Procédure interne à l’administration relative aux décisions d’interdiction d’entrée prononcées par l’Office fédéral de la police (fedpol). Rapport de la Commission de gestion du Conseil des États du 11 novembre 2025. Avis du Conseil fédéral

1 Contexte

L’Office fédéral de la police (fedpol) peut prononcer des interdictions d’entrée et des expulsions à l’encontre d’étrangers pour sauvegarder la sécurité intérieure et extérieure de la Suisse, après avoir consulté le Service de renseignement de la Confédération (SRC), en vertu des art. 67, al. 4, et 68 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l’intégration (LEI)¹. Le Domaine Décisions de police (ci-après: le domaine compétent), chargé de cette tâche à fedpol, a prononcé près de 2200 interdictions d’entrée et de 50 expulsions au cours des dix dernières années.

En octobre 2024 et en janvier 2025, le domaine compétent a examiné, sur mandat de la police cantonale zurichoise, le prononcé d’interdictions d’entrée à l’encontre de deux ressortissants étrangers. Dans les deux cas, le domaine compétent est parvenu à la conclusion que les conditions nécessaires à l’application de la mesure demandée n’étaient pas remplies et en a fait part à la police cantonale zurichoise. Aussi bien en octobre 2024 qu’en janvier 2025, le commandant de la police cantonale zurichoise est alors intervenu auprès de la directrice de fedpol en place à l’époque, qui a chargé par la suite le domaine compétent de prononcer des interdictions d’entrée. Les deux destinataires des décisions ont fait recours auprès du Tribunal administratif fédéral (TAF) contre la décision de fedpol. Entre-temps, le cas d’octobre 2024 a été tranché par le TAF, qui a admis le recours et annulé la décision de fedpol².

Les deux cas ont été rapportés dans les médias qui, pour le cas de janvier 2025, ont relayé des spéculations selon lesquelles le canton de Zurich aurait exercé une pression politique sur fedpol. À la suite de ces déclarations, la Commission de gestion du Conseil des États (CdG‑E) a décidé d’ouvrir une enquête. Elle a recueilli à cet effet des informations écrites, consulté les dossiers de procédure de fedpol et mené plusieurs auditions. Le 11 novembre 2025, la commission a présenté son rapport à l’issue de l’enquête (ci-après: rapport).

Dans le rapport, la CdG-E a énoncé diverses constatations et émis cinq recommandations. Le 11 novembre 2025, le Conseil fédéral a été invité à formuler un avis sur ces recommandations et les constatations figurant dans le rapport d’ici à la fin février 2026.

2 Avis du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral se prononce comme suit sur les recommandations contenues dans le rapport.

Dans le cadre de son enquête, la CdG-E a notamment consulté les dossiers de procédure de fedpol et est arrivée à la conclusion que fedpol n’avait pas rempli son obligation de gestion des documents de manière adéquate. Conformément aux bases légales en vigueur, les dossiers devraient permettre de comprendre comment les décisions ont été prises et quelles informations ont été déterminantes pour l’action de l’autorité (rapport, ch. 4.1.1).

Comme le constate avec raison la CdG-E, la procédure administrative (visant à prononcer une interdiction d’entrée ou une expulsion) est régie par les dispositions de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)³, l’art. 26 PA fixant indirectement l’obligation et l’étendue de la gestion des documents. Le Tribunal fédéral (TF) a estimé que l’obligation de gestion des documents se rapportait à tous les documents de la procédure qui ont été rédigés ou consultés dans le cadre de celle-ci⁴ et s’étendait à toutes les pièces relatives à la procédure sur lesquelles la décision est susceptible de se fonder⁵. En revanche, les documents rédigés en sus, soit les documents internes de la procédure, demeurent exclus du droit de consultation des documents selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral⁶. Il s’agit là de documents qui ne possèdent pas de caractère de preuve pour le traitement d’un cas, mais qui servent exclusivement à l’administration pour lui permettre de se forger une opinion sur le cas d’espèce et sont donc destinés uniquement à son usage interne (tels que projets, propositions, renseignements, notes, co-rapports, justificatifs secondaires)⁷. Ces documents sont exclus de l’obligation de gestion des documents afin d’empêcher que l’opinion interne de l’administration sur les pièces décisives et les prononcés de décisions motivés ne soit entièrement divulguée au public⁸.

Compte tenu de la situation juridique exposée ci-dessus, le Conseil fédéral est d’avis que la gestion des documents ne donne pas lieu à contestation dans les procédures en question. Il n’y a pas eu et il n’y a pas d’obligation de gestion des documents qui dépasserait le cadre des pièces remises à la CdG‑E.

Par conséquent, le Conseil fédéral estime que la recommandation est mise en œuvre.

Eu égard aux compétences décisionnelles internes à fedpol (concernant le prononcé de mesures d’éloignement relevant du droit des étrangers), la CdG‑E considère qu’il est nécessaire de prendre des mesures. Selon elle, il est indispensable de préciser dans quels cas les décisions doivent être prises et à quel échelon (rapport, ch. 4.1.2).

