss, der vom damaligen Vizekanzler nach der abgesagten Sitzung vom 4. November 2022 verfasst worden war. Darin wurde formell festgehalten, dass der Bundesrat von der Absage Kenntnis genommen hat. Das EFD wurde zudem beauftragt, im Falle einer Verschärfung der Krise rechtzeitig schriftliche Unterlagen zuhanden des Bundesrates zu erarbeiten. Der Bundesratsausschuss Finanzfragen sei in die Arbeiten einzubeziehen. Zudem wurde die BK beauftragt, zusammen mit dem EFD dem Bundesrat ein Kommunikationskonzept zu unterbreiten.¹²³⁰

Am Abend desselben Tages fand eine Telefonkonferenz des LG statt. Die Teilnehmenden vonseiten EFD und FINMA äusserten sich positiv zur Sitzung mit dem Bundesrat. Ihrer Meinung nach konnten die offenen Fragen beantwortet werden und ein gemeinsames Verständnis «geschärft» werden. Zur aktuellen Lage der CS informierte der Direktor der FINMA die Sitzungsteilnehmenden, dass diese angespannt, aber einigermassen stabil sei. Die FINMA habe die CS in einem Schreiben darauf hingewiesen, dass die bisherigen Massnahmen der Bank als ungenügend erachtet werden. Die Teilnehmenden des LG diskutierten den Stand der Vorbereitung des PLB und insbesondere die Frage nach der Möglichkeit einer Beschleunigung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens. Über letztere Möglichkeit äusserten sie sich kritisch, insbesondere auch aus der Befürchtung, dass so falsche Signale ausgesendet würden.¹²³¹

Gemäss einem Mailaustausch vom 17. November 2022 zwischen einem Mitarbeiter des SIF und dem Direktor des Bundesamtes für Justiz liefen parallel zwei «Workstreams»: zum einen die Vorbereitung der Unterlagen für eine PLB-Einführung gemäss ordentlichem Verfahren (nur Schaffung des gesetzlichen Rahmens, keine Aktivierung des PLB) mit Vernehmlassung zwischen März und Mai 2023; zum anderen die Vorbereitung eines «Notrechtpakets» mit der Schaffung des PLB-Instruments und dessen sofortiger Aktivierung zugunsten der CS (innert weniger Tage, sofern Bedarf besteht).¹²³²

Als nächstes tagte der Bundesratsausschuss Finanzfragen am 22. November 2022 in Anwesenheit des Direktors des BJ (und der Bundeskanzlei) (siehe Kap. 6.3.4.3). Auf ausdrücklichen Wunsch des Vorstehers des EFD wurde an diesem Treffen nur kurz über die Situation der CS informiert.¹²³³ Im Zentrum der Sitzung stand die Erörterung der Frage, ob der Bundesrat einen PLB per Notrecht einführen könnte. Der Direktor des BJ gab dazu an der Sitzung Auskunft und erstellte im Anschluss an die Sitzung auch eine geheim klassifizierte Notiz zuhanden des Protokolls.

Das LG hatte am 25. November eine planmässige Telefonkonferenz, an der erneut über die aktuelle Lage der CS informiert wurde: Die Liquidität der Bank sei unverändert kritisch, aber auf tiefem Niveau stabil, und die Lage der CS bleibe äusserst angespannt. Vonseiten der SNB wurden Zweifel geäussert, ob es der Bank gelingen werde, die angekündigte Strategie umzusetzen und den Turnaround zu schaffen. Die FINMA teilte diese Bedenken. Es wurde vereinbart, dass neben der FINMA, die diesbezüglich bereits mit der Bank im Austausch stand, auch die SNB und das EFD mit der CS über mögliche Alternativen sprechen sollten. Dabei wurde seitens FINMA festgehalten, dass der Druck auf die CS hochgehalten werden müsse und sie nicht aus der Verantwortung zur Erarbeitung von Contingency-Massnahmen entlassen werden dürfe. Der Departementsvorsteher informierte aus der Sitzung des Bundesratsausschusses Finanzfragen, dass die Anwendung von Notrecht zur Einführung des PLB im Prinzip möglich sei und die Vernehmlassung zur Einführung des PLB im ordentlichen Gesetzgebungsprozess in diesem Jahr nicht mehr eröffnet werde.¹²³⁴ Für Anfang Dezember wurde eine weitere Ausschusssitzung anberaumt, die allerdings nicht stattfand.¹²³⁵

Kritik an mangelnder Schriftlichkeit

Die Mitglieder des Bundesrates bemängelten spätestens seit der Sitzung vom 2. November 2022 wiederholt, dass der EFD-Vorsteher keine schriftlichen Unterlagen zu den verschiedenen, ausgesprochen komplexen Fragestellungen vorlegte.¹²³⁶ An der Sitzung vom 9. November insistierten die anderen Bundesratsmitglieder, dass der Bundesrat Unterlagen benötige, um ein so wichtiges Thema zu behandeln. Es seien Informationen zu den Zuständigkeiten der Akteure, zum Vorgehen bei einer Intervention im Krisenfall und eine schriftliche Einschätzung der Lage der CS notwendig.¹²³⁷ Der Bundeskanzler sowie der Bundespräsident hoben gemäss ihren Aussagen gegenüber dem EFD-Vorsteher ab Ende November 2022 die Bedeutung der Schriftlichkeit der Informationen an den Bundesrat ebenfalls hervor.¹²³⁸ Der damalige Bundeskanzler erläuterte laut eigener Aussage dem ehemaligen Vorsteher des EFD im November 2022 auch mündlich, dass das Risiko eines Leaks gemäss Würdigung der GPK kein Grund sei, den Bundesrat nicht zu informieren.¹²³⁹

6.3.4.3 Exkurs: Abklärungen zur Einführung eines PLB mittels Notrecht unter Einbezug des Bundesamtes für Justiz

Ausgangslage

Der Bundesrat hatte – wie in Kapitel 5.2.6.2 ausgeführt – am 11. März 2022 Eckwerte eines PLB beschlossen und das EFD bis Mitte 2023 mit der Erarbeitung einer Vernehmlassungsvorlage beauftragt. Zweck des PLB, wie ihn der Bundesrat im Frühling 2022 umzusetzen gedachte, war die rasche und subsidiäre Versorgung einer in der Schweiz domizilierten SIB im Sanierungsfall.

Aufgrund der kritischen Situation der CS ab Herbst 2022 waren die Behörden jedoch gezwungen, über die kurzfristige notrechtliche Einführung eines PLB (bzw. der Rechtsgrundlage für einen PLB) zu beraten. Dabei standen zwei Optionen zur Diskussion (siehe Kap. 6.3.3.1): die notrechtliche Einführung einer Rechtsgrundlage für einen PLB ohne sofortige Kreditvergabe an die CS oder, falls es die Situation erfordern sollte, der Erlass einer Notrechtsgrundlage für einen PLB mit gleichzeitiger Zurverfügungstellung der Liquidität. Im Folgenden werden die unter Einbezug des BJ im November 2022 getätigten Abklärungen der Behörden zur notrechtlichen Einführung eines PLB dargestellt.

Arbeiten zum PLB im Anschluss an den Bundesratsbeschluss zu den Eckwerten im Frühjahr 2022

Das BJ war auf technischer Ebene (Fachbereich Rechtsetzungsbegleitung II) seit dem 10. Oktober 2022 in die Arbeiten an einem Entwurf einer Notrechtsverordnung zur Einführung eines PLB involviert. Dabei bearbeitete das BJ insbesondere die Frage der Zulässigkeit des Konkursprivilegs der SNB im Falle von ELA+,¹²⁵⁹ die Frage der Zulässigkeit einer Strafbestimmung für allfällige Verletzungen von Pflichten aus der Notverordnung und die Frage des Ausschlusses des im Öffentlichkeitsgesetz vorgesehenen Zugangs zu Informationen.¹²⁶⁰

Die hauptverantwortlichen Behörden EFD (EFV und SIF), SNB und FINMA führten ihre Arbeiten zur notrechtlichen Einführung eines PLB im Herbst 2022 weiter (siehe Kap. 6.3.3 und 6.3.4.1). Die SNB erarbeitete in Zusammenarbeit mit der EFV die nötigen Verträge zur Ausschüttung der PLB-Liquidität,¹²⁶¹ und das EFD bereitete in Zusammenarbeit mit den anderen Behörden (FINMA, SNB) ein Drehbuch zur Aktivierung eines PLB sowie Frage- und Antwortkataloge im Hinblick auf die öffentliche Kommunikation vor.¹²⁶² Der Bundesrat diskutierte mit Verweis auf eine entsprechende Empfehlung der GPK in deren Bericht vom 30. Mai 2010 zur Rettung der UBS¹²⁶³ mehrmals die Notwendigkeit bzw. den Zeitpunkt des Einbezugs der FinDel bezüglich der Einführung eines PLB noch im Herbst 2022.¹²⁶⁴

Ab Anfang November waren im EFD die rechtlichen Grundlagen und Dokumente für die Einführung eines PLB per Notrecht im Bedarfsfall weitgehend bereit und rasch umsetzbar (siehe Kap. 6.3.3 und 6.3.4.1). Ein PLB per Notrecht war somit vorbereitet.¹²⁶⁵

Einbezug des Direktors des BJ zur Frage der Anwendung von Notrecht

Der Direktor des BJ wurde an die ausserordentliche Sitzung des Bundesratsausschusses Finanzfragen vom 22. November 2022 eingeladen, um dem Ausschuss die Voraussetzungen für die Anwendung von Notrecht darzulegen und eine Einschätzung dazu abzugeben, ob diese Voraussetzungen erfüllt waren.

Der Direktor des BJ stellte bei der Vorbereitung auf diese Sitzung fest, dass sich das mit der Einführung eines PLB verfolgte Ziel seit dem Entscheid des Bundesrates vom 11. März 2022, eine Vernehmlassungsvorlage zur Schaffung eines PLB erarbeiten zu lassen, ausgeweitet hatte. Während die vom Bundesrat am 11. März 2022 beschlossenen Eckwerte die Einführung eines PLB im Falle einer Sanierung vorsahen, ging es im Herbst 2022 um die Einführung eines PLB zum Zweck der Weiterführung der Geschäftstätigkeit einer systemrelevanten Bank ganz allgemein.¹²⁶⁷ Gemäss der Auffassung des BJ hätte ein solche Ausweitung des Zwecks des PLB angesichts der geltenden TBTF-Regulierung, die eine faktische, implizite Staatsgarantie zugunsten systemrelevanter Banken möglichst zu beseitigen suchte (vgl. Art. 7 Abs. 2 BankG), möglicherweise die Fokussierung der durch den PLB gewährten Unterstützung auf den systemrelevanten oder den schweizerischen Geschäftsbereich der betroffenen Bank erfordert. Der Direktor des BJ brachte diese Überlegungen bereits im Vorfeld der Sitzung des Bundesratsausschusses Finanzfragen vom 22. November 2022 gegenüber dem SIF zum Ausdruck.¹²⁶⁸ Der Direktor BJ regte gegenüber dem SIF an, dass der Bundesratsantrag zur Einführung eines PLB mittels Notrecht unter dem Gesichtspunkt des öffentlichen Interesses zumindest eine grobe Kosten-Nutzen-Abschätzung enthalten sollte.¹²⁶⁹ Insbesondere sei darzulegen, dass die voraussichtlichen volkswirtschaftlichen Kosten des Nichtstuns im Krisenfall die voraussichtlichen volkswirtschaftlichen Kosten des PLB übersteigen, wobei es den Fachämtern obliege, die Vergleichsgrösse einer solchen Abschätzung sinnvoll zu definieren (ungeordneter Konkurs oder Abwicklung nach TBTF).¹²⁷⁰

Beratungen zur notrechtlichen Einführung eines PLB an der Sitzung des Bundesratsausschusses Finanzfragen vom 22. November 2022

An der Sitzung des Bundesratsausschusses Finanzfragen vom 22. November präsentierte das SIF kurz die Lage der CS und die Entwicklungen seit der öffentlichen Ankündigung der Restrukturierung vom 27. Oktober 2022. Der Direktor des BJ erörterte sodann die Frage, ob das einschlägige Recht dem Bundesrat die notrechtliche Einführung eines PLB erlaubt. Im Anschluss an die Sitzung vom 22. November 2022 erteilte der Vorsteher des EFD dem Direktor des BJ den Auftrag, seine Ausführungen unter Berücksichtigung der an der Sitzung gestellten Fragen der drei Mitglieder des Bundesratsausschusses in einer Notiz zuhanden des Bundesrates zu verschriftlichen. Diese Notiz vom 28. November 2022 wurde dem Bundesrat als Anhang zum Protokoll der Sitzung des Bundesratsausschusses Finanzfragen vom 22. November 2022 zur Verfügung gestellt (siehe Kap. 6.3.4.2).

Die Mitglieder des Bundesratsausschusses verlangten vom BJ insbesondere die Klärung der Frage, ob die Vorhersehbarkeit der Gefährdung nicht dazu führt, dass die Voraussetzung (für die Anwendung von Notrecht) der zeitlichen Dringlichkeit nicht mehr gegeben ist, sodass der Bundesrat nicht notrechtlich agieren könnte, und ob er stattdessen eine Botschaft zur Verabschiedung eines dringlichen Bundesgesetzes beschliessen sollte.¹²⁷¹ Das BJ verneinte diese Frage an der Sitzung vom 22. November 2022 und in seiner Notiz, indem es erklärte, dass eine zeitliche Dringlichkeit dann besteht, wenn die drohende Gefahr nicht auf dem Weg der ordentlichen Gesetzgebung bekämpft werden kann. Weiter stellte das BJ klar, dass sich das Erfordernis der zeitlichen Dringlichkeit nicht auf die Unmittelbarkeit der Gefahr bezieht, sondern auf die Notwendigkeit von Abwehrmassnahmen aufgrund der zeitlichen Nähe zum Eintritt des schädigenden Ereignisses. Schliesslich sei die Voraussehbarkeit der Gefahr nicht ein eigenständiges Kriterium für die Anwendung von Notrecht. Das Kriterium der Voraussehbarkeit der Gefahr komme allenfalls in der Interessenabwägung zum Tragen und solle vor einer übermässig handlungsfreudigen Exekutive schützen. Das BJ verneinte angesichts der besonderen Situation zudem eine Pflicht des Bundesrates, dem Parlament umgehend eine Botschaft für die dringliche Einführung des PLB zu unterbreiten, weil nach Einschätzung von Finanzmarktfachleuten konkret zu befürchten war, dass dies den Vertrauensverlust an den Finanzmärkten beschleunigen und damit gerade den Schaden anrichten könnte, den ein PLB auffangen möchte.¹²⁷² Für die Behörden war aufgrund der Erläuterungen des BJ klar, dass die notrechtlichen Instrumente nicht auf Vorrat geschaffen werden können, sondern erst dann, wenn effektiv eine Notwendigkeit besteht.¹²⁷³

Der Direktor des BJ legte den Fokus in seinen Ausführungen vor dem Bundesratsausschuss sowie in der Notiz vom 28. November 2022 auf das Erfordernis der Subsidiarität bei der geplanten Einführung eines PLB mittels Notrecht im Herbst 2022. Denn die vom Direktor des BJ bereits im Vorfeld der Sitzung vom 22. November 2022 festgestellte Ausweitung des Anwendungsbereichs eines notrechtlich eingeführten PLB rückte dieses Kriterium in den Vordergrund. Entsprechend erklärte das BJ in der Notiz vom 28. November 2022, es sei aufzuzeigen, dass in der geltenden Rechtsordnung keine mildere alternative Massnahme zur Verfügung stehe, um die Lage zu bewältigen.¹²⁷⁴ Der Direktor des BJ wies darauf hin, dass die Subsidiarität der notrechtlichen Einführung eines PLB im Herbst 2022 gerade angesichts der langjährigen Bemühungen des Gesetzgebers um eine TBTF-Regulierung, die im Falle des Konkurses gewichtiger Marktteilnehmer Massnahmen vorsieht, fraglich sei.¹²⁷⁵ In der Notiz verlangte das BJ daher eine Prüfung folgender Einschränkungen der notrechtlichen Einführung eines PLB:

• – Beschränkung auf die konkret betroffene Bank (anstatt generell-abstrakte Einführung des PLB),

• – Beschränkung auf eine systemrelevante Bank in Sanierung,

• – Beschränkung auf die systemrelevanten Teile oder auf die schweizerische Geschäftstätigkeit der systemrelevanten Bank.¹²⁷⁶

Das BJ erhielt nachfolgend keine Rückmeldung dazu, ob der Bundesrat von den zuständigen Fachämtern zu den vom BJ aufgeworfenen Themen vertieft informiert wurde. Es wurde auch nicht orientiert, ob die Fachämter aus Anlass der BJ-Notiz weiterführende Arbeiten an die Hand nahmen. Das BJ wurde vom federführenden EFD erst wieder am 15. März 2023 in die Arbeiten zum CS-Dossier und zur Frage der Anwendung von Notrecht involviert (siehe Kap. 6.4.3.2).¹²⁷⁷

Vertiefte Abklärungen zum PLB im Anschluss an die Sitzung des Bundesratsausschusses Finanzfragen vom 22. November 2022

Die zuständigen Behörden vertieften ihre Überlegungen zur Einführung eines PLB in den zuständigen Gremien (LG, AF und Arbeitsgruppe PLB) noch im Herbst bzw. Winter 2022 und dann ab Januar 2023 (siehe Kap. 6.3.4 und 6.4). Das Szenario eines PLB als reine Liquiditätsmassnahme ohne weitere Massnahmen wurde bereits kurz nach der Sitzung des Bundesratsausschusses Finanzfragen vom 22. November 2022 skeptisch beurteilt und schliesslich verworfen.¹²⁷⁸ Jedoch liefen die Abklärungen der Behörden zum PLB als Teil anderer Szenarien wie auch im Rahmen der Vorbereitung der ordentlichen Einführung eines PLB weiter. Dabei konnte auf den im Herbst 2022 geleisteten Vorarbeiten aufgebaut werden. Im Dezember 2022 fanden Diskussionen zwischen dem EFD und der FINMA zur Rolle und zu den Kompetenzen der verschiedenen Behörden im Falle einer notrechtlichen und einer ordentlichen Einführung eines PLB statt. Die FINMA machte darauf aufmerksam, dass die Kompetenzen der involvierten Behörden deren gesetzliche Aufträge widerspiegeln müssten. So könne die FINMA z. B. keine Stellungnahmen oder Bestätigungen zur Angemessenheit und Verfügbarkeit der Instrumente anderer Behörden abgeben, wie dies die Notverordnung in Bezug auf die Ausschöpfung der ELA durch die SNB sowie den PLB vorsah. Zudem sei es angesichts ihres gesetzlichen Auftrags Aufgabe der FINMA, dem Bund eine Wahlmöglichkeit für oder gegen einen PLB zu eröffnen. Hingegen sei es nicht an ihr, die Verhältnismässigkeit oder Erforderlichkeit der Massnahmen des Bundes zu beurteilen.¹²⁷⁹ Diese Rückmeldungen wurden vom EFD in den ab Januar 2023 redigierten Fassungen der Notverordnung wie auch in den Bestimmungen der Vernehmlassungsvorlage für die ordentliche Einführung eines PLB integriert.¹²⁸⁰

Die Punkte, die das BJ an der Sitzung vom 22. November 2022 und in seiner Notiz vom 28. November 2022 aufgeworfen hatte, fanden Eingang in die weiteren Überlegungen der Behörden zum Instrument eines PLB, sei es im Rahmen der Vorbereitung der Vernehmlassungsvorlage für die ordentliche Einführung eines PLB ab Anfang 2023 (siehe Kap. 6.4.2) oder sei es als Teil der Krisenmassnahmen angesichts der Lage der CS (siehe Kap. 6.4 und 7.2).

Keine notrechtliche Einführung eines PLB im Herbst 2022

In der Abwägung zwischen der notrechtlichen Einführung einer Rechtsgrundlage für einen PLB ohne sofortige Kreditvergabe an die CS einerseits und dem Erlass einer Notrechtsgrundlage für einen PLB mit gleichzeitiger Zurverfügungstellung der Liquidität andererseits bevorzugten die Behörden im Laufe des Novembers 2022 die zweite Variante (siehe Kap. 6.3.4.1 und 6.3.4.2). Grund war, dass die Behörden befürchteten, die notrechtliche Einführung eines PLB ohne sofortige Aktivierung könnte ein negatives Signal zur Lage der CS aussenden und die Liquiditätsabflüsse der CS nur verstärken.

Die Behörden diskutierten im Herbst 2022 aber auch darüber, die ordentliche Einführung des PLB vorzuziehen und die ordentliche Vernehmlassung anstatt, wie am 11. März 2022 angekündigt, Mitte 2023 zu starten, bereits am 16. Dezember 2022 beginnen zu lassen. Tatsächlich informierte der Vorsteher des EFD den Gesamtbundesrat noch an der Bundesratssitzung vom 9. November 2022 dahingehend, dass er die Vernehmlassungsvorlage dem Bundesrat noch im Dezember 2022 vorlegen werde.¹²⁸¹ Schliesslich sahen die Behörden im Herbst bzw. Winter 2022 mangels Notwendigkeit und aufgrund der dargelegten Befürchtungen sowohl von der beschleunigten ordentlichen Einführung eines PLB wie auch von der notrechtlichen Einführung mit gleichzeitiger Aktivierung eines PLB ab.¹²⁸²

6.3.5.1 Lageverfolgung durch die Behörden im Dezember 2022

Arbeiten der Behörden Anfang Dezember 2022

Der Bundesrat erhielt an seiner Sitzung vom 2. Dezember 2022 das Protokoll der Sitzung des Bundesratsausschusses Finanzfragen vom 22. November 2022 inklusive der Notiz des BJ vom 28. November 2022. Der Vorsteher des EFD informierte mündlich über die Lage der CS. Er erklärte, dass der Aktienkurs tief sei, die Kapitalabflüsse sich aber nicht verschlimmert hätten. Die Situation bleibe volatil. Der Bundesrat erörterte die Frage, wie viel Zeit ihm ab dem Moment, in welchem die CS bei der SNB ELA beziehen würde, für eine Reaktion zur Verfügung stünde. Der Vorsteher des EFD ging von mehr als einer Woche aus.

Der Bundesrat diskutierte auch andere Szenarien wie z. B. eine Übernahme der CS durch ein anderes Finanzinstitut. Zudem vereinbarten die Bundesratsmitglieder, ihre verschlüsselten Telefone über die Feiertage mit sich zu tragen, um ihre Erreichbarkeit zu gewährleisten. Weiter erhielt die Bundeskanzlei den Auftrag, einen Test der verschlüsselten Telefone aller Bundesratsmitglieder durchzuführen, um deren Funktionieren sicherzustellen.¹²⁸⁴

Non-Meeting vom 4. Dezember: Unzufriedenheit der CS und Diskussionen zur öffentlichen Kommunikation der Behörden

An einem weiteren Non-Meeting des damaligen EFD-Vorstehers und des Präsidenten der SNB mit der CS am 4. Dezember 2022 soll sich der Verwaltungsratspräsident der CS gemäss Debriefing-Notizen der SNB über die FINMA beklagt haben. Die Valuation-in-Resolution-Übung von Anfang November 2022 (siehe Kasten 12 in Kap. 6.3.4.2) habe aus Sicht der CS bei den ausländischen Behörden für Verwirrung gesorgt.¹²⁸⁵ Zudem sei der Verkauf des Securitized-Products-Geschäfts (siehe Kasten 9 in Kap. 6.3.1.1) durch die Anforderungen der FINMA erschwert worden und habe daher nicht wie geplant durchgeführt werden können.

Erneut sprachen der EFD-Vorsteher und der SNB-Präsident den Verwaltungsratspräsidenten der CS auf die Möglichkeit eines Verkaufs der CS an. Dieser habe jedoch auf die Gefahr eines Informationslecks hingewiesen, welche die Vorbereitungsarbeiten für die CS limitierten. Generell habe sich der Verwaltungsratspräsident der CS gemäss dem Präsidenten der SNB sehr optimistisch gezeigt und auf die Prüfung anderer Contingency-Massnahmen – z. B. von Teilverkäufen oder weiteren Risikoreduktionen – als Alternativen zu einem Verkauf verwiesen.¹²⁸⁶ Die Sitzungsteilnehmenden machten sich auch Gedanken zu einer möglichen stabilisierenden Wirkung durch positive Signale vonseiten der Behörden. Der damalige EFD-Vorsteher habe angekündigt, etwas zur Lage der Bank zu sagen.¹²⁸⁷

Tatsächlich äusserten sich sowohl der EFD-Vorsteher wie auch der SNB-Präsident im Dezember 2022 öffentlich zur CS (siehe Kap. 6.4.4). Der scheidende EFD-Vorsteher würdigte vor seinem Amtsende in verschiedenen Medien die neue Strategie der CS positiv und zeigte sich optimistisch im Hinblick auf die Zukunft der Bank.¹²⁸⁸ Auch der SNB-Präsident äusserte sich öffentlich positiv zur Strategie und der daraus folgenden Risikoreduktion.¹²⁸⁹

Sitzungen der Behörden vom 5./6. Dezember: Informationen zu anhaltenden Liquiditätsabflüssen und Diskussionen zu möglichen Handlungsszenarien

Am 5. Dezember 2022 teilte die FINMA dem AF mit, dass die Liquiditätsabflüsse bei der CS weiter anhielten und bis Ende Jahr selbst mit limitierenden Massnahmen keine massive Verbesserung der Liquidität zu erwarten sei.¹²⁹⁰ In der Folge wurden verschiedene Handlungsszenarien diskutiert, die zur Stabilisierung respektive Rettung der CS infrage kamen. Dazu gehörten der Bezug von ELA, ein Verkauf der Bank, die Einführung eines PLB zur Liquiditätsstützung ohne Sanierung, die Einführung eines PLB im Rahmen einer Sanierung oder der Konkurs der Bank. Eine Sanierung wurde von der FINMA als umsetzbare Lösung bezeichnet. Jedoch sei eine Alternative, die die Ziele des Gläubigerschutzes ebenfalls erreichen würde, vorzuziehen. Ein glaubwürdiges Verkaufsszenario hätte diese Anforderung nach Auffassung der FINMA erfüllt.¹²⁹¹

Die Mitglieder des AF waren sich einig, dass die CS das Verkaufsszenario vorantreiben musste und die FINMA diese Option ihr gegenüber forcieren sollte, auch weil die Bank einen Verkauf bis anhin als unliebsamen Plan B sah.¹²⁹² Die UBS wurde als mögliche Käuferin genannt. Die FINMA informierte den AF aufgrund ihrer bilateralen Gespräche mit der CS, dass die CS weiterhin keine Kontakte zu potenziellen Käufern hatte. Gleichzeitig wies sie daraufhin, dass sie aufgrund ihrer institutionellen Rolle nicht auf Bankinstitute zugehen könne, um eine Übernahme der CS anzustossen. Die in diesem Gremium anwesenden Behörden wussten daher nicht, ob aufseiten der UBS überhaupt ein Kaufinteresse bestand. Eine Kontaktaufnahme mit einer anderen Bank und damit die Auswahl einer Käuferin war nach Einschätzung der FINMA problematisch und nicht Aufgabe der Behörden. Das richtige Vorgehen sei vielmehr, die CS zu veranlassen, einen Verkauf als mögliche Contingency-Massnahme konkret vorzubereiten.¹²⁹³ Auch der PLB wurde weiterhin als Instrument diskutiert. Jedoch vertraten das SIF und die EFV nach den kritischen Diskussionen im Bundesratsausschuss Finanzfragen und der Einschätzung des BJ zum PLB (siehe Kap. 6.3.4) die Ansicht, dass ein solcher nur noch im Kontext einer Sanierung vorgesehen werden sollte.

