1C_434/2021

1.

Dirigé contre une décision finale prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public des constructions, le recours est recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants ont pris part à la procédure de recours devant l'autorité précédente. Ils sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué qui confirme l'ordre de remise en état des parcelles dont ceux-ci sont propriétaires, respectivement exploitant, prononcé en première instance par la DGTL. Ils disposent ainsi de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité du recours en matière de droit public sont au surplus réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Se référant au dispositif de la décision du Conseil d'Etat du 24 avril 1985, les recourants font valoir que l'entier de la parcelle no 567 serait classé en zone à bâtir, si bien que, dans cette mesure, l'ordre de remise en état aurait été rendu par une autorité incompétente, ce qui entraînerait sa nullité. Ils se plaignent à cet égard plus spécifiquement d'une violation de l'autorité de la chose jugée, de l'autonomie des communes et de l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700).

2.1

Le précédent plan communal des zones du 18 décembre 1970 affectait la parcelle n° 567 en zone de village à raison de 2/3 de sa surface et en zone de villas pour le solde. Les 21 décembre 1981 et 8 juillet 1982, le Conseil général de Le Vaud a adopté un nouveau plan des zones, qui classait la partie nord de la parcelle, anciennement en zone de village, en zone intermédiaire et le solde en zone de villas et chalets. Le propriétaire d'alors avait formé opposition. Dans sa décision du 24 avril 1985, le Conseil d'Etat a admis sa requête "dans le sens des considérants" (dispositif, ch. I) et a annulé la décision en tant qu'elle concernait la parcelle no 567 (cf. dispositif, ch. II).

2.2

Quoi qu'en disent les recourants, la portée de la décision du Conseil d'Etat ne peut être déterminée à la lumière de ce seul dispositif. De par sa formulation, le ch. I renvoie en effet expressément aux motifs de la décision, qui acquièrent alors force matérielle (cf. ATF 128 III 191 consid. 4a; JEAN-MAURICE FRÉSARD, in Commentaire de la LTF, 2014, 2e éd., n. 11 ad art. 61 LTF). Les considérants de la décision du Conseil d'Etat, mettent en évidence le flou régnant autour de l'affectation de la parcelle no 567, que ce soit en zone intermédiaire ou en zone d'utilité publique, et concluent qu'il "est donc nécessaire que la commune précise ses intentions et opte plus clairement soit entre une zone intermédiaire justifiée par une absence de développement prévisible ou une zone d'utilité publique fondée sur des besoins communaux suffisamment définis". Aussi, le ch. II, qui annule le plan en tant qu'il concerne la parcelle no 567 comprend-il un renvoi - à tout le moins implicite - à l'autorité communale pour donner suite à cette demande de précision. Il faut par ailleurs concéder à l'instance précédente qu'au regard de ce même ch. II, la décision du Conseil d'Etat revêt, toujours dans la mesure où elle concerne l'affectation de la parcelle no 567, un caractère cassatoire; elle n'a en particulier pas pour effet de classer ce fonds en zone à bâtir; cette question est du reste - cela vient d'être discuté - renvoyée à l'autorité communale. Cette dernière n'ayant cependant pas donné suite à cette injonction, la parcelle est demeurée sans affectation ou "sans affectation spéciale" - ce que le droit fédéral n'exclut pas (cf. art. 18 al. 2 LAT; RUDOLF MUGGLI, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 34 ss ad art. 18 LAT) -, portion du territoire considérée comme inconstructible ( ibid., n. 35 ad art. 18 LAT).

Par ailleurs, comme l'expose la DGTL, cette définition de la portée de la décision du Conseil d'Etat n'est pas contredite par le plan de zones actuel, dans sa version officielle: la parcelle no 567 y apparaît en gris, ce qui correspond, selon la légende, à la zone intermédiaire prévue initialement par le plan adopté par le Conseil général de Le Vaud les 21 décembre 1981 et 8 juillet 1982; une mention manuscrite précise toutefois qu'il s'agit de "parcelles non approuvées par le Conseil d'Etat", ce qui conforte ici encore l'absence d'affectation spéciale.

