BBl 2026 13
Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (Versicherung von inhaftierten Personen)
1 Ausgangslage
1.1 Handlungsbedarf und Ziele
1.1.1 Inhaftierte Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz
In der Schweiz lebten im Januar 2023 rund 6450 Personen in schweizerischen Anstalten des Justizvollzugs.1 Davon waren rund 2300 Personen2 nicht in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) nach dem Bundesgesetz vom 18. März 19943 über die Krankenversicherung (KVG) versichert, da die Unterbringung im Gefängnis nach Artikel 23 Absatz 1 des Zivilgesetzbuches (ZGB)4 keinen Wohnsitz begründet.
Dem Staat kommt aufgrund der in der Bundesverfassung (BV)5 (Art. 7, 8, 12, 41 und 118 BV) und in völkerrechtlichen Verträgen (Art. 5 der Konvention vom 4. November 19506 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten) verankerten Grund- und Menschenrechte eine umfassende Verantwortung für die Gesundheit von inhaftierten Personen zu. Diese haben unabhängig von ihrem Aufenthaltsrecht Anspruch auf eine medizinische Behandlung, die derjenigen für Personen in Freiheit gleichwertig ist (Äquivalenzprinzip). Bei inhaftierten Personen übernimmt die OKP somit im Grundsatz die Kosten derselben Leistungen nach den Artikeln 25–31 KVG wie bei OKP-versicherten Personen in Freiheit. Inhaftierte Personen ohne OKP haben somit ebenfalls Anspruch auf Leistungen, die sich in Bezug auf Umfang und Qualität nach den Bestimmungen des KVG richten, und auf deren Vergütung.
Grundsätzlich sind die Kantone für den Straf- und Massnahmenvollzug zuständig (Art. 123 Abs. 2 BV; Art. 372 Abs. 1 des Strafgesetzbuches [StGB]7). Der Umfang, die Qualität und die Finanzierung der medizinischen Versorgung in den Strafanstalten ist in den Kantonen weder klar noch einheitlich geregelt und das Äquivalenzprinzip wird nicht überall eingehalten. Der Umfang und die Qualität der medizinischen Leistungen werden nur vereinzelt und meist rudimentär geregelt. Es kann, im Vergleich mit Personen, die nach dem KVG versichert sind, zu einer geschmälerten Versorgung kommen.
Die Nationale Kommission zur Verhütung von Folter hat zwei Berichte zur Gesundheitsversorgung in Einrichtungen des Freiheitsentzugs verfasst.8 Zudem hat das Schweizerische Kompetenzzentrum für Menschenrechte ein Rechtsgutachten zur Gesundheitsversorgung von inhaftierten Personen ohne Krankenversicherung erstellt.9 Diese Publikationen bekräftigen die obigen Aussagen. Weiter hat die Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD) beim Eidgenössischen Departement des Innern (EDI) mit Schreiben vom 7. Juni 2021 beantragt, eine gesetzliche Grundlage zu schaffen für ein Krankenversicherungsobligatorium für inhaftierte Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz.
Am 28. April 2021 hat der Bundesrat im Zusammenhang mit der Genehmigung des Berichts «Perspektiven der schweizerischen Drogenpolitik, Bericht in Erfüllung des Postulats 17.4076 Rechsteiner Paul vom 12. Dezember 2017» das EDI (Bundesamt für Gesundheit [BAG]) beauftragt, eine Ausdehnung des Krankenversicherungsobligatoriums auf alle inhaftierten Personen zur Sicherstellung der medizinischen Gleichbehandlung im Freiheitsentzug zu prüfen und dem Bundesrat eine entsprechende Anpassung des KVG oder des Ausführungsrechts zu unterbreiten.
1.1.2 Inhaftierte Personen mit Wohnsitz in der Schweiz
Nach geltendem Recht bleibt das Versicherungsverhältnis einer Person mit Wohnsitz in der Schweiz, die nach dem KVG versichert ist, bei der Inhaftierung bestehen. Der Hafteintritt allein stellt somit keinen Grund für einen Versichererwechsel oder einen Wechsel in eine andere besondere Versicherungsform dar.
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung haben inhaftierte Personen aber grundsätzlich kein Recht auf freie Arztwahl.10 Sie müssen sich in der Regel zuerst von einer Gefängnisärztin oder einem Gefängnisarzt behandeln lassen, die oder der als Gatekeeperin oder Gatekeeper agiert.
Allerdings werden Gefängnisärztinnen und Gefängnisärzte von den Krankenversicherern nicht in jedem Fall als Hausärztinnen und Hausärzte anerkannt, weil sie teilweise über keinen Facharzttitel in der Hausarztmedizin verfügen. Deshalb haben Inhaftierte meistens keine Möglichkeit, für sich eine kostengünstigere besondere Versicherungsform zu wählen, selbst wenn sie vor der Inhaftierung in einer solchen versichert waren. Oft müssen sie in die ordentliche Versicherung (Franchise 300 Fr., freie Wahl des Leistungserbringers) wechseln. Um von einer niedrigeren Prämie zu profitieren, haben sie nur die Möglichkeit, eine höhere Franchise zu wählen. Inhaftierte bezahlen somit oft eine Prämie, die sie auch bei freier Arztwahl zahlen müssten. Diese Situation belastet die finanzielle Lage der inhaftierten Person beziehungsweise des Gemeinwesens.
1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung
Für die Begründung einer Versicherungspflicht für inhaftierte Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz ist eine Änderung des KVG nicht zwingend. Der Bundesrat könnte eine solche Pflicht bereits nach dem geltenden Recht gestützt auf Artikel 3 Absatz 3 Buchstabe a KVG auf Verordnungsstufe einführen. Jedoch entspricht eine formell-gesetzliche Grundlage mit einer expliziten Nennung der Personengruppe der inhaftierten Personen besser der Systematik des KVG. Zudem sollen mit der vorgeschlagenen Änderung des KVG Zuständigkeitsfragen zwischen den Kantonen geklärt werden. Auch soll die Wahl der Versicherer und die Wahl der Leistungserbringer für inhaftierte Personen eingeschränkt werden können. Dazu ist eine formell-gesetzliche Grundlage notwendig.
1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu Strategien des Bundesrates
Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 24. Januar 202411 zur Legislaturplanung 2023–2027 noch im Bundesbeschluss vom 6. Juni 202412 über die Legislaturplanung 2023–2027 angekündigt.
Der Bundesrat hat am 28. April 2021 im Zusammenhang mit der Genehmigung des Berichts «Perspektiven der schweizerischen Drogenpolitik; Bericht in Erfüllung des Postulats 17.4076 Rechsteiner Paul vom 12. Dezember 2017» das EDI (BAG) mit einer Ausdehnung des Krankenversicherungsobligatoriums auf alle inhaftierten Personen zur Sicherstellung der medizinischen Gleichbehandlung im Freiheitsentzug beauftragt.
