La gestion par les autorités fédérales de la situation liée à la crise de Credit Suisse. Rapport de la Commission d’enquête parlementaire du 17 décembre 2024. Avis du Conseil fédéral

2.1.1 Surveillance et développement de la législation TBTF en Suisse de 2015 à 2022

La CEP juge trop sommaires les mesures de surveillance que les Conseil fédéral a présentées dans les rapports rendus entre 2015 et 2021 en application de l’art. 52 de la loi du 8 novembre 1934 sur les banques (LB) et déplore l’absence d’une vue d’ensemble stratégique. Le Conseil fédéral relève que l’obligation qui lui incombe est formulée de manière restrictive et claire: le législateur requiert principalement une évaluation des dispositions too big to fail (TBTF) suisses prévues aux chap. V et VI de la LB en comparaison internationale². Ces chapitres fixent en effet les exigences auxquelles doivent répondre les banques d’importance systémique (SIB) en matière de capital, de liquidités, de répartition des risques, de rémunération et de plan d’urgence, mais ne prévoient aucune disposition concernant d’autres thèmes de la réglementation bancaire, tels que la protection des déposants. Lors de l’établissement de ses rapports, le Conseil fédéral a donc toujours strictement respecté le mandat défini dans la loi, ce que le Parlement n’a jamais critiqué durant l’examen individuel des rapports en question. Au printemps 2023, le Conseil fédéral a cependant chargé le DFF d’analyser en profondeur les circonstances qui l’ont obligé à prendre des mesures en vue d’accompagner l’acquisition de Credit Suisse par UBS. Il lui a en outre demandé d’intégrer cette analyse ainsi qu’une évaluation complète du régime TBTF dans les futurs rapports sur les banques d’importance systémique rendu par le Conseil fédéral sur la base de l’art. 52 LB. Le Conseil fédéral prend acte que la CEP juge positive la nouvelle approche adoptée dans le rapport du 10 avril 2024 sur la stabilité des banques³. Il est disposé, ainsi que le suggère la CEP, à inclure une analyse stratégique élargie dans ses futurs rapports et à modifier en conséquence le mandat prévu par la loi. Au vu de l’ampleur de la tâche, le Conseil fédéral estime toutefois qu’il serait plus judicieux qu’il soumette un rapport étendu au Parlement tous les quatre ans plutôt que tous les deux ans. Dans l’intervalle, le DFF continuerait d’informer régulièrement et en fonction des besoins les commissions compétentes à propos de l’évolution des normes pertinentes lors des séances bisannuelles d’information consacrées aux questions financières internationales.

En ce qui concerne le développement du régime TBTF, la CEP souligne qu’en comparaison internationale, la Suisse a progressé très rapidement et s’est montrée particulièrement stricte jusqu’en 2015. Elle constate en revanche que durant la période de 2015 à 2022, le Conseil fédéral a fait preuve d’une indulgence croissante envers le secteur bancaire et les grandes banques et qu’il s’est montré de moins en moins disposé à adopter des dispositions TBTF plus sévères que les normes internationales. À titre d’exemple, la commission cite notamment l’octroi à Credit Suisse de délais transitoires plus longs lors de l’introduction d’exigences going concern et gone concern pour les banques d’importance systémique actives au niveau international (Global Systemically Important Bank, G-SIB), l’introduction de la loi fédérale sur le calcul de la réduction pour participation, l’introduction retardée des exigences going concern pour les banques mères de Credit Suisse et d’UBS, l’introduction retardée du ratio de financement stable net (net stable funding ratio) ou les longs délais transitoires accordés lors de l’introduction en 2022 d’un nouveau régime sur les liquidités.

Le Conseil fédéral rappelle que les modifications apportées après 2015 ont également contribué à renforcer le dispositif TBTF. Certains durcissements de la législation, tels que les exigences supplémentaires en matière de liquidités adoptées en 2022 à l’intention des SIB, allaient même au-delà des normes internationales. D’une manière générale, il semble toutefois que la volonté d’introduire des dispositions TBTF plus strictes que les normes internationales a faibli au cours des dernières années, notamment chez le législateur. En revanche, le Conseil fédéral estime que l’octroi de délais transitoires n’est pas synonyme d’une tendance à la dérégulation. Ces délais constituent au contraire un instrument éprouvé, qui sera également utile à l’avenir et permet d’introduire de façon proportionnée des règles plus strictes.

