152 II 169

4.

Gegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens 2C_416/2024 bildet die Frage, ob die H. AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) (bzw. Rechtsanwalt Gerhard Schnidrig) für den Erlass der Verfügung vom 14. Juli 2022 zuständig war.

4.1

Der Bund haftet für Schäden, die seine Organe in Ausübung amtlicher Tätigkeiten widerrechtlich verursachen (Art. 146 BV). Das Bundesgesetz vom 14. März 1958 über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördemitglieder und Beamten (Verantwortlichkeitsgesetz, VG; SR 170.32) konkretisiert diesen verfassungsrechtlichen Grundsatz (vgl. Art. 3 Abs. 1 VG). Es ist - neben Magistratspersonen und Beamten (vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. b-e VG) - auch auf alle anderen Personen anwendbar, insoweit sie unmittelbar mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben des Bundes betraut sind (Art. 1 Abs. 1 lit. f VG). Gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. a VG haftet eine ausserhalb der ordentlichen Bundesverwaltung stehende Organisation, die mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben des Bundes betraut wurde, für den Schaden, den ihre Organe oder Angestellten in Ausübung der mit diesen Aufgaben verbundenen Tätigkeit Dritten widerrechtlich zufügen nach den Art. 3-6 VG; soweit die Organisation die geschuldete Entschädigung nicht zu leisten vermag, haftet der Bund dem Geschädigten für den ungedeckten Betrag, unter Vorbehalt des Rückgriffs des Bundes und der Organisation gegenüber dem fehlbaren Organ oder Angestellten. Über streitige Ansprüche von Dritten gegen die Organisation erlässt diese eine Verfügung. Das Beschwerdeverfahren richtet sich nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege (Art. 19 Abs. 3 VG; vgl. zum Ganzen: BGE 148 II 218 E. 2.1).

4.2

Haftungssubjekt nach Art. 19 VG sind ausserhalb der ordentlichen Bundesverwaltung stehende Organisationen. Darunter können staatliche oder staatlich beherrschte Organisationen mit eigener Rechtspersönlichkeit fallen, aber auch Organisationen des Privatrechts (BGE 148 II 218 E. 3.1 mit Hinweisen).

4.3

Art. 19 VG setzt voraus, dass die ausserhalb der ordentlichen Bundesverwaltung stehende Organisation mit einer öffentlich-rechtlichen Aufgabe des Bundes betraut worden ist. Was eine öffentlich-rechtliche Aufgabe des Bundes darstellt, bestimmt die Verfassungs- und Gesetzgebung (BGE 148 II 218 E. 3.2; BGE 138 II 134 E. 4.3.1; vgl. ANDREAS STÖCKLI, Haftungssubjekte im Gefüge dezentraler Verwaltungsstrukturen, in: Ausgewählte Fragen zum öffentlichen Entschädigungsrecht, 2025, S. 57 ff.; FELIX UHLMANN, Schweizerisches Staatshaftungsrecht, 2017, S. 36 ff. Rz. 64 ff.). Nicht anwendbar ist Art. 19 VG indessen, wenn der Bund im Rahmen seiner Aufgabenerfüllung Private lediglich für Hilfstätigkeiten beizieht. Diesfalls bleibt der Bund direkt haftbar (BGE 148 II 218 E. 3.2 mit Hinweisen). Um eine blosse Hilfstätigkeit handelt es sich, wenn der Staat zwar einen Privaten mit der Ausführung einer Verwaltungsaufgabe betraut, die öffentliche Aufgabe aber beim Staat verbleibt (vgl. Urteil 2C_214/2023 vom 7. Mai 2024 E. 4.4.1; zur Abgrenzung zwischen eigentlicher Aufgabenübertragung und blosser Hilfstätigkeit siehe E. 5.3 hiernach). Die Verwaltungshilfe handelt diesfalls für die Verwaltung, nicht als Verwaltung (vgl. Urteil 2C_214/2023 vom 7. Mai 2024 E. 4.4.2 mit Hinweisen auf die Lehre).