2 Vorverfahren, insbesondere Vernehmlassungsverfahren
2.1 Vorverfahren
Die Nationale Kommission zur Verhütung von Folter hat im Januar 2022 den Gesamtbericht über die schweizweite Überprüfung der Gesundheitsversorgung im Freiheitsentzug durch die Nationale Kommission zur Verhütung von Folter (2019–2021) veröffentlicht.13 Darin empfiehlt sie für alle Inhaftierten eine Versicherung nach dem KVG (Empfehlung 125). Das BAG verwies in seiner Stellungnahme von November 202114 auf den Bundesratsbeschluss vom 28. April 2021 und stellte in Aussicht, dass es sich mit Vertreterinnen und Vertretern der für die Thematik relevanten Behörden und Fachgremien austauschen werde.
Dieser Austausch fand im Rahmen einer Vorkonsultation der Konferenz der Kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) sowie der KKJPD und der beiden Versichererverbände Santésuisse und Curafutura Anfang 2023 statt. Zudem tauschte sich das BAG mehrmals mit Vertretungen der KKJPD und der GDK zur vorliegenden Thematik aus.
2.2 Vernehmlassungsvorlage
Der Bundesrat erachtet eine Ausdehnung des Krankenversicherungsobligatoriums auf alle inhaftierten Personen zur Sicherstellung der medizinischen Gleichbehandlung im Freiheitsentzug als notwendig und angemessen.
Der Bund ist gestützt auf Artikel 117 BV berechtigt, die Krankenversicherung von inhaftierten Personen auf Gesetzesstufe zu regeln.
Der Bundesrat hat am 22. November 2023 einen Vorentwurf zur Änderung des KVG betreffend die Versicherung von inhaftierten Personen in die Vernehmlassung geschickt. Die Vernehmlassung dauerte bis zum 7. März 2024.
2.3 Ergebnisse der Vernehmlassung
Die KKJPD, die GDK, die Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe (SKOS), 25 Kantone, fünf politische Parteien, zwei Verbände der Wirtschaft und weitere Organisationen haben sich geäussert. Insgesamt gingen 48 Stellungnahmen ein. Der Kanton SZ und ein Verband verzichteten explizit auf eine Stellungnahme.15
Die Mitte, die FDP, die Gemeinsame Einrichtung KVG, die SKOS und vier weitere Organisationen unterstützen den Vorentwurf vorbehaltslos. 18 Kantone (AR, BE, BL, BS, GE, GL, GR, JU, NE, NW, OW, SG, SH, SO, TI, UR, VD, VS) die Grüne Partei, die Sozialdemokratische Partei, die KKJPD, die GDK, ein Verband und vier weitere Organisationen unterstützen den Vorentwurf mit Vorbehalten.
Sieben Kantone (AG, AI, FR, LU, TG, ZG, ZH), die Schweizerische Volkspartei, die Versichererverbände Curafutura und Santésuisse sowie der Versicherer Groupe Mutuel lehnen den Vorentwurf ab.
Eine Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmenden spricht sich dafür aus, die Zuständigkeit sowohl hinsichtlich der Einschränkung der Wahl des Versicherers und des Leistungserbringers als auch für die Einhaltung und Kontrolle der Versicherungspflicht dem Kanton zu übertragen, der die Inhaftierung verfügt, während der Vorentwurf diese Zuständigkeit beim Standortkanton der Strafanstalt sieht. Diesem Antrag trägt der vorliegende Entwurf zur Änderung des KVG (E‑KVG) Rechnung.
3 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht
Personen, die vor Haftantritt in der Schweiz in gewissen EU-/EFTA-Staaten (z. B. in Österreich oder Deutschland) gesetzlich krankenversichert sind, können bei Haftantritt ihre ausländische Krankenversicherung verlieren. Die betreffenden Staaten stützen dieses Vorgehen entweder auf ihr nationales Recht oder auf die Auslegung des Koordinationsrechts der EU für die Sozialversicherungen.
In Österreich sind Inhaftierte über ein staatliches Fürsorgesystem gedeckt. Österreich betrachtet die medizinische Behandlung von Inhaftierten als eine Pflicht des Staates, soziale und medizinische Fürsorge gemäss Artikel 3 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 883/200416 zu erbringen. Daher fallen diese Fälle nicht unter die Koordinierungsverordnungen (EG) Nr. 883/2004 und Nr. 987/200917. Die Kosten für medizinische Behandlungen von inhaftierten Personen trägt in Österreich das Ministerium des Inneren und die inhaftierten Personen sind nicht weiter über die gesetzliche Pflichtversicherung krankenversichert.
In Deutschland haben Inhaftierte ab dem Zeitpunkt ihrer Inhaftierung Anspruch auf Gesundheitsversorgung gemäss den Strafgesetzen der jeweiligen Bundesländer. Die Leistungen werden im Wesentlichen kostenlos in dem Umfang gewährt, der für Personen vorgesehen ist, die in der gesetzlichen Krankenversicherung versichert sind. Die Inhaftierten sind also während der Dauer ihrer Inhaftierung krankenversichert. Hierbei wird in Deutschland auf § 16 Absatz 1 Satz 1 Nr. 4 des Fünften Buchs des Sozialgesetzbuchs (Gesetzliche Krankenversicherung) abgestützt, wonach der Anspruch von Versicherten auf Leistungen ruht, soweit sie sich in Untersuchungshaft befinden, nach § 126a der Strafprozessordnung einstweilen untergebracht sind oder gegen sie eine Freiheitsstrafe oder freiheitsentziehende Massregel der Besserung und Sicherung vollzogen wird, soweit die Versicherten als Gefangene Anspruch auf Gesundheitsfürsorge nach dem Strafvollzugsgesetz haben oder sonstige Gesundheitsfürsorge erhalten.
4 Grundzüge der Vorlage
4.1 Die beantragte Neuregelung
4.1.1 Anpassungen auf Gesetzesstufe
Damit eine der Situation der inhaftierten Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz angemessene Versicherungslösung statuiert werden kann, ist eine Anpassung auf Gesetzesstufe erforderlich. Da sowohl das Recht der freien Wahl des Versicherers als auch das Recht der freien Wahl des Leistungserbringers und der Versicherungsform auf Gesetzesstufe verankert sind, braucht es für die Einschränkung dieser Rechte ebenfalls eine Änderung auf Gesetzesstufe. Zudem ist aufgrund der Zuständigkeitsregelung der Kantone im Rahmen der individuellen Prämienverbilligung, der Restfinanzierung bei Pflegebedürftigkeit und der Abgeltung des kantonalen Anteils bei stationären Leistungen eine Gesetzesrevision notwendig. In der Verordnung vom 27. Juni 199518 über die Krankenversicherung (KVV) sollen die entsprechenden Ausführungsbestimmungen erlassen werden.