Par conséquent, le Conseil fédéral juge insuffisamment fondé le reproche selon lequel le dispositif TBTF n’a pas été assez renforcé. Les dispositions TBTF, qui ont été introduites en 2012 et développées progressivement depuis, ont nettement amélioré la résilience des SIB. Leur résistance accrue s’est particulièrement révélée dans le contexte économique difficile de la pandémie de COVID-19 ou en automne 2022 lorsque la crise autour de Credit Suisse a éclaté. Selon le Conseil fédéral, le régime TBTF existant a joué un rôle clé dans le choix de la solution à mettre en œuvre pour surmonter ladite crise. La définition des exigences en matière de fonds propres et de liquidités notamment a permis d’accroître la résistance des SIB. De plus, l’un des effets indirects du régime TBTF est que les incitations créées par les exigences en matière de fonds propres ont poussé les deux G-SIB à réduire leur taille depuis la crise financière de 2007–2008. Comparé au PIB, le total du bilan actuel d’UBS est bien inférieur à celui que la banque affichait à l’époque durant la crise, et cela même compte tenu de l’acquisition de Credit Suisse.

Le Conseil fédéral est d’avis que la place financière suisse doit continuer à faire partie des centres financiers qui donnent le ton à l’échelle internationale. Dans le rapport du 10 avril 2024 sur la stabilité des banques⁴, il souligne qu’en application de sa stratégie du 4 décembre 2020 en matière de place financière, la Suisse doit rester un lieu d’implantation attrayant, notamment pour les établissements financiers actifs au niveau mondial. Dans le même rapport, il concède cependant qu’il sera nécessaire de prendre des mesures pour développer le régime TBTF. Selon le Conseil fédéral, le renforcement du dispositif TBTF doit se faire de façon proportionnée et efficace, celui-ci devant rester aussi viable et internationalement comparable que possible.

La CEP recommande également au Conseil fédéral d’accorder plus de poids aux objections de l’Office fédéral de la justice (OFJ), de la FINMA et de la BNS lors de l’élaboration des projets dans ce domaine. Le Conseil fédéral tient à prendre dûment en compte les objections et les intérêts des autorités spécialisées. Le fait que toutes les demandes des autorités n’aient pas été prises en compte ne signifie toutefois pas que toutes celles des milieux financiers et économiques ont été satisfaites. La plupart des modifications récentes apportées à la législation sur les banques équivalaient à des durcissements et ont au contraire suscité la critique des acteurs concernés. Au moment de prendre une décision, l’intérêt général restera toujours la priorité absolue et il faudra donc continuer à trouver un équilibre entre les différentes positions défendues. Il convient par ailleurs de relever que le développement de la réglementation TBTF n’est pas une simple question technique, mais est un processus hautement politique qui est tributaire des attentes des milieux politiques et de la société. Il semble donc évident au Conseil fédéral que, en règle générale, on ne choisira ni la variante minimale ni la variante maximale, mais plutôt la solution susceptible de réunir une majorité et servant l’intérêt général de la Suisse.

La CEP a basé son évaluation des instruments actuellement prévus par le régime TBTF suisse sur un rapport d’expertise de Lea Hungerbühler. Celle-ci considère que le dispositif suisse diverge des normes internationales à deux égards: absence de base légale pour un mécanisme public de garantie des liquidités (public liquidity backstop, PLB) et lacunes en ce qui concerne la garantie des dépôts. Elle relève aussi que la nationalisation temporaire n’est pas inscrite dans la loi. Les écarts relevés dans le rapport d’expertise sont le résultat d’un processus politique et doivent donc être évalués en tenant compte du contexte démocratique.

Sur le plan matériel, il convient de relever ce qui suit à propos des écarts constatés: s’agissant du PLB, le Conseil fédéral renvoie au projet qu’il adopté le 6 septembre 2023 et qui est en cours d’examen au Parlement. Pour ce qui est de la garantie des dépôts, il a traité la question dans le rapport sur la stabilité des banques. Il ressort de son analyse qu’il est en principe possible de renforcer la protection des déposants par une garantie des dépôts plus étendue, par exemple. Le Conseil fédéral rappelle cependant que les mesures proposées relatives à la garantie des dépôts étaient déjà connues au moment de la révision de la LB, dont la version modifiée est entrée en vigueur le 1^er janvier 2023, mais que le législateur avait délibérément choisi de ne pas en tenir compte. Selon le Conseil fédéral, la modification de la protection des déposants n’est en outre pas une mesure qui vise précisément à résoudre le problème du TBTF. L’objectif prioritaire du régime TBTF est de garantir le maintien des fonctions d’importance systémique et donc de permettre aux déposants d’accéder à leurs avoirs. La garantie des dépôts n’entre par conséquent pas en ligne de compte. Les mesures portant sur cette garantie ne permettraient d’atténuer que dans une faible mesure le problème du TBTF. En revanche, le Conseil fédéral est aussi d’avis qu’en dépit de ce qui précède, certaines améliorations pourraient de la protection des déposants se justifient sur le plan opérationnel et pourraient être réalisées moyennant des interventions minimes. Il est d’ailleurs disposé à examiner des propositions de modification le cas échéant.