Eine staatliche Liquiditätsfazilität vor einer allfälligen Sanierung wurde als Alternative gesehen, die per Notrecht eingeführt werden könnte. Deren Funktionsweise hätte dem PLB vor einer Sanierung entsprochen, indem die SNB die Liquidität gestellt und der Bund das Ausfallrisiko übernommen hätte. Die bestehenden Notverordnungen zum PLB hätten daher als Grundlage verwendet werden können. In diesem Zusammenhang versuchte das EFD seit Herbst 2022, das Risiko abzuschätzen, das der Bund eingehen würde, wenn er das Darlehen der SNB garantieren würde. Auf eine entsprechende Bitte des EFD erstellte die FINMA zu diesem Zweck eine vereinfachte statische Analyse und gab zusätzlich beim Beratungsunternehmen Oliver Wyman ein Gutachten in Auftrag, mit dem die Schätzungen der FINMA plausibilisiert werden sollten. Oliver Wyman reichten ihre Analyse am 16. November 2022 ein.¹²⁹⁴ Die Behörden beschlossen sodann, zusätzliche Fragen durch Oliver Wyman abklären zu lassen. An der AF-Sitzung vom 5. Dezember sorgte die Frage der Betreuung und Finanzierung dieser Folgearbeiten zu den Risiken eines PLB für den Bund für Diskussionen. Die FINMA sah sich nicht als Hauptverantwortliche im Bereich des PLB. Die SNB verwies auf ihre alternativen Schätzungen und erläuterte die entsprechenden Ergebnisse. Für eine weitere Verfeinerung der Analyse seien aber zusätzliche Angaben der FINMA erforderlich, z. B. zum Ring Fencing ausländischer Aufsichtsbehörden. Schliesslich einigten sich die Behörden darauf, dass das SIF den Lead übernehmen soll, die FINMA und SNB mit ihrer Expertise an den Arbeiten mitwirken sollen und die CS die Kosten tragen soll.¹²⁹⁵

Am darauffolgenden Tag, am 6. Dezember, diskutierte der Leitungsausschuss SNB-FINMA, ob die schlechte Lage der CS angesichts des bestehenden Vertrauensproblems durch die Bereitstellung zusätzlicher Liquidität oder aber durch andere Massnahmen verbessert werden könnte. Die FINMA vertrat die Auffassung, dass eine ausreichende Liquiditätsversorgung die Märkte beruhigen würde, was die SNB bezweifelte. Aus Sicht der SNB waren ELA und PLB zwar bei einem plötzlichen Vertrauensverlust sinnvolle Instrumente. Die CS habe aber ein chronisches Vertrauensdefizit. Daher müssten auch die Ursachen des Vertrauensverlustes adressiert werden. Die CS sei aufgrund knapper Kapitalisierung, fehlenden Marktvertrauens und negativer Profitabilität in einen Teufelskreis geraten.¹²⁹⁶ Die SNB schrieb in den Unterlagen für diese Sitzung mit der FINMA am 6. Dezember 2022: «Parent Bank knappe Kapitalisierung verhindert De-Risking». Aus Sicht der PUK ist diese Aussage umso bemerkenswerter, als die Parent Bank per Ende 2022 vom regulatorischen Filter in der Höhe von 14,5 Milliarden Franken profitierte. Diese Summe stellte fast die Hälfte der regulatorisch ausgewiesenen Eigenmittel der CS AG dar. Ein weiterer Diskussionspunkt war die Frage, ob der Umfang der ELA (50 Milliarden Franken) ausreichend war. Hinsichtlich der Option einer Übernahme der CS durch eine andere Bank bzw. einer Fusion informierte die FINMA die SNB, dass die CS auf Ersuchen der FINMA und nach langem Widerstand eine Liste mit in- und ausländischen Banken erstellt hatte, die als Käuferinnen oder Fusionspartnerinnen infrage kämen. Die Sitzungsteilnehmenden kamen zum Schluss, dass von den fünf genannten Banken nur die UBS eine glaubwürdige Option war. Die FINMA und die SNB beschlossen, die verschiedenen Optionen (CS schafft es aus eigener Kraft, Sanierung mit allfälliger Liquiditätshilfe, schnelleres De-Risking, Übernahme durch ein anderes Finanzinstitut) weiter vorzubereiten.¹²⁹⁷

LG-Sitzung vom 9. Dezember: keine Beruhigung der Kapital- oder Liquiditätsproblematik der CS in Aussicht

In der Sitzung des LG vom 9. Dezember 2022 äusserten die FINMA und auch die SNB die Befürchtung, dass das Quartalsergebnis der CS trotz der Kapitalaufnahme Ende November schlechter als erwartet ausfallen könnte, da die Profitabilität der Bank weiterhin schlecht sei. Als dringendstes Problem wurde jedoch weiterhin die kritische Liquiditätssituation der Bank betrachtet. Die FINMA hatte deshalb weitere Contingency-Massnahmen der Bank gefordert (siehe Kap. 6.3.1.1). Nach Aussage des FINMA-Direktors war nicht mit einer nachhaltigen Beruhigung und schon gar nicht mit einem Turnaround der Situation zu rechnen. Die FINMA werde deshalb weiterhin den Druck aufrechterhalten und die CS anhalten, Alternativen zur Sanierung zu prüfen und vorzubereiten. In diesem Kontext appellierte die FINMA-Verwaltungsratspräsidentin an die anderen Behörden, die CS in Gesprächen ebenfalls zur Vorbereitung von Massnahmen aufzufordern.¹²⁹⁸

Information des Gesamtbundesrates im Dezember 2022

Der damalige Vorsteher des EFD teilte dem Bundesrat an dessen Sitzungen vom 9. und 16. Dezember 2022 mündlich mit, dass die Lage der CS auf niedrigem Niveau stabil sei.¹²⁹⁹ Gemäss den der PUK vorliegenden Bundesratssitzungsprotokollen wurde der PLB nicht besprochen. Verschiedene Mitglieder des Bundesrates bemängelten die spärlichen und nur mündlichen Informationen des Vorstehers des EFD auch in dieser Phase. Die geteilten Informationen und die fehlende Schriftlichkeit seien nicht ausreichend dafür gewesen, dass das BR-Gremium das Ausmass der Schwierigkeiten der CS hätte konkret abschätzen können.¹³⁰⁰ Der ehemalige EFD-Vorsteher sagte gegenüber der PUK aus, dass er insbesondere im Umfeld der Bundesrätinnen und Bundesräte eine grosse Leak-Gefahr befürchtet habe. Diese Befürchtung sei auch durch die negativen Erfahrungen während der Corona-Pandemie gespiesen worden. Auch die schwerwiegenden Folgen einer Indiskretion für die Börsen seien in seine Überlegungen mit eingeflossen.¹³⁰¹

Erhöhte Sensitivität der Behörden vor den Feiertagen: Standortbestimmung in der AF-Sitzung vom 22. Dezember

Am 22. Dezember tagte der AF ein weiteres Mal, um kurz vor den Weihnachtsfeiertagen eine Lageeinschätzung vorzunehmen und weitere Handlungsschritte zu definieren. Die Kennzahlen der FINMA zeigten, dass zu diesem Zeitpunkt seit Anfang Oktober rund 130 Milliarden Franken an Depositen abgeflossen waren und die Situation der CS weiterhin so kritisch war, dass ein erneuter grösserer Abfluss sofort zu Liquiditätsproblemen führen würde. Die FINMA teilte mit, dass aus diesem Grund sichergestellt worden sei, dass die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der EFF- und ELA-Kapazität durch die CS erfüllt waren.

Grundsätzlich machte sich im AF eine gewisse Skepsis gegenüber den von der CS in der Vergangenheit gemachten Angaben und Prognosen zu gewissen Kennzahlen bemerkbar. Die SNB zeigte sich insbesondere besorgt wegen der Liquiditätssituation der CS Anfang 2023, da die CS nach Einschätzung der SNB bei der bisherigen Liquiditätsprognose per Ende Jahr fehlerhafte Annahmen getroffen hatte. Die Prognosen der CS zur Liquidität im ersten Quartal 2023 seien ebenfalls zu optimistisch und könnten den Behörden daher nicht als Base-Line dienen.¹³⁰² Die Kritik der SNB an den Liquiditätsprognosen der CS teilte auch die FINMA, die sich im November und Dezember mehrfach aufgrund der nach wie vor bedenklichen Liquiditätssituation an die Bank gewandt hatte.¹³⁰³ Zwar hatte sie von der CS die Antwort erhalten, dass die Liquiditätssituation bis zum Ende des 1. Quartals 2023 herausfordernd bleiben werde¹³⁰⁴, doch basierte diese Prognose laut FINMA vornehmlich auf der Hoffnung der CS, das Securitized-Products-Geschäft erfolgreich verkaufen zu können.¹³⁰⁵

In einem Brief hatte die FINMA den Verwaltungsratspräsidenten und den CEO der CS am 19. Dezember 2022 zwar darauf hingewiesen, dass die bislang getroffenen Massnahmen nicht ausreichend gewesen seien, um die Liquiditätspuffer der Bank wieder aufzubauen, und die CS nun intern verbindliche Vorgaben für die Erfüllung der Liquiditätsziele setzen müsse.¹³⁰⁶ Trotz dieser Bedenken lag gemäss FINMA am 22. Dezember 2022 weder auf Solvenzebene (in punkto Kapital), noch auf Liquiditätsebene ein Point of non-viability vor, mit dem die Einleitung einer Sanierung hätte begründet werden können.¹³⁰⁷

Erhöhte Sensitivität der Behörden vor den Feiertagen: Überlegungen zum Verkaufsszenario im AF

Der AF war sich am 22. Dezember 2022 bewusst, dass sich die Chancen der CS, sich aus eigener Kraft zu retten, verschlechtert hatten und andere Szenarien gut vorbereitet werden mussten, wobei ein Verkauf oder ein Notverkauf in einem Krisenszenario mit kurzer Frist als naheliegende Lösung erschien. Ein Verkauf wurde auch in Anbetracht der Risikominimierung für die Steuerzahlenden und aus Sicht der Finanzstabilität eher positiv bewertet.¹³⁰⁸ Gemäss Angaben der FINMA im Rahmen der genannten AF-Sitzung hatte die CS bis anhin eine Longlist¹³⁰⁹ möglicher – mehrheitlich internationaler – Käuferinnen erstellt. Diese Liste beruhte jedoch auf der Annahme, dass ein Verkauf mittelfristig erfolge und mehrere Monate für die Kontaktaufnahme verblieben. Die FINMA, die die CS im Dezember 2022 mehrmals dazu gedrängt hatte, einen möglichen Verkauf vorzubereiten und die benötigte Umsetzungszeit zu verkürzen,¹³¹⁰ gelangte zur Ansicht, dass sich im Falle eines Notverkaufs bis anhin nur eine einzige inländische Lösung präsentierte und zwar ein Verkauf an die UBS.¹³¹¹ Die FINMA beauftragte daher die CS am 19. Dezember 2022, bis Anfang Januar Lösungen für das kurz- und das mittelfristige Szenario zu erarbeiten und diese Szenarien soweit wie möglich vorzubereiten. Zu den geforderten Vorbereitungsarbeiten gehörte auch die Erstellung eines Datenraums.¹³¹² Erste Unterlagen der SNB zu den volkswirtschaftlichen Folgen eines ungeordneten Ausfalls der CS lagen an dieser Sitzung zwar vor,¹³¹³ wurden jedoch aus Zeitgründen nicht besprochen.

Die Mitglieder des AF verständigten sich schliesslich auf verschiedene Folgearbeiten zu den möglichen Szenarien bis zur nächsten Sitzung in der ersten Januarwoche. Diese umfassten nebst der Weiterentwicklung des Verkaufsszenarios mit der CS auch die weitere Vorbereitung von ELA sowie eine Kontaktaufnahme auf technischer Stufe zwischen der FINMA und dem EFD bezüglich einer TPO für die Schweizer Einheit im Falle des Break-up-Szenarios. Die seit November 2022 vorliegende Analyse von Oliver Wyman zu den Risiken eines PLB für den Bund wurde vom AF für nicht ausreichend befunden, um als Entscheidungsgrundlage für den Bundesrat und die FinDel zu dienen. Daher wurden auch diesbezüglich weitere Folgearbeiten angekündigt. Auf eine Kontaktaufnahme der Behörden mit der UBS wurde vorerst verzichtet, da eine derartige Intervention angesichts der Umstände für zu gefährlich gehalten wurde.¹³¹⁴

Erhöhte Sensitivität der Behörden vor den Feiertagen: Massnahmen des LG zur Vorbereitung auf eine unerwartete Krisensituation

Das erhöhte Problembewusstsein für die Situation der CS machte sich auch in der Sitzung des LG am Abend des gleichen Tages (22. Dezember 2022) deutlich bemerkbar. Das Gremium gelangte nach einem Briefing zu den wichtigsten Diskussionspunkten der AF-Sitzung zur Einschätzung, dass es unwahrscheinlich geworden sei, dass sich die Bank selber aus ihrer schwierigen Lage befreien kann. Aus diesem Grund wurde beschlossen, die Option eines Verkaufs der CS noch intensiver zu prüfen und, soweit möglich und sinnvoll, auch vorzubereiten. Die FINMA wurde damit beauftragt, die CS zu kontaktieren und abzuklären, wie weit die Vorbereitungen der Bank für Notfallmassnahmen – insbesondere im Zusammenhang mit einer kurzfristigen Übernahme – fortgeschritten waren, und die Vorbereitungen umgehend zu analysieren. Die SNB wiederum sollte Überlegungen dazu anstellen, wie sich eine Übernahme durch eine schweizerische von derjenigen durch eine ausländische Bank unterschied. Trotz der Fokussierung auf ein Verkaufsszenario sollte im Falle eines gescheiterten Verkaufs auf die bereits weitgehend vorbereitete Variante des PLB per Notrecht (siehe Kap. 6.3.4.2) zurückgegriffen werden. Für weitere Analysen zum PLB sollte das EFD die CS auffordern, Oliver Wyman für die Folgearbeiten Zugriff auf die Daten der Bank zu geben. Das LG sprach auch über eine mögliche Ausweitung der ELA (im Sinne von ELA+), ohne diesbezüglich einen Entscheid zu treffen.¹³¹⁵

6.3.5.2 Vorbereitung des Jahreswechsels im Bundesrat

Der damalige Bundeskanzler informierte die beiden neuen Bundesratsmitglieder, Elisabeth Baume-Schneider, die neue EJPD-Vorsteherin ab dem 1. Januar 2023, und Albert Rösti, den neuen UVEK-Vorsteher ab dem 1. Januar 2023, in den Tagen nach deren Wahl in den Bundesrat über den Stand der Beratungen des Bundesrates zur Situation der CS.¹³¹⁶ Der Bundeskanzler gab den beiden neuen Mitgliedern des Kollegiums verschiedene Unterlagen zur CS-Krise ab, darunter Bundesratsbeschlüsse und Protokolle der Sitzungen des Bundesrates von November und Dezember 2022. Auch wies er sie auf die Möglichkeit ausserordentlicher Sitzungen zu Jahresbeginn 2023 hin, sollte sich die Situation der Bank verschlechtern.¹³¹⁷ Gemäss Aussage des Direktors des BJ waren die bei der Übergabe des EJPD involvierten Schlüsselpersonen, d. h. die bisherige Generalsekretärin sowie der neue Generalsekretär, beide im Besitz der Notiz des BJ vom 28. November 2022.¹³¹⁸

Per 1. Januar trat zudem Bundesrat Berset in Nachfolge von Bundesrat Cassis das Amt des Bundespräsidenten an. Die beiden führten zu diesem Zweck am 31. Dezember 2022 ein kurzes Telefongespräch, ohne dabei auf die CS zu sprechen zu kommen.¹³¹⁹ Der scheidende und der zukünftige Bundespräsident waren, wie die übrigen Mitglieder des Bundesrates – mit Ausnahme von Bundesrätin Keller-Sutter (siehe hierzu Kap. 6.3.5.3) –, vom Vorsteher des EFD nicht über die Verschärfung der Lage der CS in den letzten Dezembertagen 2022 informiert worden (siehe Kap. 6.3.5.4).

6.3.5.3 EFD: Übergabe durch den abtretenden Vorsteher an die zukünftige Vorsteherin

Mit dem Rücktritt des bisherigen EFD-Vorstehers per Ende 2022 kam es zu einem Wechsel an der Spitze des EFD. Der Bundesrat entschied, wie erwähnt, am 8. Dezember 2022 über die Departementszuteilung. Ab diesem Tag war klar, dass Bundesrätin Keller-Sutter, die bisherige Vorsteherin des EJPD, ab dem 1. Januar 2023 die Leitung des EFD übernehmen wird. Der vorliegende Abschnitt hat diesen Wechsel und die damit einhergehenden Vorbereitungen zum Gegenstand.

Kontakte zwischen Bundesrat Maurer und Bundesrätin Keller-Sutter

Das einzige Treffen zwischen dem damaligen Vorsteher des EFD und Bundesrätin Keller-Sutter zur Vorbereitung der Departementsübergabe fand am 19. Dezember 2022 im Beisein der Generalsekretärin des EJPD und des Generalsekretärs des EFD statt.¹³²⁰ An diesem Tag übergab der damalige Departementsvorsteher Bundesrätin Keller-Sutter die Dossiers. Laut Aussagen von Bundesrätin Keller-Sutter und ihrer Generalsekretärin gegenüber der PUK erhielten sie keine schriftlichen Unterlagen zur CS. Der damalige Vorsteher des EFD habe die Lage der CS als stabil bezeichnet.¹³²¹

Zusätzlich telefonierten der damalige Vorsteher des EFD und Bundesrätin Keller-Sutter insgesamt zweimal. Das erste Telefonat wurde am 23. Dezember 2022 geführt. Darin ging es schwerpunktmässig um die Information von Bundesrätin Keller-Sutter über ein Treffen des damaligen Vorstehers des EFD in Grossbritannien. Gemäss Bundesrätin Keller-Sutter bekräftigte der damalige Vorsteher des EFD im Rahmen dieses Telefongesprächs erneut, dass die CS stabil sei.¹³²² Das zweite Telefongespräch fand am 29. Dezember 2022 statt. Bundesrätin Keller-Sutter wurde bei dieser Gelegenheit vom damaligen Vorsteher des EFD darüber in Kenntnis gesetzt, dass die CS über die Festtage Schwierigkeiten bekundet habe, die Lage jedoch stabil sei (siehe Kap. 6.3.5.4) und er in den vergangenen Tagen noch einen Austausch mit der SNB und der FINMA gehabt habe.¹³²³

Austausch zwischen verschiedenen Verwaltungseinheiten und Bundesrätin Keller-Sutter

FINMA

Gemäss den Aussagen von Bundesrätin Keller-Sutter wandte sich die Verwaltungsratspräsidentin der FINMA direkt nach der Departementsverteilung vom 8. Dezember 2022 mit der Bitte um ein Treffen an sie. Laut der Aussage von Bundesrätin Keller-Sutter lehnte Bundesrat Maurer ein Treffen zwischen ihr und der Verwaltungsratspräsidentin der FINMA jedoch ab. Das erste Treffen fand demzufolge erst am 10. Januar 2023 statt. Die Verwaltungsratspräsidentin der FINMA begründete ihre Kontaktaufnahme damit, dass ihr der Informationsfluss sehr wichtig gewesen sei. Allerdings sei ihre Kontaktnahme mit Bundesrätin Keller-Sutter beim damaligen Vorsteher des EFD schlecht angekommen.¹³²⁴

Der ehemalige EFD-Vorsteher gab hingegen zu Protokoll, er sei von der Verwaltungsratspräsidentin der FINMA gebeten worden, zu intervenieren, damit Bundesrätin Keller-Sutter wenn möglich noch im alten Jahr mit ihr in Kontakt trete. Seiner Meinung nach habe Bundesrätin Keller-Sutter die Situation aber langsamer angehen wollen.¹³²⁵

EFV und SIF

Die Direktorin der EFV und die künftige EFD-Vorsteherin trafen sich im Dezember zweimal (am 14. und 20. Dezember 2022). Dabei stand die Budgetplanung für das folgende Jahr im Vordergrund. Am 20. Dezember 2022 informierte die Direktorin der EFV Bundesrätin Keller-Sutter während einer halben Stunde mündlich über die Situation der CS.¹³²⁶ An diesen Besprechungen nahmen auch die beiden persönlichen Mitarbeitenden von Bundesrätin Keller-Sutter – am 20. Dezember 2022 nur die persönliche Mitarbeiterin –, die damalige Generalsekretärin des EJPD und weitere Mitarbeitende der EFV teil.¹³²⁷

Eine von der EFV erstellte Informationsnotiz zum Thema der allfälligen Einführung eines PLB vom 21. Dezember 2022 hat Bundesrätin Keller-Sutter nach eigenen Aussagen nicht erhalten.¹³²⁸ Gemäss den Aussagen der Direktorin der EFV hatte der damalige Departementsvorsteher die EFV gebeten, keine schriftlichen Dokumente direkt weiterzugeben, weil das schriftliche Dossier zur CS in der Verantwortung des SIF liege und von diesem konsolidiert werden sollte.¹³²⁹

Darüber hinaus erwähnte der damalige Vorsteher des EFD in seiner Anhörung, dass das EFD bereits im Dezember den Einbezug und die Information von Bundesrätin Keller-Sutter durch die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen und die Direktorin der EFV angeboten habe. Es habe dann ein einziger Kontakt zwischen diesen Personen stattgefunden. Seiner Meinung nach habe diese Einführung durch die Fachleute «nicht optimal geklappt», wobei das nicht nur am EFD gelegen habe.¹³³⁰

Zwischen Bundesrätin Keller-Sutter und der Staatssekretärin für internationale Finanzfragen fand im Jahr 2022 keine Besprechung statt. Gemäss Mailunterlagen des EFD nahm die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen bereits am 14. Dezember 2022 mit dem damaligen Generalsekretär des EFD Kontakt auf, da sie es als «dringend» erachtete, gemeinsam mit dem damaligen Vorsteher des EFD ein Briefing für Bundesrätin Keller-Sutter über die «geheime Thematik der Bank» durchzuführen. In der Folge schlug die persönliche Mitarbeiterin von Bundesrätin Keller-Sutter in Absprache mit dieser dem damaligen Generalsekretär des EFD einen konkreten Termin vor.¹³³¹ Ein solches Treffen wurde vom damaligen Vorsteher des EFD aber nicht für zwingend notwendig befunden.¹³³²

Nachdem keine Besprechung zustande gekommen war, wollte die Staatssekretärin die künftige EFD-Vorsteherin am Rande einer Dienstreise nach Grossbritannien auf das Thema ansprechen. Bundesrätin Keller-Sutter nahm jedoch nicht an dieser Reise teil.¹³³³ Nachdem sich die Situation der CS über die Feiertage verschlechtert hatte, verlangte und erhielt die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen gemäss eigenen Angaben vom damaligen Vorsteher des EFD die Telefonnummer von Bundesrätin Keller-Sutter, kontaktierte sie jedoch nicht.¹³³⁴

Der damalige Vorsteher des EFD gab gegenüber der PUK zu Protokoll, dass Bundesrätin Keller-Sutter noch Ferien bezogen habe und daher erst in der zweiten Januarwoche für ein Treffen bereit gewesen sei.¹³³⁵ Gemäss den Aussagen von Bundesrätin Keller-Sutter sei sie durchaus für Treffen zur Verfügung gestanden, was die beiden Treffen mit der Direktorin der EFV belegen würden (vgl. hierzu oben). Weiter habe sie keine Ferien bezogen, sondern gemeinsam mit ihren Mitarbeitenden die Diskussionen zum Budget vorbereitet und die ihr abgegebenen Akten zu den Geschäften des EFD studiert.¹³³⁶

Ein erster Kontakt zwischen der Staatssekretärin für internationale Finanzfragen und Bundesrätin Keller-Sutter kam schliesslich erst am 5. Januar 2023 – also in der ersten Januarwoche – zustande (siehe Kap. 6.4.2).

Austausch auf der Stufe der Generalsekretärin und des Generalsekretärs

Die damalige Generalsekretärin des EJPD und heutige Generalsekretärin des EFD hatte im Dezember 2022 mehrmals Kontakt mit dem damaligen Generalssekretär des EFD. Der damalige Generalsekretär des EFD war jedoch nicht in die Arbeiten am CS-Dossier involviert.¹³³⁷ Demzufolge erhielt die künftige Generalsekretärin des EFD von ihrem Vorgänger auch keine Informationen zu diesem Dossier.¹³³⁸

6.3.5.4 Geschäftsführung der Behörden infolge einer Verschärfung der Lage Ende Dezember 2022

Verschlechterung der Situation zwischen Weihnachten 2022 und Neujahr 2023

Am 28. Dezember 2022 wurde die Verwaltungsratspräsidentin der FINMA vom Leiter des FINMA-Krisenstabs alarmiert, da sich die CS in einem kritischen Zustand befand: Die Cash-Positionen der Bank lagen im einstelligen Milliardenbereich, weshalb ein Zahlungsausfall einen Domino-Effekt hätte auslösen können. ¹³³⁹ Die Verwaltungsratspräsidentin wurde, obwohl sie nicht Mitglied des FINMA-Krisenstabs war, informiert, weil der damalige FINMA-Direktor unfallbedingt nicht zur Verfügung stand. Auch das SIF und die SNB hatten Kenntnis davon, dass die CS sehr kurz vor dem ELA-Bezug stand und die FINMA ihr eine Unterschreitung der Säule-1-Anforderungen gewährte.¹³⁴⁰

Die Verwaltungsratspräsidentin der FINMA kontaktierte daraufhin den SNB-Präsidenten und den damaligen EFD-Vorsteher, um auf ein Treffen der Behörden mit dem CS-Verwaltungsratspräsidenten noch vor Jahreswechsel hinzuwirken. Am darauffolgenden Tag fand ein hochrangiger Austausch zwischen den Behörden und der CS statt, an dem der damalige EFD-Vorsteher, der SNB-Präsident und die Verwaltungsratspräsidentin der FINMA sowie der CS-Verwaltungsratspräsident teilnahmen. Es handelte sich um ein weiteres Non-Meeting (siehe Kap. 6.3.3.2), das dementsprechend nicht protokolliert wurde.¹³⁴¹ An diesem Non-Meeting unterbreitete die Verwaltungsratspräsidentin der FINMA der CS Forderungen und kündete Massnahmen an. Um soweit möglich Schriftlichkeit sicherzustellen, veranlasste die Verwaltungsratspräsidentin der FINMA, dass diese Forderungen der CS sowie dem EFD und der SNB am Vorabend des Meetings zugestellt wurden.¹³⁴²

Am genannten Treffen forderte die FINMA die CS auf, folgende Massnahmen zu treffen:

• – den Behörden bis zum 4. Januar 2023 fünf Namen möglicher Käufer zu nennen, die in plausibler Weise für eine Übernahme der CS infrage kamen;

• – einen Datenraum einzurichten, der es einem möglichen Käufer ermöglichen sollte, sich schnell einen Überblick über die Situation der CS zu verschaffen, um eine mögliche Übernahme zu beschleunigen;

• – die Übernahme durch die UBS vorzubereiten, sodass eine Pressekonferenz am 27. Januar 2023 möglich wäre.

Da trotz der bisherigen Vorbereitungen für einen Datenraum noch immer eine vierwöchige Due Diligence für potenzielle Käufer erforderlich gewesen wäre, verknüpfte die FINMA die Erfüllung der zweiten Bedingung mit der Androhung einer Sanierung nach Artikel 25 BankG als unvermeidliche Konsequenz bei einer Destabilisierung.¹³⁴³

Das Gespräch mit dem CS-Verwaltungsratspräsidenten war von Spannungen geprägt. In der Sache waren sich die Behörden einig, auch wenn die FINMA gemäss Kenntnisstand der PUK verlangte, dass gegenüber der CS mit grösserer Geschlossenheit und Klarheit aufzutreten sei.¹³⁴⁴ Jedenfalls widersprach keine der anwesenden Behörden der Forderung der FINMA, die CS solle die Ausarbeitung des Verkaufsszenarios beschleunigen, damit eine Kontaktaufnahme mit der UBS bald möglich werde. Der CS-Verwaltungsratspräsident habe erwidert, dass er die UBS erst nach einem ELA-Bezug kontaktieren werde. Der Verwaltungsrat des CS sei bis zu diesem Zeitpunkt vom Verwaltungsratspräsidenten noch nicht in die Überlegungen zu einem Verkauf der CS an die UBS einbezogen worden. Aufseiten der CS sei diesbezüglich eine Sitzung mit einem Ausschuss des Verwaltungsrates Anfang Januar und anschliessend die Information des Gesamtverwaltungsrates Anfang Februar vorgesehen.¹³⁴⁵

Nach der Unterredung vom 29. Dezember habe der EFD-Vorsteher seine Nachfolgerin am Rande eines Telefongesprächs zu seinem Treffen mit dem chinesischen Vizeministerpräsidenten summarisch über die kritische Phase orientiert (siehe Kap. 6.3.5.3).¹³⁴⁶ Auf eine Information an den Gesamtbundesrat, dass die CS in der Altjahreswoche 2022 erneut grosse Liquiditätsabflüsse erlitten hatte, verzichtete der EFD-Vorsteher jedoch.¹³⁴⁷ Der Gesamtbundesrat wie auch der Bundeskanzler erfuhren erst in der Phase der Akutkrise im März 2023 von den kritischen Ereignissen Ende 2022. Gleiches gilt auch für die EFV, die nicht über diese Sitzungen informiert wurde und erst im Januar davon Kenntnis erhielt.¹³⁴⁸

Die von der FINMA verlangte Einrichtung eines Datenraums, mit dem die Vorbereitungszeit einer Übernahme verkürzt werden sollte, wurde nach Aussage des Verwaltungsratspräsidenten der CS auf dessen internes Einwirken hin im Verlauf des Januars nach den Vorgaben der FINMA vorgenommen.¹³⁴⁹ Nach Angaben der CS vom 12. Januar 2023 war der Datenraum soweit vorbereitet, dass die notwendigen Daten vorlagen und er innerhalb von 48 Stunden hätte operativ sein können (siehe Kap. 6.4.1).¹³⁵⁰

6.4.3.1 Erste schriftliche Information an den Bundesrat über mögliche Szenarien

In Absprache mit dem LG und trotz gewisser Bedenken wegen des Risikos eines Leaks beschloss die EFD-Vorsteherin im Januar, den Bundesrat über die Entwürfe der Szenarien im Umgang mit der CS zu informieren.¹⁴⁰¹ Nachdem die Diskussion der Szenarien an der Bundesratssitzung vom 25. Januar mündlich angekündigt worden war, fand diese in der Folgewoche statt.¹⁴⁰² Die Sitzungsunterlagen zuhanden des Bundesrates wurden im Kreise des LG besprochen und mithilfe der Rückmeldungen vonseiten der SNB und der FINMA ergänzt.¹⁴⁰³

Am 1. Februar informierte die EFD-Vorsteherin den Bundesrat zuerst mündlich über die bisherige Entwicklung der Liquiditäts- und Kapitalausstattung der CS. Danach sprach der Bundesrat über die vier infrage kommenden Szenarien.¹⁴⁰⁴ Für diese Diskussion erhielt er zum ersten Mal eine schriftliche Grundlage, die zu Beginn der Sitzung ausgeteilt und anschliessend wieder eingezogen wurde. Präsentiert wurden die folgenden Szenarien:

1. Die Bank schafft es aus eigener Kraft, unter Ausnutzung der Spielräume, die die Behörden gewähren können. Dieses Szenario wurde als das einzige ohne gravierende Probleme beschrieben. Als mögliche staatliche Massnahme wurde ELA genannt, welche von der SNB bereits vorbereitet worden sei. Eine Ausweitung der ELA, gegebenenfalls mit Notrecht durch den Bundesrat, wurde geprüft.