4.1.2 Ausdehnung der Versicherungspflicht auf inhaftierte Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz
Artikel 3 Absatz 1 KVG sieht vor, dass sich «jede Person mit Wohnsitz in der Schweiz […] innert drei Monaten nach der Wohnsitznahme oder der Geburt in der Schweiz für Krankenpflege versichern oder von ihrem gesetzlichen Vertreter beziehungsweise ihrer gesetzlichen Vertreterin versichern lassen» muss. Gemäss Artikel 23 Absatz 1 ZGB begründet ein Aufenthalt in einer Strafanstalt für sich allein keinen Wohnsitz. Gemäss geltender Rechtslage fehlt somit derzeit eine gesetzliche Grundlage, aufgrund deren inhaftierte Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz der OKP unterstellt wären. Mit dieser Vorlage sollen diese Personen neu in der Schweiz versicherungspflichtig werden. Die Einführung einer Versicherungspflicht für inhaftierte Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz ermöglicht den kantonalen Strafvollzugsbehörden eine einheitliche Gewährleistung der medizinischen Grundversorgung für alle inhaftierten Personen.
Bei der Definition der erfassten Personengruppe auf Verordnungsstufe wird beachtet werden, dass möglichst alle inhaftierten Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz der Versicherungspflicht unterstellt werden sollen. Davon ausgenommen werden inhaftierte Personen sein, die während der Dauer des Freiheitsentzugs in einem EU‑/EFTA-Staat gesetzlich krankenversichert bleiben. Diese Ausnahme greift, sofern die Inhaftierten über eine gültige Europäische Krankenversicherungskarte (EKVK) ihres ausländischen Krankenversicherers verfügen. Damit haben sie während der Dauer des Aufenthalts in der Schweiz Anspruch auf dieselben medizinischen Behandlungen, wie wenn sie in der Schweiz versichert wären. Die Kosten werden über die internationale Leistungsaushilfe vom zuständigen ausländischen Träger übernommen. In einem EU‑/EFTA-Staat versicherte inhaftierte Personen mit einer gültigen EKVK sollen somit von der vorliegenden Revision nicht betroffen sein.
Der Bundesrat wird auf Verordnungsstufe regeln, wer als inhaftierte Person im Sinne des KVG gilt. Neben Personen, die sich in einem Freiheitsentzug im ordentlichen Straf- und Massnahmenvollzug befinden, werden auch diejenigen Personen dazuzählen sein, die sich für eine bestimmte Dauer in Untersuchungs- und Sicherheitshaft sowie in Administrativhaft befinden. Personen in Halbgefangenschaft und Personen, deren Freiheitsstrafe in Form der elektronischen Überwachung vollzogen wird, werden indes nicht darunterfallen. Solche Personen haben in den meisten Fällen ihren Wohnsitz in der Schweiz. Ebenso werden vorläufig festgenommene Personen nicht der Versicherungspflicht unterstellt, da eine vorläufige Festnahme nicht länger als 24 Stunden andauern darf (Art. 219 Abs. 4 der Strafprozessordnung19).
4.1.3 Beginn und Ende der Versicherung und kantonale Zuständigkeit
Gemäss Zahlen des BFS aus dem Jahr 2024 wurden 62 Prozent der in der Schweiz inhaftierten Personen zu weniger als sechs Monaten unbedingtem Freiheitsentzug verurteilt. Zwischen 2019 und 2023 betrug die mediane Dauer der unbedingten Freiheitsstrafen 90 Tage.20
Es erscheint daher praktikabel und auch angezeigt, für inhaftierte Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz auf Verordnungsstufe eine analoge Regelung zu Artikel 3 Absatz 1 KVG vorzusehen. Die Versicherung wird daher innert drei Monaten rückwirkend auf den Tag der Inhaftierung in der Schweiz abzuschliessen sein.
Auf Verordnungsstufe soll geregelt werden, dass die Versicherungspflicht nach Artikel 3 Absatz 3 Buchstabe c E‑KVG am ersten Tag des Freiheitsentzugs beginnt und am Tag aus dessen Entlassung endet. Der die Inhaftierung verfügende Kanton muss dafür sorgen, dass jede inhaftierte Person ohne Wohnsitz in der Schweiz innert drei Monaten rückwirkend ab dem ersten Tag der Inhaftierung bei einem Versicherer versichert wird.
Behandlungskosten, die nur aufgrund des Strafvollzugs anfallen, wie beispielsweise die Kosten von Eintrittsuntersuchungen, werden von der OKP nicht gedeckt. Sollten im Rahmen vollzugsbedingter Untersuchungen zu einem späteren Zeitpunkt behandlungsbedürftige Diagnosen festgestellt werden, werden die Kosten von der OKP übernommen.
Für die Kontrolle der Einhaltung der Versicherungspflicht ist der einweisende, also der für den Vollzug der Freiheitsstrafe oder der stationären Massnahme zuständige Kanton verantwortlich. In Fällen der Bundesgerichtsbarkeit liegt die Zuständigkeit für den Vollzug nicht bei den Kantonen. So können das Bundesstrafgericht oder die Bundesstaatsanwaltschaft eine Freiheitsstrafe aussprechen. In diesen Fällen liegt die Zuständigkeit für die Kontrolle und Einhaltung der Versicherungspflicht beim Kanton, in dem die Person inhaftiert ist.
4.1.4 Einschränkung der freien Wahl des Versicherers sowie des Leistungserbringers und der Versicherungsform
Die Kantone sollen die Wahl des Versicherers für sämtliche inhaftierten Personen einschränken können. Dies soll den Kantonen, auch im Rahmen interkantonaler Kooperation, die Möglichkeit bieten, mit bestimmten Versicherern entsprechende Rahmenverträge für diese Personengruppe abzuschliessen oder auf bereits bestehende Verträge mit Versicherern zurückzugreifen. Der Abschluss eines Rahmenvertrags soll sowohl für die Kantone als auch die Versicherer auf Freiwilligkeit basieren.
Weiter soll es für die Kantone möglich sein, für inhaftierte Personen die Wahl des Leistungserbringers und der Versicherungsform einzuschränken. Eine freie Arztwahl erweist sich für inhaftierte Personen als wenig zweckmässig, zumal in vielen Strafanstalten die medizinische Versorgung der inhaftierten Personen durch eine Gefängnisärztin oder einen Gefängnisarzt gewährleistet wird. Auch das Bundesgericht geht gemäss seiner Rechtsprechung davon aus, dass Inhaftierte im Grundsatz kein Recht auf freie Arztwahl haben.21 Diese bundesgerichtliche Rechtsprechung gilt für alle inhaftierten Personen, unabhängig davon, ob und aufgrund welcher gesetzlichen Grundlage sie krankenversicherungspflichtig sind. Die mit dieser Vorlage vorgesehene Einschränkung der Wahlfreiheit wird in Einzelfällen gerichtlich auf ihre Rechtmässigkeit überprüft werden können. Sie muss dabei insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit standhalten können. Der Bundesrat soll ermächtigt werden, die Einzelheiten der Einschränkung der Wahl der Leistungserbringer auf Verordnungsstufe regeln zu können, sofern in Zukunft eine Notwendigkeit dazu bestehen sollte.
