FF 2025 652
Initiative déposée par un canton. Pas de prescription pour les crimes les plus graves. Rapport du 7 octobre 2024 de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États. Avis du Conseil fédéral
1 Contexte
1.1 Genèse
Le 7 janvier 2019, le Canton de Saint-Gall a déposé l’initiative 19.300, libellée comme suit:
«L’Assemblée fédérale est invitée à modifier le Code pénal suisse de sorte que les actes criminels punis de l’emprisonnement à vie, dont le délai de prescription est actuellement de 30 ans, deviennent imprescriptibles.»
Le 10 mars 2020, le Conseil des États a, sur proposition de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États (CAJ-E, votes: 7/4/2), refusé de donner suite à l’initiative par 20 voix contre 18. Le Conseil national, suivant l’avis d’une minorité de sa commission (CAJ-N, votes: 13/8), a décidé le 1er juin 2021, par 90 voix contre 89 et 10 abstentions, de donner suite à l’initiative. Le 16 décembre 2021, le Conseil des États a également suivi l’avis minoritaire de sa commission (CAJ-E, votes: 8/5) et a donné suite à l’initiative par 21 voix contre 20.
L’objet de l’initiative est resté controversé lors des travaux ultérieurs de la CAJ-E, qui a adopté le projet par 5 voix contre 0 et 6 abstentions lors de sa séance du 12 octobre 2023. Malgré les nombreux avis critiques exprimés lors de la consultation, émanant notamment des cantons, de la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) et des autorités de poursuite pénale, la CAJ-E a décidé lors de sa séance du 7 octobre 2024, par 5 voix contre 4, de soumettre le projet à son conseil sans y apporter de modification. La minorité propose de ne pas entrer en matière.
1.2 Proposition de la commission
La CAJ-E a décidé de mettre en œuvre l’initiative en limitant l’imprescriptibilité à l’assassinat au sens des art. 112 du code pénal (CP)1 et 116 du code pénal militaire du 13 juin 1927 (CPM)2,3. Selon elle, les règles actuelles relatives à la prescription doivent continuer de s’appliquer à toutes les autres infractions du CP et du CPM passibles d’une peine privative de liberté à vie, d’une part, et aux infractions régies par le droit pénal des mineurs du 20 juin 2003 (DPMin)4, d’autre part.
La commission propose également une réglementation sur la rétroactivité5.
2 Avis du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral a proposé au Parlement en 2016 de rejeter la motion 16.3059 Heer «Modification des délais de prescription de l’action pénale», dont la teneur était identique à celle de l’initiative 19.300. Le Conseil national s’est rangé à cet avis le 20 septembre 2017 et a rejeté la motion à une forte majorité. Les motifs juridiques qu’avait invoqués le Conseil fédéral restent valables. Dans le débat politique, cependant, l’accent a de plus en plus été mis sur les intérêts des victimes. Il s’agit là d’un défi de taille pour le droit pénal en tant que système, étant donné que la sanction est prise dans l’intérêt de l’État, conformément à la conception originelle du droit pénal6.
Le Conseil fédéral considère en revanche qu’il est pertinent de circonscrire la réglementation mettant en œuvre l’initiative, en la limitant à certains articles, comme le propose la CAJ-E.
Il juge cependant qu’il est difficile de comprendre pourquoi la commission ne traite pas plus avant la proposition émanant d’un grand nombre de participants à la consultation, qui demandent que les délais de prescription pour les crimes graves en général, et plus particulièrement la différence considérable entre le délai de prescription fixé pour l’action pénale en cas d’assassinat et celui prévu en cas de meurtre (art. 97, al. 1, let. a et b, CP), soient examinés quant à leur légitimité. La grande majorité des participants qui ont formulé cette proposition sont en outre opposés à ce que l’assassinat devienne imprescriptible. Le Conseil fédéral considère que la proposition est fondée, mais ne peut pas s’exprimer plus en détail sur la question vu qu’on ne lui a pas donné l’occasion d’approfondir ce point. Il faut dans tous les cas tenir compte du fait que les limites entre le meurtre passionnel (art. 113 CP), le meurtre (art. 111 CP) et l’assassinat (art. 112 CP) ne sont pas rigides. Si, dans un complexe de normes où il est difficile de faire une distinction claire et nette entre les différentes infractions, la question de la prescription n’est plus réglée de façon matériellement cohérente pour une infraction donnée, cela entraînera des problèmes pratiques et juridiques inévitables.
En plus des arguments d’ordre pratique et relevant de la sociologie du droit7 qui ont été évoqués, les exemples suivants montrent également que l’imprescriptibilité de l’assassinat est problématique.
La condamnation, qualifiée d’historique, en 2024 d’un ancien officier de la Stasi pour un assassinat commis à Berlin en 1974 (condamnation qui n’est pas encore passée en force) est remarquable à plus d’un titre et doit être qualifiée d’exceptionnelle: tout d’abord, elle n’a pas été rendue possible par les progrès technologiques, mais grâce à des dossiers trouvés en 2016 dans les archives de la Stasi. Les documents établissaient de façon claire l’identité des donneurs d’ordre et celle de l’exécutant. De plus, un groupe d’écoliers avait été témoin de l’assassinat. Il faut noter que la question de la perfidie, qui est un élément typique de l’assassinat en droit allemand, a été difficile à trancher en l’espèce. Si ce critère n’avait pas été rempli, la personne accusée aurait été acquittée8.