La question de l’inscription de la nationalisation temporaire dans la loi a été examinée en détail dans le rapport sur la stabilité des banques. Le Conseil fédéral y a conclu que les inconvénients, à savoir les incitations inopportunes qui résulteraient de l’inscription d’une telle notion dans la loi et les risques en découlant, l’emportaient clairement sur les potentiels avantages lors d’une liquidation. Il convient de souligner que la nationalisation temporaire n’est pas un outil requis par la norme internationale du Comité de stabilité financière (CSF), ainsi que le précise explicitement celui-ci dans sa méthodologie⁵ sur le sujet. Le CSF indique uniquement que les pays ont la possibilité de recourir à cet instrument de liquidation, mais n’émet aucune recommandation claire concernant son introduction, contrairement à ce qu’il fait pour d’autres instruments. Au vu de la contradiction entre l’inscription explicite de la nationalisation temporaire dans la loi et le but d’éviter le recours à une aide d’État que vise la législation TBTF et au vu de l’évaluation générale des incitations inopportunes et des avantages potentiels, le Conseil fédéral a renoncé à inscrire la nationalisation temporaire dans la loi. Il maintient sa position sur cette question.

Concernant l’orientation générale de la réglementation TBTF, la CEP constate que la crise qui a affecté Credit Suisse a révélé des conflits d’objectifs entre certaines mesures et la législation TBTF. Selon l’art. 7, al. 2, LB, celle-ci a pour but d’éviter le recours à une aide d’État. Un PLB ou une nationalisation temporaire peuvent aller à l’encontre de cet objectif. La commission se demande si une crise bancaire majeure peut être surmontée sans aide d’État ou si les aides d’État sont indispensables pour prévenir des dommages importants. Selon la commission, la législation TBTF se focalise en outre trop sur la Suisse. C’est pourquoi la CEP exige que l’article qui énonce le but de la réglementation TBTF soit modifié et qu’il soit précisé dans les objectifs que la législation TBTF doit être applicable dans le contexte international et permettre d’éviter qu’une crise financière mondiale éclate. Le Conseil fédéral est disposé à entrer en matière en ce qui concerne ces modifications.

Concernant l’orientation du régime TBTF suisse, la CEP indique par ailleurs que celui-ci n’est pas conçu pour faire face à une crise de confiance. Enfin, elle souligne la nécessité de tenir compte de la taille considérable de la seule G-SIB qui reste lors de la définition des futures dispositions de la législation TBTF. Elle recommande au Conseil fédéral de développer le régime TBTF et de l’adapter à la taille considérable de cette G-SIB. Le Conseil fédéral partage cet avis et a présenté dans le rapport sur la stabilité des banques un vaste train de mesures qui vise à réduire nettement la probabilité qu’une G-SIB située en Suisse se trouve à nouveau en difficulté et à garantir la capacité de liquidation de celle-ci.

2.1.2 Réglementation juridique de la surveillance de la révision des banques d’importance systémique

Selon la CEP, le système dualiste de surveillance des établissements financiers est susceptible d’engendrer des conflits d’intérêt. Elle renvoie à cet égard à l’évaluation du Fonds monétaire international (FMI). La commission suggère de revoir le système actuel, en particulier la question de la désignation directe et de la rotation obligatoire des sociétés de révision, dans le but d’accroître l’efficacité de la surveillance. Elle invite aussi le Conseil fédéral à examiner la mise en œuvre de règles plus strictes concernant la surveillance des SIB et des G-SIB. Dans le rapport sur la stabilité des banques⁶, le Conseil fédéral prévoit d’examiner la possibilité de supprimer la surveillance dualiste ou de la renforcer par l’introduction de directives plus strictes sur le recours aux sociétés d’audit (par ex. exigences relatives à leur indépendance et à leur désignation directe).

Par ailleurs, la CEP juge insuffisante la coordination entre l’Autorité fédérale de surveillance en matière de révision (ASR) et la FINMA et déplore l’absence d’un cadre réglementaire pour la gestion formelle des crises. Le Conseil fédéral ne se prononce pas sur l’évaluation de la collaboration entre l’ASR et la FINMA, qui sont des entités indépendantes. Il est néanmoins disposé à examiner en détail la possibilité de préciser les règles relatives à la collaboration entre la FINMA et l’ASR dans le cadre des travaux visant à améliorer les dispositions légales concernant la collaboration entre les autorités des marchés financiers.