4.4

Schliesslich steht die Aufgabenübertragung im Sinne von Art. 19 VG unter dem Gesetzesvorbehalt. Nach Art. 178 Abs. 3 BV können Verwaltungsaufgaben durch Gesetz Organisationen und Personen des öffentlichen oder des privaten Rechts übertragen werden, die ausserhalb der Bundesverwaltung stehen (vgl. zudem Art. 5 Abs. 1 BV). Gemäss Rechtsprechung und Lehre verlangt Art. 178 Abs. 3 BV für eine Aufgabenübertragung eine hinreichend bestimmte und bereichspezifische formellgesetzliche Grundlage (BGE 148 II 218 E. 3.3.1 mit Hinweisen).

5.

Die Beschwerdegegnerin ist unbestrittenermassen eine ausserhalb der ordentlichen Bundesverwaltung stehende Organisation. Zudem ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass es sich bei der Unterbringung von Asylsuchenden um eine öffentlich-rechtliche Aufgabe handelt. So errichtet der Bund Zentren, die vom SEM geführt werden (Art. 24 Abs. 1 Satz 1 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG; SR 142.31]), und bringt dort Asylsuchende unter (vgl. Art. 24 Abs. 3 AsylG). Umstritten ist indessen, ob diese öffentlich-rechtliche Aufgabe der Beschwerdegegnerin übertragen wurde und, falls ja, ob dafür eine genügende gesetzliche Grundlage besteht.

5.1

Die Beschwerdeführenden 1-6 stellen sich auf den Standpunkt, dass die Beschwerdegegnerin eine reine Erfüllungsgehilfin des SEM sei, weswegen Art. 19 VG nicht zur Anwendung gelange. Selbst wenn man jedoch von einer Aufgabenübertragung im Sinne von Art. 19 VG ausgehen wolle, fehle es dafür an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage. Die Beschwerdegegnerin sei für den Erlass der Verfügung vom 14. Juli 2022 jedenfalls nicht zuständig gewesen - geschweige denn Rechtsanwalt Gerhard Schnidrig. Vielmehr greife die primäre Staatshaftung, womit das Eidgenössische Finanzdepartement für die Durchführung des Verantwortlichkeitsverfahrens zuständig sei. In diesem Zusammenhang rügen die Beschwerdeführenden 1-6 insbesondere eine Verletzung von Art. 3 VG, Art. 146 BV, Art. 178 Abs. 2 [gemeint ist wohl Abs. 3] BV und des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV und Art. 6 EMRK).

5.2

Mit der Abgrenzung zwischen der Übertragung einer öffentlich-rechtlichen Aufgabe und einer blossen Hilfstätigkeit hat sich die Vorinstanz nicht ausdrücklich befasst. Aus dem angefochtenen Urteil geht aber hervor, dass sie nicht bloss von einer Hilfstätigkeit, sondern von einer eigentlichen Aufgabenübertragung im Sinne von Art. 19 VG ausgeht, die in Art. 24b Abs. 1 AsylG eine hinreichende gesetzliche Grundlage finde.

5.3

Die Abgrenzung zwischen der Übertragung einer eigentlichen öffentlich-rechtlichen Aufgabe und einer blossen Hilfstätigkeit ist fliessend (BGE 134 II 297 E. 3.3; Urteil 2C_214/2023 vom 7. Mai 2024 E. 4.4).