2. Ein Verkauf der CS an eine inländische oder ausländische Bank. Zu diesem Szenario wurde festgehalten, dass eine rechtzeitige Übernahme eine Sanierung oder einen Konkurs verhindern könnte, jedoch auch negative Folgen wie einen Stellenabbau in der Schweiz oder den Verlust systemrelevanter Funktionen an eine ausländische Bank hätte. Bei diesem Szenario waren noch wettbewerbsrechtliche Fragen zu klären. Die EFD-Vorsteherin verwies auf die Sonderkompetenz der FINMA. Auch in diesem Szenario wurde mit ELA oder einer durch Notrecht erweiterten ELA gerechnet. Die EFD-Vorsteherin hielt fest, dass kein konkreter Kaufinteressent bekannt sei, da eine Sondierung erst bei einem definitiven Entscheid für dieses Szenario möglich werde.

3. Sanierung mit Bail-in und PLB. Dieses Sanierungsszenario entsprach dem TBTF-Dispositiv, wurde aber für eine global systemrelevante Bankengruppe weltweit noch nie erprobt, weshalb ein Reputationsschaden für den Finanzplatz befürchtet wurde. Es war vorgesehen, die von der FINMA durchgeführte Sanierung mit einem bereits weitgehend vorbereiteten notrechtlichen PLB zu ergänzen, sofern ELA nicht ausreichen sollte.

4. Konkurs Group AG und Bank AG (Weiterführung der Schweizer Einheit). Bei diesem Szenario war vorgesehen, die Schweizer AG mit dem Notfallplan aus der Gruppe herauszulösen, um systemrelevante Funktionen weiterzuführen. Auch dieses Szenario gehörte zum TBTF-Dispositiv, wurde jedoch von den Behörden als Worst Case mit hohem Schaden für den Finanzplatz angesehen. Es konnte nicht ausgeschlossen werden, dass bei der Durchführung des Konkurses und des Notfallplans durch die FINMA eine TPO notwendig würde, falls die Suche nach einem Käufer für die Schweizer Einheit zu lange dauern sollte. Die TPO war jedoch noch nicht vorbereitet worden. Obwohl eine solche bisher grundsätzlich nicht vorgesehen war, prüfte das EFD dazu eine Notrechtsvariante.¹⁴⁰⁵

Abbildung 10: One-Pager mit Übersicht der Szenarien zuhanden des Bundesrates

Quelle: Folie Credit Suisse BR vom 1.2.2023, Powerpoint-Präsentation des EFD vom 1.2.2023.

Dem Bundesrat sei im Rahmen dieser Präsentation aufgezeigt worden, dass der Einsatz von Notrecht möglicherweise in allen vier Szenarien nötig werden könnte.¹⁴⁰⁶ Der Bundesrat verabschiedete nach der Diskussion der Szenarien kein Mandat für die Vertiefung einer der präsentierten Optionen, die verteilte schriftliche Unterlage wurde zudem wieder eingesammelt.

Die Bundeskanzlei teilte dem Bundesrat an der gleichen Sitzung mit, dass die nach der Sitzung vom 2. November 2022 begonnenen Vorarbeiten für die Krisenkommunikation abgeschlossen seien.¹⁴⁰⁷ Die Kommunikationspläne für die beiden Szenarien «Einführung eines PLB» und «Liquidation der Bank» sowie die entsprechenden Unterlagen lagen für den Bedarfsfall vor. Die Arbeiten für die Vorbereitung der weiteren Szenarien mussten jedoch fortgeführt werden.¹⁴⁰⁸

An der genannten Sitzung orientierte die EFD-Vorsteherin den Bundesrat zudem, dass im Falle von kurzfristig zu treffenden Entscheiden auf Sitzungen des Bundesratsausschusses Finanzfragen verzichtet werden müsse. Gemäss Aussagen von mehreren Bundesratsmitgliedern herrschte Einigkeit darüber, dass der Finanzausschuss im Falle einer Krise nicht als kurzfristiges Steuerungsorgan dienen kann, da die laufenden Arbeiten nach Einschätzung der Beteiligten im Kompetenzbereich des LG lagen und in einer Krise eine direkte Information des Gesamtbundesrates vorzuziehen ist.¹⁴⁰⁹

Aktualisierung des Risikoreportings und weitere Informationen an den Bundesrat

An seiner Sitzung vom 15. Februar befasste sich der Bundesrat mit der Thematik einer möglichen Insolvenz eines systemrelevanten Finanzinstituts auf einer übergeordneten Ebene, konkret im Rahmen des jährlich zu aktualisierenden Risikoreportings. Dabei wurde dem Bundesrat von der GSK vorgeschlagen, die Eintrittswahrscheinlichkeit der Insolvenz eines systemrelevanten Finanzinstituts von «selten» auf «möglich» zu erhöhen (siehe Kap. 5.7.1.2). Der Bundesrat nahm diese Änderung zur Kenntnis. Allerdings ist gemäss Kenntnisstand der PUK davon auszugehen, dass diese Anpassung nicht Gegenstand von expliziten Beratungen im Bundesrat war.

Eine Woche später, an der Sitzung vom 22. Februar, informierte die EFD-Vorsteherin den Bundesrat erneut mündlich über die Situation der CS.¹⁴¹⁰ Es habe sich an dieser Sitzung aber weiterhin kein unmittelbar dringlicher Handlungsbedarf gezeigt.¹⁴¹¹ Eine weitere Orientierung der Bundesratsmitglieder wäre für den 29. März oder 5. April 2023 vorgesehen gewesen.¹⁴¹² Der Bundesrat hätte dann mithilfe von Drehbüchern zu den Prozessabläufen bei den Szenarien über seine Rolle informiert werden sollen.¹⁴¹³ Aufgrund der sich ab Mitte März überschlagenden Ereignisse kam der Bundesrat dann aber ab dem 15. März 2023 fast täglich zusammen (siehe Kap. 7).

Entwicklung der Information des Gesamtbundesrates

Die Informationen zur CS wurden dem Gesamtbundesrat weiterhin mündlich vermittelt. Die einzige schriftliche Unterlage wurde nach Sitzungsende wieder eingezogen.¹⁴¹⁴ Der Vermeidung von Leaks wurde in der Wahrnehmung verschiedener angehörter Bundesratsmitglieder auch unter der neuen EFD-Vorsteherin eine hohe Priorität eingeräumt.¹⁴¹⁵ Die erstmalige Verwendung schriftlicher Unterlagen am 1. Februar 2023 wurde jedoch positiv eingeschätzt. Diese Unterlagen boten eine Diskussionsbasis und die Grundlage, um sich den Rahmen für künftige Besprechungen über die Szenarien anzueignen.¹⁴¹⁶ Zudem wurde nicht mehr nur in Krisensituationen, sondern regelmässig zum aktuellen Stand kommuniziert.¹⁴¹⁷ In den Protokollen zu den Bundesratssitzungen findet sich jedenfalls keine Kritik mehr, dass das EFD vermehrt schriftlich informieren solle, wie das noch im November 2022 der Fall gewesen war.

6.4.3.2 Weiterentwicklung der Szenarien im Ausschuss Finanzkrisen und im Lenkungsgremium

Quantitative Analysen der Folgen eines Konkurses der CS

Nach der Diskussion der Szenarien im Bundesrat setzten die Behörden die entsprechenden Vorbereitungsarbeiten fort. Am 2. Februar 2023 präsentierte die SNB dem AF die Analysen zu den wirtschaftlichen Folgen eines Konkurses der CS ohne Eingreifen des Staats. Zum ersten Mal lagen quantitative Schätzungen zu den Auswirkungen eines Unterbruchs der systemrelevanten Funktionen der Bank vor. Der wirtschaftliche Schaden würde sich auf mehr als 100 % des Schweizer BIP belaufen.¹⁴¹⁸ Diese Präsentation kam zum Schluss, dass das Szenario «Sanierung und Bail-in» die beste Lösung sei.¹⁴¹⁹

Der AF hielt diese Schlussfolgerung jedoch für nicht ausreichend belegt und beauftragte die Arbeitsgruppe, die Analyse zu verfeinern und nicht nur die Kosten eines ungeordneten Konkurses der CS, sondern – zu Vergleichszwecken – auch die Kosten der in Betracht gezogenen Szenarien zu untersuchen.¹⁴²⁰ An der darauffolgenden Sitzung, die am 7. Februar stattfand, präsentierte die SNB erneut das Konzept «ELA+» (zuweilen auch als «ELA NR» für «ELA Notrecht» bezeichnet). Den Schätzungen der Nationalbank zufolge betrug das Volumen der zusätzlichen Darlehen unter ELA+ maximal 30 Milliarden Franken.¹⁴²¹ Es entbrannte eine Diskussion über den Zusammenhang zwischen der ELA+ und dem PLB, und das SIF sowie die EFV verlangten, in die Überlegungen der SNB zu diesem Instrument einbezogen zu werden.¹⁴²²

Eine Woche später, am 14. Februar, kam der AF erneut zusammen. Nach dem Standardtraktandum zur Lage der CS präsentierte das SIF den Stand der Vorbereitungen beim PLB und beim Drehbuch, in welchem die Schritte sowie die Aufgaben der Akteure bei der Einführung des PLB festgelegt wurden.¹⁴²³ Die Behörden diskutierten insbesondere darüber, wer für einen PLB-Antrag verantwortlich ist. Sie waren der Ansicht, dass die Zuständigkeit nicht allein der Bank überlassen werden darf, sondern dass bei der tatsächlichen Inanspruchnahme dieses Instruments auch den Behörden eine Rolle zukommt.¹⁴²⁴

Am 16. Februar fand eine weitere Sitzung des LG statt, an welcher die EFD-Vorsteherin die Anwesenden über die Beratung der Szenarien im Bundesrat informierte. Die nächsten Schritte wurden festgelegt, nämlich die Verfeinerung der Drehbücher für die einzelnen Szenarien und die Kontaktaufnahme mit der CS bezüglich der ELA+, damit sich die Bank auf eine allfällige Inanspruchnahme dieses Instruments vorbereiten konnte.¹⁴²⁵ Die nächste Sitzung des LG war für Ende März oder Anfang April geplant.

Makroökonomische Analysen der Kosten und Nutzen der einzelnen Szenarien

Am 22. Februar fand die nächste Sitzung des AF statt.¹⁴²⁶ An dieser Sitzung diskutierten die anwesenden Personen über die Drehbücher «Aktivierung des PLB» und «Übernahme durch eine Bank», die vom SIF vorbereitet wurden und in denen die Schritte, die Fristen und die Zuständigkeiten für die beiden Szenarien aufgeführt waren.¹⁴²⁷ Zu diesem Zeitpunkt sah das Szenario «Übernahme durch eine Bank» vor, dass diese Übernahme ohne Zeitdruck von der CS in die Wege geleitet wird und dass die Umsetzung einer solchen Übernahme mehrere Monate dauert, was die Mitglieder des AF kritisierten. Dem SIF wurde daher der Auftrag erteilt, dieses Drehbuch zu überarbeiten und sich dabei auf eine Notsituation zu konzentrieren.¹⁴²⁸ Auch der Stand der Vorbereitungen für ELA+ wurde thematisiert. Zwei Workstreams standen im Raum: Der erste umfasste die Abklärungen mit der Bank zu den Aktiven, welche man mit einem gesetzlichen Pfandrecht übernehmen könnte. Der zweite befasste sich mit den Rechtsgrundlagen, also mit den Fragen, ob es grundsätzlich zulässig ist, der SNB ein gesetzliches Pfandrecht zu geben, und ob eine Einführung von ELA+ mittels Notrecht zulässig und angemessen ist. Es wurde kritisiert, dass sich das EFD und die SNB diesbezüglich nicht genug abgesprochen hätten. Man beschloss, dass die Arbeiten parallel laufen und sich die SNB und die EFV eng austauschen sollten.¹⁴²⁹

Anlässlich dieser AF-Sitzung teilte der Vizepräsident der SNB mit, dass der Präsident der SNB und er am 17. Februar mit dem Verwaltungsratspräsidenten und dem CEO der CS telefoniert hätten. Sie hätten gegenüber der CS ausgeführt, dass ELA+ mittels Notrecht eingeführt werden könne und auf der Grundlage eines gesetzlichen Pfandrechts funktionieren würde. Sie hätten das Erfordernis eines Konkursprivilegs aber absichtlich ausgelassen. Die Bank habe positiv auf diesen Vorschlag reagiert.¹⁴³⁰ Der Vizepräsident der SNB erklärte dem AF weiter, dass die FINMA und die SNB der CS danach einen umfangreichen Fragebogen zu den verfügbaren Sicherheiten zugestellt hätten, die im Rahmen von ELA+ für das gesetzliche Pfandrecht infrage kommen würden.¹⁴³¹

Noch am Tag der Sitzung, d. h. am 22. Februar, wurde der Bundesrat von der Vorsteherin des EFD erneut mündlich über die jüngsten Entwicklungen im Zusammenhang mit der CS orientiert.¹⁴³² Eine Diskussion fand gemäss Protokoll nicht statt.

Am 28. Februar wurde die Analyse der volkswirtschaftlichen Kosten der einzelnen Szenarien, wie geplant, erneut im AF diskutiert.¹⁴³³ In den Analysen der Arbeitsgruppe, der Mitarbeitende der SNB, der FINMA, des SIF und der EFV angehörten, wurden zwei Situationen unterschieden:¹⁴³⁴

1. Erhöhter Stress, aber keine eindeutigen Anzeichen eines Sanierungsbedarfs

In dieser Situation standen die Szenarien Restrukturierung der Bank (mit ELA und ELA+), die Fusion mit einer anderen Bank bzw. die Übernahme durch eine andere Bank oder die Sanierung mit Bail-in und PLB zur Verfügung. Gemäss Ansicht der Arbeitsgruppe war die Gefahr, dass die Untätigkeit der Behörden schwerwiegende Folgen hat, in einer solchen Situation moderat. Gemäss den Analysen der Arbeitsgruppe sah das Ranking der Szenarien nach deren Nutzen wie folgt aus: Übernahme durch eine ausländische Bank, Restrukturierung mit ELA und ELA+, Sanierung mit Bail-in und PLB, Übernahme durch eine inländische Bank.¹⁴³⁵

2. Eskalation der Situation, eindeutige Anzeichen eines Sanierungsbedarfs

In einer akuten Krise standen die Szenarien Fusion/Übernahme, Sanierung mit Bail-in und PLB oder Auslösung eines Notfallplans zur Verfügung. Für eine solche Situation wurde das Risiko, das mit der Untätigkeit der Behörden einhergeht, anders eingeschätzt: Es wurde als sehr wahrscheinlich angesehen, dass bei Untätigkeit der Behörden das schlimmste Szenario eintritt, nämlich der ungeordnete Konkurs der CS, dessen Kosten mittlerweile auf 150 % des BIP beziffert wurden. In diesem Fall sah das Ranking der Szenarien wie folgt aus: Sanierung mit Bail-in und PLB, Notfallplan für die Schweizer Einheit und TPO, Übernahme durch die UBS.¹⁴³⁶

Auf der Grundlage dieser Analysen, die von den Mitgliedern des AF sehr geschätzt wurden, diskutierte das Gremium die Relevanz der Kernaussagen. Es stellte dabei insbesondere seine aktuelle Strategie – die darin bestand, vorläufig keine Massnahmen zu ergreifen und eher eine Übernahme durch die UBS als durch eine ausländische Bank vorzubereiten – infrage, da diese Strategie nicht mit den Analysen übereinstimmte.¹⁴³⁷ Nach Ansicht der Anwesenden sollte es Zweck der Analysen sein, eine Richtung vorzugeben. Die Optionen der Behörden sollten aber nicht durch die Festlegung eines strikten Rankings eingeschränkt werden. Im Übrigen waren sich die Mitglieder des AF nicht einig, ob die Situation 1 bereits eingetreten war: Die Vertreterinnen und Vertreter des SIF und der EFV waren der Meinung, dass diese Situation (erhöhter Stress, aber keine eindeutigen Anzeichen eines Sanierungsbedarfs) bereits erreicht sei und die Behörden folglich handeln müssten. Die Vertreterinnen und Vertreter der SNB sahen dies nicht so kategorisch. Gemäss dem Vizepräsidenten der SNB war es vorerst notwendig, anhand konkreter Indikatoren (Key Performance Indicators, KPI, siehe Kap. 7.2.1) ein gemeinsames Verständnis dafür zu entwickeln, was Situation 1 bedeutet, und Werte festzulegen, deren Erreichen zu einer Neubeurteilung der Lage führen würde. Letztlich wurde dieses Vorgehen gewählt.¹⁴³⁸ Die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen wies zudem darauf hin, dass die SNB den Auftrag etwas anders aufgefasst habe. Der Vorsteherin des EFD – und dem Gesamtbundesrat – sei es ein Anliegen gewesen, dank der makroökonomischen Analyse eine Rationalisierung des Entscheids vornehmen und konkret aufzeigen zu können, wie hoch die Kosten der einzelnen Massnahmen seien.¹⁴³⁹

Der AF beschloss letztlich, diese Präsentation zu vereinfachen, um sie an einer der nächsten Sitzungen dem LG vorlegen zu können, und das Ranking der Szenarien beizubehalten, ohne jedoch zu starr zu sein.¹⁴⁴⁰ Die Diskussion der überarbeiteten Fassung im AF wurde für den 14. März angesetzt.

Nach dieser Sitzung des AF forderte die FINMA in Absprache mit dem SIF die CS auf, ihr alle zwei Wochen ein Update mit Leistungskennzahlen (Key Performance Indicators) zur Lage der Bank vorzulegen. Dieses zweiwöchentliche Update wurde ab Anfang März 2023 eingereicht. Es sollte den Behörden ermöglichen, die Lebensfähigkeit der Bank kontinuierlich einzuschätzen, und somit als wichtige Entscheidungsgrundlage für die Beantwortung der zentralen Frage dienen, wann ein Eingreifen der Behörden notwendig wird.¹⁴⁴¹

An der Sitzung des LG vom 1. März 2023 wurde ebenfalls darüber gesprochen, wann der richtige Zeitpunkt für ein Eingreifen der Behörden ist. Das LG kam zum Schluss, dass diese Frage nicht eindeutig beantwortet werden könne. Die Mitglieder einigten sich darauf, die Situation eng zu verfolgen, um nötigenfalls eingreifen zu können.¹⁴⁴² An der Sitzung des LG vom 9. März wurde dieses Thema erneut besprochen und die Behörden kamen zum selben Schluss.¹⁴⁴³

Diskussionen über die TPO im AF vom 7. März 2023

Die am 6. Januar 2023 eingesetzte Arbeitsgruppe TPO erarbeitete per 24. Februar einen Kurzbericht und stellte diesen dem AF am 7. März vor. In diesem Kurzbericht stand weiterhin die Variante einer TPO der systemrelevanten Schweizer Einheit im Vordergrund.¹⁴⁵⁰ Konkret wurden diverse Untervarianten vorgestellt, und die Behörden bemühten sich, die Anwendungs- und Kombinationsmöglichkeiten verschiedener Kriseninstrumente im Zusammenhang mit einer TPO möglichst unvoreingenommen zu durchdenken. Gleichzeitig brachten die Teilnehmenden des AF auch zum Ausdruck, dass das Szenario einer TPO der Schweizer Tochtergesellschaft nach Konkurs des Stammhauses bzw. der Gruppe mittlerweile eher unwahrscheinlich sei.¹⁴⁵¹

Als der AF in seiner Sitzung vom 7. März 2023 die Zwischenergebnisse der Arbeitsgruppe TPO diskutierte, brachte die SNB auch die Möglichkeit einer TPO der gesamten Gruppe auf. Die EFV beurteilte die politische Machbarkeit dieser Möglichkeit angesichts der parlamentarischen Debatte zur Teilrevision des Postorganisationsgesetzes (21.048 «Postorganisationsgesetz (POG). Teilrevision») als zweifelhaft, befürwortete aber dennoch vertiefte Abklärungen in diese Richtung. Der AF beschloss, dass sich die Arbeitsgruppe TPO weiterhin auf die Variante einer TPO der Schweizer Einheit im Konkursfall des Stammhauses bzw. der Gruppe konzentrieren solle. Die Möglichkeit einer TPO der gesamten Gruppe sei separat abzuklären. Bevor die regulatorische Umsetzung erarbeitet werde, müsse zuerst die volkswirtschaftliche Kosten-Nutzen-Analyse, welche die Arbeitsgruppe für verschiedene Szenarien am Erstellen war, um dieses Szenario ergänzt werden.¹⁴⁵²

Diese Abklärungen scheinen nicht mehr durchgeführt worden zu sein, bevor die CS-Krise akut wurde. In der akuten Krise ab dem 15. März 2023 und insbesondere am Wochenende vom 18./19. März 2023 rückte das Szenario einer TPO der gesamten Bankengruppe vor der Abwicklung bzw. mit dem Ziel, dass eine Abwicklung gar nicht nötig wird, in den Vordergrund (siehe Kap. 7.2.5).

An derselben Sitzung des AF diskutierten die Behörden zudem im Sinne einer gründlichen Auseinandersetzung mit der Thematik TPO erneut die Variante, dass der Bund sich zwecks Vertrauensbildung an den Märkten mit einigen wenigen Milliarden Franken an der CS beteiligt. Diese Variante stand bereits im Herbst 2022 kurz zur Diskussion (siehe Kasten 7 in Kap. 5.2.5.6). Der AF beschloss, die Abklärungen zu dieser Variante wieder aufzunehmen.¹⁴⁵³ Auch diese Abklärungen scheinen nicht mehr durchgeführt worden zu sein, bevor die CS-Krise akut wurde.

Der AF beschloss an seiner Sitzung vom 7. März 2023 auch, dem BJ diverse Fragen zur Anwendung von Notrecht bei der Durchführung von ELA+, einem PLB oder einer TPO vorzulegen. Das BJ wurde jedoch erst wieder am Abend des 15. März 2023 beigezogen (siehe Kap. 7.2.1). Der vom AF geplante Auftrag ans BJ wurde schliesslich nicht erteilt. Denn die Ereignisse überschlugen sich, bevor die konkreten Fragen ans BJ innerhalb des AF konsolidiert werden konnten. Allerdings stellte die EFV am Abend des 17. März 2023 dem BJ den von ihr erstellten, im AF nicht mehr konsolidierten Entwurf des Gutachtensauftrags zu einer TPO (inklusive den bisherigen Überlegungsansätzen) zur Verfügung.¹⁴⁵⁴

Fortsetzung der Arbeiten am PLB ab Anfang 2023

Parallel dazu fanden auch Anfang 2023 Abklärungen zur Einführung eines PLB statt. Die Arbeitsgruppe PLB arbeitete weiter an der Vorbereitung der Vernehmlassungsvorlage, die das EFD gemäss Auftrag des Bundesrates vom 11. März 2022 bis Mitte 2023 fertigstellen sollte. In diese Arbeiten flossen die Hinweise ein, die das BJ Ende November 2022 zu einer allfälligen notrechtlichen Einführung eines PLB eingebracht hatte. So warf das SIF in seiner Vorkonsultation der SIB vom 18. Januar 2023 die Frage auf, inwiefern eine Einschränkung der Gewährung eines PLB auf systemrelevante Funktionen der Schweizer Einheiten möglich wäre.¹⁴⁵⁵ Darüber hinaus stellte die Arbeitsgruppe PLB an ihrer Sitzung vom 23. Februar 2023 Überlegungen dazu an, welcher Einheit einer G-SIB das Liquiditätshilfe-Darlehen in Form eines PLB vergeben werden müsste, um Verlustrisiken bei der Gewährung der Ausfallgarantie des Bundes zu beschränken.¹⁴⁵⁶

7.2.2.1 Erster Antrag der CS auf Liquiditätshilfen und neue Forderungen der UBS

Medienmitteilung der CS zu ihrem ELA-Antrag am Vorabend

Die CS teilte der Öffentlichkeit in einer Medienmitteilung um 1.45 Uhr mit, dass sie bei der SNB ELA im Umfang von rund 38 Milliarden Schweizer Franken sowie eine Engpassfinanzierungs-Fazilität über 10 Milliarden Franken beantragt hatte (siehe Kap. 7.2.1). In derselben Medienmitteilung informierte sie über ihre Absicht, Schuldenrückkäufe im Umfang von 3 Milliarden Schweizer Franken zu tätigen.¹⁵²⁵

Telefonkonferenz der Behörden mit der CS am frühen Morgen

Vor dem Hintergrund der sich stets verschlechternden Situation der CS verkündete die Vorsteherin des EFD am frühen Morgen des 16. März im Beisein der Staatssekretärin für internationale Finanzfragen, des Präsidenten der SNB, der Verwaltungsratspräsidentin und des CEO der FINMA dem Verwaltungsratspräsidenten und dem CEO der CS telefonisch, dass bis Sonntag eine Lösung mit der UBS ausgearbeitet werden müsse. Zu diesem Zweck müsse die CS alle notwendigen Informationen zur Verfügung stellen. Die Vertreter der CS sicherten den Behörden zu, dass dies geschehen würde.¹⁵²⁶

Revidierter Forderungskatalog der UBS

Zu einem nicht genauer bekannten Zeitpunkt, jedenfalls spät am Donnerstagabend, übermittelte die UBS den Behörden ihre revidierten Forderungen.

Diese werden nachfolgend abgebildet, wobei die Änderungen gegenüber dem Forderungskatalog vom 15. März 2023 kursiv gedruckt sind.

Tabelle 19. Forderungskatalog (Entwurf) der UBS, Stand 16. März 2023

Quelle: «DRAFT conditions for initial discussion», UBS, 16.3.2023.

Aus den Anhörungen der PUK und den analysierten Verwaltungsdokumenten geht hervor, dass die wesentlichen Änderungen im Vergleich zu den Forderungen am Vortag die folgenden waren: Neu erwähnte der Forderungskatalog der UBS erstmals die Abschreibung der AT1-Anleihen («protection against impact of purchase accounting which might lead to potential valuation write-downs, considering a ATI write-down; support from the regulator for SPV structure involving an ATI write-down to limit downside balance sheet risks for defined portfolios»; siehe Kasten 19 in Kap. 7.2.3.7).¹⁵²⁷ Die UBS befürchtete demnach, dass sie wegen der Fusion umfangreiche Bewertungsanpassungen (etwa auf künftig infolge der Fusion nicht mehr benötigter IT/Software oder auf gewissen Aktiven) auf Buchwerten der CS-Gruppe vornehmen und Rückstellungen (etwa für Rechtsfälle) bilden muss.¹⁵²⁸

Als Reaktion auf den revidierten Forderungskatalog kontaktierte der Präsident der SNB den Verwaltungsratspräsidenten der UBS und gab zu verstehen, dass die Forderungen der UBS seines Erachtens zu weit gingen. Auf Nachfrage des Präsidenten der SNB habe der Verwaltungsratspräsident der UBS erklärt, dass der neue Forderungskatalog ohne sein Wissen erstellt worden sei und die UBS «eine bessere Lösung in Aussicht stellen» würde (siehe Kasten 21 im Kap. 7.2.4.6).¹⁵²⁹

7.2.2.2 Ausserordentliche Sitzung des Verwaltungsrates der FINMA zur kritischen Lage der CS

Der Verwaltungsrat der FINMA tagte ab 7.45 Uhr in einer ausserordentlichen Sitzung, an der wie üblich auch Teile des Krisenstabs der FINMA teilnahmen.¹⁵³⁰ Er wurde darüber orientiert, dass die CS bei der SNB rund 39 Milliarden Franken in Form von ELA beantragt hatte. Die Geschäftsleitung beantragte, gestützt auf die Kennzahlen, die die CS der SNB für den Bezug von ELA mitgeteilt hatte, die erforderliche Solvenzbestätigung auszustellen. Der Verwaltungsrat stimmte diesem Antrag einstimmig zu.¹⁵³¹

Der Verwaltungsrat besprach zudem die möglichen Liquiditätszuflüsse von der Schweizer Tochtergesellschaft (Credit Suisse (Schweiz) AG) zum Stammhaus (Credit Suisse AG): Gemäss Notfallplan durfte die Nettoschuld der Parent Bank gegenüber der Credit Suisse (Schweiz) AG maximal 10 Milliarden Franken betragen. Der Verwaltungsrat stellte fest, dass die Einhaltung dieser Limite für die Einhaltung des Notfallplans unerlässlich und daher nicht verhandelbar sei.¹⁵³²

7.2.2.3 Erste direkte Kontaktnahme zwischen UBS und CS ohne Ergebnis

Gemäss den Informationen, die der PUK vorliegen, telefonierten die Verwaltungsratspräsidenten der CS und UBS erstmals am Donnerstag, 16. März 2023, um 8.15 Uhr miteinander.¹⁵⁴¹ Der Verwaltungsratspräsident der UBS habe dem Verwaltungsratspräsidenten der CS anlässlich dieses Gesprächs lediglich mitgeteilt, dass die UBS von den Behörden gebeten worden sei, tätig zu werden («asked […] to step in»).¹⁵⁴²

Im Anschluss an dieses Gespräch schickte der Verwaltungsratspräsident der CS dem Verwaltungsratspräsidenten der UBS per E-Mail einen Brief, in welchem er um Klärung verschiedener Fragen bat. Unter anderem wollte er wissen, ob der Verwaltungsratspräsident der UBS sich bereits mit der FINMA über den Kauf der CS ausgetauscht habe und ob nicht bereits eine Vereinbarung mit ihr getroffen worden sei. Ferner fragte er, ob der Verwaltungsrat der UBS über die geplante Transaktion informiert worden sei. Er stellte auch Fragen zur Struktur des Zusammenschlusses (Fusion oder öffentliches Kaufangebot/Übernahme; wettbewerbsrechtliche Hindernisse), zum Kaufpreis für die Aktionärinnen und Aktionäre der CS sowie zur benötigten Unterstützung durch schweizerische und ausländische Behörden. Er präzisierte, dass die FINMA und der Bundesrat am Sonntagabend den Zusammenschluss verkünden wollten. Er stellte sodann in Aussicht, der UBS Zugang zum virtuellen Datenraum der CS zu gewähren, sobald diese eine Geheimhaltungsvereinbarung unterzeichnet habe.¹⁵⁴³