2.2.1 Évaluation de la gestion des risques par la commission

Le Conseil fédéral relève que la CEP juge adéquate et appropriée la gestion des risques menée par le propriétaire du risque, le Secrétariat d’État aux questions financières internationales (SFI). Selon la CEP, le SFI a évalué correctement la situation de l’époque lorsqu’il a décidé, en février 2023, de faire passer de faible à possible la probabilité de survenance du risque d’insolvabilité d’un établissement d’importance systémique.

Le Conseil fédéral prend note du fait que, du point de vue de la CEP, la Conférence des secrétaires généraux (CSG) ne s’est pas suffisamment penchée sur le risque d’insolvabilité des banques d’importance systémique, autrement dit que le rôle de la CSG dans ce domaine n’est pas assez clair. En référence au rapport des Commissions de gestion du 30 janvier 2018 intitulé «Rapport sur les risques à l’intention du Conseil fédéral – État des lieux» ⁷, la CEP souligne que dans des cas spécifiques, le propriétaire du risque concerné doit pouvoir faire passer ce risque au niveau du Conseil fédéral. Dans son avis relatif au rapport des Commissions de gestion (CdG)⁸, le Conseil fédéral a soutenu qu’il était déjà possible de faire passer un risque à son niveau et qu’il existait des instruments appropriés à cet effet pouvant être utilisés dans la pratique. Il continue à défendre ce point de vue.

Enfin, la CEP estime qu’il manque un mécanisme assurant le passage de la gestion des risques à la gestion d’une crise. Selon elle, la représentation graphique figurant dans le rapport sur les risques ne permet pas d’exposer de manière adéquate la matérialisation d’un risque et ne satisfait donc pas à cet objectif. Le Conseil fédéral considère qu’une gestion appropriée des crises fait partie intégrante de la gestion des risques et rappelle que les interfaces correspondantes sont déjà définies⁹. Il souligne que la représentation graphique figurant dans le rapport sur les risques s’applique à la gestion des risques et non à la gestion des crises et rappelle que la gestion des risques prévoit déjà des moyens d’exposer le risque identifié. Le Conseil fédéral estime ainsi qu’une représentation appropriée de la matérialisation du risque n’aurait pas contribué davantage à la gestion de la crise dans le cas de Credit Suisse.

2.2.2 Détection précoce des crises

Dans son rapport, la CEP relève des lacunes au niveau de la détection précoce des crises. Elle considère qu’il faut, d’une part, prévoir un droit de faire remonter les risques au niveau de la Chancellerie fédérale (ChF) et, d’autre part, renforcer le rôle et les compétences de la ChF dans ce domaine. Par ailleurs, la CPE est d’avis qu’il est nécessaire de renforcer le processus de détection précoce des crises. À ce sujet, le Conseil fédéral renvoie à la nouvelle ordonnance sur l’organisation de crise de l’administration fédérale (OCAF), qui devrait entrer en vigueur le 1^er février 2025 et renforcera l’anticipation interdépartementale et supradépartementale. En vertu de ce nouveau droit, la ChF est chargée de diriger le groupe de coordination pour l’anticipation des crises, auquel elle et l’ensemble des départements et des offices doivent transmettre les informations qui résultent de leurs travaux de détection précoce des crises. Dans le cadre de ce groupe, la ChF supervise le processus ainsi que les rencontres organisées régulièrement avec les représentants des départements. Si elle estime qu’une discussion s’impose, la ChF peut soumettre, au nom du groupe, une proposition à la CSG en vue de discuter de la nécessité de mettre en place une organisation de crise supradépartementale. Les départements peuvent aussi s’adresser directement à la CSG sans passer par le groupe. Si quatre secrétaires généraux se prononcent en faveur d’une proposition au Conseil fédéral en vue de la désignation d’un département responsable et de l’éventuelle mise en place d’une organisation de crise, la ChF se charge de soumettre la proposition au nom de la CSG. Les départements disposent donc d’une possibilité de faire remonter les problèmes même si le sujet ne relève pas de leur domaine de compétence.

2.3.1 Surveillance microprudentielle exercée par la FINMA

La CEP est d’avis que la FINMA a su identifier les points faibles dans l’organisation de Credit Suisse, dans sa situation en matière de liquidités et de fonds propres ainsi que dans son plan d’urgence et qu’elle les a traités au moyen de différents instruments. La commission estime cependant que l’efficacité des instruments à la disposition de la FINMA doit être remise en question. Selon elle, il manquerait notamment une base juridique claire permettant de fixer des règles concernant le système de rémunération appliqué par les établissements financiers. Le Conseil fédéral relève que la CEP salue les mesures qu’il a prévues à cet effet dans son rapport sur la stabilité des banques¹⁰.