La décision du Conseil d'Etat n'a pas non plus pour effet de revenir à l'affectation du plan de 1970. Cette décision s'analyse en effet comme une décision de renvoi enjoignant à la commune d'opter clairement, dans le cadre de la planification discutée, pour une zone intermédiaire ou une zone d'utilité publique, sans qu'il ne soit plus question de la planification antérieure. De plus, le plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 24 avril 1985 et le règlement sur le plan d'extension et la police des constructions ultérieur, adopté par le Conseil d'Etat le 25 septembre 1992, ont succédé à la planification de 1970; l'art. 87 du règlement abroge du reste expressément toutes les dispositions antérieures. A cela s'ajoute encore qu'en application de l'art. 35 al. 1 let. b LAT, les plans antérieurs à l'entrée en vigueur de la LAT sont caduques à partir du 1er janvier 1988, si bien que le plan de 1970 ne serait en tout état plus déterminant.

Par ailleurs, dès lors qu'en application du plan en vigueur - et pour les motifs qui précèdent -, la parcelle no 567 doit être considérée comme "sans affectation spéciale", ce que le droit fédéral n'exclut pas (cf. art. 18 al. 2 LAT; MUGGLI, op. cit., n. 34 ss ad art. 18 LAT), et compte tenu de la présomption de conformité aux buts et principes dont jouit ce plan adopté après l'entrée en vigueur de la LAT (cf. ATF 120 Ia 227 consid. 2c p. 233), l'application de l'art. 36 al. 3 LAT - invoqué par les recourants -, n'apparaît pas évidente. Cette disposition prévoit que tant que le plan d'affectation n'a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal. Les recourants invoquent également l'art. 135 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RS/VD 700.11), décrite par le Tribunal cantonal comme une disposition d'application de l'art. 36 al. 3 LAT. On peut également se demander si l'adoption par le législateur de cette disposition - si elle doit être comprise comme définissant une zone à bâtir provisoire - n'exclut pas non plus l'application de l'art. 36 al. 3 LAT (cf. ATF 114 Ib 305 consid. 5 c/cc; ALEXANDER RUCH, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 34 ad art. 36 LAT). A la lumière de son intitulé ("Territoire sans plan d'affectation"), cette disposition ne s'applique en outre et en principe pas non plus en présence d'un plan d'affectation conforme. Quoi qu'il en soit, la question de l'application tant de l'art. 36 al. 3 LAT que de l'art. 135 LATC peut en l'occurrence demeurer indécise.

Rien ne permet en effet de considérer que la parcelle no 567 serait comprise dans la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie. Il ressort de l'arrêt attaqué que les parcelles situées au nord de la parcelle no 567, de l'autre côté du chemin du Champ Marion, à savoir les biens-fonds nos 130, 132 et 568 sont colloquées, à l'instar des fonds nos 567 et 684, soit en zone intermédiaire soit en zone sans affectation spéciale. Ces parcelles forment un secteur non bâti d'un seul tenant de 15'366 m².

Bien que les recourants prétendent contester l'établissement des faits, ils ne remettent en réalité pas en cause ces constatations, mais se prévalent de la présence de parcelles bâties autour de ce secteur pour affirmer que le bien-fonds no 567 serait compris dans la partie largement bâtie de l'agglomération; il s'agit toutefois d'une question de droit.

Selon la jurisprudence, la notion de "terrains déjà largement bâtis" doit être comprise de manière étroite (ATF 132 II 218 consid. 4.1; arrêt 1C_231/2019 du 30 octobre 2020 consid. 2.3); elle comprend pour l'essentiel le territoire équipé et les brèches dans le tissus bâti (cf. ATF 132 II 218 consid. 4.1; arrêt 1C_507/2012 du 4 mars 2013 consid. 3.1). Ces dernières s'entendent comme des surfaces de peu d'importance par rapport à l'étendue du milieu bâti dans lequel elles s'insèrent et qui, dans la règle, sont équipées (ATF 121 II 417 consid. 5a; arrêt 1C_507/2012 du 4 mars 2013 consid. 3.1).

Or, en l'occurrence, s'il est vrai que des parcelles bâties se trouvent à proximité du bien-fonds des recourants, ces derniers n'expliquent cependant pas que les parcelles situées hors de la zone à bâtir formeraient, avec la parcelle no 567, un ensemble structuré ou encore que ce secteur serait équipé. En outre, au regard du tenant non bâti de 15'366 m² formé par les parcelles nos 130, 132, 567, 568 et 684, on ne peut pas non plus considérer être en présence d'une brèche (cf. ATF 132 II 218 consid. 4.2, en particulier 4.2.4). Rien ne permet ainsi de qualifier ce secteur de surface constructible en application de l'art. 36 al. 3 LAT; il convient dans ce contexte du reste de souligner que la zone constructible actuelle de la Commune de Le Vaud est surdimensionnée, selon les constatations cantonales.