Der Verwaltungsratspräsident der UBS sagte vor der PUK aus, dass er diesen Brief für unangemessen gehalten habe. Er habe in der Folge den Präsidenten der SNB angerufen und erklärt, dass die UBS auf einer solchen Grundlage nicht arbeiten könne. Er habe sich darüber geärgert, dass die UBS noch keinen Zugriff auf die Daten der CS erhalten habe, und habe vermutet, dass die CS die Arbeiten absichtlich hinauszögere.¹⁵⁴⁴

Zwischen der CS und der UBS sind nach Angaben angehörter Personen an diesem Tag keine weiteren nennenswerten Interaktionen erfolgt, weshalb die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen am nächsten Tag eine gemeinsame Sitzung einberief (siehe Kap. 7.2.3.3).¹⁵⁴⁵

7.2.2.4 Erste Weichenstellung: Diskussion im Ausschuss Finanzkrisen über mögliche Zwangsmassnahmen gegenüber der CS sowie über die Forderungen der UBS

In Vorbereitung der gleichentags stattfindenden LG-Sitzung besprachen die Mitglieder des AF an ihrer Morgensitzung, die um 9 Uhr begann, den Stand der Vorbereitungen für die Notverordnung. Die Unterlagen für das entsprechende Bundesratsgeschäft waren von der Vorsteherin des EFD unterzeichnet worden und standen nun für die später stattfindende Sitzung des Bundesrates bereit.¹⁵⁴⁶

Des Weiteren informierte die Direktorin der EFV die Teilnehmenden über das kurz bevorstehende Treffen mit der Präsidentin der FinDel, an welchem u. a. über die Sitzung der FinDel und eine Anhörung der CS gesprochen werden sollte. Die Teilnehmenden des AF drückten in diesem Zusammenhang ihre Sorge aus, dass die CS ihre Lage an der Anhörung vor der FinDel beschönigend darstellen würde und glaubhaft machen könnte, sie brauche weder die Unterstützung der Bundesbehörden noch der UBS. Sie befürchteten sogar, die CS könnte mitteilen, sie sei von den Behörden unter Druck gesetzt worden.¹⁵⁴⁷

Der Leiter der Abteilung Finanzsystem und Finanzmärkte des SIF erkundigte sich an der genannten Sitzung bei den teilnehmenden Vertreterinnen und Vertretern der FINMA zudem, ob sie die CS in Anwendung von Artikel 25 BankG im Rahmen von Schutzmassnahmen anweisen könnten, sich mit der UBS zusammenzuschliessen. Der Leiter des Geschäftsbereichs Recovery und Resolution der FINMA erwiderte, dass sie die CS sanieren müssten, wenn man annehme, sie habe den Point of Non-Viability erreicht. Das sei aber noch nicht der Fall.¹⁵⁴⁸

Beratung der initialen Forderungen der UBS

Der AF besprach auch die initialen Forderungen der UBS, die diese am Vortag übermittelt hatte. Dabei wurden die folgenden vier Forderungen vertieft diskutiert:

1. Transaktionsstruktur: Die UBS verlangte die Zusicherung der Behörden, dass sie keine Prämie auf der Basis des Börsenschlusskurses bezahlen müsse. Der Direktor und der Leiter des Geschäftsbereichs Banken der FINMA bemerkten, dass die Behörden unter keinen Umständen bei der Preisfindung einwirken sollten. Die Preisfindung sei (gerade bei einem öffentlichen Kaufangebot) auch von gesetzlichen Schranken bestimmt, von denen die Behörden keine Ausnahmen gewähren könnten.¹⁵⁴⁹

2. Eigenmittelvorschriften: Der Leiter des Geschäftsbereichs Banken kommentierte die Forderungen der UBS im Zusammenhang mit den Eigenmittelvorschriften. In Bezug auf die Forderung der UBS nach einem Stillstehen und einem anschliessenden phasenweisen Aufbau der regulatorischen Anforderungen, die sich als Folge des Zusammenschlusses mit der CS verschärfen würden, gelangte der AF zum Ergebnis, dass wohl ein zweijähriges «Stillstehen» angeboten werden könnte.¹⁵⁵⁰

3. Weiterführung der regulatorischen Erleichterungen: Die von der FINMA der CS über die Jahre hinweg gewährten regulatorischen Erleichterungen könnten nach Einschätzung der AF-Teilnehmenden bei einem Zusammenschluss von der UBS übernommen werden, müssten jedoch nach einer gewissen Zeit wegfallen.¹⁵⁵¹

4. Staatsgarantien in Form einer Zweckgesellschaft: Die AF-Teilnehmer stellten fest, dass die weitgehende Forderung der UBS nach einer Staatsgarantie in der Form eines sogenannten Special Purpose Vehicle zur Einschränkung der Risiken gewisser Portfolios ohne Notrecht nicht umsetzbar war.¹⁵⁵²

Bilanzierend vereinbarten die Behördenvertreterinnen und -vertreter, bis Ende des Tages noch offene Fragen mit der UBS abzuklären sowie sie zu fragen, bis wann sie mit einer grundsätzlichen Zusage ihrerseits zum Zusammenschluss mit der CS rechnen könnten. Die FINMA sollte diese technischen Gespräche mit der UBS leiten, und die SNB und das SIF sollten ebenfalls dabei sein.¹⁵⁵³

Die FINMA brachte zudem ein, dass die Fed und die PRA bisher noch nicht über den möglichen Zusammenschluss der CS und der UBS informiert worden waren. Diese Information müsse aber bald erfolgen, da die UBS als Bedingung für einen Zusammenschluss die dafür erforderlichen Zusagen ausländischer Regulatoren stelle.¹⁵⁵⁴ Der AF einigte sich darauf, wer mit welchen ausländischen Behörden Kontakt aufnehmen soll, um ihnen erstmals den möglichen Zusammenschluss der CS mit der UBS anzukündigen.¹⁵⁵⁵

Beratung der zweckmässigen Kommunikation

Einen wichtigen Teil der Sitzung widmete der AF zudem der öffentlichen Kommunikation zu den verschiedenen Entwicklungen. So berichtete die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen von den internationalen Rückmeldungen, die sie zur Medienmitteilung der SNB und der FINMA erhalten hatte: Auf die deutschen, französischen und US-amerikanischen Behörden habe die Medienmitteilung eine beruhigende Wirkung gehabt.

Der AF erwog weiter den Zeitpunkt einer möglichen öffentlichen Kommunikation der Behörden. Die Mitglieder des AF kamen überein, dass die Entscheide des Bundesrates sowie der FinDel vorliegen müssen, bevor über die Schaffung des neuen Instruments ELA+ kommuniziert werden kann. Jedoch fragten sie sich generell, wie zweckmässig eine isolierte Kommunikation zur Gewährung von ELA+ sei. Der Markt könnte sich fragen, wieso der kurz zuvor angekündigte Bezug von ELA nicht ausreichend gewesen sei, und deshalb negativ reagieren. Sie gelangten zum Schluss, dass eine Kommunikation über den Zusammenschluss zusammen mit sämtlichen Massnahmen der Behörden gegenüber einer Mitteilung einzig betreffend die ELA+ vorzuziehen war.¹⁵⁵⁶

In diesem Zusammenhang besprach der AF auch die Rechtskraft der Notverordnung zur Einführung des Instruments ELA+. Die Direktorin der EFV und der Leiter der Abteilung Finanzsystem und Finanzmärkte des SIF bestätigten, dass die SNB trotz ausstehender Publikation der Notverordnung ELA+ an die CS leisten konnte.¹⁵⁵⁷

Der AF diskutierte auch die in den frühen Morgenstunden veröffentlichte Medienmitteilung der CS zum ELA-Antrag. Der Vizepräsident der SNB und der Direktor der FINMA erläuterten, dass die CS ursprünglich eine sehr weitgehende Mitteilung geplant hatte. Kurzfristig hätten sie aber um eine Korrektur gebeten. Die Nennung eines konkreten Betrags in der Medienmitteilung sei eine Initiative der CS gewesen, um den Markt zu beruhigen. Die CS habe vorgängig diverse Anfragen zur Höhe des Betrags erhalten. Die Nennung einer konkreten Zahl in der Medienmitteilung der CS habe den Direktor der FINMA und den Vizepräsidenten der SNB überrascht, da die CS bisher bei der ELA nicht sehr proaktiv gewesen sei. Es sei möglich, dass der Markt den bezogenen ELA-Betrag als ungenügend erachtet. Weiter kritisierten die Teilnehmenden des AF, dass die CS einen Teil der ELA für die Rückzahlung gewisser Senior Bonds einsetzen wolle.¹⁵⁵⁸ Die CS wollte überdies den späteren Rückkauf eines Teils der AT1-Anleihen im Umfang von 2 Milliarden US-Dollar ankündigen, was die FINMA aber nicht gestattete.¹⁵⁵⁹ Dies zeige, dass die CS den Ernst der Lage nicht verstanden habe. Der Direktor der FINMA habe der CS erklärt, dass die geplanten Massnahmen keine optimale Nutzung der Liquidität seien. An der AF-Sitzung stellte er fest, dass es kein gesetzliches Instrument gebe, um die CS von der Nutzung der Liquidität abzuhalten, und dass das Verhalten der CS sehr problematisch sei.¹⁵⁶⁰

Zuletzt besprach der AF die Tatsache, dass die Medien über die später an diesem Tag stattfindende ausserordentliche Bundesratssitzung berichtet hatten. Die Teilnehmenden nahmen dieses Leak mit Bedauern zur Kenntnis.¹⁵⁶¹

7.2.2.5 Gewährung von ELA an die CS

Das Direktorium der SNB entschied um 10 Uhr, dem Antrag der CS auf ELA stattzugeben.¹⁵⁶² Zusätzlich zu den rund 38 Milliarden Schweizer Franken, die die SNB der CS (Schweiz) AG als ELA gewährte, entrichtete sie ihr rund 10 Milliarden Franken als Engpassfinanzierungs-Fazilität (total rund 50 Milliarden Schweizer Franken).¹⁵⁶³ Ein Teil dieser Beträge wurde in US-Dollar sowie in Euro ausbezahlt.¹⁵⁶⁴

Erste Orientierung der Präsidentin der FinDel

Ebenfalls etwa um 10 Uhr trafen die EFD-Vorsteherin und die Direktorin der EFV die damalige Präsidentin der FinDel. Ziel dieses Treffens war eine erste Orientierung der Präsidentin der FinDel über die Situation sowie die Vorbereitung einer FinDel-Sitzung, die voraussichtlich am Sonntag, 19. März, stattfinden sollte.¹⁵⁸⁸ Gemäss der Präsidentin der FinDel wurde sie mündlich über die Situation der CS, die bisherigen Massnahmen der Behörden sowie die weiteren möglichen Interventionen des Bundesrates orientiert. Sie wurde auch über Reaktionen aus dem Ausland und diverse Gespräche, die die EFD-Vorsteherin geführt hatte, informiert. Die Präsidentin der FinDel schätzte die ihr anlässlich dieses Treffens vermittelten Informationen als umfassend ein.¹⁵⁸⁹

7.2.2.6 Weitere Krisensitzung des Lenkungsgremiums im Bernerhof

Die Behörden tagten, wie am Vortag vorgesehen, am 16. März 2023 um 11.30 Uhr erneut im Rahmen des LG. Anlässlich dieser Sitzung teilte der Präsident der SNB den Teilnehmenden mit, dass die FINMA die Solvenz der CS bestätigt und die SNB entsprechend den ELA-Antrag der CS von voriger Nacht gutgeheissen habe.¹⁵⁹⁰

Der Direktor der FINMA berichtete seinerseits, dass sich die Kommunikation der SNB und der FINMA vom 15. März positiv auf den Aktienwert der CS ausgewirkt habe. Die Volatilität sei aber aufgrund der bestehenden Unsicherheit weiterhin gross. Ebenfalls thematisiert wurden die Abflüsse des Vortags bei der CS: 4,5 Milliarden Franken im Wealth Management und 6,5 Milliarden Franken bei der Credit Suisse (Schweiz) AG.¹⁵⁹¹

Es folgte eine Besprechung zur Vorbereitung der Verhandlungen auf Grundlage des Forderungskatalogs der UBS. Der Direktor der FINMA hob drei problematische Forderungen hervor:

• – die Gewährung von Liquidität an die UBS ohne Leistung entsprechender Sicherheiten;

• – die Gewährung einer Garantie durch den Bund zugunsten der UBS;

• – die Gewährung von langfristigen Erleichterungen bei den Eigenmittel- und Liquiditätsanforderungen durch die FINMA.

Der Präsident der SNB fügte hinzu, dass die SNB der UBS keine Liquiditätshilfe ohne entsprechende Sicherheiten gewähren könne. Die Teilnehmenden waren sich einig, dass die UBS kein Interesse daran haben könne, unerfüllbare Forderungen zu stellen – sie wolle schliesslich nicht, dass der Eindruck entstehe, die Lösungsfindung sei an ihr gescheitert. Auf die Bemerkung des Präsidenten der SNB, es wäre für die Verhandlungen hilfreich, wenn es neben der UBS eine weitere Interessentin gäbe, verwies der Direktor der FINMA auf die äusserst knappe Zeit.¹⁵⁹²

Der Direktor der FINMA orientierte die Teilnehmer zuletzt, dass die Option einer Sanierung gemäss BankG aufgegleist sei. Die Bank habe am Vortag den Auftrag erhalten, bis zum Ende des heutigen Tages einen genehmigungsfähigen Sanierungsplan zu entwerfen. Die FINMA bereite eine entsprechende Sanierungsverfügung mit Hochdruck vor.¹⁵⁹³

Die Vorsteherin des EFD hielt fest, dass es ausgeschlossen sei, ohne Lösung in die nächste Woche zu starten. In diesem Sinne sollte die EFV als potenzielle Alternative zur Option des Zusammenschlusses der CS mit der UBS eine neue Option vorbereiten: die Verstaatlichung der gesamten CS-Gruppe.¹⁵⁹⁴ Nach Aussagen einer von der PUK angehörten Person sei dies das erste Mal gewesen, dass die Behörden die staatliche Übernahme der ganzen CS diskutiert hätten. Es sei ein Dammbruch gewesen, eine solche Lösung vorzuschlagen, da es ordnungspolitisch fragwürdig gewesen wäre, nicht nur die systemrelevanten Teile, sondern das ganze Institut zu schützen. Deshalb sei der Schritt zu dieser Lösung nicht ganz einfach gewesen.¹⁵⁹⁵ Das LG beschloss in der Folge, eine Vorlage zur Option der Verstaatlichung (TPO) der CS-Gruppe vorzubereiten, einen Pikettdienst des Bundesrates sowie eine Bundesratssitzung am Sonntag aufzugleisen und keine Zugeständnisse in den Verhandlungen mit der UBS zu machen, die Notrecht voraussetzten.¹⁵⁹⁶

7.2.2.7 Verabschiedung der Notverordnung zur Einführung von ELA+ und PLB durch den Bundesrat

Nach der Sitzung des LG fand um 13.15 Uhr die am Vortag einberufene ausserordentliche Sitzung des Bundesrates statt. Aufgrund der laufenden Frühlingssession des Parlamentes wurde diese Sitzung unterbrochen, damit die Vorsteherin des EJPD an einer Ratsdebatte teilnehmen konnte. Die Wiederaufnahme der Sitzung erfolgte um 17.15 Uhr.¹⁵⁹⁷

Die Organisation der ausserordentlichen Bundesratssitzung sei wegen der Parlamentssession herausfordernd gewesen. Aufgrund der Teilnahme verschiedener Bundesrätinnen und Bundesräte an den Ratsdebatten sei es schwierig gewesen, ihnen im Vorfeld die erforderlichen Informationen zukommen zu lassen.¹⁵⁹⁸ So wies die Vorsteherin des VBS an der genannten Sitzung darauf hin, sie habe aufgrund ihrer Anwesenheit im Parlament keine Kenntnis von den Unterlagen für diese Sitzung nehmen können.¹⁵⁹⁹

Anlässlich dieser Sitzung wurde dem Bundesrat im Kontext der CS-Krise erstmals ein schriftlicher Antrag vorgelegt.¹⁶⁰⁰ Der Antrag beinhaltete die Erweiterung der bestehenden ELA sowie eine sofortige, auf Artikel 184 Absatz 3 und 185 Absatz 3 BV gestützte, Inkraftsetzung eines Instruments der staatlichen Liquiditätssicherung. Dieses Instrument (mithin der PLB) sollte vom Bundesrat unmittelbar «aktiviert» werden, um Liquiditätshilfe-Darlehen mit Ausfallgarantie des Bundes an die CS zu ermöglichen. Zudem sah der Antrag vor, dass der Bundesrat bei der FinDel den zur Zusicherung der Ausfallgarantie erforderlichen Verpflichtungskredit von 100 Milliarden Franken im Dringlichkeitsverfahren beantragt, damit der Bund gegenüber der SNB die für die Liquiditätshilfe-Darlehen an die CS notwendige Garantie abgeben kann.¹⁶⁰¹

Erläuterungen der Vorsteherin des EFD zur Entwicklung der Lage der CS

Im Beisein des Präsidenten der SNB und der Verwaltungsratspräsidentin sowie des Direktors der FINMA¹⁶⁰² orientierte die EFD-Vorsteherin den Gesamtbundesrat über die aktuelle Situation der CS und führte insbesondere aus, dass die Bank nach Einschätzung des EFD, der FINMA und der SNB den darauffolgenden Montag nicht überleben werde.¹⁶⁰³ Sie erläuterte zudem, dass die Ratingagenturen die CS demnächst auf «non invest» herabstufen würden.¹⁶⁰⁴ Zwar habe die gemeinsame Medienmitteilung der FINMA und der SNB am Vorabend die Lage vorübergehend etwas entschärft.¹⁶⁰⁵ Es sei aber unbedingt nötig, dass die Behörden bis Sonntagabend eine Lösung finden und kommunizieren.¹⁶⁰⁶ Der Bundesrat erfuhr zum ersten Mal, dass die CS und die UBS derzeit Gespräche über einen möglichen Zusammenschluss führten. An der Bundesratssitzung wurde erklärt, dass die nun zu treffende Entscheidung dazu dient, das Überleben der CS bis zum Wochenende resp. bis zur Lösungsfindung zu gewährleisten.¹⁶⁰⁷ In diesem Zusammenhang besprach der Bundesrat unter anderem die Risiken für den Bund, die Folgen eines Konkurses der CS sowie die Folgen eines möglichen Zusammenschlusses zwischen der CS und der UBS. Gemäss den Vertreterinnen und Vertretern der SNB und der FINMA sollten neben der Sanierung zwei Lösungsszenarien in Betracht gezogen werden: den Zusammenschluss der CS und der UBS einerseits und die vorübergehende Verstaatlichung der CS andererseits.¹⁶⁰⁸

Zunächst habe sich der Vorsteher des UVEK erkundigt, ob der Bundesrat die ELA+ und den PLB auch dann einführen sollte, wenn noch keine konkrete Lösung vorliegen würde. Daraufhin habe er sich überzeugen lassen, dass es diese Instrumente für jede Lösung brauche – also selbst bei einer Verstaatlichung der CS. Dennoch habe er verlangt, dass dem Bundesrat eine Bilanz der CS vorgelegt wird, damit dieser sehen kann, wo möglicherweise verwertbare Aktiven der Bank liegen. Dies habe es dem Bundesrat ermöglichen sollen, die Risiken zu kalkulieren.¹⁶⁰⁹

Fragender Mitbericht des EDI

Das EDI reichte als einziges Departement einen fragenden Mitbericht zum EFD-Antrag ein. Gemäss Mitbericht hätte sich das EDI angesichts der seit mehreren Monaten bestehenden Schieflage der CS gewünscht, dass das EFD dem Bundesrat schon im vergangenen Jahr schriftlich verschiedene Optionen zur Aussprache unterbreitet hätte. Das EDI wollte insbesondere wissen, welches die möglichen Alternativen zur Ausstattung der CS mit Garantien bis zur allfälligen Übernahme durch die UBS seien. Es erkundigte sich auch danach, mit welchen Folgen auf nationaler und internationaler Ebene zu rechnen wäre, wenn der Bundesrat diese Garantien nicht beschliessen würde. Aufgrund der kurzen Frist erwartete das EDI keine schriftliche Antwort im Vorfeld der Sitzung.¹⁶¹⁰

Das Fehlen weiterer Mitberichte führte der damalige Vizekanzler u. a. auf die «sehr kurze Frist» zurück. Die Abwicklung des Mitberichtsverfahren nehme bei geheim klassifizierten Unterlagen mehr Zeit in Anspruch. Der Verzicht der anderen Departemente auf einen Mitbericht könne dementsprechend «nicht als ‹Einverstanden-Erklärung› interpretiert werden».¹⁶¹¹

Beschluss über die Einführung der Notverordnung

Der Bundesrat verabschiedete danach die Notverordnung zur Einführung der ELA+ und des PLB sowie die von der Bundeskanzlei vorbereiteten Elemente einer passiven Krisenkommunikation, die anschliessend den Departementen übermittelt wurden.¹⁶¹² Die ELA+ umfasste nur noch das Konkursprivileg, jedoch nicht mehr das zuvor angedachte gesetzliche Pfandrecht. Ein Pfandrecht, das insbesondere auch potenziell grenzüberschreitende Wirkung hätte entfalten sollen, hätte in jedem Fall aufwendige Vorarbeiten nötig gemacht. Es stand daher einer zeitnahen Einführung der ELA+ per Notrecht im Weg.¹⁶¹³ Die SNB hatte geprüft, ob ihre Forderungen aufgrund der Gewährung von ELA+ durch das Konkursprivileg ausreichend mit Substanz der CS gedeckt wären.¹⁶¹⁴ Diese Bedingung war erfüllt, auch unter Annahme eines möglichen Ring Fencing durch die ausländischen Behörden. Die SNB stützte diese Beurteilung auf eigene Berechnungen sowie auf das Gutachten von Oliver Wyman.¹⁶¹⁵

Die Notverordnung trat um 20 Uhr in Kraft, wurde allerdings erst am 19. März veröffentlicht.¹⁶¹⁶

Ausschluss des Zugangs nach BGÖ zu den Arbeiten der Behörden im Kontext des CS‑Dossiers

Ein wichtiger Aspekt der Notverordnung war die Tatsache, dass der Bundesrat in Artikel 6 Absatz 3 der Notverordnung vom 16. März 2023 den Zugang nach dem BGÖ¹⁶²¹ zu den Informationen und Daten rund um die Arbeiten der Behörden im CS-Dossier ausschloss. Bei diesem Ausschluss handelt es sich um eine Spezialbestimmung im Sinne von Artikel 4 Buchstabe a BGÖ. In den Erläuterungen wurde als Grund für diese ausserordentliche Einschränkung der Informationsrechte der Öffentlichkeit die Sensitivität der Daten aufgrund des Geschäftsgeheimnisses der CS genannt: «Müsste die betroffene SIB befürchten, dass die Verwaltungseinheiten Zugang zu den zur Verfügung gestellten Informationen und Unterlagen gewähren müssen, könnte dies dazu führen, dass sie diese Informationen nicht, unvollständig oder mit grosser zeitlicher Verzögerung zur Verfügung stellen würde.»¹⁶²²

Gemäss den Aussagen des Direktors des BJ brachte das EFD gegenüber dem BJ während der Krisentage allerdings eine zusätzliche Argumentation vor: Es bestehe das Risiko, eine Vielzahl von Öffentlichkeitsgesuchen zu erhalten, was zu einer erheblichen Ressourcenbindung führen würde. Die derart gebunden Ressourcen wären nicht mehr für die Krisenbewältigung zur Verfügung gestanden.¹⁶²³ Die Direktorin der EFV bestätigte, es habe die Sorge bestanden, dass die Bearbeitung von BGÖ-Gesuchen in der Krisenphase könnte einen Mangel an Ressourcen für die operationellen Krisenarbeiten auslösen. Die EFV habe den Ausschluss darüber hinaus trotz des rechtsstaatlichen Transparenzanliegens befürwortet, da die Finanzstabilität gesichert werden musste. Laut der Direktorin der EFV sollte der zeitlich beschränkte BGÖ-Ausschluss Rechtssicherheit und Klarheit schaffen. Gerade weil Notrecht zeitlich beschränkt ist, habe man damit das Transparenzinteresse nicht aufgehoben, sondern faktisch nur aufgeschoben. Man habe vermeiden wollen, den Informationsfluss zwischen den Banken und den Behörden aufgrund des Öffentlichkeitsprinzips zu gefährden. Zudem habe eine Rechtsunsicherheit bestanden, da sowohl die FINMA wie auch die SNB nicht dem BGÖ unterstehen und deshalb unklar war, ob Unterlagen der Banken, die von der FINMA und der SNB an den Bund weitergeleitet wurden, dem BGÖ unterlagen oder nicht. Wenn es bei BGÖ-Gesuchen zu einer Meinungsverschiedenheit zwischen Verwaltungsbehörde und Antragsstellenden kommt, muss zudem der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte (EDÖB) eine Empfehlung abgeben, wodurch Rechtsverfahren entstehen können. Auch dieser Umstand habe den Informationsfluss bedroht.¹⁶²⁴

7.2.2.8 Technische Gespräche der Behörden mit der CS und der UBS

Nach den Besprechungen zwischen dem EFD, der FINMA und der UBS, an welcher diese im Grundsatz ihre Bereitschaft zur Übernahme vermittelt hatte, fanden im Verlauf des 16. März verschiedene Gespräche auf technischer Ebene statt.

So nahm die FINMA bereits in der Nacht auf den 16. März telefonischen Kontakt mit der UBS auf und gleiste die Gespräche zur Fusion mit der CS auf. Dabei habe es sich um einen technischen Austausch zu regulatorischen Aspekten der von der UBS gestellten Bedingungen gehandelt, an dem auch das SIF und die SNB teilnahmen.¹⁶²⁵

Infolge der Kritik des Verwaltungsratspräsidenten der UBS beschwerte sich der Direktor der FINMA gegen 11 Uhr beim CEO der CS darüber, dass die UBS noch keinen Zugriff auf den virtuellen Datenraum habe. Die FINMA betonte die Dringlichkeit dieses Anliegens. Der CEO der CS versprach, sich sofort darum zu kümmern.¹⁶²⁶

Zwischen 12.30 Uhr und 13 Uhr fand ein technischer Austausch zwischen der FINMA, der SNB, dem SIF und der UBS zu den regulatorischen Aspekten der von der UBS eingereichten Bedingungen statt. Es wurden keine Beschlüsse gefasst.¹⁶²⁷

Um 18 Uhr tauschten sich die FINMA und die CS auf operativer Ebene telefonisch aus. Thema waren der Stand der Gespräche zwischen der UBS und der CS, die Liquiditätssituation der CS sowie der Stand der Vorbereitungen für eine mögliche Abwicklung.¹⁶²⁸

Um 20.30 Uhr äusserte der Verwaltungsratspräsident der Schweizer Tochtergesellschaft der CS, der CS (Schweiz) AG, gegenüber den Leitern der Geschäftsbereiche Banken sowie Recovery und Resolution der FINMA seine Zurückhaltung, noch mehr Liquidität für die Parent Bank, die CS AG, bereitzustellen. Die CS (Schweiz) AG sei selber von Abflüssen betroffen und bedürfe selber der Liquidität.¹⁶²⁹

Gegen 22 Uhr habe die Treasury-Abteilung der CS dem damaligen Leiter der Aufsicht über die CS-Gruppe bei der FINMA mitgeteilt, dass die Fed und die Bank of New York weiterhin Liquidität im Umfang von 18 Milliarden US-Dollar erwarten würden und es nun bei der CS zu erhöhten Abzügen auch in Schweizer Franken gekommen sei. Die CS habe gegenüber der FINMA den Standpunkt vertreten, dass sie diese Forderung der US-amerikanischen Behörden erfüllen könne.¹⁶³⁰

Eine Stunde später fand ein erneutes Telefongespräch zwischen der FINMA und der CS statt. Der CS wurde eine Fristerstreckung bis 5 Uhr morgens am Freitag gewährt, um den Sanierungsplan zu finalisieren.¹⁶³¹

7.2.2.9 Kontakte der Bundesbehörden mit ausländischen Behörden

Am 16. März führten die verschiedenen Behördenvertreterinnen und -vertreter diverse Diskussionen mit ausländischen Behörden durch. Nachfolgend werden diese zusammengefasst.