La CEP émet un certain nombre de remarques sur la gestion des affaires de la FINMA, sur sa situation en matière de personnel ainsi que sur l’utilisation des instruments à sa disposition. Dans la mesure où ces remarques relèvent de la compétence du Conseil fédéral, celui-ci tient à relever deux points fondamentaux:

• – Premièrement, la FINMA dispose déjà d’un large éventail d’instruments qui, notamment pour les grandes banques, lui permettent de contrôler les majorations sur les liquidités ou les fonds propres, mais aussi le rétablissement d’une situation régulière ou encore les étapes d’une liquidation.

• – Deuxièmement, il est prévu de renforcer ces instruments, et donc la surveillance en elle-même, notamment pour ce qui est des banques d’importance systémique. À cet égard, le Conseil fédéral renvoie aux mesures qu’il a prévues dans son rapport sur la stabilité des banques concernant la responsabilité (mesures 1 à 3, et 6), le développement des instruments (mesures 4, 6 et 8), l’information du public sur la surveillance (mesure 5), l’accélération des procédures d’entrée en force des décisions prudentielles (mesure 9), la situation en matière de personnel (mesure 12), les compétences du conseil d’administration de la FINMA en lien avec les affaires de grande portée (mesure 13) ainsi que le renforcement de l’intervention précoce de l’autorité de surveillance (mesure 22).

S’agissant des instruments AT1, la CEP recommande un examen critique et une éventuelle modification de la législation. L’examen a déjà été effectué dans le cadre de l’élaboration du rapport sur la stabilité des banques. Le Conseil fédéral s’était alors prononcé en faveur d’un renforcement de la fonction de porteur de risque de ces instruments dans le cadre de l’activité courante (going concern), conformément aux efforts de la communauté internationale (mesure 19).

La CEP suggère de réfléchir à la mise en place d’une structure simple (clean holding), similaire à celle des G-SIB aux États-Unis. Le Conseil fédéral approuve cette suggestion. Cette mesure, qui serait déjà remplie par la seule G-SIB suisse actuelle et qui ne doit pas être confondue avec l’exigence d’une structure de holding «plate», est également expliquée dans le rapport sur la stabilité des banques et devrait être mise en œuvre au cours du plan de liquidation.

Enfin, la CEP invite le Conseil fédéral à étudier, dans le cadre de son train de mesures, l’introduction dans la législation et dans la réglementation d’exécution de dispositions précisant ou limitant la possibilité d’accorder des allègements par rapport aux exigences en vigueur en matière de fonds propres et de liquidités. Le Conseil fédéral indique que, dans un cadre fondé sur des principes, qui n’a pas vocation à régler tous les cas, une autorité de surveillance a besoin d’une marge d’appréciation pour décider tant des durcissements que des assouplissements des exigences applicables dans les cas spécifiques. Il est toutefois envisageable d’examiner et, si nécessaire, de préciser les conditions et critères légaux sur lesquels se fondent de telles décisions. Le Conseil fédéral est prêt à examiner dans ce sens la mise en œuvre de cette proposition.

2.3.2 Surveillance de la révision exercée par l’ASR et la FINMA

Dans son rapport, la CEP se prononce sur l’exercice de la surveillance de la révision par l’ASR et la FINMA, ou plus précisément sur la coordination et la collaboration entre ces deux autorités. Étant donné que ces questions relèvent de la compétence de l’ASR et de la FINMA, le Conseil fédéral ne se prononce pas à ce sujet.

2.3.3 Surveillance macroprudentielle exercée par la BNS

La CEP estime que la FINMA et la BNS ont informé trop tard le DFF de la situation délicate de Credit Suisse. Dans ce contexte, le Conseil fédéral relève que la CEP considère que la date du passage au mode de gestion de crise, début octobre 2022, était appropriée. D’une manière générale, le Conseil fédéral convient qu’il est essentiel d’impliquer toutes les autorités concernées le plus tôt possible.