Folgende Kriterien sprechen für eine blosse Verwaltungshilfe (vgl. Urteil 2C_214/2023 vom 7. Mai 2024 E. 4.4.3):

- Der Private erbringt nur einen Teil an die Erfüllung der Verwaltungsaufgabe, die Gesamtorganisation verbleibt beim Staat;

- es handelt sich um administrative oder technische Hilfstätigkeiten;

- die Einzelheiten der zu erbringenden Dienstleistung sind detailliert im Leistungsauftrag geregelt;

- der Private hat nur wenig Gestaltungsspielraum, vielmehr nur aufgabenimmanentes Ermessen;

- der Private ist in die Verwaltungsorganisation eingebettet;

- der Private handelt nicht in eigenem Namen und nicht in eigener Zuständigkeit, er trägt keine eigene Verantwortung und tritt nicht

selbständig nach aussen auf; vielmehr trägt der Staat die Verantwortung für das Handeln oder Unterlassen des Privaten und tritt entsprechend nach aussen auf;

- der Private hat keine Verfügungsbefugnis und handelt nicht hoheitlich;

- der Staat übt Inhaltskontrolle und Aufsicht über den Privaten aus.

Es handelt sich hingegen um eine Aufgabenübertragung, wenn der Private die gesamte Aufgabe zu erfüllen hat, in eigenem Namen und in eigener Verantwortung handelt, entsprechend nach aussen auftritt, nicht in die Verwaltungsorganisation eingebunden ist und befugt ist, Verfügungen zu erlassen oder hoheitlich zu handeln (vgl. Urteil 2C_214/2023 vom 7. Mai 2024 E. 4.4.3).

Die jeweiligen Kriterien müssen nicht kumulativ erfüllt sein. Vielmehr muss sich aus einer Gesamtschau ergeben, ob es sich aufgrund der genannten Kriterien um eine Aufgabenübertragung oder eine Verwaltungshilfe handelt (Urteil 2C_214/2023 vom 7. Mai 2024 E. 4.4.3).

5.4

Im Falle der Beschwerdegegnerin verhält es sich folgendermassen:

5.4.1

Wie bereits erläutert, handelt es sich bei der Unterbringung von Asylsuchenden um eine Bundesaufgabe; das SEM führt die Bundesasylzentren (vgl. E. 5 hiervor). Es kann Dritte mit Aufgaben zur Sicherstellung des Betriebs der Zentren des Bundes beauftragen (Art. 24b Abs. 1 Satz 1 AsylG), insbesondere in den Bereichen Betreuung und Sicherheit (vgl. Art. 6 Abs. 1 der Verordnung des EJPD vom 4. Dezember 2018 über den Betrieb von Zentren des Bundes und Unterkünften an den Flughäfen [SR 142.311.23; nachfolgend: VoEJPD]).

Nach vorgängiger öffentlicher Ausschreibung schloss der Bund, vertreten durch das SEM, mit der Beschwerdegegnerin gestützt auf Art. 24b AsylG die als öffentlich-rechtlicher Vertrag bezeichnete Rahmenvereinbarung vom 15. Oktober 2019 (nachfolgend: Rahmenvereinbarung), die sämtliche in den Unterkünften des SEM anfallenden Betreuungsdienstleistungen der Region W. zum Gegenstand hat (vgl. Art. 2 Abs. 1 der Rahmenvereinbarung). Die Gesamtorganisation der Bundesasylzentren verblieb dabei beim Bund. Der Auftrag der Beschwerdegegnerin ist sowohl inhaltlich (Betreuung) als auch örtlich (Region W.) auf einen Teil der Verwaltungsaufgabe beschränkt.