Die Regelung trägt dazu bei, dass Rechtsunsicherheiten zwischen dem Justizvollzug und den Krankenversicherern geklärt werden. Die vorgesehene Einschränkung der freien Wahl der Versicherer sowie jene der Leistungserbringer ist als Kann-Bestimmung formuliert. Die neue Bestimmung begründet demnach kein generelles Verbot der freien Arztwahl. Die Bestimmung bietet den Kantonen jedoch eine Grundlage, dieses Recht einzuschränken.
Zuständig für die Einschränkungen und den Abschluss eines entsprechenden Rahmenvertrags ist derjenige Kanton, der die Einweisung verfügt. Es spielt diesbezüglich somit keine Rolle, wenn die inhaftierte Person in eine Strafanstalt ausserhalb des verfügenden Kantons eingewiesen oder in eine solche versetzt wird.
4.1.5 Übernahme des kantonalen Anteils bei einem Spitalaufenthalt
Der die Inhaftierung verfügende Kanton soll bei einem stationären Spitalaufenthalt einer inhaftierten Person ohne Wohnsitz in der Schweiz den kantonalen Anteil übernehmen. Diese Regelung bezweckt, dass die Kosten auf diejenigen Kantone verteilt werden, die die Inhaftierung verfügen. Diese Regelung weicht vom in Artikel 49a Absatz 2 Buchstabe a KVG statuierten Grundsatz ab, wonach die Kantone den kantonalen Anteil für die im Kanton wohnhaften Versicherten übernehmen.
4.1.6 Übernahme der Restfinanzierung bei Pflegebedürftigkeit
Der die Inhaftierung verfügende Kanton soll die Restfinanzierung bei Pflegebedürftigkeit gemäss Artikel 25a Absatz 5 KVG übernehmen. Diese Regelung bezweckt, dass sich die anfallenden Kosten auf diejenigen Kantone verteilen, die für die Inhaftierung zuständig sind.
4.1.7 Prämien
Die Prämie muss grundsätzlich von den versicherten Personen selbst getragen wer-den. Eine Finanzierung durch die betroffene Person ist dann möglich, wenn sie über Privatvermögen oder ein Einkommen verfügt. Die Prämien und Kostenbeteiligungen für die Krankenversicherung gelten als persönliche Auslagen einer inhaftierten Person. Sie werden – soweit zumutbar – grundsätzlich durch die inhaftierte Person finanziert (z. B. aus einem Teil des Arbeitsentgelts oder privatem Vermögen).
Kann die inhaftierte Person die Prämien nicht aus eigenen finanziellen Mitteln bezahlen, so kann bei Erfüllung der Anspruchsvoraussetzungen beim zuständigen Kanton ein Gesuch um Prämienverbilligung gestellt werden. Ob und wie stark der zuständige Kanton die Prämien von inhaftierten Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz verbilligt, bestimmt sich nach dem anwendbaren kantonalen Recht.
4.2 Umsetzungsfragen
Die neue Regelung wird von den Krankenversicherern und den Kantonen zu vollziehen sein.
Die Krankenversicherer werden künftig verpflichtet sein, Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz, die in der Schweiz inhaftiert sind, in die OKP aufzunehmen. Wie in Ziffer 4.1.2 erläutert, wird auf Verordnungsstufe definiert werden, welche Personen als Inhaftierte im Sinne des KVG gelten und somit unter das Obligatorium nach Artikel 3 Absatz 3 Buchstabe c E‑KVG fallen. Diesbezüglich soll bundesweit eine einheitliche Regelung gelten.
Den Kantonen ermöglicht die Änderung, mit einem oder einigen wenigen Krankenversicherern einen Rahmenvertrag abzuschliessen, dem inhaftierte Personen mit und/oder ohne Wohnsitz in der Schweiz angeschlossen werden können. Dies steht ihnen auch in interkantonaler Kooperation offen. Es ist damit zu rechnen, dass einige Kantone von dieser Möglichkeit Gebrauch machen werden. Wie erwähnt, dürfte es in bestimmten Fällen für Personen mit Wohnsitz in der Schweiz in einigen Kantonen möglich sein, ihre bestehende Versicherungsform beizubehalten. Deshalb soll den Kantonen ein möglichst grosser Handlungsspielraum gewährt werden und es sollen lediglich die Grundsätze auf Bundesebene vorgegeben werden.
4.3 Koordination mit anderen Änderungen des KVG
Der vorliegende Entwurf orientiert sich am zum Zeitpunkt seiner Verabschiedung geltenden Recht. Die zu diesem Zeitpunkt verabschiedete, aber noch nicht in Kraft getretene Änderung vom 22. Dezember 202322 des KVG (Einheitliche Finanzierung der Leistungen [EFAS]) enthält Bestimmungen, die sich mit dem vorliegenden Entwurf überschneiden (Art. 25a Abs. 5 dritter Satz E‑KVG, Art. 49a Abs. 2 Bst. c und 2ter E‑KVG), weshalb diesbezüglich ein Koordinierungsbedarf besteht.
Die Bundesversammlung hat beschlossen, EFAS gestaffelt in Kraft treten zu lassen. Die in Bezug auf den vorliegenden Entwurf relevanten Bestimmungen treten per 1. Januar 2028 (Art. 49a Abs. 2 Bst. c und 2ter E‑KVG) beziehungsweise per 1. Januar 2032 (Art. 25a Abs. 5 dritter Satz) in Kraft.
Artikel 25a Absatz 5 dritter Satz
Falls diese Vorlage nach dem 1. Januar 2032 in Kraft tritt, kann die Änderung von Artikel 25a aus dem vorliegenden Entwurf gestrichen werden, da mit EFAS Artikel 25a aufgehoben wird.
Artikel 49a Absätze 2 Buchstabe c und 2ter
Falls diese Vorlage vor dem 1. Januar 2028 in Kraft tritt, wird Artikel 49a KVG per 1. Januar 2028 durch eine anderslautende Bestimmung ersetzt. Die mit dem vorliegenden Entwurf vorgesehene Regelung von Artikel 49a Absätze 2 Buchstabe c und 2ter müsste auf diesen Zeitpunkt an eine andere Stelle verschoben werden. Sie könnte in Artikel 60 Absatz 2 Buchstabe b KVG gemäss EFAS in einer neuen Ziffer 3 untergebracht werden (z. B. «3. Inhaftierte Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz, deren Inhaftierung der Kanton verfügt hat» oder «3. Versicherte nach Artikel 3 Absatz 3 Buchstabe c, deren Inhaftierung der Kanton verfügt hat»).