Um 8.40 Uhr telefonierte die Vorsteherin des EFD mit dem damaligen deutschen und um 9.30 Uhr mit dem damaligen französischen Finanzminister.¹⁶³² Diese Gespräche seien laut der Bundesrätin konstruktiv gewesen. Die beiden Minister hätten die Kommunikation der SNB und der FINMA vom Vortag begrüsst. Der französische Minister habe die Situation rund um die CS als «schwerwiegendes Ereignis» bezeichnet.¹⁶³³ Später telefonierte die Bundesrätin mit dem damaligen britischen Finanzminister (um 16.15 Uhr) und der US-amerikanischen Finanzministerin (um 19 Uhr). Die Bundesrätin informierte beide über die Liquiditätshilfe an die Bank in Form einer ELA. Sie versicherte ihnen, dass die Behörden die Lage aufmerksam verfolgten und schlug vor, in engem Kontakt zu bleiben. In den Sprechnotizen für dieses Gespräch wurde betont, dass die Unterstützung der britischen und der US-amerikanischen Regierung sehr wichtig für eine Fusion sei und es deshalb eines engen Kontakts zum britischen Finanzminister und zur US-amerikanischen Finanzministerin bedürfe.¹⁶³⁴ Die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen telefonierte derweil mit der Generaldirektorin im britischen Finanzministerium.¹⁶³⁵

Der damalige Bundespräsident wurde am 16. März sowohl vom damaligen britischen Premierminister wie auch vom französischen Präsidenten kontaktiert. Beide zeigten sich besorgt über die Lage der Bank. Der damalige Bundespräsident teilte keine konkreten Informationen mit seinen Gesprächspartnern. Beide sicherten ihm ihre volle Unterstützung zu.¹⁶³⁶

Der Präsident der SNB tauschte sich seinerseits mit der Präsidentin der EZB aus. Zudem telefonierte er mit dem Gouverneur der Bank of England.¹⁶³⁷ Weiter hatten der Präsident und der Vizepräsident der SNB an diesem Tag einen telefonischen Austausch mit dem Präsidenten und mit dem Vizepräsidenten für Aufsicht der Fed. Die Massnahmen an sich wurden aber nicht diskutiert.¹⁶³⁸

Auch die FINMA hatte Kontakt mit ausländischen Aufsichtsbehörden. Um 14.45 Uhr telefonierten die FINMA und die Fed, welche sich alarmiert über die Situation der CS gezeigt habe. Ohne Liquiditätszufluss an die US-amerikanische Tochtergesellschaft könne ein Zahlungsausfall nicht ausgeschlossen werden. Sie habe verlangt, dass die Bank mehr Liquiditätspuffer halte.¹⁶³⁹ Derweil bestätigte die britische Aufsichtsbehörde PRA gegenüber dem Direktor der FINMA, dass das Erreichen des Wochenendes machbar erscheine.¹⁶⁴⁰ Später, gegen 17 Uhr, führte die Crisis Management Group ein Gespräch.¹⁶⁴¹ Der Direktor und der Leiter des Geschäftsbereichs Recovery und Resolution der FINMA informierten die Teilnehmenden darüber, dass die Behörden innert Tagen Massnahmen ergreifen müssten. Die FINMA schreite bei der Finalisierung der Abwicklungsverfügung voran. Es sei aber noch keine Entscheidung über das anwendbare Lösungsszenario getroffen worden.¹⁶⁴² Um 20 Uhr tauschte sich schliesslich das Core College zur Lage der CS aus.¹⁶⁴³ Der Direktor der FINMA informierte die Fed und die PRA bei diesem Anlass, dass eine Lösung mit der UBS angestrebt werde.¹⁶⁴⁴

7.2.2.10 Interne Vorbereitungen der CS und der UBS zur Krisenbewältigung

Nachfolgend werden die internen Vorbereitungen der CS und der UBS am 16. März zusammenfassend dargestellt.

Gemeinsame ausserordentliche Verwaltungsratssitzung der Credit Suisse Group AG und der Credit Suisse AG

Aufgrund der ausserordentlichen Lage führte der Verwaltungsrat der CS Group und der CS AG am 16. März mittags eine ausserordentliche Sitzung durch. An dieser orientierte der Verwaltungsratspräsident den Verwaltungsrat der CS über die sich dramatisch zuspitzende Lage sowie über die erfolgten Kontakte mit den Behörden. Er kündigte an, dass nun auf Grundlage der im vergangenen Jahr geleisteten Vorarbeiten ein «Plan B» angestrebt würde, nämlich der Verkauf der CS an die UBS.¹⁶⁴⁵

Der CEO und weitere Geschäftsleitungsmitglieder der CS berichteten anschliessend über die gemeinsame Medienmitteilung der FINMA und der SNB vom Vortag. Diese habe Wirkung gezeigt. Es sei jedoch bedauerlich, dass die FINMA trotz der monatelangen Aufforderungen durch die CS erst am Vortag öffentlich kommuniziert habe. Vor der PUK wurde ausgesagt, dass die CS sich bei der öffentlichen Kommunikation Unterstützung vonseiten der Behörden gewünscht hätte. Konkret habe sie sich nach der Bekanntgabe ihrer neuen Strategie im Oktober 2022 eine Stellungnahme der Behörden gewünscht, in welcher diese dem Markt zusichern, dass sie die CS mit allen Mitteln unterstützen würden («whatever it takes»). Darauf habe die FINMA erwidert, dass dies nicht opportun sei (siehe Kap. 6.4.4).¹⁶⁴⁶ Weiter wurde der Verwaltungsrat über den Bezug von ELA bei der SNB informiert. Mit diesem Bezug sei ein unmittelbarer Liquiditätsengpass der CS abgewendet worden. Es sei aber eine schlechtere Bewertung durch die Ratingagenturen zu befürchten. Die Ratingagenturen hatten angekündigt, die CS am Montag auf «non-invest» herunterzustufen.¹⁶⁴⁷

Zudem liess sich der Verwaltungsrat durch einen externen Rechtsanwalt über seine rechtlichen Pflichten und insbesondere seine Sorgfaltspflichten informieren. Der Rechtsanwalt führte aus, dass der Zusammenschluss als Teil der Strategie der Bank alleinige Sache des Verwaltungsrates sei und die FINMA nur im Falle der Insolvenz der CS gestützt auf Artikel 30 Absatz 2 BankG den Zusammenschluss verfügen könnte. Auf Nachfrage des Verwaltungsrates bestätigte der Rechtsanwalt, dass dies auch dann gelte, wenn die UBS einer Transaktion zu einem sehr tiefen Preis zustimme.¹⁶⁴⁸

Ferner zeigten die Geschäftsleitung sowie externe Rechtsanwälte die möglichen Transaktionsstrukturen auf: öffentliche Übernahme, Fusion oder Asset Deal. Der Asset Deal wurde als besonders herausfordernd für die CS beschrieben, da er einer Zwangsliquidation gleichkäme. Für eine Käuferin sei er aber interessant. Es sei daher wahrscheinlich, dass die Transaktion mit der UBS die Form eines Asset Deals annehme, es sei denn, die Behörden würden eine andere Form mit Nachdruck bevorzugen.¹⁶⁴⁹

Die Geschäftsleitung gab dem Verwaltungsrat ferner bekannt, dass die Bank of England der Ansicht sei, dass bis Sonntagnacht eine Lösung gefunden werden müsse. Der Verwaltungsrat teilte diese Einschätzung und besprach die Massnahmen, die er bis Sonntagnacht ergreifen musste, einschliesslich der Interaktionen mit der UBS. Während die UBS bereits kontaktiert worden war, war es gemäss dem CEO wichtig, neben der UBS auch weitere Lösungsoptionen in Betracht zu ziehen. Dies liege in der Pflicht des Verwaltungsrates und könne auch die eher schwache Position der CS in einer Verhandlung stärken. Der Verwaltungsrat erörterte die verschiedenen Kandidatinnen, die die Geschäftsleitung für eine Transaktion in Betracht gezogen hatte.

Nachdem diejenigen Kandidaten verworfen worden waren, die wahrscheinlich kein Interesse an der CS oder nicht genügend Ressourcen für eine solch kurzfristige Transaktion hatten, verblieben drei mögliche Kandidaten. Die Geschäftsleitung war damit einverstanden, diese Optionen weiter zu verfolgen.¹⁶⁵⁰ Die PUK hat keine Informationen zu den drei erwähnten Kandidaten erhalten.¹⁶⁵¹

Der Verwaltungsrat besprach auch die Tatsache, dass die Aktionärinnen und Aktionäre einer Transaktion mit der UBS zustimmen mussten und der Verwaltungsrat insbesondere auf das Einverständnis der drei grössten Aktionärinnen und Aktionäre angewiesen war.¹⁶⁵²

Für den Fall, dass bis Sonntagabend kein ausgereiftes Transaktionsvorhaben kommuniziert werden könnte, bereitete die Geschäftsleitung eine alternative Medienmitteilung mit dem Ziel vor, die Märkte zu beruhigen.

Zudem wurde vor der PUK ausgesagt, dass die CS im Laufe des 16. März Gespräche mit dem Vermögensverwalter BlackRock geführt habe. Den Anstoss dazu habe BlackRock gegeben. Der Verwaltungsrat der CS sei vorwiegend auf diese Gespräche eingegangen, um seine Sorgfaltspflichten gegenüber der CS wahrzunehmen. BlackRock habe trotz des knappen Zeitfensters zur Vorbereitung eines Deals darauf beharrt, sich mit der CS zu treffen (siehe Kap. 7.2.4.1).¹⁶⁵³ Schliesslich habe sich BlackRock zurückgezogen, nachdem es zu einem Leak gekommen sei (siehe Kap. 7.2.4.3).¹⁶⁵⁴

Insgesamt betrugen die Abflüsse bei der CS am Donnerstag, 16. März 2023, je nach Quelle zwischen 14 und 17 Milliarden Schweizer Franken, rund die Hälfte davon bei der Schweizer Tochtergesellschaft (Credit Suisse (Schweiz) AG).¹⁶⁵⁵ Für den Verwaltungsratspräsidenten der CS war gemäss seinen Aussagen vor der PUK ab diesem Zeitpunkt klar, dass die CS sich nicht mehr von alleine erholen würde. Er sei sehr überrascht gewesen zu erfahren, dass das Schweizer Geschäft der CS noch massiver als im vergangenen Herbst vom Bankensturm betroffen war. Dies habe für ihn bedeutet, dass selbst im Heimmarkt die Hoffnung verloren gegangen sei, dass sich die Bank je erholen würde.¹⁶⁵⁶

Interne Vorbereitungen bei der UBS

Die UBS begann ihren Prüfprozess betreffend die CS (Due Diligence) am Donnerstag, 16. März. Zu diesem Zweck versuchte sie zunächst erfolglos, auf den virtuellen Datenraum der CS zuzugreifen.¹⁶⁵⁷ Die UBS erhielt erst im Verlaufe des Donnerstags teilweisen und erst am Freitag vollen Zugriff auf den Datenraum.¹⁶⁵⁸ Laut der UBS spielte der Datenraum bei der Beurteilung eines allfälligen Angebots eine wichtige Rolle.¹⁶⁵⁹ Aus Sicht der CS war der Nutzen des Datenraums hingegen beschränkt. Die UBS habe in der Hektik der kritischen Märzwoche unabhängig von den Daten im virtuellen Datenraum Annahmen über die CS treffen müssen.¹⁶⁶⁰

7.2.3.1 Fortgesetzte Vorbereitung des Zusammenschlusses durch die Behörden und die Banken

Die CS reichte um 4.56 Uhr auftragsgemäss einen revidierten, mit aktuellen Zahlen korrigierten und genehmigungsfähigen Entwurf des Sanierungsplans bei der FINMA ein.

Die FINMA unterbrach von Freitagmorgen, 17. März 2023, bis Sonntag, 19. März, die operative Vorbereitung für die Umsetzung des Notfallplans. Grund dafür war der Beschluss des Bundesrates vom Vortag, per Notrecht eine ausserordentliche Liquiditätshilfe (im Rahmen eines PLB) zu aktivieren. Dadurch bestand kein wesentliches Hindernis mehr bei der Begründung des Kriteriums der Erfolgsaussicht einer Sanierung gemäss Artikel 28 BankG. Umgekehrt war es höchst fraglich, ob eine Sanierung ohne ausreichende Liquiditätsmassnahmen Aussicht auf Erfolg gehabt hätte.¹⁶⁶¹

Wie bereits am Vortag telefonierten die Vorsteherin des EFD, die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen, die Direktorin der EFV, die Verwaltungsratspräsidentin und der Direktor der FINMA sowie der Präsident und der Vizepräsident der SNB um 7 Uhr erneut mit dem Verwaltungsratspräsidenten und dem CEO der UBS.¹⁶⁶² Die UBS berichtete, dass sie einen schlechten ersten Eindruck von den Verhandlungen gewonnen habe. Es gebe Probleme mit dem Zugriff auf den Datenraum der CS. Die CS behindere die Verhandlungen und halte Ausschau nach Alternativen zur Fusion mit der UBS.

Die UBS erklärte zudem, dass ihre eigenen Aktionärinnen und Aktionäre Einwände gegen die Transaktion erhoben hätten. Die UBS erwog in diesem Zusammenhang, mit der CS anstelle einer Fusion einen sogenannten Asset Deal oder Asset Purchase einzugehen. Weiter unterstrich die UBS, wie wichtig es sei, dass die Behörden mit den US-amerikanischen und britischen Aufsichtsbehörden sprechen. Denn sie willige in die Transaktion mit der CS nur ein, wenn dadurch ihr Wachstum in den genannten Ländern nicht behindert werde.¹⁶⁶³

Die Behörden informierten die UBS ihrerseits über die neu eingeführten Liquiditätsinstrumente (ELA+ und PLB). Sie betonten, dass aufgrund der Unsicherheit an den Märkten und der sich laufend verschlechternden Situation der CS zwingend am Sonntagabend kommuniziert werden müsse.¹⁶⁶⁴ Wenn keine Transaktion zwischen der UBS und der CS zustande käme, müssten die Behörden zur Sanierung der CS schreiten.¹⁶⁶⁵ Gemäss dem Protokoll der nachfolgenden Sitzung des Verwaltungsrates der UBS teilten die SNB und die FINMA der UBS anlässlich dieses Gesprächs mit, dass die CS ihrer Ansicht nach am Montag nicht mehr überlebensfähig sein werde.¹⁶⁶⁶ Die Bundesrätin stellte abschliessend klar, dass alle von der Schweiz erwarten würden, dass sie handelt.¹⁶⁶⁷

Gleich im Anschluss an dieses Gespräch fand eine Videokonferenz zwischen denselben Behördenvertreterinnen und -vertretern sowie dem Verwaltungsratspräsidenten sowie dem CEO der CS statt. Die Behörden betonten, dass angesichts der akuten Krisensituation aus Sicht der FINMA nur eine Abwicklung oder ein Zusammenschluss mit der UBS folgen könne.¹⁶⁶⁸ Sie bekräftigten, dass die Transaktion mit der UBS die von ihnen bevorzugte Lösungsoption sei und betonten den hohen Zeitdruck. Sie wiesen die CS darauf hin, dass es die Bank beim Erreichen des Point of Non-Viability womöglich nicht mehr geben werde und dass die ausländischen Behörden die Situation ähnlich kritisch einschätzen würden.¹⁶⁶⁹

Die CS berichtete ihrerseits über den Stand der Verhandlungen: Aus ihrer Sicht hätten dieselben noch nicht richtig begonnen und die UBS habe noch keinen Zugriff auf den Datenraum erhalten.¹⁶⁷⁰ Die CS beklagte sich darüber, dass die UBS nicht auf ihre Kontaktaufnahme reagiert habe, die Geheimhaltungsvereinbarung mit ihr nicht unterschreibe und allgemein nicht sehr kooperativ erscheine. Sie bat die Behörden diesbezüglich um Unterstützung und erwähnte, sie würde auch nach anderen Lösungen als der Transaktion mit der UBS Ausschau halten. Die CS schlug ferner vor, die Ratingagenturen über die mögliche Transaktion zu informieren, damit sie von einem weiteren Downgrade absehen.¹⁶⁷¹

7.2.3.2 Weitere Bundesratssitzung zur Lage der CS – Prüfung der Optionen

Der Bundesrat behandelte das Thema der CS erneut an seiner ordentlichen Sitzung am Freitag, 17. März, um 9 Uhr. Dem Bundesrat lag als Dokumentation die am Vorabend verabschiedete Notverordnung vor. Gemäss den Informationen der PUK verfügte der Bundesrat darüber hinaus über keine Unterlagen zu den unterschiedlichen Optionen, die an dieser Sitzung besprochen wurden.

Das EFD informierte den Bundesrat, dass am Vortag bei der CS 10 Milliarden Franken abgezogen worden seien und die Bank sich ihrer Lage bewusst sei.¹⁶⁷² Gemäss Protokoll wurde über das TPO-Szenario diskutiert und festgehalten, dass diese Lösung wenig realistisch erscheine, da sie zu viel Vorbereitungszeit bräuchte und mit enormen rechtlichen Herausforderungen verbunden wäre. Aus dem Protokoll geht allerdings nicht hervor, ob die Ausführungen zur TPO-Option vor allem von der EFD-Vorsteherin stammten oder ob die Skepsis gegenüber der TPO generell geteilt wurde. Mit Besorgnis wurde von Mitgliedern des Bundesrates darauf verwiesen, dass dieses Szenario am Vortag als Alternative präsentiert worden war und nun schon nicht mehr realistisch erschien.¹⁶⁷³

Der Bundesrat beschloss, neben dem Zusammenschluss mit der UBS auch eine weitere Lösung ausarbeiten zu lassen. Welche alternative Lösung das war, wird aus dem Protokoll der Sitzung nicht ersichtlich. Vor der PUK wurde ausgesagt, dass der Präsident und der Vizepräsident der SNB in anderen Diskussionen ab diesem Freitag den Eindruck vermittelt hätten, dass die CS im Falle eines Scheiterns des Zusammenschlusses mit der UBS zur Gewährleistung der Finanzstabilität temporär verstaatlicht werden sollte.¹⁶⁷⁴ Derweil sei es die Sicht der FINMA gewesen, dass die CS in diesem Fall saniert werden sollte.¹⁶⁷⁵ Der Bundesrat entschied schliesslich, am Sonntagmorgen die Behördenvertreterinnen und -vertreter zur Situation der CS und zur möglichen Lösung anzuhören.¹⁶⁷⁶

7.2.3.3 Gespräch zwischen den Grossbanken bei der UBS in Zürich in Begleitung der Staatssekretärin für internationale Finanzfragen

Da die Verhandlungen zwischen der UBS und der CS bis zu diesem Zeitpunkt schleppend verliefen, setzte die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen ein Treffen mit den Verwaltungsratspräsidenten und CEO der beiden Grossbanken bei der UBS in Zürich um 10.30 Uhr an. Aufseiten der UBS war der Vizepräsident ebenfalls anwesend. Gemäss den Informationen der PUK war dies bis zur Pressekonferenz am Sonntag das einzige Mal, dass sich die obersten Vertreter der beiden Grossbanken in diesen kritischen Märztagen physisch trafen.¹⁶⁷⁷

Die Staatssekretärin hatte zum Ziel, eine professionelle Zusammenarbeit zu erzielen. Die CS sollte der UBS so bald wie möglich Zugang zum Datenraum gewähren,¹⁶⁷⁸ und die beiden Akteure sollten ihre direkten Kontakte zueinander intensivieren.¹⁶⁷⁹ Gemäss den Bankenvertretern habe die Staatssekretärin in diesem Gespräch unmissverständlich vermittelt, dass aus Sicht der Behörden die Transaktion zwischen der CS und der UBS einer Abwicklung vorzuziehen sei.¹⁶⁸⁰ Sie habe mit Verweis auf die ausserordentlichen Umstände deutlich zum Ausdruck gebracht, dass der Verhandlungsspielraum begrenzt sei. Denn es sei das Ziel, bis Sonntag eine Lösung zu haben.¹⁶⁸¹

Von den Banken wurde der Zweck dieses Treffens vor der PUK unterschiedlich dargestellt: Während Vertreter der UBS erklärten, dass es aufgrund der Verzögerungstaktiken der CS einberufen worden sei,¹⁶⁸² sagten Vertreter der CS, die UBS sollte an diesem Treffen dazu angehalten werden, stärker in einen Dialog mit der CS zu treten.¹⁶⁸³ Der Verwaltungsratspräsident und der CEO der CS hätten sich gemäss ihren Darlegungen vor der PUK bei der Ausarbeitung der Transaktion und bei der Strukturierung als reine Empfänger empfunden.¹⁶⁸⁴ Nach Aussagen verschiedener Behördenvertreterinnen und -vertreter vor der PUK sei ein Dialog zwischen den Grossbanken zu diesem Zeitpunkt beinahe unmöglich gewesen.¹⁶⁸⁵ Das Gespräch wurde teilweise als surreal und die Einstellung der Bankenvertreter als wenig seriös empfunden.¹⁶⁸⁶

Im Anschluss an diese Sitzung diskutierten die CEOs der beiden Grossbanken die allfällige Transaktion. Sie besprachen hauptsächlich die Ausgestaltung eines möglichen Zusammenschlusses, die Prioritäten sowie den Ablauf der folgenden zwei Tage.¹⁶⁸⁷ Dieses Gespräch, an dem ein grober Zeitplan für die nächsten Schritte vereinbart wurde, sei produktiv gewesen.¹⁶⁸⁸

7.2.3.4 Interne Beratungen der CS und UBS im Nachgang an die Sitzung mit der Staatssekretärin für internationale Finanzfragen

Gemeinsame ausserordentliche Verwaltungsratssitzung der Credit Suisse Group AG und der Credit Suisse AG

Der Verwaltungsratspräsident und der CEO der CS fassten an einer ausserordentlichen Verwaltungsratssitzung der CS Group AG und der CS AG die Ereignisse seit der Verwaltungsratssitzung vom Vortag zusammen. Der Verwaltungsratspräsident berichtete insbesondere über das Treffen mit der Staatssekretärin für internationale Finanzfragen sowie dem Verwaltungsratspräsidenten und dem CEO der UBS. Seit diesem Treffen zeige sich die UBS offener für Diskussionen. Direkte Kontakte zwischen den Banken seien allerdings äusserst limitiert geblieben. Er betonte, dass die Transaktion mit der UBS vorrangig verfolgt werde, aber nicht die einzige Option sei. Er erinnerte zudem daran, dass nunmehr rund 72 Stunden verbleiben würden, um eine Lösung zu finden – ansonsten würde die FINMA am Sonntagabend die Abwicklung der CS-Gruppe verkünden. Die Behörden würden den Verkauf an die UBS als einzige Alternative zur Abwicklung sehen und wären bereit, die für die Transaktion nötige Unterstützung zu bieten. Gemäss dem Verwaltungsratspräsidenten hätten die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen und die SNB begriffen, wie verheerend die Abwicklung der CS für die Schweiz und die UBS wäre, die FINMA hingegen nicht unbedingt.¹⁶⁸⁹

Der Verwaltungsrat befürchtete, mit einem inakzeptablen Angebot der UBS konfrontiert zu werden und ausser der Abwicklung der Bank keine Alternative zu haben. Er besprach anschliessend die Wahrscheinlichkeit, dass die Aktionärinnen und Aktionäre der CS dem Verkauf an die UBS zustimmen würden. Ohne deren Zustimmung könne die Transaktion – selbst wenn sie bereits angekündigt worden wäre – nicht durchgeführt werden.¹⁶⁹⁰ Schliesslich besprach der Verwaltungsrat den Stand der Diskussionen mit anderen potenziellen Verhandlungspartnern, welche eher erfolglos verliefen.¹⁶⁹¹

Der CEO der CS teilte dem Verwaltungsrat der CS mit, dass er damit rechne, die endgültigen Bedingungen der UBS am Samstagnachmittag in schriftlicher Form zu erhalten.¹⁶⁹²

Gemeinsame ausserordentliche Verwaltungsratssitzung der UBS Group AG und der UBS AG

Der Verwaltungsratspräsident und die Geschäftsleitung der beiden UBS-Gruppengesellschaften informierten die Verwaltungsräte während der ausserordentlichen Verwaltungsratssitzung über die Entwicklungen betreffend die CS seit dem Treffen mit den Behörden am Mittwoch. Die UBS habe im Rahmen erster Abklärungen die Schlüsselrisiken bei der CS identifiziert. Diese Schlüsselrisiken seien in der Non Core Unit (NCU)¹⁶⁹³ angesiedelt, und ihre Reduzierung sei komplex. Die Geschäftsleitung führte aus, dass die UBS an gewissen Geschäftsbereichen der CS voraussichtlich überhaupt kein Interesse haben werde und diese reduzieren müsste. Zudem habe die CS in gewissen Bereichen einen wesentlich höheren Risikoappetit als die UBS. Der Verwaltungsratspräsident und die Geschäftsleitung berichteten auch über die Bereitschaft der Bundesbehörden, die Transaktion mit der CS zu unterstützen.¹⁶⁹⁴

Der Verwaltungsrat beriet anschliessend darüber, welche Konsequenzen es hätte, wenn die UBS der Transaktion mit der CS nicht zustimmen würde. Er erwog, dass das Schweizer Finanzsystem extrem an Glaubwürdigkeit einbüssen sowie die UBS einen grossen Reputationsschaden erleiden und viele Kundinnen und Kunden verlieren würde. Er kam deshalb zum Schluss, dass ein Zusammenschluss mit der CS klar die bevorzugte Lösung sei.¹⁶⁹⁵

Weiter besprach der Verwaltungsrat die Struktur einer möglichen Transaktion. Er bestätigte, dass ein Asset Deal interessanter als eine Fusion wäre, weil es für Ersteren keine ausserordentliche Generalversammlung der Aktionärinnen und Aktionäre der UBS bräuchte. Der Verwaltungsrat mutmasste, dass die Aktionärinnen und Aktionäre der CS eine simplere Wahl als diejenigen der UBS zu treffen hätten. Jene müssten sich nämlich zwischen dem gänzlichen Wertverlust ihrer Aktien und dem Angebot der UBS entscheiden. Die Behörden würden derzeit die Frage klären, ob die AT1-Anleihen der CS abgeschrieben werden könnten.¹⁶⁹⁶

Zu den von der UBS gestellten Forderungen hielt die Geschäftsleitung fest, dass die Bundesbehörden sie in Betracht ziehen würden, aber noch Arbeit verbleibe. Die Bundesbehörden hätten mit ausländischen Aufsichtsbehörden und insbesondere mit den britischen und US-amerikanischen Regulatoren Kontakt aufgenommen. Sie würden dabei die Anliegen der UBS erörtern, die Zweigniederlassung der UBS im Vereinigten Königreich nicht in eine Tochtergesellschaft umwandeln zu müssen und keine Auflagen der Fed zu erhalten. Der Verwaltungsrat kam schliesslich überein, dass eine Material Adverse Change Clause (MAC-Klausel) Teil des Vertrags mit der CS sein müsse.¹⁶⁹⁷

Vor der PUK sagten Vertreter der UBS aus, dass die CS am 16. oder 17. März keinen Wert für die UBS gehabt habe, da sie an der Investmentbank nicht interessiert gewesen sei. Es hätte die UBS zu viel gekostet, das Investmentbanking-Geschäft der CS loszuwerden.¹⁶⁹⁸

7.2.3.5 Antrag der CS auf ELA+ im Umfang von 20 Milliarden Schweizer Franken

Am Freitagmorgen kam Hektik auf, weil gewisse CS-Tochtergesellschaften im Ausland zahlungsunfähig geworden waren.¹⁶⁹⁹ Daher ersuchte das Stammhaus (Credit Suisse AG) die SNB am 17. März 2023 um 12.45 Uhr um Liquiditätshilfe in der Höhe von 20 Milliarden Franken. Die CS begründete ihren Antrag unter anderem damit, dass sie weitere Abflüsse im Bereich Wealth Management und Swiss Universal Bank erlitten und Mühe habe, Liquidität in den richtigen Währungen zu halten. Sie könne die Anforderung der Fed, 18 Milliarden US-Dollar zu halten, nicht mehr erfüllen (siehe Kap. 7.2.2.8).¹⁷⁰⁰

Im Unterschied zur Liquidität, die am Vortag gewährt worden war (ELA), ermöglichte die Notverordnung vom 16. März 2023 der CS, unter ELA+ Liquidität zu beziehen, ohne entsprechende Sicherheiten zu leisten.

Vorbedingung für die Gewährung von ELA+ war eine Solvenzbestätigung der FINMA, die diese umgehend zuhanden der SNB ausstellte. Die SNB gab in der Folge dem Begehren um ELA+ statt.¹⁷⁰¹ Diese Liquiditätshilfe sollte das Überleben der CS bis zum Wochenende sichern (siehe Kasten 17 in Kap. 7.2.2.5).¹⁷⁰²

Nach Einschätzung einer angehörten Person wäre die CS am Freitag Konkurs gegangen, wenn die Schweizer Behörden bis Freitagabend keine Lösung gefunden hätten. Da die ELA+, wie oben beschrieben, nicht an die Leistung von Sicherheiten gebunden war, ermöglichte es deren Gewährung, Liquidität in die ausländischen Tochtergesellschaften zu bringen und so den Konkurs der CS abzuwenden.¹⁷⁰³

Noch am gleichen Tag stellte die SNB der CS Liquidität in US-Dollar und Euro zur Verfügung.

7.2.3.6 Beratung zu den Alternativszenarien im Lenkungsgremium

Die Sitzung des LG vom 17. März, die um 14.30 Uhr begann, wurde nachfolgend anhand eines Protokollentwurfs rekonstruiert (zur Problematik der Protokollierung siehe Kap. 13.1.1). Der Präsident der SNB orientierte die Teilnehmerinnen und Teilnehmer über die Liquiditätsversorgung der CS an diesem sowie am Vortag. Es habe einzelne Probleme bei der Verteilung der Währungen gegeben, die mittlerweile gelöst worden seien. Gemäss dem Präsidenten der SNB wäre eine Aufhebung des sogenannten Upstreaming-Verbots durch die FINMA die einfachste Lösung für das Problem der Liquiditätsversorgung der Parent Bank. Die FINMA war jedoch nicht bereit, dieses Verbot aufzuheben,¹⁷⁰⁴ da dann der Notfallplan nicht mehr umsetzbar gewesen wäre. Dies galt es gerade in der akuten Krise zu vermeiden.¹⁷⁰⁵ Auch die CS Schweiz, welche aus Gründen der Notfallplanung Verwaltungsratsmitglieder aufwies, die von der CS Group unabhängig waren – darunter insbesondere den Präsidenten –, wehrte sich gegen eine exzessive Weitergabe von Liquidität an das Stammhaus, um den Betrieb der systemrelevanten Funktionen gewährleisten zu können.¹⁷⁰⁶ Aus diesem Grund sei bereits Liquidität im Umfang von etwa 20 Milliarden Schweizer Franken in Anwendung vom Notrecht (ELA+) zur Verfügung gestellt worden. Der Kreditrahmen und die Umsetzung des Konkursprivilegs würden noch Unschärfen in der Implementierung aufweisen. Die Liquiditätsunterstützung sei daher bestmöglich aufgesetzt worden. Die so gewährte Liquiditätshilfe sei für den Moment ausreichend, doch der Bedarf der CS könne exponentiell steigen.¹⁷⁰⁷

Die Teilnehmenden erörterten sodann das Risiko einer Herabstufung der CS durch die Ratingagenturen, welche die Situation weiter verschlechtern würde.¹⁷⁰⁸

Auch die TPO wurde gemäss dem Protokollentwurf und den Aussagen einer von der PUK angehörten Person besprochen. Die Vertreter der SNB hätten sich eher für eine TPO der gesamten Gruppe als für eine Abwicklung der CS ausgesprochen, wenn die Übernahme durch die UBS nicht zustande kommen sollte.¹⁷⁰⁹ Die EFV-Direktorin anerkannte, dass eine TPO der gesamten Gruppe zwar gewisse Vorteile bringen würde. Diese Lösung sei aber politisch, rechtlich und ökonomisch heikel. Die Vorsteherin des EFD und der Gesamtbundesrat seien gegen eine TPO-Lösung gewesen. Aufgrund der Ungewissheit, ob eine Einigung zwischen der UBS und der CS zustande kommen würde, wurde im LG entschieden, neben der Sanierungslösung auch die TPO-Lösung vorderhand weiterzuverfolgen.¹⁷¹⁰

Gemäss dem Vizepräsidenten der SNB war eine dramatische Implosion im Gang, welche das Verkaufsszenario beeinflussen könnte und die Finanzstabilität gefährde. Er war der Ansicht, dass der Point of Non-Viability erreicht sei. Die Vorsteherin des EFD stellte fest, dass die Massnahmen, die an diesem Wochenende zu ergreifen waren, entscheidend sein würden.