5.4.2

In Art. 9 Abs. 2 der Rahmenvereinbarung verpflichtet sich die Beschwerdegegnerin, in den Bundesasylzentren eine ganzheitliche und fachlich qualifizierte Betreuung der Asylsuchenden während sieben Tagen pro Woche zu gewährleisten. Die Betreuung umfasst die Aufnahme im Bundesasylzentrum sowie die Grundversorgung in den Bereichen Unterbringung, Verpflegung, Hygiene und Bekleidung. Überdies ist die Beschwerdegegnerin zuständig für die Informationsvermittlung an die Asylsuchenden, die Beschäftigung, den Zugang zur medizinischen Versorgung und die Umsetzung der Hausordnung. Zudem erledigt sie die in Zusammenhang mit dem Betrieb der Bundesasylzentren anfallenden administrativen Tätigkeiten und führt Personentransporte durch. Gemäss Abs. 6 beinhaltet der Auftrag die Organisation und Führung der Unterkünfte in personeller, fachlicher und betrieblicher Hinsicht. Alle Grundprinzipien im Bereich Unterbringung und Gesundheitsversorgung, alle von der Betreuung zu erbringenden Aufgaben und alle Prozesse im Betreuungsbereich sind im Betriebskonzept Unterbringung des SEM festgelegt. Die Beschwerdegegnerin setzt bei der Auftragserfüllung die im Betriebskonzept festgehaltenen Vorgaben des SEM um. In Abs. 7 folgt eine detaillierte Auflistung der Aufgaben der Beschwerdegegnerin (vgl. auch Art. 3 Abs. 1 lit. c der Rahmenvereinbarung, wonach ein Pflichtenheft samt Anhängen Vertragsbestandteil bildet). Optional sind auch Aufgaben im Bereich der Gesundheitsversorgung zu erbringen (Art. 9 Abs. 8 der Rahmenvereinbarung). Zur Aufgabenerfüllung rekrutiert die Beschwerdegegnerin Personal nach den Profilvorgaben des SEM (etwa bezüglich Ausbildung, Sprachkenntnisse und Arbeitserfahrung; vgl. Art. 11 der Rahmenvereinbarung). Die Beschwerdegegnerin darf zwar Subunternehmer beiziehen, allerdings nur nach vorgängiger schriftlicher Zustimmung des SEM (Art. 7 der Rahmenvereinbarung). Die Unterbringung und Betreuung richtet sich nach der VoEJPD (Art. 9 Abs. 1 der Rahmenvereinbarung; vgl. insbesondere Art. 5 VoEJPD).

Der ausführliche Leistungskatalog enthält demnach vorwiegend administrative und die Sicherstellung der Grundversorgung der Asylsuchenden betreffende Aufgaben. Zudem wird deutlich, dass die Beschwerdegegnerin bei der Erbringung der Betreuungsdienstleistungen an die teilweise bis ins Detail reichenden Vorgaben des SEM gebunden ist. Ihr kommt dabei bloss ein aufgabenimmanentes Ermessen zu; von einem eigentlichen Gestaltungsspielraum kann nicht die Rede sein.

5.4.3

Das SEM ist weiter für die Belegung der Unterkünfte verantwortlich und stellt diese in der Regel betriebsbereit zur Verfügung. Unter anderem stellt es der Beschwerdegegnerin die Räumlichkeiten (für Büro, Aufenthalt, Sanität, Lager, Sanitärräume, Garderobe und Apotheke), die Standard-IT-Infrastruktur des Bundes (Arbeitsplatzsystem [i.d.R. ein Laptop] inklusive Standard-Softwareanwendungen), den Zugang zu einem Multifunktionscenter vom Arbeitsplatzsystem innerhalb des Bundesverwaltungs-Netzwerks sowie einen LAN-Anschluss des Bundes für den Zugang zum Bundesnetzwerk zur Verfügung und übernimmt die anfallenden Strom- und Datenübertragungskosten (vgl. Art. 8 der Rahmenvereinbarung).

Die Beschwerdegegnerin erbringt ihre Dienstleistungen somit in einer betriebsfertigen Umgebung, in die sie auch organisatorisch eingebettet ist. So hat sie z.B. eng mit der vom SEM im Bereich Sicherheit eingesetzten Leistungserbringerin zusammenzuarbeiten, um einen effizienten und sicheren Betrieb der Unterkünfte sicherzustellen (vgl. Art. 9 Abs. 10 der Leistungsvereinbarung). Sie ist somit eine von mehreren Akteurinnen in einem Gefüge, das vom Bund bzw. vom SEM errichtet, geleitet und verantwortet wird.

Nach Art. 26 Abs. 2 der Rahmenvereinbarung ist ausschliesslich das SEM für die Information der Öffentlichkeit zuständig. Die Beschwerdegegnerin tritt also nicht selbständig nach aussen in Erscheinung.