Falls diese Vorlage nach dem 1. Januar 2028 in Kraft tritt, muss die mit dem vorliegenden Entwurf vorgesehene Regelung von Artikel 49a Absätze 2 Buchstabe c und 2ter ebenfalls an eine andere Stelle verschoben werden. Auch in diesem Fall könnte sie in Artikel 60 Absatz 2 Buchstabe b KVG gemäss EFAS in einer neuen Ziffer 3 untergebracht werden (vgl. oben).
5 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln
Art. 3 Abs. 3 Bst. c
Artikel 3 Absatz 3 KVG wird mit einem Buchstaben c ergänzt. Er dient als gesetzliche Grundlage, um in der Schweiz inhaftierte Personen ohne Wohnsitz der Versicherungspflicht zu unterstellen. Der Bundesrat erhält die Kompetenz, die Versicherungspflicht auf diese Personengruppe auszudehnen. Auf Verordnungsstufe wird der Bundesrat dann von dieser Kompetenz Gebrauch machen.
Der Bundesrat wird gestützt auf Artikel 96 KVG den Kreis der betroffenen Personen definieren. Dieser wird möglichst alle inhaftierten Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz umfassen. Dabei wird auf die verschiedenen Haftarten Rücksicht genommen werden. Es gibt in der Schweiz inhaftierte Personen, die sich in einem Strafvollzug oder in einem freiheitsentziehenden Massnahmenvollzug befinden. Beide Formen des Freiheitsentzuges gelten als Inhaftierung im Sinne dieser Bestimmung. Personen, die sich in Untersuchungs- oder Sicherheitshaft befinden, fallen ebenfalls unter die Versicherungspflicht. Hingegen sind Personen, die sich in den Vollzugsstufen des Arbeits- und Wohnexternats (Art. 77a StGB), der gemeinnützigen Arbeit (Art. 79a StGB), der elektronischen Überwachung (Art. 79b StGB) oder im Regime der Halbgefangenschaft (Art. 77b StGB) befinden oder die bedingt entlassen sind, nicht von dieser Bestimmung erfasst. Aufgrund der Gefahr der Flucht ins Ausland ist davon auszugehen, dass diese Haftarten und Vollzugsformen in der Regel nicht für inhaftierte Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz angeordnet werden.
Um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die meisten Inhaftierten nach weniger als 90 Tagen aus der Haft entlassen werden, soll der Person ohne Wohnsitz auf Verordnungsstufe eine Frist von drei Monaten eingeräumt werden, innert deren sie sich versichern muss. Damit wird eine Analogie zu Artikel 3 Absatz 1 KVG hergestellt. Die Versicherungspflicht der Personen nach Artikel 3 Absatz 3 Buchstabe c E‑KVG beginnt am ersten Tag der Inhaftierung und endet am Tag der Entlassung aus dem Freiheitsentzug. Der Versicherung muss nicht bereits am ersten Tag der Inhaftierung, sondern bis spätestens drei Monate nach der Inhaftierung rückwirkend auf den ersten Tag der Inhaftierung beigetreten werden.
Für die Einhaltung der Pflicht zum Abschluss einer Versicherung innert drei Monaten für inhaftierte Personen, die zum Zeitpunkt ihrer Inhaftierung keinen Wohnsitz in der Schweiz haben, ist der die Inhaftierung verfügende Kanton zuständig (vgl. Art. 6 Abs. 3 E‑KVG).
Nicht von der OKP gedeckt werden diejenigen Kosten, die allein aufgrund des Umstands der Inhaftierung, wie zum Beispiel Eintrittsuntersuchungen, und damit des Strafvollzugs anfallen. Diese Kosten sind vom für den Vollzug zuständigen Kanton zu übernehmen.
Von der Bestimmung unberührt bleiben inhaftierte Personen, die aufgrund des europäischen Koordinationsrechts in einem EU-/EFTA-Staat krankenversichert und leistungsaushilfeberechtigt sind, sofern sie über eine gültige EKVK verfügen.
Art. 4b
Abs. 1
Mit dieser Bestimmung kann der für die Einweisung zuständige Kanton die Wahl des Versicherers für sämtliche inhaftierten Personen für die Dauer der Inhaftierung einschränken.
Entscheidet sich ein Kanton dafür, die Wahl des Versicherers oder der Versicherungsform für die Dauer der Inhaftierung einzuschränken, so gilt diese Einschränkung für alle inhaftierten Personen.
Die vorliegende Bestimmung sieht in Verbindung mit Artikel 7 Absatz 3bis E-KVG vor, dass inhaftierte Personen zum Zeitpunkt ihrer Entlassung unter Vorbehalt von Artikel 64a Absatz 6 KVG den Versicherer und die Versicherungsform frei wählen können.
Die Regelung orientiert sich im Grundsatz an der bereits bestehenden Regelung für Asylsuchende und Schutzbedürftige nach Artikel 82a des Asylgesetzes vom 26. Juni 199823 (AsylG). Artikel 4b E‑KVG geht Artikel 100 Absatz 1 KVV vor. Der Leistungskatalog des KVG darf durch die eingeschränkte Wahl der Versicherungsform nicht eingeschränkt werden.
Abs. 2
Zuständig für die Einschränkung der Wahl des Versicherers und des Leistungserbringers ist der die Inhaftierung verfügende Kanton. In Fällen der Bundesgerichtsbarkeit liegt die Zuständigkeit für den Freiheitsentzug jedoch nicht bei den Kantonen. So kann das Bundesstrafgericht oder die Bundesstaatsanwaltschaft (im Falle eines Strafbefehlsverfahrens) eine Freiheitsstrafe aussprechen. Zur Vermeidung einer Regelungslücke für Personen, deren Inhaftierung in Fällen der Bundesgerichtsbarkeit erfolgt, soll in diesen Fällen derjenige Kanton zuständig sein, in dem die Person inhaftiert ist. Der Kanton, in dem die Person inhaftiert ist, soll zudem zuständig sein, wenn sich der die Inhaftierung verfügende Kanton nicht eindeutig bestimmen lässt, insbesondere wenn im Vollzug mehrere Sanktionen zusammentreffen, die durch Urteile verschiedener Kantone angeordnet wurden.
Abs. 3
Der Bundesrat kann auf Verordnungsstufe regeln, wie und nach welchen Kriterien die Wahl der Versicherer oder der Versicherungsform eingeschränkt werden kann. Im Hinblick auf eine ausreichende und gute Versorgung ist eine solche Delegationsregelung angezeigt. Auf jeden Fall darf der gesetzlich vorgeschriebene Leistungsumfang nach dem KVG durch die eingeschränkte Wahl der Versicherungsform nicht eingeschränkt werden.
Art. 6 Abs. 3
Für die Kontrolle der Einhaltung der Versicherungspflicht soll der einweisende, also der die Inhaftierung verfügende, Kanton zuständig sein. Er sorgt dafür, dass eine inhaftierte Person ohne Wohnsitz in der Schweiz spätestens drei Monate nach ihrer Inhaftierung krankenversichert wird. Mit dieser Bestimmung in Verbindung mit Artikel 6 Absatz 2 kann die vom Kanton bezeichnete Behörde Personen, die ihrer Versicherungspflicht nicht rechtzeitig nachgekommen sind, einem Versicherer zuweisen.