Weitere Finalisierungsarbeiten der FINMA am Entwurf der Sanierungsverfügung

Parallel zur Vorbereitung des Zusammenschlusses der CS mit der UBS finalisierte die FINMA in diesen Märztagen den Entwurf der Sanierungsverfügung, den sie seit Oktober 2022 vorbereitet hatte (siehe Kap. 7.2.2.6). Am Freitag, 17. März, lag auch ein auf Englisch übersetzter Entwurf vor, der unter anderem die Vorgeschichte der CS-Krise, die Gruppenstruktur der CS sowie die anwendbaren Eigenmittel- und Liquiditätsvorschriften erläuterte, die Voraussetzungen für die Sanierung der CS analysierte,¹⁷¹¹ die Genehmigung des von der CS erarbeiteten Sanierungsplans ausführte und die von der FINMA zu ergreifenden Sanierungsmassnahmen beschrieb.¹⁷¹² Aus dem Entwurf der Sanierungsverfügung geht überdies hervor, dass die FINMA die Sanierung für durchführbar hielt.¹⁷¹³

7.2.3.7 Weitere Vorbereitung des Zusammenschlusses mit den Grossbanken

Etwa zeitgleich mit der Bundesratssitzung fand ein Telefongespräch auf technischer Ebene zwischen den Behörden (FINMA, SNB, SIF) und der UBS statt. Dabei wurden die von der UBS eingereichten Bedingungen aus regulatorischer Perspektive thematisiert.¹⁷¹⁴

Um 16 Uhr tauschten sich die FINMA, das SIF, die SNB und die UBS erneut in einem Telefongespräch auf technischer Ebene aus und besprachen die Bedingungen der UBS aus regulatorischer Perspektive. Es wurden keine Beschlüsse gefasst.¹⁷¹⁵

Um 17.30 Uhr teilte die CS der FINMA im Rahmen eines Telefongesprächs zur Sanierung mit, sie sei der Ansicht, dass ein Bail-in nicht notwendig bzw. rechtlich nicht möglich sei.¹⁷¹⁶ Der Leiter des Geschäftsbereichs Recovery und Resolution der FINMA wies die CS auf ihre rechtliche Verpflichtung hin, an der Vorbereitung der Abwicklung mitzuwirken, auch wenn gleichzeitig weitere Lösungsmöglichkeiten für ihre Situation ausgearbeitet würden.¹⁷¹⁷

Rund eine Stunde später fand ein erneutes Gespräch zwischen den Behörden und der UBS statt. Aufseiten der Behörden nahmen die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen, der Präsident der SNB, der Direktor der FINMA sowie weitere Behördenvertreter teil. Die UBS war durch verschiedene Personen sowie ihre externen Beraterinnen und Berater und Anwältinnen und Anwälte vertreten, welche ihre Vorstellung der Struktur der Transaktion mit der CS darlegten.¹⁷¹⁸ Sie präsentierten auch einen revidierten Bedingungskatalog der UBS.¹⁷¹⁹ Dieser wurde vor der PUK als teilweise sehr weitgehend beschrieben. Er habe bei den Behördenvertreterinnen und -vertretern eine gewisse Irritation ausgelöst.¹⁷²⁰ Insbesondere habe die UBS die von den Behörden angedachte Lösung einer Fusion als riskant beschrieben und eine Transaktionsstruktur bevorzugt, bei welcher die UBS alle Tochtergesellschaften der CS aufkaufen würde (Asset Deal).¹⁷²¹ Bei einem Asset Deal wäre eine Generalversammlung der beiden Gesellschaften, die zu diesem Zeitpunkt bei einer Fusion noch notwendig erschien, nicht erforderlich gewesen.¹⁷²² Damit hätte die UBS die rechtlichen Risiken in der verbleibenden CS belassen können. Es wurden keine Beschlüsse gefasst.¹⁷²³

7.2.3.8 Kontakte der Bundesbehörden mit ausländischen Behörden

Auch im Verlauf des 17. März fanden verschiedene Kontakte des EFD, der SNB und der FINMA mit ausländischen Behördenvertreterinnen und -vertretern statt.

Die EFD-Vorsteherin telefonierte erneut mit dem britischen Finanzminister (um 15 Uhr) und der US-amerikanischen Finanzministerin (um 15.30 Uhr).¹⁷³⁵ Laut der Informationsnotiz für dieses Gespräch hatte die Bundesrätin den Auftrag, ihrem Amtskollegen und ihrer Amtskollegin mitzuteilen, dass der Bundesrat beschlossen habe zu handeln und über das Wochenende einen Entscheid treffen werde. Zudem sollte sie darüber informieren, dass sich die UBS verpflichtet habe, die staatlich unterstützte Übernahme der CS zu prüfen. Im Weiteren betonte sie, dass die Unterstützung der US-amerikanischen und englischen Behörden notwendig sei.¹⁷³⁶

Die FINMA und die Fed tauschten sich um 14.15 Uhr aus. Der Leiter des Geschäftsbereichs Banken informierte die US-amerikanische Behörde über den Stand der Vorbereitungen für eine Lösung mit der UBS. Die Fed orientierte die FINMA ihrerseits über die zunehmenden Zahlungsschwierigkeiten der CS in den USA. Gegenparteien der CS würden aus gewissen Geschäften aussteigen oder die Leistung von mehr Sicherheiten verlangen.¹⁷³⁷ Vor allem im Bereich der Fremdwährungen sei die Lage sehr ernst. So müssten bis Montagmorgen beispielsweise zwingend Zahlungen in Schwedischen Kronen getätigt werden, die unbedingt vorhanden sein müssen, sonst komme es zu einem «missed Payment». Insgesamt sei die Nervosität im Markt sehr hoch.¹⁷³⁸

Gegen 20 Uhr kontaktierte die FINMA die Crisis Management Group und das Core College.¹⁷³⁹ Die Teilnehmenden (Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von FINMA, SNB, Fed, PRA, FDIC und CS) besprachen unter anderem den Bezug von ELA und von ELA+. Die Schweizer Einheit, die Credit Suisse (Schweiz) AG, unterstützte das Stammhaus, die Credit Suisse AG, unter Ausschöpfung ihrer Upstreaming-Möglichkeiten so weit, wie ihr dies möglich war.¹⁷⁴⁰ ELA+ konnte zudem direkt an die Parent Bank ausgeliehen werden, was die Probleme entschärfte (siehe Kasten 16 in Kap. 7.2.2.2).

In der CMG wurde erläutert, dass die Schweizer Behörden als Plan A einen Zusammenschluss der CS im Going Concern mit der UBS vorsehen würden. Eine Sanierung inklusive Bail-in und PLB werde als Plan B vorbereitet, um die Situation der CS zu stabilisieren. Der Versand des Sanierungsplans in englischer Sprache wurde für die kommenden Stunden angekündigt und erfolgte früh am 18. März 2023.¹⁷⁴¹

Kurz vor 21 Uhr telefonierten die FINMA und die PRA erneut. Dabei sicherte die PRA ihre Unterstützung zu, sollten die CS und die UBS sich zusammenschliessen. Die UBS solle sie rasch kontaktieren, um den Prozess zu besprechen. Die PRA bestätigte weiter, dass sie bei einem Zusammenschluss zwischen der CS und der UBS nicht fordern würde, dass die Zweigniederlassung der UBS im Vereinigten Königreich in eine Tochtergesellschaft umgewandelt wird.¹⁷⁴²

7.2.3.9 Einbezug weiterer Bundesstellen in die Krisenbewältigung am 17. März

Aus Sicht der PUK stellte sich auch die Frage, inwiefern zusätzlich zu den direkt involvierten Behörden weitere, thematisch ebenfalls betroffene Bundesstellen einbezogen wurden. Abgesehen vom Einbezug des BJ, der auch in den Kapiteln 7.2.1 und 7.2.2.7 thematisiert wird, interessierte sich die PUK für den Einbezug des SECO, des Kompetenzzentrums des Bundes für alle Wirtschaftsfragen.

Bundesamt für Justiz

Am 7. März fasste der AF den Beschluss, das BJ mit einer Analyse zum Notrecht unter anderem im Zusammenhang mit der TPO zu beauftragen (siehe Kap. 6.4.3.2). Am 17. März um 18 Uhr erfuhr der Direktor des BJ zum ersten Mal vom Vizedirektor der EFV von der Möglichkeit einer TPO. Während dieses Gesprächs habe der Vizedirektor der EFV verlauten lassen, dass der Vizepräsident der SNB eine Verstaatlichung der CS gegenüber einem Zusammenschluss mit einer anderen Bank oder einer Abwicklung bevorzugen würde.¹⁷⁴³ Der Vizedirektor der EFV informierte den Direktor des BJ über die laufenden Arbeiten zu einer Verordnung für die TPO. Zudem besprachen die beiden Gesprächspartner die Grösse der Bank nach einem Zusammenschluss, die Bedingungen der UBS und die Zuständigkeit der FINMA, die bei diesem Zusammenschluss die führende Behörde war.¹⁷⁴⁴ (Zum Einbezug des BJ am 15. März 2023 siehe Kap. 7.2.1, zum Einbezug des BJ am 18. März 2023 siehe Kap. 7.2.4.7.)

SECO

Im Zuge der am 15. und 16. März 2023 publik werdenden massiven Schwierigkeiten der CS gab der Leiter der Direktion für Wirtschaftspolitik im SECO am 16. März die Erarbeitung einer Analyse zu den Finanzmarktturbulenzen in Auftrag, die sich u. a. mit der Entwicklung der Aktienmärkte, der Entwicklung der Bankentitel, den Renditen zehnjähriger Staatsanleihen und der Zinsdifferenz zehnjähriger Staatsanleihen von Anfang 2023 bis zum 17. März 2023 beschäftigte.¹⁷⁴⁵ Zum genannten Zeitpunkt verfügte das SECO noch über keine direkten Informationen dazu, wie ernst die Lage der CS war und welche Massnahmen von den Behörden geprüft wurden.¹⁷⁴⁶ Deshalb kontaktierte der stellvertretende Direktor des SECO den Vizepräsidenten der SNB. Thema des Gesprächs waren die volkswirtschaftlichen Aspekte der CS-Krise.¹⁷⁴⁷ Im Anschluss schickte die SNB dem stellvertretenden Direktor des SECO eine Powerpoint-Präsentation, in welcher die SNB die Auswirkungen der Szenarien einschätzte und die volkswirtschaftlichen Kosten quantifizierte. Der stellvertretende Direktor des SECO versprach dem Vizepräsidenten der SNB, dieses Dokument nicht weiterzuleiten, auch nicht an andere Personen innerhalb des SECO.¹⁷⁴⁸

In der Folge informierte der stellvertretende Direktor des SECO die Direktorin des SECO sowie den Vorsteher des WBF, dass Informationen vorhanden wären, an die das SECO, wenn nötig, anknüpfen könnte. Er stellte ihnen auch die SECO-interne Analyse zur Verfügung.¹⁷⁴⁹

Die Direktorin der EFV informierte ihrerseits am Freitagmorgen den stellvertretenden Direktor des SECO über die Lösungsszenarien, nachdem sie die Staatssekretärin des SECO nicht hatte erreichen können.¹⁷⁵⁰ Die Direktion für Wirtschaftspolitik erstellte in der Folge weitere Analysen zur Krisensituation und nahm ebenfalls eine Einschätzung zu den volkswirtschaftlichen Auswirkungen der Szenarien vor. Da dem SECO nur rudimentäre Informationen vorlagen, beschränkte sich diese Einschätzung jedoch auf bekannte makroökonomische Daten sowie Informationen und blieb summarisch.¹⁷⁵¹ Sowohl die Benennung der Szenarien als auch die Einschätzung der volkswirtschaftlichen Folgen unterschieden sich von den Analysen der SNB.¹⁷⁵²

WEKO

Schliesslich nahm der damalige Direktor der FINMA gegen 20.30 Uhr telefonisch mit dem Direktor des WEKO-Sekretariats Kontakt auf. Er informierte ihn, dass über eine Übernahme der CS verhandelt werde und die Zuständigkeit für deren Bewilligung bei der FINMA liege.¹⁷⁵³ Gemäss einem E-Mail der FINMA an das SIF habe es die WEKO aufgrund der zu knappen Frist abgelehnt, bis Sonntag in Anwendung von Artikel 10 Absatz 3 KG eine Stellungnahme zum Zusammenschluss zwischen der CS und der UBS abzugeben. Eine Vernehmlassung würde nämlich voraussichtlich mehrere Wochen dauern.¹⁷⁵⁴

7.2.4.1 Besprechungen des Lenkungsgremiums mit den Banken und Abklärungen zur Möglichkeit eines Verkaufs an BlackRock

Am Morgen des 18. März 2023 besprach das LG den Stand der Verhandlungen über eine Fusion der CS und der UBS an einer Sitzung, die von mehreren separaten Videogesprächen mit den beiden Banken unterbrochen wurde.

Um 8.00 Uhr fand eine erste Besprechung des LG mit dem CEO, dem Verwaltungsratspräsidenten sowie weiteren Mitgliedern des Verwaltungsrates der UBS statt. Die UBS habe dabei jene Positionen der CS angesprochen, welche nicht in die Strategie der UBS passten und bei denen zu erwarten war, dass sie über viele Jahre operative Kosten verursachen könnten.¹⁷⁵⁵ Die Bank habe zudem auf den Widerstand ihrer Investorinnen und Investoren gegen die Fusion verwiesen und so die Notwendigkeit einer Garantie begründet. Die UBS-Vertreter hätten eine Garantie des Bundes für die Verluste der Non Core Unit verlangt, seien sich über deren Ausgestaltung aber nicht sicher gewesen. Die Abschreibung der AT1-Anleihen sei in diesen Überlegungen mit der Bundesgarantie kombiniert worden. Dadurch wäre die Verlustabsorptionskapazität der UBS auf einen zweistelligen Milliardenbetrag angestiegen, was von den Behörden kategorisch abgelehnt worden sei.¹⁷⁵⁶

Des Weiteren habe die UBS mit den Behörden den Stand der Due-Diligence-Prüfung besprochen, die bis zu diesem Zeitpunkt keine «showstopper», aber bedeutende Risiken und grossen Abschreibungsbedarf ergeben habe. Die UBS habe auf die grossen Risiken im Zeitraum zwischen der Ankündigung der Fusion und deren Vollzug verwiesen und angemerkt, dass sie unter Umständen ebenfalls Liquiditätsunterstützung benötigen könnte.¹⁷⁵⁷ Nachfolgend habe sich die FINMA mit der UBS auch über den Kontakt mit den US-amerikanischen und britischen Regulatoren ausgetauscht, von deren Seite her es gemäss UBS keine Verzögerungen gab.¹⁷⁵⁸

Das LG war sich im Anschluss an den Austausch mit der UBS einig, dass der Zusammenschluss der CS mit der UBS weiterhin die präferierte Option blieb, da sie das geringste Risiko einer Destabilisierung des nationalen und internationalen Finanzsystems bot. Nach Einschätzung der Behörden war der PLB per Notrecht auch in diesem Szenario ein notwendiges Element.¹⁷⁵⁹

Austausch zwischen dem LG und der CS – BlackRock als neue Option

Kurz danach, von 9.30 Uhr bis 10.15 Uhr und erneut um 10.45 Uhr, führte das LG analoge Gespräche mit dem CEO und dem Verwaltungsratspräsidenten der CS. Dabei habe der CS-Verwaltungsratspräsident gemäss den Behörden erstmals und für sie unerwartet¹⁷⁶⁰ die Option einer Beteiligung der amerikanischen Investmentgesellschaft BlackRock als Alternative zu einer Fusion ins Spiel gebracht.¹⁷⁶¹ BlackRock habe Kontakt mit der CS aufgenommen und trotz des Hinweises der CS, dass nur eine vollständige Übernahme vor Sonntag infrage komme, ernsthaftes Interesse bekundet. Die CS habe diese Option berücksichtigen wollen, da dem Aktionariat gegenüber die Verantwortung bestanden habe, die Lösung mit den aus ihrer Sicht bestmöglichen Konditionen zu finden.¹⁷⁶²

Nach Angaben der EFD-Vorsteherin habe die CS den Behörden mitgeteilt, dass sie aufgrund der laufenden Gespräche mit BlackRock keine staatliche Hilfe benötige.¹⁷⁶³ Laut den Mitgliedern des LG habe der CS-Verwaltungsratspräsident trotz mehrmaligem Nachfragen der FINMA-Verwaltungsratspräsidentin nicht beantwortet, wann er den Verwaltungsrat der Bank über die Option BlackRock informiert habe.¹⁷⁶⁴ Die Verwaltungsratspräsidentin der FINMA sagte gegenüber der PUK aus, dass sie in Absprache mit dem Direktor der FINMA gehandelt habe und mit dieser Frage unter anderem einen Tatbestand für einen möglichen Gewährsentzug habe etablieren wollen. Denn bei derartigen Gesprächen hätten gleichzeitig der CS-Verwaltungsrat wie auch die FINMA informiert werden müssen.¹⁷⁶⁵

Da die CS keine Unterlagen vorbereitet hatte, wurde ihr eine Frist bis 12.00 Uhr gesetzt, um eine ausreichende Dokumentation zu dieser Option vorzubereiten. Ohne schriftliche Unterlagen sahen sich die Behörden ausserstande, die Machbarkeit des Vorschlags zu beurteilen. Aus Sicht des LG sollte der Vorschlag, sofern er für realistisch befunden wurde, umgehend vertieft werden, da er gewichtige Vorteile gegenüber der Fusion mit der UBS mit sich gebracht hätte. Unter anderem hätte der Gone Concern der CS vermieden werden können, und die TBTF-Problematik wäre nicht verschärft worden.¹⁷⁶⁶ BlackRock habe am 17. und 18. März eine Due-Diligence-Sitzung zu Rechtsfragen durchgeführt. An dieser Sitzung habe ein hochrangiges Team vor Ort teilgenommen und damit materielles Interesse signalisiert.¹⁷⁶⁷ Die CS habe BlackRock auch Zugriff auf den Datenraum gegeben, und das BlackRock-Team habe mit unterschiedlichen Personen aus verschiedenen Geschäftsfeldern gesprochen.¹⁷⁶⁸

Das LG kam in der anschliessenden Besprechung ab 11.00 Uhr rasch zum Schluss, dass eine Beteiligung durch BlackRock keine valable Option war.¹⁷⁶⁹ Zu dieser Erkenntnis trugen auch die Kontakte der EFD-Vorsteherin und des SNB-Präsidenten mit zwei Geschäftsleitungsmitgliedern von BlackRock bei. Während eine Person mitgeteilt habe, dass sie nicht über die Verhandlungen mit der CS im Bilde sei, habe die andere Person den Behörden klargemacht, dass BlackRock nicht bei der CS einsteigen werde.¹⁷⁷⁰ Der BlackRock-Vertreter habe dem SNB-Präsidenten gesagt, dass BlackRock keine Verhandlungen führen könne und wolle, wenn diese der Öffentlichkeit bekannt seien (siehe Kap. 7.2.4.3 zum Informationsleck). Zudem habe BlackRock die Banklizenz der CS nicht übernehmen wollen, da das Unternehmen ansonsten als Bank beaufsichtigt worden wäre.¹⁷⁷¹ Dieser Entscheid von BlackRock wurde der EFD-Vorsteherin, dem SNB-Präsidenten und der FINMA-Verwaltungsratspräsidentin kurze Zeit später an der Verwaltungsratssitzung der CS (siehe weiter unten) durch den CS-Verwaltungsratspräsidenten bestätigt.¹⁷⁷²

Nachdem die Option mit BlackRock weggefallen war, bestand im LG Einigkeit darüber, dass im Verlauf des Wochenendes eine Lösung gefunden und kommuniziert werden musste, um eine Zahlungsunfähigkeit der CS am Montag zu vermeiden. Daher beschlossen die Behörden, sich wieder auf die Finalisierung der drei verbliebenen¹⁷⁷³ umsetzbaren Alternativen zu fokussieren.¹⁷⁷⁴

Kontaktaufnahme mit Sergio Ermotti für den Fall einer Sanierung

Da eine Einigung der Banken auf eine Übernahme im Verlaufe des Samstagmorgens weiterhin nicht absehbar war, standen die Fallback-Lösungen einer TPO oder einer Sanierung weiterhin im Raum.¹⁷⁷⁵ Hinsichtlich der Rangfolge der Alternativen bestanden, wie schon am Vortag, weiterhin Uneinigkeiten (siehe Kap. 7.2.3.6) zwischen den einzelnen Behörden. Während die TPO in der Einschätzung der SNB einer Sanierung vorzuziehen war, habe sich die FINMA für die Sanierung stark gemacht.¹⁷⁷⁶ Innerhalb des EFD habe man grosse Bedenken gegenüber einer TPO gehabt und die EFD-Vorsteherin habe sich mehrfach dagegen ausgesprochen.¹⁷⁷⁷ Deswegen wurden die Vorbereitungen für beide Alternativlösungen parallel vorangetrieben.

Im Rahmen dieser Vorbereitungsarbeiten informierte die Verwaltungsratspräsidentin der FINMA am Samstag im Verlauf des Tages den SNB-Präsidenten und die EFD-Vorsteherin über die Suche nach einem Verwaltungsratspräsidenten für die sanierte Bank. Der Suchprozess sei am Donnerstag mithilfe eines Executive-Search-Unternehmens eingeleitet worden und habe schliesslich Sergio Ermotti als einen der favorisierten Kandidaten ergeben. Die FINMA nahm am Samstag mit diesen Kontakt auf.¹⁷⁷⁸ Der SNB-Präsident ging nach eigener Aussage davon aus, dass diese Kontaktanfrage in Zusammenhang mit dem TPO-Szenario erfolgte.¹⁷⁷⁹ Dieser Auffassung war auch die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen.¹⁷⁸⁰ Die FINMA-Verwaltungsratspräsidentin sagte aber gegenüber der PUK aus, dass sie einen CEO und einen Verwaltungsratspräsidenten für den Fall einer Sanierung gesucht habe, nicht für eine TPO. Die Suche sei Teil der Vorbereitung auf eine Sanierung gewesen, um die Governance sicherzustellen. In Absprache mit dem FINMA-Direktor sei festgelegt worden, dass sie und ihr Vizepräsident für die Suche nach einem Verwaltungsratspräsidenten der sanierten Bank zuständig seien.¹⁷⁸¹ Im direkten Kontakt mit Sergio Ermotti habe sie den Fokus auf die Sanierung gelegt, aber transparent kommuniziert, dass noch alle Optionen offenstünden. Sergio Ermotti habe sich schliesslich für alle Optionen zur Verfügung gestellt, wenn er gebraucht würde.¹⁷⁸²

Sergio Ermotti gab gegenüber der PUK zu Protokoll, dass er erstmals am Samstagnachmittag von der Verwaltungsratspräsidentin der FINMA kontaktiert und über den desolaten Zustand der CS informiert worden sei. Sie habe drei mögliche Optionen erwähnt, die von den Behörden verfolgt würden: ein Verkauf der CS, eine Abwicklung oder eine Staatsintervention. Er sei gefragt worden, ob er sich bei einer solchen alternativen Rettung der CS als Verwaltungsratspräsident zur Verfügung stellen würde. Er habe grundsätzlich Gesprächsbereitschaft gezeigt, sich aber einige Stunden Bedenkzeit ausbedungen. Seine Zusage gegenüber der Verwaltungsratspräsidentin und dem Direktor der FINMA sei am Samstagabend erfolgt. Am Sonntagmorgen hätten zwei weitere kurze Kontakte stattgefunden, bevor er gegen 15 Uhr über die Einigung mit der UBS informiert worden sei und sich somit aus der Verantwortung entlassen gesehen habe.¹⁷⁸³

7.2.4.2 Fortführung der Verhandlungen zwischen den Banken unter Beteiligung der Behörden

Am Samstag erhielt die CS nach Angaben ihres Group General Counsel gegen Mittag von der UBS den ersten Entwurf des Fusionsvertrags.¹⁷⁸⁴ Dieser Entwurf wurde gemäss Staatssekretärin für internationale Finanzfragen auch den Behörden zugestellt, diese hätten sich jedoch nicht zum Inhalt geäussert.¹⁷⁸⁵ Im Entwurf hätten sich Hinweise auf eine mögliche Abschreibung der AT1-Instrumente befunden, jedoch ohne weiteren Kontext. Die beiden Banken verhandelten scheinbar aber nicht über die AT1-Abschreibungen, da zwischen den Deal-Teams nach Angaben des Group General Counsel der CS kaum ein eigentlicher Dialog stattgefunden habe.¹⁷⁸⁶

Laut dem Verwaltungsratspräsidenten der CS wurde er nicht über die Ausgestaltung der Fusion und des Fusionsvertrags informiert. Er habe bis am Samstagabend nicht gewusst, ob eine Fusion oder eine Übernahme geplant sei.¹⁷⁸⁷ Gemäss den Aussagen des Group General Counsel der CS gegenüber der PUK sei es zu keinen «typischen» Vertragsverhandlungen zwischen den Banken gekommen. Vielmehr seien die Verhandlungen weitgehend über Briefwechsel, einzelne Telefonate mit den Behörden sowie durch den Austausch von Mark-ups des Fusionsvertrags, die nicht ausführlich besprochen wurden, erfolgt.¹⁷⁸⁸ Die CS sei über verschiedene fundamentale Aspekte der Transaktion, beispielsweise die Einschränkung der Aktionärsrechte oder den Kaufpreis, erst sehr spät informiert worden. So habe man die Bank auch erst am Sonntag effektiv darüber informiert, dass die AT1-Anleihen abgeschrieben werden sollten.¹⁷⁸⁹

Laut dem General Counsel der CS brachte die CS in einem Schreiben an die UBS und die Behörden gewisse offene materielle Punkte zur Sprache. Die UBS habe aber aufgrund des Zeitdrucks insgesamt wenig Verhandlungsbereitschaft gezeigt. Da wesentliche Eckpunkte des Fusionsvertrages (z. B. zum Kaufpreis oder zur Abschreibung der AT1-Anleihen) teilweise nicht geklärt gewesen seien, habe dem CS-Verwaltungsrat die sachliche Grundlage für die Wahrnehmung seiner Sorgfaltspflichten gefehlt.¹⁷⁹⁰

Die UBS habe auf technischer Ebene umfassende Abklärungen bei der CS vorgenommen. Unter anderem hätten ihre Vertreterinnen und Vertreter sowie von ihr beauftragte externe Beraterinnen und Berater am 17. und 18. März diverse Expertengespräche mit Managerinnen und Managern der CS aus verschiedenen Geschäftsbereichen geführt, um Problemfälle innerhalb des Unternehmens identifizieren zu können.¹⁷⁹¹ Am Samstagmittag informierte der CEO der UBS die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen über den Zwischenstand der Due-Diligence-Prüfung. Die UBS habe bis zu diesem Zeitpunkt keine grundsätzlichen «showstopper» bei der CS identifiziert, die sie nicht durch die Unterstützung oder Teilgarantien durch die SNB oder den Bund ausgeräumt werden könnte.¹⁷⁹²

Anschliessend fand um 13.45 Uhr ein technischer Austausch zwischen der FINMA, dem SIF, der SNB und der UBS statt. Nach Angaben der Behördenvertreterinnen und -vertreter gab es Diskussionen zu regulatorischen Aspekten der von der UBS eingereichten Liste der Bedingungen. Es seien jedoch keine Beschlüsse gefasst worden.¹⁷⁹³

7.2.4.3 Bankinterne Beratungen zum weiteren Vorgehen und Einwirken der Behörden

Ausserordentliche Verwaltungsratssitzung der Credit Suisse Group AG zum Vertragsentwurf der UBS

An seiner Sitzung, die um 12.30 Uhr begann, setzten sich der CS-Verwaltungsrat und die ebenfalls anwesende Geschäftsleitung mit dem Vertragsentwurf der UBS auseinander. Der Verwaltungsratspräsident stellte in Aussicht, dass der Entwurf im Anschluss an die Sitzung analysiert und an der zweiten Verwaltungsratssitzung der CS eingehend besprochen werde. In einer ersten Reaktion kritisierten die Verwaltungsratsmitglieder jedenfalls bereits die darin enthaltene MAC-Klausel und auch den Umstand, dass gemäss Entwurf eine Aktionärsabstimmung nötig sei.¹⁷⁹⁴