La commission recommande par ailleurs de réévaluer régulièrement la définition de l’importance systémique. Dans son rapport sur la stabilité des banques¹¹, le Conseil fédéral note que la définition qui figure actuellement dans la loi correspond à la norme internationale définie par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB)¹² et qu’elle reste, de ce fait, opportune. Un élargissement de la notion d’importance systémique pourrait conduire à la perte d’une distinction importante, soit celle qui existe entre les banques dont la défaillance est à éviter, car le préjudice qui en résulterait nuirait considérablement à l’économie et au système financier, et les banques dont l’effondrement nuirait essentiellement à leurs clients et propriétaires, ce qui peut être politiquement difficile, mais doit rester possible. La Suisse entend toutefois continuer à participer activement aux travaux sur les thèmes liés à l’importance systémique, notamment au sein du CSF. Ces travaux porteront également sur l’application éventuelle du plan de liquidation et de différents instruments à d’autres banques.

La CEP partage l’avis du Conseil fédéral selon lequel l’élaboration de bases réglementaires est nécessaire pour inciter, ou soumettre réglementairement, les SIB à remettre à la BNS et aux banques centrales étrangères suffisamment de sûretés transférables et non grevées dans le but d’accéder à une quantité suffisante de liquidités en cas de besoin.

De même, la commission retient, en accord avec le Conseil fédéral, que le recours à l’aide extraordinaire sous forme de liquidités (emergency liquidity assistance, ELA) et l’intervention de la BNS doivent rester une mesure subsidiaire pour le cas où une banque ne peut plus se refinancer sur le marché. Elle fait remarquer que l’ELA ne peut pas remplir son objectif dans tous les cas, car une banque peut craindre une stigmatisation. Enfin, dans son rapport, la CEP se rallie aux conclusions et recommandations qui plaident pour une amélioration de l’approvisionnement en liquidités des banques.

Dans son rapport sur la stabilité des banques, le Conseil fédéral prévoit d’examiner, dans le cadre de la mise en œuvre du postulat 23.3445 «Examen des instruments de la BNS», les bases légales et les conditions-cadres qui s’appliquent actuellement au prêteur ultime (lender of last resort) et à les étoffer le cas échéant. Selon le Conseil fédéral, il s’agira d’étendre les possibilités dont dispose le prêteur ultime pour fournir des liquidités aux banques en difficulté, en lui permettant d’octroyer des facilités tant ordinaires qu’extraordinaires. Une partie du renforcement du dispositif du prêteur ultime consiste également à soumettre les banques à l’obligation de préparer des sûretés, en tenant compte de l’hétérogénéité des modèles d’affaires des banques et en veillant à garantir un bon rapport entre coûts / utilité et une bonne prévisibilité. Enfin, le Conseil fédéral estime qu’il convient d’examiner les possibilités de réduire la stigmatisation et d’améliorer la transférabilité des aides en liquidités au sein d’un groupe bancaire. En outre, les banques doivent autant que possible développer l’accès aux facilités des banques centrales étrangères.

2.4.1 Surveillance de la FINMA par le DFF et le Conseil fédéral

Si la CEP constate que le DFF et la FINMA ont entretenu des relations d’intensité variable au cours de ces dernières années, le Conseil fédéral souligne que leurs échanges sont actuellement importants et très constructifs. Des procès-verbaux sont rédigés pour tous les canaux de dialogue institutionnalisés avec la FINMA depuis 2023, ce qui répond à la demande de la CEP. Par ailleurs, en novembre 2024, le Conseil fédéral a décidé de consigner ses entretiens annuels avec la FINMA et la BNS dans les procès-verbaux élargis de ses décisions.

2.4.2 Surveillance de l’ASR par le DFJP

La CEP regrette que le Département fédéral de justice et police (DFJP) n’exerce que très peu sa surveillance administrative de l’ASR. Le Conseil fédéral rappelle que le fait de limiter sa surveillance est contraire à la loi. En vertu de l’art. 38 de la loi du 16 décembre 2005 sur la surveillance de la révision (LSR), la surveillance administrative consiste notamment à nommer le conseil d’administration et à approuver la conclusion du contrat de travail avec le directeur, les objectifs stratégiques et le rapport de gestion. Elle comprend également le contrôle de l’atteinte des objectifs stratégiques (rapport succinct annuel et rapport étendu tous les quatre ans) et des échanges réguliers avec le Conseil fédéral.

2.4.3 Surveillance de la BNS par le DFF et le Conseil fédéral

La CEP déplore qu’à l’exception de la collaboration tripartite prévue par le Memorandum of Understanding, il n’existe pas de canaux de dialogue institutionnalisés entre la BNS et les services du DFF compétents en matière de marchés financiers. Elle recommande donc de renforcer et d’institutionnaliser les échanges entre le DFF et la BNS. Le Conseil fédéral signale que les services du DFF compétents en matière de marchés financiers et la BNS entretiennent déjà des échanges étroits et réguliers. Il rappelle que, par exemple, la direction générale de la BNS participe au moins trois fois par année aux réunions de la délégation du Conseil fédéral pour les questions financières et qu’un échange annuel est organisé entre le président de la BNS et l’ensemble du Conseil fédéral. De même, la cheffe du DFF et le président de la BNS procèdent régulièrement à un échange d’informations bilatérales. Le Conseil fédéral se déclare toutefois prêt à envisager une institutionnalisation plus poussée des échanges avec la BNS.