Art. 7
Abs. 3bis und 3ter
Die Absätze 3bis und 3ter regeln das Versicherungsverhältnis zwischen der inhaftierten Person und dem Versicherer. Schränkt der einweisende Kanton die Wahl des Versicherers oder der Versicherungsform nach Artikel 4b für die Dauer der Inhaftierung ein, so endet das Versicherungsverhältnis beim bisherigen Versicherer. Das neue Versicherungsverhältnis wiederum endet für die Inhaftierten mit der Haftentlassung. Der neue Versicherer informiert den bisherigen Versicherer über den Wechsel.
Personen, die aus der Haft entlassen werden und deren Versicherungsverhältnis gemäss dieser Bestimmung endet, haben sich innert drei Monaten nach ihrer Entlassung rückwirkend ab dem Entlassungstag bei einem Versicherer zu versichern, sofern sie ihren Wohnsitz neu in der Schweiz begründen und damit weiter krankenversicherungspflichtig bleiben. Zudem dürfen die inhaftierten Personen unter Vorbehalt der Bestimmungen von Artikel 64a Absatz 6 den Versicherer und die Versicherungsform zum Zeitpunkt ihrer Entlassung frei wählen.
Der zuständige Kanton nach Artikel 6 sorgt für einen ununterbrochenen Versicherungsschutz. Personen, die aus der Haft entlassen werden, müssen sich innert drei Monaten nach ihrer Entlassung gemäss Artikel 3 Absatz 1 bei einem Versicherer ihrer Wahl versichern. Es gelten die Regeln zu Beginn und Ende der Versicherung nach Artikel 5 Absätze 1–3.
Art. 25a Abs. 5 dritter Satz
Für inhaftierte Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz übernimmt der die Inhaftierung verfügende Kanton die Restfinanzierung bei Pflegebedürftigkeit. Damit soll dem Grundsatz Rechnung getragen werden, wonach der die Inhaftierung verfügende Kanton für die Gesundheitskosten einer inhaftierten Person ohne Wohnsitz in der Schweiz aufkommen soll. Dies gilt auch für Gesundheitskosten, die ausserhalb des zuständigen Kantons anfallen.
Für Ausführungen zum Koordinierungsbedarf bezüglich des Inkrafttretens von EFAS wird auf Ziffer 4.3 verwiesen.
Art. 41 Abs. 5
Diese Bestimmung erlaubt den Kantonen für Inhaftierte die Wahl der Leistungserbringer für die Dauer des Freiheitsentzugs einzuschränken. Dieses Vorgehen steht im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach Gefangene grundsätzlich kein Recht auf freie Arztwahl haben.24 Die Versicherer können eine besondere Versicherungsform mit eingeschränkter Wahl der Leistungserbringer anbieten, die nur inhaftierten Personen offensteht. Der Bundesrat kann auf Verordnungsstufe regeln, wie und nach welchen Kriterien die Wahl der Versicherer und der Leistungserbringer eingeschränkt werden kann. Im Hinblick auf eine ausreichende und gute Versorgung ist eine solche Delegationsregelung angezeigt.
Der Versicherer übernimmt in diesen Fällen ausschliesslich Kosten für Leistungen, die von diesen Leistungserbringern ausgeführt oder veranlasst werden. Der Leistungskatalog des KVG bleibt von dieser Bestimmung unberührt und darf durch die eingeschränkte Wahl der Leistungserbringer nicht eingeschränkt werden.
Art. 49a Abs. 2 Bst. c
Der Kanton, der die Inhaftierung einer Person ohne Wohnsitz in der Schweiz verfügt, übernimmt den kantonalen Anteil bei einem Aufenthalt einer solchen Person in einem Spital oder Geburtshaus. Damit soll dem Grundsatz Rechnung getragen werden, wonach der die Inhaftierung verfügende Kanton für die Gesundheitskosten einer inhaftierten Person ohne Wohnsitz in der Schweiz aufkommt.
Für Ausführungen zum Koordinierungsbedarf bezüglich des Inkrafttretens von EFAS wird auf Ziffer 4.3 verwiesen.
Art. 49a Abs. 2ter
Für inhaftierte Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz gilt der Kanton, der nach Artikel 49a Absatz 2 Buchstabe c E‑KVG den kantonalen Anteil übernimmt, als Wohnkanton im Sinne des KVG. Damit wird geregelt, dass der einweisende Kanton als zuständiger Kanton, also als Wohnkanton, gilt. Im Gegensatz dazu berechnet sich die Prämie der Person nach den Grundsätzen von Artikel 61 KVG. Nach dieser Bestimmung ist der Wohnort der Person massgebend. Der Wohnort im Sinne von Artikel 61 Absatz 2 KVG der inhaftierten Person befindet sich in der Regel dort, wo sich die Strafanstalt befindet.
Diese Bestimmung hat somit Einfluss auf die Artikel 25a Absätze 2 und 5, 27 Absatz 2, 49a Absatz 3 und 79a Absatz 1 Buchstabe a KVG.
Art. 49a Abs. 2quater
Damit der geltende Absatz 2ter nicht durch die neue Bestimmung überschrieben wird, wird er umnummeriert und zu Absatz 2quater.
Art. 62
Abs. 1
Der Verweis ist um den neuen Absatz 5 von Artikel 41 E-KVG zu ergänzen. Damit wird geregelt, dass der Versicherer die Prämien von inhaftierten Personen mindern kann.
Abs. 1bis
Die Versicherer können eine besondere Versicherungsform vorsehen, welche sich ausschliesslich an inhaftierte Personen richtet.
Mit dieser Bestimmung können die Kantone, auch im Rahmen interkantonaler Ko-operation, inhaftierte Personen beispielsweise mittels eines Rahmenvertrags bei einem Versicherer versichern. Der Abschluss eines solchen Rahmenvertrags ist sowohl für die Kantone als auch für die Versicherer freiwillig. Bei diesem Rahmenvertrag handelt es sich nicht um einen herkömmlichen Kollektivvertrag, sondern um eine Vereinbarung über die von den Versicherern zusätzlich zu übernehmenden Aufgaben im Hinblick auf eine effizientere und einfachere administrative Durchführung der Krankenversicherung von inhaftierten Personen. Die Kantone und die Versicherer legen darin die Vertragsdauer und die Versicherungsform für die auf dem jeweiligen Kantonsgebiet inhaftierten Personen fest. Für die Prämienfestsetzung sind die Artikel 61–62 KVG anzuwenden. Der Versicherer legt die Prämien jährlich entsprechend der Prämienregion, in der sich die Strafanstalt befindet, fest (Art. 61 Abs. 2 KVG), stuft sie nach den Vorgaben von Artikel 61 Absatz 3 KVG ab und vermindert sie aufgrund der gewählten Versicherungsform (Art. 62 Abs. 1 KVG). Der Versicherer muss die Prämien gemäss Artikel 16 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 56 des Krankenversicherungsaufsichtsgesetzes vom 26. September 201425 durch das BAG genehmigen lassen.