Zu den alternativen Lösungen teilte der Verwaltungsratspräsident mit, dass sich BlackRock nach intensiven und konstruktiven Gesprächen im Verlauf der letzten Stunde von einer Beteiligung distanziert habe.¹⁷⁹⁵ Der Verwaltungsrat bedauerte diese Entwicklung und vermutete, dass ein Informationsleck¹⁷⁹⁶ zu diesem Entscheid beigetragen haben könnte.¹⁷⁹⁷

Am zweiten Teil der Sitzung nahmen die EFD-Vorsteherin, der SNB-Präsident sowie die FINMA-Verwaltungsratspräsidentin teil. Die EFD-Vorsteherin drängte angesichts der gescheiterten BlackRock-Beteiligung auf die Fusion mit der UBS. Sie gab einen Überblick über ihre Kontakte mit ausländischen Behörden und erklärte, dass mit der Fed und anderen wichtigen Regulatoren Vereinbarungen zur Vereinfachung der Fusion bestünden. Auch der SNB-Präsident und die FINMA-Verwaltungsratspräsidentin hielten die CS dazu an, eine Lösung zu finden, da der PONV unmittelbar bevorstehe, was eine Abwicklung notwendig machen würde. Die Behörden informierten die CS zudem darüber, dass die Notverordnung des Bundes einen Entscheid des Verwaltungsrates über die Fusion vorsehe und kein Einbezug der Aktionärinnen und Aktionäre nötig sei.¹⁷⁹⁸

Der Verwaltungsrat diskutierte diese Ausnahme in Abwesenheit der Behörden. Er fasste die Situation so auf, dass die FINMA die Verantwortung an die Bank abgeben wolle. Daraufhin verlangte der Verwaltungsratspräsident, dass zusätzliche Informationen zur Notverordnung und zum Umgang mit den Rechten der Aktionärinnen und Aktionäre eingeholt werden.¹⁷⁹⁹

In der Folge klärten die externen Rechtsberaterinnen und -berater, die an der Sitzung teilnahmen, den CS-Verwaltungsrat über dessen Pflichten der Firma, den Gläubigerinnen und Gläubigern und den Aktionärinnen und Aktionären gegenüber sowie über allfällige Haftungsfragen auf. Dem Verwaltungsrat wurde geraten, darüber zu entscheiden, ob die CS eigenständig bleiben könne oder ob eine Fusion mit der UBS vorzuziehen sei. Der CS-Verwaltungsratspräsident fragte nach, ob der Verwaltungsrat sich einer Abstimmung entziehen und die FINMA daraufhin eine Fusion im Rahmen eines Sanierungsplans anordnen könne. Die Rechtsexpertinnen und -experten antworteten, dass eine Enthaltung des CS-Verwaltungsrats einem Entscheid gegen eine Fusion gleichkommen würde. Daraufhin wurde beschlossen, weitere Gespräche mit der UBS zu führen und den Entwurf des Fusionsvertrags am späteren Nachmittag im Kreis des gesamten Verwaltungsrates zu besprechen.¹⁸⁰⁰

Ausserordentliche Verwaltungsratssitzung der UBS Group AG und der UBS AG zu den Rahmenbedingungen der Fusion

Der Verwaltungsratspräsident der UBS unterrichtete den Verwaltungsrat und die Geschäftsleitung anlässlich der ersten ausserordentlichen Sitzung dieses Tages darüber, dass sich die UBS innerhalb der nächsten Stunden grundsätzlich zu einer Fusion mit der CS bekennen müsse, da andernfalls eine Alternativlösung umgesetzt werde. Diesen Grundsatzentscheid hatte die UBS den Behörden in einem Telefonat im Anschluss an die Verwaltungsratssitzung zu kommunizieren.¹⁸⁰¹

Die Geschäftsleitungsmitglieder informierten über die bisherigen Resultate der Due-Diligence-Prüfung, die insgesamt positiv ausgefallen sei und keine «showstopper» zutage gefördert habe. Diese Einschätzung beruhte jedoch nach Aussage der Beteiligten auf der Erwartung, dass sich der Bund an den Risiken der Aktiven des Non-Core-Unit-Portfolios der CS beteiligen würde. In mehreren Geschäftsfeldern zeigte sich, dass der Risikoappetit der CS für UBS-Verhältnisse zu hoch war und nach erfolgter Übernahme reduziert werden müsste.¹⁸⁰²

Der Verwaltungsrat beriet auch die Frage, ob die Übernahme durch die UBS in Kombination mit der Liquiditätshilfe der SNB die Abflüsse bei der CS stoppen kann oder ob ein Ansteckungsrisiko für die UBS besteht und dementsprechend die MAC-Klausel ausgeweitet werden sollte. Der UBS-Verwaltungsratspräsident erwartete jedoch, dass die SNB alles tun würde, um die UBS zu stabilisieren, sofern sie sich zuvor mit den Übernahmebedingungen einverstanden gezeigt habe.¹⁸⁰³ Der CEO hielt fest, dass die identifizierten finanziellen Risiken für die UBS durch die erwartete Abschreibung der AT1-Anleihen weitgehend kompensiert würden. Die Kosten des Abbaus des NCU-Portfolios blieben aber ein offener Punkt, den die UBS in den weiteren Verhandlungsrunden durch zusätzliche Sicherheiten des Bundes lösen wollte.¹⁸⁰⁴ Eine weitere essenzielle Voraussetzung für die Fusion stellten aus Sicht der UBS die zukünftigen Geschäftstätigkeiten in den USA und in Grossbritannien dar. Die britischen Regulatoren hatten der UBS bereits bestätigt, dass die dortige Niederlassung weitergeführt werden kann. Vonseiten der amerikanischen Behörden erwartete der Verwaltungsrat keine Beschränkungen des Geschäftswachstums aufgrund der Fusion.¹⁸⁰⁵

Im Anschluss an die UBS-Verwaltungsratssitzung führten Behördenvertreterinnen und -vertreter (darunter die EFD-Vorsteherin, die Verwaltungsratspräsidentin und der Direktor der FINMA sowie der SNB-Präsident) um 15.30 Uhr eine weitere Videokonferenz mit dem Verwaltungsratspräsidenten und dem CEO der UBS durch. Anlässlich dieses Gesprächs habe die Bank ein positives Fazit über die bis dahin erfolgte Due-Diligence-Prüfung gezogen. Sie habe Synergien im Bereich des Wealth Managements und bei der Schweizer Einheit der CS erwähnt. Die NCU sei jedoch als Hauptproblem identifiziert worden, da diese aufgrund der IT-Systeme und langer Laufzeiten hohe operative Kosten erwarten lasse.¹⁸⁰⁶ Die UBS habe daher festgehalten, dass die CS für sie insbesondere aufgrund der zu erwartenden Kostenprobleme im Investmentbanking wenig Wert besitze. Sie benötige somit einen Supportmechanismus der Behörden in Bezug auf die möglichen Verluste.¹⁸⁰⁷

Der PUK liegen verschiedene Angaben zu den Forderungen vor, die die UBS in Bezug auf die NCU stellte. Die Bank habe unter anderem vorgeschlagen, dass der Bund während 10 bis 15 Jahren die operativen Kosten der NCU tragen solle, welche sie mit rund 2,5 Milliarden Franken pro Jahr beziffert habe.¹⁸⁰⁸ Ein anderer Vorschlag habe gelautet, dass die SNB die NCU kaufen solle, die UBS aber die ersten 5 Milliarden Franken der Verluste selbst tragen würde.¹⁸⁰⁹ Das hätte nach Aussagen des SNB-Präsidenten jedoch sämtlichen ordnungspolitischen Prinzipien widersprochen.¹⁸¹⁰ Nach Angaben der UBS wurden die Optionen zur Absicherung des NCU-Portfolios nicht auf Stufe des Verwaltungsratspräsidenten thematisiert, sondern auf Arbeitsebene erörtert.¹⁸¹¹ Nach den der PUK vorliegenden Informationen wurde kein Entscheid zur Garantiestruktur gefällt.

7.2.4.4 Verabschiedung des Verhandlungsmandats der FINMA

An der ausserordentlichen Verwaltungsratssitzung der FINMA um 14.40 Uhr teilte die Verwaltungsratspräsidentin mit, dass die SNB die FINMA um eine Stellungnahme zum Antrag der CS Group vom 17. März 2023 um Gewährung von ELA+ angefragt habe. Da sich die Solvenz der CS im Vergleich zur positiven Solvenzbestätigung des Verwaltungsrates vom 16. März 2023 nicht verändert hatte und eine grosse Dringlichkeit herrschte, habe sie die erneute Bestätigung per Präsidialentscheid gemeinsam mit dem FINMA-Direktor erteilt.¹⁸¹² Den Liquiditäts-PONV der Parent Bank erwartete die FINMA zu Beginn der kommenden Woche, sollte über das Wochenende keine Lösung gefunden werden. Auch der PONV der CS Schweiz konnte angesichts der erhöhten Abflüsse nicht ausgeschlossen werden.

Der Direktor und die Verwaltungsratspräsidentin der FINMA orientierten den Verwaltungsrat auf der Grundlage eines Eckwertpapiers über die laufenden Arbeiten der Behörden zum Verkaufsszenario.¹⁸²⁵ Ein Verkauf wurde von den Behörden als die geeignetste Lösung zur Bewältigung der Vertrauenskrise gesehen und genoss nach Angaben der FINMA starke Rückendeckung von wesentlichen ausländischen Jurisdiktionen wie den USA, Grossbritannien und der Eurozone.¹⁸²⁶

Dennoch wollte die FINMA, solange die Fusion nicht gesichert war, weiterhin alle Optionen offenhalten.¹⁸²⁷ So bereitete sie parallel zu den Arbeiten im Hinblick auf die Übernahme die Sanierung vor. Die FINMA hatte den CMG-Behörden am Morgen des 18. März die englischen Übersetzungen des Sanierungsplans und der Sanierungsverfügung geschickt, die diese für ihre Anerkennungsverfahren benötigt hätten. Dabei wies sie darauf hin, dass die präferierte Option einer Übernahme nicht unwahrscheinlicher geworden sei, noch kein Entscheid für eine Sanierung getroffen worden sei und in den kommenden Stunden auch kein solcher bevorstehe.¹⁸²⁸ Am Samstagabend bestätigten die CMG-Behörden der FINMA mündlich, dass sie in ihren Jurisdiktionen keine Hürden für die Umsetzung einer allfälligen Sanierung sahen.¹⁸²⁹

Parallel dazu hatte die FINMA am Samstagmittag von der CS die Einreichung eines genehmigungsfähigen Sanierungsplans verlangt. Der von der CS angepasste Sanierungsplan lag der FINMA gleichentags um 18.15 Uhr vor.¹⁸³⁰ Nach Angaben der FINMA lagen die Sanierungsverfügung inklusive des Sanierungsplans und der Verfügung zur Einsetzung des oder der Sanierungsbeauftragten am Sonntag, 19. März, unterschriftsreif und international abgestimmt bereit. Der PUK liegen Entwürfe dieser Dokumente in Deutsch und Englisch vor.¹⁸³¹

Diskussion über das Eckwertpapier der Geschäftsleitung

Im weiteren Verlauf der Verwaltungsratssitzung erörterten der Verwaltungsrat und die anwesenden Mitglieder der Geschäftsleitung das Verkaufsszenario. Da es sich um ein Geschäft grosser Tragweite handelte, habe der Verwaltungsrat einen Entscheid dazu treffen müssen.¹⁸³² Die Geschäftsleitung hatte aus diesem Grund in einem sogenannten Eckwertpapier die Eckwerte der Transaktion, die Bedingungen der UBS und die wichtigsten «Stolpersteine» zusammengefasst.¹⁸³³ Dieses Papier wurde dem Verwaltungsrat als Antrag vorgelegt und sollte als Verhandlungsmandat für den Direktor dienen.¹⁸³⁴

In ihrem Antrag bildete die Geschäftsleitung die acht Arten von Forderungen der UBS ab (siehe Kap. 7.2.1).¹⁸³⁵ Sie legte dem Verwaltungsrat zur Information auch das Papier der UBS zu den verschiedenen Transaktionsoptionen vor, das diese dem EFD, der FINMA und der SNB zugestellt hatte, obschon es in keinem Zusammenhang zu einem von der FINMA zu treffenden Entscheid stand. Die Geschäftsleitung der FINMA nahm in ihrem Antrag eine Einschätzung zur Umsetzbarkeit der einzelnen Forderungen vor, soweit sie im Kompetenzbereich der FINMA lagen (siehe Abbildung unten). Gemäss Darstellung der Geschäftsleitung war die Abschreibung der AT1-Anleihen eine Kompensation für die andernfalls eintretende Kapitallücke. Deren Abschreibung war im beigelegten Forderungskatalog zwar nicht enthalten, wurde aber im UBS-Papier zu den Transaktionsoptionen genannt.

Gestützt auf ihre Analyse identifizierte die Geschäftsleitung der FINMA die folgenden potenziellen «Stolpersteine»:

• – das Niveau der künftigen Kapitalanforderungen;

• – die Abschreibung von bestehenden AT1-Instrumenten als Sicherheitspuffer bzw. zur Abfederung von zu erwartenden Verlusten;

• – die Zustimmung ausländischer Behörden, insbesondere in den USA und im UK, wobei sich die Rechtsstruktur in den jeweiligen Jurisdiktionen als kritisches Element herausstellen könnte;

• – Fragen der Anrechenbarkeit/Verwendung von Bail-in-Debt und Verflechtungen im Falle der Transaktion «Kauf Tochtergesellschaften».

Tabelle 22: Forderungen der UBS und die Einschätzung der FINMA dazu – Auszug aus den Eckwertpapier vom 18. März 2023 zuhanden des Verwaltungsrates der FINMA

Die Forderungen der UBS behandelten zudem unter dem Stichwort «Garantien / Carve-out» die Aspekte allfälliger Garantien zur Abfederung möglicher Verluste (Liquidität, Ausfallgarantien) und zur allfälligen Anordnung der Abschreibung der AT1-Instrumente.

In der Beratung zum Antrag der Geschäftsleitung liess sich der Verwaltungsrat bestätigen, dass die Fusion der CS mit der UBS nicht zu einer Unterkapitalisierung der Bank führen würde. Der UBS sollten auch keine Erleichterungen auf die Kapitalanforderungen erteilt werden, ausser in einer Übergangsphase,¹⁸³⁷ in der die UBS Zeit haben sollte, die neuen Anforderungen vollständig zu erfüllen.¹⁸³⁸

Die Abschreibung der AT1-Anleihen wurde dem Verwaltungsrat als «notwendiger, unverhandelbarer Teil und damit Eckwert des Deals für die UBS» beschrieben. Beim Verkauf sei zudem Liquidität via PLB notwendig, was staatlicher Unterstützung entspreche und zur AT1-Abschreibung führe. Die AT1-Anleihen müssten nicht nur bei einem Verkauf abgeschrieben werden, sondern auch im Falle einer Sanierung, einer TPO oder der Auslösung des Notfallplans. Das Gremium diskutierte die möglichen Effekte auf die AT1-Märkte, wobei der Direktor anmerkte, dass diese aufgrund der Abschreibungen wohl volatiler würden, auch wenn sich die Investorinnen und Investoren des Abschreibungsrisikos bewusst gewesen seien.¹⁸³⁹

Die TBTF-Problematik blieb aus Sicht der FINMA verschärft, auch wenn die UBS aufgrund der progressiven Kapitalanforderungen Anreize habe zu schrumpfen und selbst bekundet habe, die Bilanz und die Risk Weighted Assets schneller zu verkleinern, als dies die CS gemäss ihrer Strategie von Oktober 2022 vorgesehen hatte. Die UBS habe zudem erklärt, dass das Investmentbanking gemessen am Risiko nicht grösser als ein Drittel der Bank sein soll.¹⁸⁴⁰

Zur Frage, welche Rolle die WEKO im Vorfeld der Fusion übernehmen soll, wurde dem Verwaltungsrat mitgeteilt, dass diese in der zur Verfügung stehenden Zeitspanne keine Einschätzung abgeben werde. Diese sollte nach der Bewilligung der Fusion durch die FINMA folgen, wobei die FINMA das Rechtsrisiko dieses Vorgehens als gering einschätzte.¹⁸⁴¹ Nach Aussage des FINMA-Direktors beschloss der Verwaltungsrat daher die Anwendung von Artikel 10 des Kartellgesetzes,¹⁸⁴² gemäss welchem die FINMA die Fusion anstelle der WEKO genehmigen konnte.¹⁸⁴³

Der Verwaltungsrat nahm zudem zur Kenntnis, dass die Behörden einen Grossteil der Forderungen der UBS in ihrem Interesse reduzieren konnten und dass eine Generalversammlung der UBS durch die Anwendung von Notrecht umgangen werden kann. Die Geschäftsleitung informierte den Verwaltungsrat überdies über die geplante öffentliche Kommunikation der Behörden am Sonntagabend. Der Direktor ergänzte abschliessend, dass ein Bail-in angesichts der internationalen Verflechtungen der CS und der Bankenkrise in den USA vermieden werden sollte. Auch die UBS hatte nach Ansicht des FINMA-Direktors kein Interesse an einem Bail-in bei der CS, da ein solcher negative Effekte auf den ganzen Schweizer Finanzplatz haben könnte. Der Verwaltungsrat beschloss nach eingehender Diskussion Zustimmung zu den vorgestellten Eckwerten der Übernahme und damit auch zur Abschreibung der AT1-Anleihen.¹⁸⁴⁴

7.2.4.5 Ausserordentliche Sitzung des Bundesrates zur aktuellen Lage mit erneutem Fokus auf die Fusion und Alternativszenarien

Auf Antrag der EFD-Vorsteherin fand am Abend des 18. März eine weitere ausserordentliche Bundesratssitzung statt. Über die Durchführung der Sitzung wurden die Bundesratsmitglieder am Morgen des 18. März 2023 um 9.17 Uhr durch den damaligen Vizekanzler informiert.¹⁸⁴⁵ Zwar gab es nach Einschätzung der EFD-Vorsteherin keine unmittelbaren Entscheide zu treffen, aber es schien ihr wichtig, dass der Bundesrat die Entwicklungen eng begleiten konnte.¹⁸⁴⁶

An dieser ausserordentlichen Sitzung informierte die Vorsteherin des EFD den Bundesrat mittels einer Informationsnotiz über die Lage und den Stand der Arbeiten bei der CS. Zu Beginn der Sitzung führte der Bundesrat ergänzend einen Austausch mit dem Präsidenten und dem Vizepräsidenten der SNB, der Verwaltungsratspräsidentin und dem Direktor der FINMA, der Staatssekretärin für internationale Finanzfragen und der Direktorin der EFV durch. Der Bundesrat wurde informiert, dass zwischen der UBS und der CS noch keine Einigung erzielt worden sei und die Behörden mit der «Pseudo-Lösung» einer BlackRock-Beteiligung einige Stunden verloren hätten. Die Rede war von einem Pokerspiel beider Parteien.¹⁸⁴⁷

Die Informationsnotiz des EFD hielt fest, dass die Kommunikation der SNB und der FINMA vom 15. März 2023 (siehe Kap. 7.2.1) zwar etwas Zeit verschafft habe, ohne Gegenmassnahmen jedoch die Zahlungsunfähigkeit der CS ab folgendem Montag erwartet werde. Da eine Übernahme durch die UBS nun bereits in den Medien durchgesickert sei, sei es umso wichtiger, vor Montag eine Lösung zu präsentieren, da sich die Lage der CS am Montag andernfalls erneut verschärfen würde.¹⁸⁴⁸

Im Kontext der laufenden Verhandlungen wurde der Bundesrat über die Garantieforderungen der UBS orientiert, für welche teilweise keine gesetzliche Grundlage existiere und die somit inakzeptabel seien.¹⁸⁴⁹ Es fand auch eine Diskussion über den effektiven Wert der CS statt. Dabei wurde festgestellt, dass eine grosse Diskrepanz zwischen der Eigeneinschätzung der CS, dem aktuellen Marktwert und dem am Montag zu erwartenden Wert bestehen dürfte.¹⁸⁵⁰

Mit Blick auf die mögliche Fusion informierte das EFD den Bundesrat in erwähnter Informationsnotiz zudem darüber, dass am Folgetag einzelne Anpassungen an der am 16. März beschlossenen Verordnung vorgenommen werden müssten:¹⁸⁵¹

• – die Schaffung einer klareren Rechtsgrundlage für die Abschreibung der AT1-Instrumente¹⁸⁵²

• – die Fusion zwischen der UBS und der CS sollte mit Zustimmung der FINMA, aber ohne Generalversammlungsbeschlüsse der Banken möglich sein;

• – die Erweiterung der ausserordentlichen Liquiditätshilfe der SNB auf die UBS (es sollten also je 50 Milliarden Franken für die CS und die UBS verfügbar sein);

• – die der CS auferlegten Einschränkungen betreffend die Ausschüttungen (z. B. von Dividenden) sollten nach Vollzug der Fusion aufgehoben werden.

Ein Beschluss im Verkaufsszenario schien nach Einschätzung des EFD aber erst in der Nacht vom 18. auf den 19. März wahrscheinlich. Aus diesem Grund diskutierte das Bundesratsgremium die verschiedenen Alternativszenarien auf der Grundlage einer kurzen Übersicht zu den Auswirkungen auf das Marktvertrauen, die finanziellen Risiken für die Wirtschaft und den Bund, und den anzupassenden rechtlichen Bestimmungen. Die volkswirtschaftlichen Kosten der einzelnen Szenarien wurden aber nicht quantifiziert.¹⁸⁵³ In diesem Kontext wurde offenbar auch die Frage gestellt, ob nicht eine vergleichbare Lösung wie 2008 gegenüber der UBS gefunden werden könne. Hierzu wurde erklärt, dass sich die aktuelle Situation mit jener von 2008 nicht vergleichen lasse, weshalb die damals getroffene Lösung nicht zur Disposition stehe.¹⁸⁵⁴

Aus dem Bundesratsprotokoll geht schliesslich hervor, dass für den Fall einer Nichteinigung zwischen den beiden Banken das Szenario einer TPO der gesamten Gruppe weiterhin in Vorbereitung war. In diesem Fall hätte die FINMA unter anderem einen neuen CEO und einen Verwaltungsrat der CS ernennen müssen. Der Bundesrat wurde darüber informiert, dass verschiedene Personen, darunter Sergio Ermotti, von der FINMA-Verwaltungsratspräsidentin zwecks Übernahme der CEO-Position kontaktiert worden seien.¹⁸⁵⁵ Die FINMA-Verwaltungsratspräsidentin sagte hingegen gegenüber der PUK, dass sie nie den Auftrag erhalten habe, einen Verwaltungsratspräsidenten oder einen CEO für eine TPO zu suchen.¹⁸⁵⁶

7.2.4.6 Ausserordentliche Verwaltungsratssitzungen von UBS und CS sowie erste Einigung mit den Behörden

Intensivierung der Verhandlungen und zweite ausserordentliche Sitzung des UBS‑Verwaltungsrates

Nachdem die UBS am Samstag Einblick in die Notverordnung erhalten hatte, verlangte sie kurz vor 17 Uhr in einem E-Mail an den Leiter Recht und Risikomanagement der EFV, gewisse Bestimmungen des Fusionsgesetzes auszusetzen.¹⁸⁵⁷ Der Vizedirektor der EFV stellte fest, dass diese Vorschläge weitreichender als die «besprochene notrechtliche Aufhebung der GV-Zustimmung» waren. Er versprach aber, die Anliegen der UBS zu prüfen und, soweit zeitlich möglich, zu berücksichtigen.¹⁸⁵⁸ Gegenüber der PUK bestätigte er, dass die Behörden das Ziel verfolgten, bei der UBS keine weiteren Änderungswünsche aufkommen zu lassen.¹⁸⁵⁹ Tatsächlich wurden nur wenige der Anliegen der UBS in der Notverordnung umgesetzt, konkret der Verzicht auf die Zustimmung der Generalversammlung sowie der Verzicht auf eine Zwischenbilanz, auf einen Fusionsbericht, auf eine Fusionsprüfung und auf das Einsichtsrecht der Gesellschafterinnen und Gesellschafter der an der Fusion beteiligten Gesellschaften.¹⁸⁶⁰

Die zweite ausserordentliche Verwaltungsratssitzung der UBS wurde in zwei Teilen durchgeführt. Im ersten Teil der Sitzung informierte der Verwaltungsratspräsident ab 17.15 Uhr über die Ergebnisse der Verhandlungen mit den Behörden, die in der Zwischenzeit stattgefunden hatten. Die Behörden hätten keine Bereitschaft signalisiert, die Betriebskosten der NCU durch eine staatliche Verlustgarantie abzudecken. Der Verwaltungsrat beschloss einstimmig, die Verhandlung mit den Behörden fortzusetzen und dabei zusätzliche Verlustgarantien für das NCU-Portfolio – über die anfänglichen 5 Milliarden Franken Verlust hinaus, welche die Bank selber tragen sollte – zu erwirken.¹⁸⁶¹

Um 18.00 Uhr sprachen die FINMA und die SNB mit der Geschäftsleitung der UBS über den Umgang mit der NCU. Die UBS habe ihre Einschätzung zu den finanziellen Risiken dieser Einheit geteilt. Die FINMA habe verschiedene Forderungen der UBS als übertrieben erachtet.¹⁸⁶² Es seien jedoch erneut keine Beschlüsse gefällt worden.¹⁸⁶³

Um 18.45 Uhr kam es zu einem erneuten Austausch zwischen den Behördenvertretern und der UBS. Thema war die von der UBS geforderte Verlustgarantie. Gemäss den Behörden habe die UBS vorgeschlagen, dass sie die ersten 5 Milliarden Franken tragen werde und der Bund die nächsten 10 Milliarden Franken übernehmen müsse. Zum Kaufpreis habe sich die UBS ebenfalls geäussert und mitgeteilt, dass sie nur dann 4 Milliarden Franken zahlen könne, wenn die besprochenen Begleitmassnahmen durch den Bund umgesetzt würden. Ansonsten müsse der Kaufpreis niedriger ausfallen.¹⁸⁶⁴

Bevor der Verwaltungsrat der UBS wieder zusammenkam, fand um 20.00 Uhr ein weiteres Online-Meeting des UBS-Verwaltungsratspräsidenten mit den Mitgliedern des AF statt. Die Bank habe die Behörden über die Kaufpreisverhandlungen mit der CS informiert. Laut dem SNB-Präsidenten teilten die Behörden der UBS mit, dass deren bisherige Garantieforderungen zu hoch seien und die Garantie tiefer ausfallen müsse.¹⁸⁶⁵ In einer Threema-Nachricht teilte die EFD-Vorsteherin ihren Bundesratskolleginnen und -kollegen um 20.10 Uhr mit, dass nun eine Einigung mit der UBS vorliege (Zitat: «Wir haben einen Deal mit der UBS! Jetzt braucht es noch die CS.»)¹⁸⁶⁶

Um 20.30 Uhr begann der zweite, deutlich kürzere Teil der UBS-Verwaltungsratssitzung. Erneut gab der Verwaltungsratspräsident einen Überblick über die seit Beendigung des letzten Sitzungsteils durchgeführten zwei Verhandlungsrunden mit den Behörden. Er teilte mit, dass das zuletzt besprochene Angebot der UBS eine Senkung des Kaufpreises von 4 Milliarden auf 1 Milliarde Franken sowie eine staatliche Verlustgarantie für das NCU-Portfolio über 5 Milliarden Franken umfasse. Die UBS müsste die ersten 7 Milliarden Franken der Verluste jedoch selber tragen. Er teilte mit, dass er und der CEO die UBS grundsätzlich zur Transaktion verpflichtet hätten, vorbehaltlich der Genehmigung durch den Bundesrat, die FinDel und die CS.¹⁸⁶⁷

Zweite ausserordentliche Verwaltungsratssitzung der Credit Suisse Group AG

Um 18 Uhr trafen sich der Verwaltungsrat der CS, die Geschäftsleitung und verschiedene externe Rechtsberaterinnen und -berater erneut zu einer ausserordentlichen Sitzung, um den von der UBS verfassten Entwurf des Fusionsvertrags im Detail zu beraten. Die Verwaltungsratsmitglieder zeigten sich besorgt über die Möglichkeit eines zu niedrigen Angebots der UBS und über den Umstand, dass der Entwurf der UBS keine Angebote von Dritten erlaubte. Auch die aus Sicht der CS zu niedrige Transaktionssicherheit wurde bemängelt. Diese rührte unter anderem von der vorgesehenen – und nach Einschätzung der CS inakzeptablen – MAC-Klausel her. Es herrschte zudem die Befürchtung, dass ein Szenario eintreten könnte, in welchem zwar eine Einigung über den Verkauf besteht, dieser aber nicht durchgeführt werden kann. Ein solches Szenario hätte ebenfalls in einer Abwicklung münden können, wäre jedoch für die CS negativer als eine unmittelbare Abwicklung ausgefallen. Auch deswegen wurde der Transaktionssicherheit viel Gewicht beigemessen. Diese sollte soweit wie möglich erhöht werden. Die CS-Verantwortlichen sprachen abschliessend über die Strategie für die interne und externe Kommunikation der Bank und die Notwendigkeit einer Koordination diesbezüglich mit der UBS.¹⁸⁶⁸

Im Verlaufe des Abends, gegen 20.40 Uhr, orientierte die EFD-Vorsteherin den Gesamtbundesrat, dass sie soeben mit dem Verwaltungsratspräsidenten der CS telefoniert und ihn im Namen des Bundesrates eindringlich gebeten habe, das Angebot der UBS im Interesse der Schweiz anzunehmen. Sie habe ihm mitgeteilt, dass es keinen tauglichen Plan B gebe und es jetzt um «unser Land» gehe.¹⁸⁶⁹

Information der FinDel-Präsidentin und des Bundesrates

Um 21 Uhr informierte die EFD-Vorsteherin die Präsidentin der FinDel über den aktuellen Stand der Lage.¹⁸⁷⁰ Etwas später, kurz nach 22 Uhr, kontaktierte der damalige Vizekanzler den Gesamtbundesrat mit der Mitteilung, dass am nächsten Morgen um 7.30 Uhr im Bernerhof ein geheim klassifizierter Bundesratsantrag im Hinblick auf die Bundesratssitzung von 8.30 Uhr verteilt werde.¹⁸⁷¹

Kontakte mit ausländischen Behörden zur Begleitung der Fusionsvorbereitungen

Über den Tag verteilt standen die FINMA, die EFD-Vorsteherin und der SNB-Präsident auch in technischer und strategischer Sache in Kontakt mit ausländischen Behörden. So tauschte sich die FINMA beispielsweise um 15.00 Uhr im Rahmen des Core College mit der Fed über den Stand der Vorbereitungen aus. Die Fed äusserte Bedenken hinsichtlich eines möglichen Zahlungsausfalls, sofern die Liquidität der CS nicht markant erhöht werde.¹⁸⁷²

Der SNB-Präsident führte derweil verschiedene Informationsgespräche mit Vertreterinnen und Vertretern ausländischer Zentralbanken zum Stand der Arbeit der Schweizer Behörden. Der PUK sind Telefonate mit dem Gouverneur der Bank of England, der Präsidentin der Europäischen Zentralbank, dem Fed-Präsidenten und dem Gouverneur der Banque de France bekannt. Die Inhalte dieser Gespräche wurden nicht protokolliert.¹⁸⁷³

Gegen 19 Uhr fand zudem ein Telefongespräch zwischen Bundesrätin Karin Keller-Sutter und dem saudischen Finanzminister Mohammed Al-Jadaan statt.¹⁸⁷⁴ Dieser teilte mit, dass er als Vertreter der grössten Aktionärin der Bank, der Saudi National Bank, von der CS nicht über die Inanspruchnahme von Staatshilfe und den bevorstehenden PONV informiert worden sei.¹⁸⁷⁵

7.2.4.7 Einbezug des BJ in die Ausarbeitung der Notfusion, der TPO und die Anordnung der Abschreibung der AT1-Anleihen

Das BJ wurde am 18. März 2023 ebenfalls beigezogen und arbeitete an der Variante einer TPO der gesamten CS-Gruppe mit.¹⁸⁷⁷ Diese Arbeiten waren laut dem Direktor des BJ nicht nur aufgrund des zeitlichen Drucks eine grosse Herausforderung für das BJ, sondern auch weil dieses Instrument bisher nicht Teil des Schweizer Kriseninstrumentariums war. Mit den Überlegungen zur TPO habe man sich in der Schweizer Rechtsordnung auf einer «grünen Wiese»¹⁸⁷⁸ befunden.