2.5.1 Gestion durant la phase d’aggravation de la crise (été 2022 à mars 2023)

La CEP juge que le début du mois d’octobre 2022 était le moment approprié pour déclencher le mode «crise» au Comité de gestion des crises financières et estime que la large représentation des autorités au sein de l’organe de pilotage et du Comité de gestion des crises financières constitue un avantage pour une gestion de crise efficace. Elle relève toutefois que des améliorations sont nécessaires au niveau de l’échange de renseignements entre les autorités concernées et de l’intégration des contacts informels. Le Conseil fédéral partage cet avis et a prévu, dans le rapport du 10 avril 2024 sur la stabilité des banques¹³, des mesures visant à renforcer la collaboration entre les autorités concernées.

En outre, la CEP note qu’aucun canal de communication sûr n’était disponible durant cette période en raison d’un problème de compatibilité des systèmes informatiques des acteurs principaux. Cet obstacle technique a depuis été levé. La commission estime qu’il est nécessaire d’améliorer l’échange d’informations entre les différentes autorités et entre les différents niveaux (stratégique et opérationnel). Le Conseil fédéral est également d’avis que la transmission des informations doit être garantie en tout temps.

En ce qui concerne la collaboration de la FINMA avec les autorités étrangères lors de la crise de Credit Suisse, la CEP souligne que la banque n’avait pas mis de données à la disposition des autorités, ce qui a compliqué considérablement la situation. Sur la base de ces constatations, le Conseil fédéral prévoit, dans le rapport sur la stabilité des banques¹⁴, de renforcer les exigences relatives aux informations sur l’état des liquidités à fournir à l’autorité de surveillance (mesure 25).

La CEP juge que le Conseil fédéral n’a pas été suffisamment informé entre l’automne et fin décembre 2022 et que le dossier n’a pas été transmis de manière acceptable lors du changement à la tête du DFF, fin 2022. La commission considère également que les informations transmises au Conseil fédéral par le DFF à partir de l’année 2023 n’étaient que partiellement adéquates. Le Conseil fédéral tient à signaler qu’il a été régulièrement et adéquatement informé sous forme écrite et orale, et qu’il était donc en mesure de procéder, sur la base des informations reçues, à une évaluation fondée des inconvénients et des avantages des scénarios proposés et de leurs implications.

Le Conseil fédéral relève que, selon la CEP, les autorités ont examiné durant leurs travaux préparatoires les principales mesures possibles et approfondi de manière appropriée les différentes options, sans s’engager trop rapidement dans l’un ou l’autre scénario. La commission conclut en outre que les estimations de coûts des autorités étaient, dans l’ensemble et compte tenu des incertitudes considérables, plausibles et transparentes. Elle déplore toutefois le fait que ces estimations, et notamment les analyses macroéconomiques, n’aient pas été transmises suffisamment tôt par écrit au Conseil fédéral. Le Conseil fédéral fait remarquer que la phase aigüe de la crise s’est déclenchée avant la finalisation prévue des analyses en cours et donc la transmission des informations au Conseil fédéral.

La CEP estime par ailleurs qu’il est nécessaire de prendre des mesures en ce qui concerne les directives à suivre lors de la transmission des dossiers au moment du changement à la tête d’un département. À ce sujet, le Conseil fédéral renvoie aux directives de l’aide-mémoire à l’intention des membres du Conseil fédéral et du chancelier de la Confédération¹⁵ qu’il a intégrées en 2016 dans son rapport du 21 novembre 2014 concernant le projet informatique INSIEME¹⁶ en application d’une recommandation de la CdF et de la CdG. Les directives contenues dans l’aide-mémoire imposent à l’ancien chef du département de s’assurer que les connaissances sont transmises au nouveau titulaire du poste. La ChF a élaboré à cet effet une liste de contrôle, qui est actuellement mise à jour. Cette révision permettra notamment de tenir compte de l’aspect de la forme écrite lors de la passation des dossiers. Le Conseil fédéral estime que la question de la responsabilité de la transmission des connaissances lors d’un changement à la tête d’un département est ainsi clairement réglementée et qu’il n’est pas nécessaire de prendre des mesures supplémentaires à cet égard.