Une autre affaire d’homicide, qui s’est également déroulée en Allemagne, à Aschaffenburg, est un exemple de procédure qui a pu être relancée après plusieurs décennies grâce aux progrès technologiques. Les nouvelles possibilités techniques n’ont toutefois pas suffi à aboutir à une condamnation, étant donné que des doutes subsistaient encore quant à l’auteur9.
2.1 But du droit pénal et fonction des délais de prescription
La prescription, en tant qu’institution juridique, exprime l’idée qu’avec le temps, le besoin de punir l’auteur pour la faute qu’il a commise décline et que la poursuite pénale devient de plus en plus disproportionnée ou inadéquate, les ressources limitées dont disposent les autorités de poursuite pénale devant être utilisées avec efficacité. L’effet de prévention spéciale ou générale de la peine devient également plus faible au fur et à mesure que s’écoulent les années après la commission de l’acte. Ainsi, la perturbation de la paix juridique engendrée par l’infraction diminue progressivement et le besoin de représailles de la collectivité s’affaiblit, jusqu’à disparaître entièrement le cas échéant10.
Il importe par ailleurs de relativiser l’argument, avancé lors des débats au sein de la commission11, selon lequel l’État doit une réponse aux proches de la victime indépendamment du temps écoulé: la mission pénale de l’État, qui vise à punir les auteurs d’infractions, n’a pas uniquement pour but de satisfaire les intérêts des victimes, mais surtout de produire un effet de prévention générale.
La fiction de la paix sociale n’implique d’ailleurs pas un «droit à l’oubli», principe qui joue un rôle important en lien avec les droits de la personnalité et la protection des données12. En droit pénal, on l’invoque pour demander que les délais de conservation dans le casier judiciaire suisse (VOSTRA) soient proportionnés13. La prescription, elle, n’a rien à voir avec un «droit à l’oubli». Son but n’est pas de profiter à l’auteur. Celui-ci tire indirectement avantage du fait que l’on renonce à la poursuite pénale et à l’exécution de la peine après un certain nombre d’années, pour les raisons évoquées, malgré l’infraction qu’il a commise.
2.2 Ne pas susciter d’attentes démesurées
Il est normal que les proches d’une victime veuillent savoir ce qui s’est passé (voire aient envie de vengeance). Il faut toutefois se demander si la suppression du délai de prescription ne suscitera pas de faux espoirs.
Même si une enquête prend un nouveau tournant, cela ne signifie pas automatiquement qu’elle permettra d’établir qu’un suspect est bien l’auteur de l’infraction: le fait que l’on puisse remonter à une personne à partir des traces d’ADN qui ont été conservées ne prouve pas encore qu’il s’agit là du coupable. Il faut en règle générale disposer de preuves supplémentaires.
Même si une personne est reconnue coupable d’un homicide commis plus de 30 ans auparavant, il n’est pas sûr qu’elle puisse encore être condamnée pour assassinat au sens de l’art. 112 CP. Or, s’il n’est pas possible de prouver que l’acte remplit les éléments constitutifs de cette infraction (mobile ou but particulièrement odieux, par exemple), l’auteur doit être acquitté: s’il est reconnu coupable de meurtre au sens de l’art. 111 CP, et non d’assassinat, le crime en question est prescrit depuis longtemps (art. 97, al. 1, let. b, CP).
Il est probable que les attentes des proches seront déçues si la procédure pénale n’aboutit pas dans ce cas, après de longues années, à une condamnation, faute de preuves suffisantes.
Aussi peut-on se demander s’il est pertinent de prévoir l’imprescriptibilité de l’assassinat. La disposition risque en fin de compte d’être purement symbolique si elle n’atteint que rarement son but, et de décevoir à la fois les attentes des proches et celles de la société. Il en résulterait une perte de confiance dans l’administration de la justice qui serait comparable à celle qui découle du fait qu’on ne peut plus punir l’auteur d’un crime parce qu’il y a prescription.
2.3 Progrès technologiques
Pour finir, il faut souligner le fait que les progrès technologiques permettent aujourd’hui d’élucider les crimes plus rapidement. En plus des analyses d’ADN, il est possible de surveiller (rétroactivement) les moyens de communication, comme l’illustre par exemple le quadruple assassinat de Rupperswil de 201514. Sous cet angle, il n’est pas nécessaire non plus de prévoir l’imprescriptibilité de l’assassinat.
2.4 Conclusion
Au vu des résultats de la consultation et des considérations développées ci-dessus, le Conseil fédéral estime que des motifs essentiels s’opposent à la réforme proposée. Il considère toutefois qu’il est opportun pour des raisons politiques d’étudier la question plus à fond et d’examiner en particulier le délai de prescription de l’action pénale prévu à l’art. 97, al. 1, let. b, CP à la lumière des avis exprimés lors de la procédure de consultation.
3 Proposition du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral a pris acte du projet de la CAJ-E. Si le Conseil des États devait entrer en matière, le Conseil fédéral propose que le délai de prescription de l’action pénale prévu à l’art. 97, al. 1, let. b, CP soit examiné à la lumière des avis exprimés lors de la procédure de consultation.