5.4.4

Das SEM führt zudem regelmässige Qualitätskontrollen durch (Art. 6 Abs. 2 VoEJPD). Unter dem Titel "Qualitätssicherung und Controlling" sieht Art. 16 der Rahmenvereinbarung denn auch verschiedene Aufsichts- und Kontrollinstrumente des SEM gegenüber der Beschwerdegegnerin vor. Namentlich hat die Beschwerdegegnerin fristgerecht "Reportings" zu erstellen (Abs. 2) und dem SEM Zugang zu allen Informationen, Daten und Unterlagen zu gewähren, die für die Prüfung der rechtskonformen Durchführung der Rahmenvereinbarung notwendig sind (Abs. 4). Zudem beurteilt das SEM die Leistung und den Einsatz des von der Beschwerdegegnerin zur Verfügung gestellten Personals und kann gegebenenfalls dessen Ersatz verlangen (vgl. Art. 12 der Rahmenvereinbarung).

5.5

Nach dem Dargelegten ergibt sich in der Gesamtschau, dass die Beschwerdegegnerin aufgrund der in E. 5.3 hiervor genannten Kriterien blosse Hilfstätigkeiten für die Verwaltung erbringt. Sie wurde lediglich als Verwaltungshilfe beigezogen, um den Bund bzw. das SEM bei der Erfüllung der bei ihm verbleibenden öffentlich-rechtlichen Aufgabe zu unterstützen. Ergo wurde diese Aufgabe der Beschwerdegegnerin - unabhängig vom Vorliegen einer genügenden gesetzlichen Grundlage (vgl. E. 4.4 hiervor) - nicht übertragen, womit Art. 19 VG keine Anwendung findet.

An diesem Fazit ändert nichts, dass sich die Beschwerdegegnerin in Art. 22 der Rahmenvereinbarung verpflichtet hat, gegenüber Dritten gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. a VG für den Schaden zu haften, den sie in Erfüllung der Rahmenvereinbarung rechtswidrig verursacht. Die Vertragsparteien hatten demnach zwar den Willen, die Haftung gegenüber Dritten dem Regime von Art. 19 VG zu unterstellen. Ob sich die Haftung nach Art. 19 VG richtet, hängt allerdings von den rechtlichen Voraussetzungen und nicht vom Parteiwillen ab. Auch ist die Beschwerdegegnerin nicht befugt, das SEM zur Vertragserfüllung gegenüber Dritten zu vertreten (Art. 27 der Rahmenvereinbarung). Ihr wurden - im Gegensatz zum Sicherheitspersonal (vgl. BGE 148 II 218 E. 4.3) - keine hoheitlichen Aufgaben übertragen (vgl. auch Art. 1 Abs. 1 der Rahmenvereinbarung, wo einzig von "nicht hoheitlichen Aufgaben" die Rede ist). Auch unter Berücksichtigung dieser Umstände ist unverändert davon auszugehen, dass die Beschwerdegegnerin lediglich als Verwaltungshilfe beigezogen wurde.

5.6

Die Beschwerdegegnerin ist folglich weder Haftungssubjekt nach dem Verantwortlichkeitsgesetz noch zuständig, das von den Beschwerdeführenden 1-6 angestrengte Verantwortlichkeitsverfahren zu führen bzw. die im Streit stehende Verfügung zu erlassen.

Bei dieser Sachlage ist der Bund direkt haftbar. Das potenziell schädigende Verhalten der Verwaltungshelferin bleibt dem Bund zurechenbar. Über die streitigen Ansprüche gegen den Bund hat das Eidgenössische Finanzdepartement eine Verfügung zu erlassen (vgl. Art. 10 Abs. 1 VG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 30. Dezember 1958 zum Verantwortlichkeitsgesetz [SR 170.321]). Die Rüge der Verletzung von Art. 146 BV bzw. Art. 3 VG erweist sich als begründet. Die Beschwerde im Verfahren 2C_416/2024 ist gutzuheissen (vgl. nicht publ. E. 7).