2.5.2 Gestion lors de la dernière phase de la crise, du 5 au 19 mars 2023

La CEP salue la disponibilité et la flexibilité des acteurs impliqués dans la dernière phase de gestion de la crise. Elle déplore toutefois le manque partiel de procès-verbaux. Le Conseil fédéral prend note de la critique et estime que ce défaut est notamment imputable à la complexité et à l’urgence de la situation. De plus, pour des raisons de confidentialité, il était nécessaire de réduire au strict minimum le cercle des personnes impliquées, d’où la décision de ne pas recourir à des personnes n’assumant pas une tâche indispensable. Selon le Conseil fédéral, le fait de limiter le nombre de personnes impliquées a largement contribué à l’absence d’indiscrétions, du moins jusqu’aux négociations de fusion des deux banques concernées, au cours des derniers jours. Le maintien de la confidentialité a joué un rôle essentiel dans la réussite de la résolution de cette crise.

La CEP juge qu’un interlocuteur principal pour les banques aurait été nécessaire pendant la dernière phase de gestion de la crise. Le Conseil fédéral explique l’absence d’un tel interlocuteur par le fait que la législation attribue des rôles et des responsabilités différents aux autorités concernées et que celles-ci étaient en contact avec les banques dans le cadre de leurs tâches respectives. Selon le Memororandum of Understanding, l’organe de pilotage est chargé de la coordination des activités des autorités impliquées et sa direction ne jouit d’aucun pouvoir d’instruction vis-à-vis des deux autorités indépendantes que sont la BNS et la FINMA. Le Conseil fédéral n’a pas connaissance de problèmes causés par l’absence d’un interlocuteur principal en raison de la réglementation des compétences en vigueur. Du reste, la CEP ne mentionne pas non plus de tels problèmes dans son rapport.

Le Conseil fédéral se réjouit de savoir que la CEP juge la collaboration avec les autorités étrangères appropriée et efficace et tire un bilan positif de l’implication de l’ensemble du Conseil fédéral et de l’élaboration de trois options durant la dernière phase de la gestion de la crise. Selon la commission, le rôle de médiateur endossé de manière active par les autorités a permis aux différents acteurs de négocier rapidement une solution qui prend en compte leurs principales préoccupations. La CEP signale toutefois qu’il semble y avoir une contradiction entre le rôle actif des autorités et une déclaration faite par la cheffe du DFF lors de la conférence de presse du 19 mars 2023, selon laquelle il ne s’agissait pas d’un sauvetage de Credit Suisse par l’État. Aux yeux du Conseil fédéral, il est évident que la solution adoptée dans le cas de Credit Suisse est une acquisition privée et que, contrairement à ce qui avait été décidé lors de l’effondrement d’UBS, la Confédération n’a pas contribué financièrement au sauvetage de la banque, même si elle a adopté d’importantes mesures d’accompagnement et de stabilisation étatiques dans le cadre de l’acquisition.

Le Conseil fédéral relève par ailleurs que la CEP partage son avis selon lequel l’introduction du PLB en vertu du droit de nécessité, l’introduction des ELA+, la dépréciation des instruments AT1 ordonnée par la FINMA et la compétence accordée à la Confédération en vertu du droit d’urgence de conclure un contrat de garantie contre les pertes en faveur d’UBS étaient légitimes et que la solution choisie était globalement appropriée et efficace. La CEP évalue également très positivement le travail de communication réalisé.

Le Conseil fédéral peut comprendre la critique de la CEP concernant l’exception temporaire au principe de la transparence prévu à l’art. 6 de la loi du 17 décembre 2004 sur la transparence (LTrans). Dans son commentaire concernant l’ordonnance de nécessité introduite dans le cadre de la crise qui a emporté Credit Suisse, le Conseil fédéral a reconnu qu’il était impératif de garantir une transparence aussi élevée que possible à propos de la mise à disposition de prêts d’aide sous forme de liquidités assortis d’une garantie du risque de défaillance de la Confédération. Dans le même temps, il a indiqué que de telles données et informations des banques concernées pouvaient contenir des secrets d’affaires ou de fabrication au sens de la LTrans et qu’il avait donc exclu l’accès aux documents officiels afin de créer une situation juridique claire. Les incertitudes juridiques à ce sujet auraient pu avoir pour conséquence de freiner les échanges entre le DFF et la BNS d’une part, et entre UBS et Credit Suisse d’autre part, car ceux-ci auraient pu craindre que des informations sensibles soient divulguées au public. Le Conseil fédéral est toutefois disposé à examiner la question de l’accès aux informations en situation de crise en vertu de la LTrans et a confié un mandat en ce sens au DFJP.