Das BJ war vom SIF und der EFV nicht einbezogen worden, als diese bereits ab Januar 2023 die Option einer TPO als Teil der Erarbeitung des Szenarios Break-up und Notfallplan prüften. Dieses Szenario war eines derjenigen vier Szenarien, über die das EFD den Bundesrat am 1. Februar 2023 schriftlich informierte hatte.¹⁸⁷⁹ Allerdings war die während der Krisenphase im März diskutierte TPO nicht deckungsgleich mit der noch zu Beginn des Jahres 2023 diskutierten Variante (zu den Varianten einer TPO siehe Kap. 5.2.5.6). Zudem hatte der AF am 7. März 2023 beschlossen, das BJ mittels Gutachtensauftrag zu den Arbeiten betreffend TPO beizuziehen (siehe Kap. 6.4.3.2).

Zum Entwurf einer TPO-Notverordnung fanden am Abend des 18. März 2023 drei Ämterkonsultationen statt. Die erste dauerte von 12.47 bis 15.00 Uhr, die zweite von 18.54 bis 21.00 Uhr und die dritte von 22.08 bis 23.30 Uhr. Die EFV lud dazu die SNB, die FINMA und das BJ ein. Das SIF und das GS-EFD waren in Kopie. Im Rahmen dieser Konsultationen schlug die SNB das explizite Festhalten der Option eines hundertprozentigen Abschlags bei der Übertragung der Beteiligungspapiere der CS Group AG von den bisherigen Eignerinnen und Eignern an den Bund vor.¹⁸⁸⁰ Das BJ lieferte einen Input zur Frage der Anfechtbarkeit einer auf der allfälligen TPO-Notverordnung basierenden Verfügung des Bundesrates («Übertragungsverfügung»). Das BJ konnte am späten Abend des 18. März angesichts der Neuheit und der Komplexität¹⁸⁸¹ der juristischen Fragestellungen und der kurzen Fristen allerdings keine abschliessenden Antworten geben.¹⁸⁸² Im Entwurf der Übertragungsverfügung wurde schliesslich festgehalten, dass allfälligen Beschwerden die aufschiebende Wirkung entzogen wäre.¹⁸⁸³

Das BJ arbeitete am 18. März 2023 nicht nur an der Variante einer TPO mit, sondern befasste sich auch mit weiteren Aspekten der Notfusion. Erstens bearbeitete das BJ die Frage einer Ausnahmeregelung vom Öffentlichkeitsgesetz (siehe Kap. 7.2.2.7). Zweitens standen das BJ und die EFV in einem engen Austausch zur Ausgestaltung der Ausnahmen vom Fusionsrecht. Drittens setzte sich das BJ am 18. März für die Gewährleistung der Rechtsweggarantie des betroffenen Credit-Suisse-Aktionariats bei einer Fusion ein. Denn am 18. März 2023 erwogen die Behörden, bei einer Übernahme der CS durch die UBS nicht nur das Recht der Generalversammlung auf Genehmigung der Fusion (Art. 12 Abs. 2 Fusionsgesetz) einzuschränken,¹⁸⁸⁴ sondern darüber hinaus auch die Klagemöglichkeiten der Aktionärinnen und Aktionäre nach Artikel 105 Fusionsgesetz per Notrecht auszuschliessen. Das BJ setzte sich mit dem Rechtsdienst der EFV für die Gewährleistung der Rechtsweggarantie nach Artikel 29a BV ein, sodass der Bundesrat schliesslich von einer notrechtlichen Ausserkraftsetzung von Artikel 105 Fusionsgesetz absah.¹⁸⁸⁵ Zudem wurde gegenüber dem BJ am 18. März 2023 auch die Abschreibung von AT1-Anleihen erwähnt. Der Einbezug des BJ in diesem Thema war oberflächlich. Insbesondere waren die in den Emissionsbedingungen vorgesehenen genauen Bedingungen für eine Abschreibung nicht bekannt.¹⁸⁸⁶

7.2.5.1 Fortsetzung der Verhandlungen zwischen Banken und Behörden

Die Verhandlungen zwischen den Behörden und den Banken setzten sich am frühen Morgen des 19. März 2023 fort.

So fand um 6.45 Uhr eine Telefonbesprechung zwischen dem Verwaltungsratspräsidenten der CS und den Verantwortlichen des SIF und der FINMA statt.¹⁸⁸⁷ Wie aus dem Kurzprotokoll hervorgeht, teilte der Direktor der FINMA dem Verwaltungsratspräsidenten der CS mit deutlichen Worten mit, dass der Liquiditäts-PONV erreicht und somit der Wert der Aktien auf null gesunken war: «Axel, Klartext: Wir sind at Liq-PONV der Bank. […] Wert von der Aktie der CS ist Null.» Der Verwaltungsratspräsident zeigte sich von beiden Informationen nicht überrascht (Antwort gemäss Kurzprotokoll: «Ja, klar.»). Weiter führte der FINMA-Direktor aus, dass die AT1-Anleihen abgeschrieben würden und mit dem Preis von 1 Milliarde Franken die Entschädigung für die Aktionärinnen und Aktionäre höher als null sei. Auf die zögerliche Reaktion des CS-Verwaltungsratspräsidenten legte der Leiter des Geschäftsbereichs Banken der FINMA dar, dass die Alternative die Resolution mit den entsprechenden Risiken für die nationalen sowie internationalen Finanzmärkte sei. Die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen ergänzte, dass der Bund immerhin mit 5 Milliarden Franken ins Risiko gehe, was nicht unerheblich sei.

Abschliessend unterbreitete sie dem CS-Verwaltungsratspräsidenten folgendes Preisangebot: «Letzter Vorschlag für die Entschädigung der Aktionäre, 2 Milliarde, statt 1 Milliarde.» Zudem habe sie der CS gemäss Protokoll eine Frist von einer Stunde für ihre Antwort gegeben.¹⁸⁸⁸ Diese Information deckt sich nicht mit den Ausführungen der Staatssekretärin für internationale Finanzfragen vor der PUK, wonach sie in die Preisverhandlungen nicht involviert gewesen sei (siehe Kasten 21 in Kap. 7.2.4.6).¹⁸⁸⁹

Gleich im Anschluss traf sich das LG zu einer Lagebesprechung um 7 Uhr. Da diese nicht protokolliert wurde, stützen sich die Angaben auf Anhörungen. Ein Thema sei die MAC-Klausel gewesen.¹⁸⁹⁰

Etwas später, um 8.45 Uhr, tauschten sich Vertreterinnen und Vertreter der FINMA, der SNB und des SIF mit dem Verwaltungsratspräsidenten und dem CEO der UBS zu den noch offenen Punkten aus, insbesondere zur MAC-Klausel. Ziel des EFD sei es gewesen, die für die CS zentralen Punkte zu vermitteln, dies im Sinne einer Unterstützung der UBS. Die UBS habe sich auf den Standpunkt gestellt, dass eine Klausel dieser Art in solchen Verträgen Standard sei, und habe im Zusammenhang mit dem Preis auch die Garantiefrage thematisiert.¹⁸⁹¹ Der Preis könne je nach Ausgestaltung der Garantie auch höher ausfallen.¹⁸⁹² Ausserdem habe die UBS gefordert, dass die FINMA einige Kaderangehörige der CS absetzt und wiederum andere zum Bleiben zwingt.¹⁸⁹³

Vorschlag zu Besserungsscheinen und Alternativstruktur durch die CS

Der nächste dokumentierte Kontakt der CS mit den Behörden ist eine Mailnachricht des Legal Counsel von 9.45 Uhr, in welcher er kritisierte, dass die UBS in ihrem neuerlichen Vertragsentwurf die bisherigen Kritikpunkte nicht aufgenommen habe. Zudem sei der Preis immer noch zu tief und die Rücktrittsklausel sei noch breiter als in der ersten Version ausgestaltet.¹⁸⁹⁴

Als Ausgleich für den Gewinn, den die UBS aufgrund des tiefen Preises gewinnen würde, schlug die CS vor, dass jede Aktionärin und jeder Aktionär der CS zusätzlich zu den UBS-Aktien einen Nachzahlungsschein erhält (einen sogenannten Besserungsschein). Als Alternative zur Ausschlussklausel brachte die CS den Vorschlag einer «Alternativstruktur» ein, bei welcher der Bund Eigenkapital in die CS einbringt und dieser Liquidität zur Verfügung stellt. Aus Sicht der CS hätte mit der Beteiligung des Bundes das Vertrauen wiederhergestellt werden können. Teil dieser Lösung wäre allenfalls auch die Abschreibung der AT1-Anleihen gewesen. Die CS hätte sich zudem verpflichtet, verschiedene Bereiche zu verkaufen oder stark zu redimensionieren (z. B. den Investmentbanking-Bereich).¹⁸⁹⁵ Dieses Angebot überzeugte die Behörden nicht – sie lehnten es rundweg ab.¹⁸⁹⁶

7.2.5.2 Weitere ausserordentliche Sitzung des Bundesrates vor dem Hintergrund der noch ausstehenden Einigung der Banken – Prüfung einer Zwangsfusion

Der Bundesrat kam ab 8.30 Uhrzu einer weiteren ausserordentlichen Sitzung zusammen, an der in einem zweiten Teil auch die Spitzen der CS, der UBS, der SNB und der FINMA teilnahmen. Die Sitzungsdokumentation umfasste den Entwurf der Revision der Notverordnung und die technischen Beilagen dazu¹⁸⁹⁷ sowie ein Schreiben der CS (siehe unten).

Inhalt der Sitzung war einerseits ein Update zu den jüngsten Entwicklungen und andererseits die Erörterung des weiteren Vorgehens. Im Bundesratsantrag wurden insbesondere die Anpassungen an der Notverordnung erläutert, welche notwendig waren, um eine Übernahme der Credit Suisse durch die UBS zur Abwendung eines Ausfalls der Credit Suisse zu ermöglichen.¹⁸⁹⁸ Neben der Gewährung von zusätzlicher Liquiditätshilfe gestützt auf Notrecht waren dies insbesondere die Schaffung einer «klareren Rechtsgrundlage», damit die FINMA die Gewährung von Liquiditätshilfe-Darlehen als staatliche Hilfestellung zur Auslösung der Abschreibung des zusätzlichen Kernkapitals (Additional-Tier-1-Kapital, AT1) der Credit Suisse anwenden konnte.¹⁸⁹⁹

Gemäss Protokoll der Sitzung wurde der Bundesrat informiert, dass behördenseitig eine Einigung mit der UBS erzielt worden sei und insbesondere die Forderung der UBS nach einer Garantie über 20 Milliarden Franken vom Tisch sei. Es war zu diesem Zeitpunkt für den Bundesrat auch klar, dass die UBS ohne Risikoabsicherung des Bundes nicht zur Fusion bereit wäre.¹⁹⁰⁰

Da die Zustimmung der CS zum Kaufvertrag weiterhin fehlte, diskutierte der Bundesrat über eine Erhöhung des Kaufpreises, der nach wie vor 1 Milliarde Franken betrug, sowie über eine Erhöhung der Garantie des Bundes, die zu diesem Zeitpunkt auf 5 Milliarden Franken festgelegt worden war.¹⁹⁰¹ Dem Bundesrat lag in der Sitzungsdokumentation ein Schreiben der CS an die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen vor, in welchem das UBS-Angebot von 1 Milliarde Franken ausgesprochen scharf kritisiert wurde (siehe Kasten 21 in Kap. 7.2.4.6).

Des Weiteren erörterte der Bundesrat an dieser Sitzung auch die Möglichkeit, die CS mittels eines zusätzlichen Artikels in der Notverordnung (Art. 14b) zur Annahme der Vereinbarung («accord) zu zwingen. Im Bundesrat wurde die Vermutung geäussert, dass eine von den Behörden erzwungene Fusion vielleicht die präferierte Variante der CS sei, da sie so keine Verantwortung übernehmen müsste.¹⁹⁰² Gleichzeitig stellte der Bundesrat fest, dass ein Zwang zur Fusion mit der UBS nur im äussersten Notfall eine Lösung sein könne.

Anhörung der CS-Vertreter

Der Bundesrat hörte anschliessend, ab 9.30 Uhr, den Verwaltungsratspräsidenten und den CEO der CS an, welche die Kritikpunkte zur Rückzugsklausel und zum aus ihrer Sicht zu niedrigen Preis wiederholten. Der Preis von 1 Milliarde Franken sei auch gegenüber den Aktionärinnen und Aktionären problematisch, die mit Sicherheit Rechtsverfahren anstreben würden. Als gangbare Alternative betrachteten die Vertreter der CS eine TPO.¹⁹⁰³ Im Gespräch entstand gemäss einem anwesenden Vertreter der FINMA der Eindruck, dass die CS versucht habe, ihre Rechtsrisiken an den Bund abzuschieben. Im Gegenzug habe der Bundesrat als Alternative klar die Sanierung dargelegt.¹⁹⁰⁴

Offensichtlich führten die Darlegungen der CS-Spitze beim Bundesrat zu Irritationen. Im Protokoll ist vermerkt, dass der Bundesrat in der nachfolgenden Diskussion bei den Vertretern der CS einen Realitätsverlust festgestellt und eine «gewisse Arroganz in ihrer Argumentation» bedauert habe.¹⁹⁰⁵

Da die Unsicherheiten zum Deal zwischen der UBS und der CS andauerten, stellte die FINMA die Unterlagen für eine Sanierung unterschriftsreif in vier Exemplaren bereit. Diese beinhalteten einen Sanierungsplan, eine Sanierungsverfügung, eine Verfügung zum Einsatz einer oder eines Sanierungsbeauftragten, einen Antrag an den Verwaltungsrat und eine Medienmitteilung.¹⁹⁰⁶

Anhörung der UBS-Vertreter

Nachfolgend führte der Bundesrat ein Gespräch mit der UBS. Der Bundesrat gab seiner Erwartung Ausdruck, dass in den nächsten Stunden eine Lösung gefunden werde. Die UBS erklärte die Ergebnisse der rasch durchgeführten Due-Diligence-Prüfung. Mit der Übernahme seien Risiken verbunden, die als problematisch einzuschätzen seien. Auch die Frage der Rückzugsklausel wurde angesprochen.¹⁹⁰⁷

Zuletzt wurde die Wichtigkeit einer gemeinsamen Kommunikation für den Fall betont, dass eine Lösung gefunden wird. Die Sitzung schloss kurz vor Mittag, da der Bundespräsident und die EFD-Vorsteherin an der Sitzung der FinDel erwartet wurden.

Im Anschluss an die Bundesratssitzung moderierte die Staatssekretärin für internationale Finanzfragen nach eigenen Angaben die Verhandlungen zu einem möglichen Wegfall der MAC-Klausel mit einem hochrangigen Vertreter der UBS, der sich noch im Bernerhof befand. Diese seien schnell abgeschlossen gewesen: Die UBS habe einer Anpassung der MAC-Klausel unter der Voraussetzung zugestimmt, dass die Garantie des Bundes um 2 Milliarden Franken erhöht werde.¹⁹⁰⁸

Fortgesetzte Vorbereitung einer TPO

Aus den Protokollen des Bundesrates ist nicht ersichtlich, inwiefern er an der genannten Sitzung über die mögliche Alternative einer TPO der gesamten CS-Gruppe beraten hat. Der PUK liegt ein Entwurf für einen Bundesratsantrag vor, der die staatliche Übernahme der CS geregelt hätte. Begründet wurde diese im Entwurf damit, dass eine Einigung zwischen den beiden Grossbanken bis zum aktuellen Zeitpunkt nicht zustande gekommen sei. Als Alternativen kämen nur eine staatliche Übernahme, eine Sanierung oder der Konkurs der CS infrage. Die beiden letzteren Varianten schätzte das EFD als insgesamt schlechter ein. Weiter wurde ausgeführt, dass die Variante einer staatlichen Übernahme am wenigsten negative Konsequenzen für die Schweizer Volkswirtschaft und wohl auch für das globale Finanzsystem zeitigen dürfte. Auch bei einer Übernahme durch den Bund brauche es die Liquiditätsmassnahmen, die bei der Variante einer Übernahme durch die UBS notwendig wären, um die Fortführung der Geschäftstätigkeit der CS sicherzustellen.¹⁹⁰⁹ Im Antrag wurden die drei folgenden Voraussetzungen für eine TPO genannt:

1. Das Scheitern von marktwirtschaftlichen Lösungen respektive die Unmöglichkeit, diese aufgrund der Dringlichkeit rechtzeitig umzusetzen;

2. das Fehlen einer valablen Alternative, um eine erhebliche Schädigung der Schweizer Volkswirtschaft und des schweizerischen Finanzsystems abzuwenden;

3. die Eignung und Notwendigkeit der TPO-Lösung, um die Fortführung der Geschäftstätigkeit der international tätigen systemrelevanten Finanzgruppe sicherzustellen.

Der Antrag wurde im Laufe des Tages erstellt und aktualisiert. Der genaue Zeitpunkt ist unbekannt und konnte von der PUK nicht ermittelt werden. Jedenfalls waren auch die Erläuterungen vorbereitet. Die Vorbereitungen waren also weit fortgeschritten.

7.2.5.3 Sitzung der FinDel am Sonntag, 19. März 2023, 10.45 Uhr

Die Vergabe von ausserordentlichen Verpflichtungskrediten unterliegt der Zustimmung durch die FinDel (siehe Kasten 22 unten). Mit Blick auf die Garantien, die der Bundesrat zur Unterstützung der Fusion sprechen wollte, musste er deshalb zwingend die FinDel einbeziehen.

Vorinformation der FinDel

Die Präsidentin der FinDel war erstmals am Mittwochabend, 15. März 2023, darüber informiert worden, dass der Bundesrat damit beschäftigt sei, ein finanzwirksames Geschäft vorzubereiten. Am Donnerstagmorgen, 16. März, sowie am Abend des 18. März (siehe Kap. 7.2.4.6) wurde sie von der Vorsteherin des EFD über die aktuelle Situation informiert. In Absprache mit der Vorsteherin des EFD legte sie die Sitzung der FinDel auf Sonntag, 19. März, 10.45 Uhr fest. Der Termin wurde aus zwei Gründen so gewählt: Die FinDel musste einerseits unbedingt einen Entscheid fällen, bevor die Börsen im asiatischen Raum öffnen würden. Anderseits konnte die FinDel nicht früher tagen, weil die Verhandlungen noch im Gange waren.¹⁹¹⁸ Zudem tagte der Bundesrat noch zuvor (siehe Kap. 7.2.5.2).

Vorbereitung der Sitzung der FinDel vom 19. März

Die Vorbereitung auf die Sitzung vom Sonntag, 19. März, begann, sobald bekannt war, dass die FinDel einen dringlichen Kredit bewilligen muss. Die Bundeskanzlei war in Bezug auf die Übermittlung der geheimen Unterlagen sowie in Bezug auf die Kommunikation in Kontakt mit dem Sekretariat der FinDel. Es erfolgte auch eine intensive Koordination mit dem GS-EFD. Geplant war, dass die Unterlagen und der Antrag des Bundesrates möglichst rasch nach dessen Sitzung übermittelt werden. Die für Donnerstag vorgesehene Übermittlung der Unterlagen verzögerte sich, weil der Bundesrat länger als geplant tagte.¹⁹¹⁹ Die Bundeskanzlei übermittelte dem Sekretariat der FinDel am Freitagmorgen für jedes FinDel-Mitglied ein Exemplar des geheimen Bundesratsbeschlusses mit den Entscheiden des Bundesrates vom 16. März 2023.¹⁹²⁰ Die Mitglieder trafen sich unmittelbar nach Übermittlung der Unterlagen unter grösster Geheimhaltung, um den geheimen Bundesratsbeschluss zu studieren.

Sitzung vom Sonntag, 19. März

Die Sitzung startete am Sonntag, 10.45 Uhr, mit einem weiteren Aktenstudium.¹⁹²¹ Anschliessend führte die FinDel um 11.15 Uhr eine kurze interne Sitzung durch. Daran schloss sich von 11.45 bis 12.30 Uhr eine Aussprache mit dem Bundespräsidenten und der Vorsteherin des EFD an, welche die Beschlüsse des Bundesrates im geheimen Bundesratsbeschluss vom Donnerstag, 16. März 2023, erläuterten. Anschliessend führte die Delegation Aussprachen mit dem Präsidenten und dem Vizepräsidenten der Nationalbank, der Verwaltungsratspräsidentin und dem Direktor der FINMA, dem Verwaltungsratspräsidenten, dem CEO sowie dem Global Head of Public Policy and Regulatory Foresight der CS und schliesslich mit dem Vizepräsidenten des Verwaltungsrates und dem Chief Compliance and Governance Officer der UBS. Die FinDel verschaffte sich im Rahmen dieser Gespräche und der ausführlichen Fragerunden einen Überblick über die Ausgangslage und die Voraussetzungen für die Verpflichtungskredite. Die Mitglieder setzten dabei folgende Schwerpunkte: die Frage nach der Unvermeidbarkeit der gewählten Lösung; die verschiedenen Stufen der Liquiditätshilfe (EFF, ELA, ELA+, PLB), deren Notwendigkeit und den Handlungsspielraum der SNB; die Bundesgarantie und generelle Rechtsrisiken für den Bund; die Frage nach Alternativlösungen für den Fall des Scheiterns der Übernahme; die Abweichung der gewählten Lösung von der TBTF-Gesetzgebung; die Aktionärsrechte.¹⁹²²

Anlässlich dieser Sitzung sagte die Direktorin der EFV unter anderem aus, dass der internationale Druck auf die Schweizer Behörden, keine Abwicklung der CS nach TBTF-Regulierung (Sanierung oder Konkurs) durchzuführen, «unglaublich gross» sei.¹⁹²³ Die EFD-Vorsteherin wies gegenüber der FinDel darauf hin, dass auch aus Sicht der US-Behörden eine Übernahme die beste Lösung darstelle. Diese hätten eine Übernahme nicht nur akzeptiert, sondern geradezu auf eine solche gedrängt.¹⁹²⁴

An ihrer Anhörung vor der PUK führte die EFD-Vorsteherin zudem aus, die Behörden in den USA und in Grossbritannien hätten eine Abwicklung vermeiden wollen, da sie sich vor der Gefahr einer Ansteckung anderer Finanzinstitute durch die CS fürchteten. Diese Rückmeldungen nahm die EFD-Vorsteherin jedoch nicht als Druckausübung wahr. Auch der Präsident und der Vizepräsident der Nationalbank bestätigten, dass ihnen keine direkte Druckausübung der ausländischen Behörden auf ihre Behörden bekannt gewesen sei.¹⁹²⁵

7.2.5.4 Vorbereitung der allfälligen Anordnung einer Zwangsfusion durch die FINMA

Die Frage, inwiefern die CS zur Fusion mit der UBS gezwungen werden könne, beschäftigte ab Mittag des 19. März auch den Verwaltungsrat der FINMA. Dieser trat zu dieser Frage zweimal zusammen (12.50 bis 13.25 Uhr und 14.30 bis 17 Uhr). Geleitet wurde die Sitzung vom Vizepräsidenten des Verwaltungsrates der FINMA, da die Präsidentin und der Direktor durch die Verhandlungen in Bern absorbiert waren.

Erste Sitzung: erste Information über den Plan, die CS zur Fusion zu zwingen

An der ersten Sitzung ab 12.50 Uhr führte der Geschäftsbereichsleiter Recovery und Resolution aus, dass aufgrund der weiterhin ausstehenden Einigung zwischen den beiden Grossbanken im bundesrätlichen Entwurf ein optionaler Artikel 14b vorgesehen sei, der die FINMA ermächtigen würde, die CS zu einer Fusion mit der UBS zu zwingen. Der Verwaltungsrat diskutierte diese Option kritisch, zumal es die eigentliche Rolle der FINMA sei, die weiteren Lösungsoptionen (Sanierung/Konkurs) sicherzustellen. Zudem war für ihn fraglich, auf welcher Faktenbasis die FINMA in der Lage wäre, als unabhängige Behörde eine Fusion anzuordnen. Er hielt diesbezüglich fest, dass Artikel 14b die minimale Voraussetzung dafür sei, dass die FINMA die CS zur Übernahme zwingen könne. Mit der Verankerung des Weisungsrechts in der Notverordnung wäre die diesbezügliche Kompetenz der FINMA klarer und sachgerechter verankert als bei einer alleinigen Abstützung auf die Schutzmassnahmen des BankG. Gleichwohl diskutierte der Verwaltungsrat die Haftungsrisiken für die FINMA und die Verwaltungsratsmitglieder, die im Finanzmarktaufsichtsgesetz geregelt sind (Art. 19 FINMAG).

Abschliessend fügte der Geschäftsbereichsleiter Recovery und Resolution hinzu, dass ein No-Deal-Szenario mit einer hohen Wahrscheinlichkeit in Kürze zu einer Sanierung durch die FINMA führen würde. ¹⁹²⁶ Darauf sei man vorbereitet. Es sei hingegen zurzeit für niemanden abschätzbar, ob eine Sanierung das Vertrauen im selben Ausmass wie eine Übernahme wiederherstellen würde und welche Auswirkungen die erstmalige Sanierung einer G-SIB auf die Finanzindustrie in der Schweiz und global hätte.¹⁹²⁷

Zweite Sitzung: Beratung des Entwurfs einer Verfügung zur Anordnung der Fusion

An seiner zweiten Sitzung, die um 14.30 Uhr startete, diskutierte der Verwaltungsrat den Verfügungsentwurf, den der zuständige Geschäftsbereich auf der Grundlage von Artikel 14b der Notverordnung erstellt hatte. ¹⁹²⁸ Der Verwaltungsrat war informiert, dass die Verhandlungen zwischen der CS und der UBS noch immer am Laufen waren und dass die Option eines Fusionszwangs nur als äusserstes Ausweichszenario diente. Mit der vorbereiteten Verfügung hätte die FINMA die Fusion angeordnet und einem möglichen Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen.

Eine alternative Möglichkeit hätte darin bestanden, die aktuellen Organe der CS zu entfernen und neue Organe einzusetzen, welche die Fusion unterstützen würden. Die Ersetzung der Organe wurde aber angesichts des bestehenden Zeitdrucks nicht als realistische Lösung betrachtet. Daher wurde die Verfügung zur Anordnung der Fusion als Ausweichszenario bevorzugt.¹⁹²⁹ Der Verwaltungsrat betonte, dass er einer Verfügung nur zustimmen könne, wenn der Verkaufspreis bekannt und fair sei. Der Geschäftsbereichsleiter hielt präzisierend fest, dass die FINMA die CS mit der vorgeschlagenen Verfügung zwingen würde, das Ergebnis der Verhandlungen der Behörden zu akzeptieren. Ob das Ergebnis fair sei, werde damit jedoch nicht beurteilt. Der Auftrag sei nur, ein Verhandlungsergebnis erzwingen zu können.

In der Folge nannte der Verwaltungsrat folgende Bedingungen für die Zustimmung zur Zwangsverfügung: Der Preis müsse bekannt sein, und er müsse von beiden Parteien als angemessen beurteilt werden. Schliesslich einigte sich der Verwaltungsrat darauf, der Verwaltungsratspräsidentin folgendes Wording für die Voraussetzung einer Verfügung vorzulegen: «[…] dem Bundesrat das Angebot der UBS Group AG vorliegt, er diesem zustimmt und Bundesrat, SNB und FINMA das Angebot unter der gegebenen kritischen Situation als angemessen erachten.»