Kann ein solcher Rahmenvertrag nicht ausgehandelt werden, so soll den Kantonen die Möglichkeit offenstehen, sich auf einzelne Versicherer im entsprechenden Tätigkeitsgebiet zu konzentrieren. Dadurch können die Kantone sowohl auf die Gesundheitskosten (mittels «Gatekeeping») wie auch auf die Verwaltungskosten gezielten Einfluss nehmen. Sofern die Kantone die Möglichkeit haben, auf bereits bestehende besondere Versicherungsformen (HMO-Modelle, Hausarzt-Modelle, Wahlfranchise) von Krankenversicherern zurückzugreifen, haben sie mit dieser Regelung die Möglichkeit, inhaftierte Personen in besonderen Versicherungsformen zu versichern. Es gelten dieselben Versicherungsbedingungen wie für nicht inhaftierte Personen, die in der gleichen besonderen Versicherungsform beim gleichen Versicherer versichert sind.
Wie bereits oben erwähnt, orientiert sich die Regelung im Grundsatz an der bereits bestehenden Regelung für Asylsuchende und Schutzbedürftige gemäss Artikel 82a AsylG.
Art. 65 Abs. 1novies
Für inhaftierte Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz ist der die Inhaftierung verfügende Kanton für die Prämienverbilligung zuständig. Die Ausführungsbestimmungen betreffend die Prämienverbilligung für inhaftierte Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz obliegen den kantonalen Behörden. Diese Bestimmung ist ausschliesslich auf Personen anwendbar, die vor der Inhaftierung nicht gestützt auf eine andere Bestimmung bereits Anspruch auf Prämienverbilligung haben.
Die Prämien und Kostenbeteiligungen sind von der versicherten Person selbst zu bezahlen. Die Gesundheitskosten dieser Personen werden somit in Zukunft in erster Linie durch Prämienzahlungen der versicherten Person und erst subsidiär durch Steuergelder finanziert. Diese Bestimmung sieht keine Ausnahme von diesem Grundsatz vor.
6 Auswirkungen
6.1 Auswirkungen auf den Bund
6.1.1 Finanzielle Auswirkungen
Die Vorlage hat keine direkten finanziellen Auswirkungen auf den Bund. Artikel 66 Absatz 1 KVG sieht vor, dass der Bund den Kantonen jährliche Beiträge zur Verbilligung der Prämien nach den Artikeln 65 und 65a KVG gewährt. Der Bundesbeitrag entspricht 7,5 Prozent der Bruttokosten der OKP (Art. 66 Abs. 2 KVG). Diese Vorlage sieht keine Ausnahme von diesem Grundsatz vor. Somit können die Bundesbeiträge teilweise für die von den Kantonen gewährte individuelle Prämienverbilligung verwendet werden. Diese Verwendung erfolgt gemäss dem in Artikel 66 Absatz 3 KVG vorgesehenen Prinzip.
Im Vergleich zum Gesamtbestand des Versichertenkollektivs der OKP, rund 8,9 Millionen Personen, machen die rund 2300 inhaftierten Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz einen sehr geringen Anteil aus. Die kostenrelevanten Faktoren der OKP werden durch eine geringfügige Erweiterung des Versichertenbestands nur minimal beeinflusst.
6.1.2 Personelle Auswirkungen
Die Vorlage führt zu keinem Mehraufwand für das Bundespersonal. Es sind keine zusätzlichen Stellen erforderlich.
6.2 Auswirkungen auf die Kantone
Der vorliegende Entwurf sieht vor, dass sämtliche inhaftierten Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz der Versicherungspflicht unterstellt werden. Dies bedeutet, dass die Gesundheitskosten dieser Personen in Zukunft in erster Linie durch ihre Prämienzahlungen und erst subsidiär durch Steuergelder finanziert werden. Die Prämien und die Kostenbeteiligungen sind von der versicherten Person selbst zu bezahlen. Die Vorlage sieht keine Abweichung von diesem Grundsatz vor.
Es obliegt den Kantonen, den Anspruch auf Prämienverbilligung zu konkretisieren, indem sie in ihrer Gesetzgebung im Rahmen der bundesrechtlichen Vorgaben die Anspruchsvoraussetzungen und den Umfang der Prämienverbilligung festlegen. Für inhaftierte Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz gelten dieselben Voraussetzungen wie für die übrigen in der Schweiz versicherten Personen. Einige Kantone haben die Zuständigkeit für die Gewährung der Prämienverbilligung an ihre Gemeinden delegiert. Die Vorlage könnte insofern sowohl auf die Kantone als auch die Gemeinden gewisse finanzielle Auswirkungen haben.
Würde man auf diese Personengruppe die mittlere monatliche Schweizer Prämie für Erwachsene von 392 Franken für das Jahr 2023 anwenden, so ergäbe dies bei einer Anzahl von 2300 Personen eine Prämiensumme von rund 10,8 Millionen Franken pro Jahr. Wird davon ausgegangen, dass die Prämien von 90 Prozent der inhaftierten Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz durch die Prämienverbilligung zu tragen sind, müssten mit der neuen Regelung rund 9,7 Millionen Franken über die Prämienverbilligung finanziert werden.
Eine Untersuchung des Schweizerischen Kompetenzzentrum für den Justizvollzug (SKJV) kam im Jahr 2020/2021 zum Schluss, dass die durchschnittlichen monatlichen Kosten einer Krankenversicherung sich gemäss dem Durchschnitt der Prämienregion zwischen 300 bis 450 Franken bewegen, zuzüglich eines jährlichen Betrags von rund 1000 Franken für den Selbstbehalt und die Franchise. Eine Umfrage des SKJV bei den Kantonen ergab, dass die durchschnittlichen Kosten in den zehn Kantonen, die fallweise eine Versicherung abgeschlossen haben, bei monatlich 434 Franken lagen.26 Mit diesen Ansätzen gerechnet wären rund 10,8 Millionen Franken über die Prämienverbilligung zu finanzieren. Dabei ist zu beachten, dass mit der vorgeschlagenen Regelung die Kantone die Möglichkeit erhalten sollen, mit den Versicherern eine spezifische Prämie für inhaftierte Personen auszuhandeln (Rahmenvertrag, Einschränkung der Wahl der Leistungserbringer oder des Versicherers), die tiefer sein kann als die Prämie der ordentlichen Versicherung (Franchise 300 Fr., uneingeschränkte Wahl der Leistungserbringer, mit Unfalldeckung). Dadurch können die Kosten zulasten des Gemeinwesens gesenkt werden.