Selon la directive de la directrice de fedpol sur la réglementation des droits de signature, dans sa version du 1^er janvier 2026, la personne responsable de la procédure au sein du domaine compétent est habilitée à prononcer des interdictions d’entrée et à les suspendre temporairement ou définitivement. Le refus d’une demande relève en revanche de la responsabilité du chef du domaine compétent. Font exception les cas de péril en la demeure (pendant le service de piquet). Dans ces cas-là, la personne responsable de la procédure décide elle-même du refus d’une demande. Le prononcé d’une expulsion est du ressort du chef du domaine compétent, de même que le refus d’une telle demande. S’il y a péril en la demeure, tant le prononcé d’une expulsion que le refus d’une demande relèvent de la personne responsable de la procédure. Les compétences et les droits de signature ne libèrent pas pour autant de l’obligation d’informer les supérieurs hiérarchiques, comme le mentionne expressément la directive. Cette dernière a été complétée par la réglementation selon laquelle le chef du Domaine de direction Prévention de la criminalité et droit, auquel est subordonné le domaine compétent, décide de transmettre au département les «cas d’importance politique» et des propositions d’expulsion en vertu de l’art. 121, al. 2, de la Constitution (Cst.)⁹, conformément aux dispositions de l’art. 11 de l’ordonnance du 17 novembre 1999 sur l’organisation du Département fédéral de justice et police (Org DFJP)¹⁰.

De l’avis du Conseil fédéral, les compétences décisionnelles internes à fedpol concernant le prononcé d’interdictions d’entrée et d’expulsions sont réglées de manière opportune et appropriée. Il n’apparaît pas adéquat de définir des critères plus précis, notamment pour statuer sur le rejet d’une demande. L’utilisation de notions juridiques dites indéterminées n’est pas inhabituelle dans la législation. De telles notions juridiques ne peuvent pas et ne doivent pas être spécifiées pour tous les cas particuliers. Le législateur souhaite ainsi laisser une marge de manœuvre aux autorités chargées de la mise en œuvre. Les procédures relatives au prononcé d’interdictions d’entrée et d’expulsions doivent assurément se dérouler sur la base et dans les limites du droit et être proportionnées au but visé (cf. art. 5 Cst.). À cet égard, la pratique éprouvée de longue date et la jurisprudence du TAF, notamment, sont déterminantes. Pour autant qu’il dispose des compétences spécialisées nécessaires à cet effet, le domaine compétent doit apprécier les faits pertinents au regard du droit, en s’appuyant sur ces éléments et en faisant pleinement usage de la marge d’appréciation accordée par le législateur¹¹.

Par conséquent, le Conseil fédéral estime que la recommandation est mise en œuvre.

Le Conseil fédéral partage l’avis de la commission selon lequel une reconsidération des décisions communiquées à l’externe ne devrait avoir lieu que si des faits auparavant inconnus le justifient. Il s’agit là d’une pratique courante à fedpol.

Dans les cas concernés ici, la procédure décisionnelle menée par les responsables compétents était terminée, raison pour laquelle la décision pouvait être communiquée. Celle-ci a été annulée a posteriori dans les deux cas, en raison d’une instruction de service donnée par l’ancienne directrice, en dehors des procédures et des compétences prévues et sans que de nouvelles constatations relatives aux faits n’aient été présentées.

De l’avis du Conseil fédéral, il n’y a donc pas lieu de prendre des mesures dans le cas présent. Les responsabilités ont été attribuées adéquatement et les procédures prévues se sont déroulées correctement. Comme l’a également montré le contrôle judiciaire rétroactif de première instance – déjà disponible – se rapportant au premier cas, la décision initiale communiquée au requérant dans le cadre de la procédure n’aurait pas non plus été contestable sur le plan juridique. Compte tenu de la pratique de fedpol en matière de décisions, les deux cas doivent plutôt être considérés comme des cas isolés, dans la mesure où il n’est jamais arrivé jusqu’à présent que la direction de l’office renverse sous cette forme une décision déjà prise par le domaine compétent et communiquée au requérant. Ce ne sont pas les procédures existantes qui sont défaillantes, mais le fait que la direction de l’office en place à l’époque ne leur ait pas accordé la considération nécessaire.

Rien n’indique non plus que le domaine compétent n’appliquerait pas correctement ses procédures et reconsidérerait notamment ses décisions sans que de nouveaux faits soient connus¹².

Par conséquent, le Conseil fédéral estime que la recommandation est mise en œuvre.

La CdG-E estime que le DFJP exerce son activité de surveillance avec beaucoup de retenue. Le Conseil fédéral fait remarquer que le département, outre son activité de surveillance, juge aussi en première instance les décisions de fedpol (concernant les interdictions d’entrée et les expulsions) dans le cadre des recours administratifs (art. 50, al. 1, PA et 32, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral [LTAF]¹³, en relation avec l’art. 47, al. 1, let. d, PA), à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal. Dans ce dernier cas, c’est le TAF qui est compétent en matière d’examen judiciaire des interdictions d’entrée et des expulsions. Les jugements concernés sont portés à la connaissance du DFJP par le tribunal, notamment dans les cas où la qualité pour recourir appartient au DFJP (art. 89, al. 2, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF]¹⁴). Une interprétation trop restrictive du rôle de surveillance compromettrait la répartition légale des compétences.

Néanmoins, le Conseil fédéral estime opportun d’analyser plus en profondeur la question du potentiel d’amélioration. Le DFJP a déjà engagé des travaux à cet égard; il examine si et de quelle manière la fonction de surveillance selon l’art. 8, al. 3, de la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA)¹⁵ doit être adaptée à la pratique de fedpol en matière de décisions. Le Conseil fédéral salue ces efforts.

Le Conseil fédéral estime qu’avec l’examen décrit ci-avant, la recommandation est mise en œuvre.

Le Conseil fédéral soutient cette recommandation. Entre-temps, le DFJP a ordonné l’élaboration d’une réglementation correspondante. Par la suite, les cas impliquant notamment des personnes politiquement exposées seront considérés comme des cas d’importance politique au sens de l’Org DFJP, sur le modèle de l’art. 2a de la loi du 10 octobre 1997 sur le blanchiment d’argent¹⁶.

Par conséquent, le Conseil fédéral estime que la recommandation est mise en œuvre.