Die Vorlage dürfte insgesamt kaum oder sogar teilweise positive finanzielle Auswirkungen auf die Kantone haben. Aktuell werden die Gesundheitskosten der Inhaftierten subsidiär von den Kantonen beziehungsweise von den für die wirtschaftliche Sozialhilfe zuständigen Gemeinwesen getragen. Die anfallenden Gesundheitskosten für inhaftierte Personen ohne Wohnsitz sind gemäss geltender Rechtslage mangels einer Krankenversicherung nicht begrenzt. Heute werden die Kosten von verschiedenen Institutionen des Justiz- oder Strafvollzugs, den Gesundheitsbehörden oder den kommunalen Sozialhilfebehörden getragen, was sie aufgrund der Datenlage kaum bezifferbar macht. Um welchen Betrag die Kantone die Prämien dieser Personen verbilligen, ist im Rahmen der bundesrechtlichen Vorgaben den Kantonen überlassen. Die anfallenden Gesundheitskosten werden mit der vorgeschlagenen Regelung im Gegensatz zur bestehenden Rechtslage berechenbar (Prämien, Franchise und Selbstbehalt), was für die Kantone zu besser abschätzbaren finanziellen Aufwänden führen wird.
6.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft
Die Vorlage sieht vor, dass inhaftierte Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz künftig der Versicherungspflicht unterstellt werden. Mit dieser Änderung des KVG wird sich der Versichertenbestand in der OKP geringfügig um rund 2300 Personen (Stand 2023) vergrössern. Diese Vergrösserung wird keine spürbaren Auswirkungen auf die Prämien der übrigen rund 8,9 Millionen Versicherten haben. Die Gesundheitskosten dieser Personen werden neu über Prämienzahlungen und nicht mehr vorwiegend über die kantonalen Steuern finanziert. Wenn die Prämien von der versicherten Person nicht selbst bezahlt werden können, greift der Mechanismus der Prämienverbilligung. Die volkswirtschaftlichen Auswirkungen sind insofern geringfügig, als eine Verschiebung dieser Gesundheitskosten von der öffentlichen Hand hin zur OKP stattfinden wird. Bislang werden die nicht gedeckten Gesundheitskosten für diese Personen meistens vom Gemeinwesen finanziert.
7 Rechtliche Aspekte
7.1 Verfassungsmässigkeit
Die Kompetenz des Bundes, Rechtsvorschriften über die Krankenversicherung zu erlassen, ergibt sich aus Artikel 117 Absatz 1 BV.
7.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz
Diese Revision ist mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar, die sich aus dem Abkommen vom 21. Juni 199927 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA) sowie aus Anhang K des Übereinkommens vom 4. Januar 196028 zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) ergeben. Die Schweiz erlässt auf der Grundlage des FZA und des revidierten EFTA-Übereinkommens Bestimmungen zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, die denjenigen der EU, insbesondere den Verordnungen (EG) Nr. 883/200429 und (EG) Nr. 987/200930, gleichwertig sind.
Dieses Recht sieht keine Harmonisierung der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit vor. Die Mitgliedstaaten können weitgehend selbst über die konkrete Struktur, den persönlichen Geltungsbereich, die Finanzierungsmodalitäten und die Organisation ihrer Sozialversicherungssysteme bestimmen. Dabei müssen sie jedoch die Grundsätze zur Koordinierung wie die Erbringung von grenzüberschreitenden Leistungen, die Gleichbehandlung von eigenen Staatsangehörigen und Staatsangehörigen anderer Vertragsparteien, die Bestimmung des anwendbaren Rechts, die Zusammenrechnung von Versicherungszeiten und die Wahrung erworbener Ansprüche einhalten. Die vorliegende Revision lässt diese Grundsätze jedoch unberührt.
Wenn inhaftierte Personen in einem EU-/EFTA-Staat gesetzlich krankenversichert bleiben können, verfügen sie während der Haftdauer über eine gültige EKVK ihres ausländischen Krankenversicherers. Damit haben sie während der Dauer des Aufenthalts in der Schweiz Anspruch auf dieselben medizinischen Behandlungen, wie wenn sie in der Schweiz versichert wären. Die Kosten werden über die internationale Leistungsaushilfe übernommen. Diese Personen sind von dieser Revision nicht betroffen. Sie bleiben in ihrem Herkunftsland krankenversicherungspflichtig. Inhaftierte Personen, die aufgrund der Inhaftierung ihre ausländische Versicherung verlieren, sollen mit diesem Entwurf der Schweizer Versicherungspflicht unterstellt werden. Die vorliegende Revision soll eine Versicherungslücke verhindern und ist somit im Sinne von Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004. Die Regelungen zur Bestimmung des anwendbaren Rechts unter Titel II dieser Verordnung, zu denen Artikel 11 gehört, sollen nicht nur die gleichzeitige Anwendung mehrerer nationaler Gesetzgebungen und die sich daraus ergebenden Komplikationen abwenden, sondern auch verhindern, dass Personen, die in den Geltungsbereich der oben genannten Verordnung fallen, keinen Schutz im Bereich der sozialen Sicherheit haben, weil es keine auf sie anwendbare Gesetzgebung gibt.
Die Schweiz wurde in der Vergangenheit anlässlich der vierseitigen Verbindungsstellentreffen zwischen der Schweiz, Deutschland, Österreich und Liechtenstein von den Nachbarstaaten kritisiert, weil die nicht versicherten Inhaftierten kantonal sehr unterschiedlich behandelt werden. Dieser Kritikpunkt kann mit der Gesetzesrevision behoben werden.
7.3 Erlassform
Die Vorlage enthält wichtige rechtsetzende Bestimmungen im Sinne von Artikel 164 Absatz 1 BV, da sie Verpflichtungen der Kantone bei der Umsetzung und beim Vollzug des Bundesrechts betrifft. Sie ist deshalb in der Form eines Bundesgesetzes zu erlassen, das dem fakultativen Referendum unterstellt ist.
7.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse
Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen geschaffen noch neue Verpflichtungskredite oder Zahlungsrahmen beschlossen. Die Vorlage ist somit nicht der Ausgabenbremse unterstellt (Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV).
7.5 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen
Gestützt auf Artikel 96 KVG ist der Bundesrat ermächtigt, Ausführungsbestimmungen im Bereich der sozialen Krankenversicherung zu erlassen.
Die Vorlage ermächtigt den Bundesrat zum Erlass von Bestimmungen in folgenden Bereichen:
Artikel 3 Absatz 3 Buchstabe c E-KVG: Der Bundesrat wird mit dieser Bestimmung in Verbindung mit Artikel 96 KVG ermächtigt, den Kreis der von dieser Vorlage betroffenen Personen zu definieren.
Artikel 4b Absatz 3 und 41 Absatz 5 E-KVG: Der Bundesrat kann auf Verordnungsstufe regeln, wie und nach welchen Kriterien die Wahl der Versicherer und die Wahl die Versicherungsform oder die Wahl der Leistungserbringer eingeschränkt werden kann.