On ne voit dès lors pas non plus que la parcelle devrait être considérée comme constructible en application de l'art. 135 LATC, dont les recourants ne prétendent du reste pas qu'il aurait été appliqué arbitrairement, ce qui scelle le sort de cette critique (art. 106 al. 2 LTF; cf. ATF 136 II 489 consid. 2.8). D'ailleurs on ne peut pas les suivre lorsqu'ils se prévalent de la prétendue volonté de la commune de construire sur la parcelle no 567, volonté qui constituerait une condition de la jurisprudence cantonale conduisant à admettre le caractère constructible (cf. arrêt 1A.74/2006 du 19 mai 2006 consid. 2, cité par les recourants). Il suffit à cet égard de rappeler que la commune prévoyait initialement d'affecter ce terrain en zone intermédiaire - que le droit cantonal ne prévoit au demeurant plus (cf. ATF 146 II 289 consid. 6) -, qui constitue un territoire inconstructible ( ibid.).

Dans ces conditions, il n'est pas critiquable d'avoir considéré inconstructible la parcelle no 567. Il s'ensuit qu'il appartient à l'autorité cantonale compétente, en application de l'art. 25 al. 2 LAT, de décider de la conformité des constructions qui y sont érigées. Il n'est en l'occurrence pas contesté que, dans le canton de Vaud, cette compétence appartient formellement à la DGTL, dont la décision ne saurait ainsi être remise en cause pour ce motif. Le grief est rejeté.

3.

Les recourants se plaignent également d'une violation de l'art. 24 LAT.

3.1

L'art. 24 LAT régit les exceptions prévues hors de la zone à bâtir. Selon cette disposition, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation, en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT, lorsque sont réunies deux conditions. D'une part, l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a). D'autre part, aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Ces conditions sont cumulatives (arrêts 1C_276/2021 du 17 mars 2022 consid. 4.1;1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 7.5.1).

L'implantation d'une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT, lorsqu'un emplacement hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs liés à l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage est exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. Il suffit que l'emplacement soit relativement imposé par la destination: il n'est pas nécessaire qu'aucun autre emplacement n'entre en considération. Il doit toutefois exister des motifs particulièrement importants et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement prévu plus avantageux que d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 141 II 245 consid. 7.6.2; 136 II 214 consid. 2.1; plus récemment arrêt 1C_131/2019 du 17 juin 2019 consid. 3.2.1). Seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion de préférences dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1; 129 II 63 consid. 3.1; arrêt 1C_74/2018 du 12 avril 2019 consid. 2.1). L'application du critère de l'art. 24 let. a LAT doit toutefois être stricte, dès lors que ce dernier contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (ATF 124 II 252 consid. 4a; encore récemment arrêts 1C_276/2021 du 17 mars 2022 consid. 4.1;1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 7.5.1; sur le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, voir arrêt précité 1C_50/2020 consid. 8.1.1).

3.2

Les recourants reconnaissent que le stockage des matériaux de chantier et de véhicules devrait, sur le principe, prendre place en zones artisanale ou industrielle. Selon eux, toutefois, il serait insoutenable d'affirmer qu'il existerait des alternatives aux parcelles nos 567 et 684 dans de telles zones, la région de Nyon faisant face à une pénurie de secteurs de ce type. La municipalité avait d'ailleurs déclaré travailler depuis 15 ans sur la création d'une zone artisanale, sans réponse du canton, et avoir peur de perdre une entreprise locale employant des personnes dans la région, payant des impôts et effectuant des travaux pour la commune. A suivre les recourants, on ne saurait contraindre une petite entreprise familiale et locale implantée dans la région de Nyon depuis près de 60 ans à s'expatrier dans une autre région du canton pourvue de zones artisanales ou industrielles.

Les efforts déployés par les recourants et les difficultés rencontrées ne sauraient certes être niés. Toutefois, l'absence de zone adéquate dont ils se prévalent n'est pas établie; au contraire, la DGTL précise céans que le canton de Vaud dispose de 700 ha de zones d'activités non occupées, correspondant à une réserve suffisante pour plus de dix ans (cf. plan directeur cantonal, ligne d'action D1). En tout état de cause, on ne saurait déduire de la prétendue indisponibilité de terrains affectés à une zone adéquate, que les aménagements litigieux et l'activité des recourants sur la parcelle no 567 y seraient imposés par leur destination. L'implantation hors de la zone à bâtir imposée par sa destination suppose en effet des raisons d'ordre technique, des motifs liés aux conditions d'exploitation économique ou encore à cause de la configuration ou des particularités du sol (cf. arrêt 1C_304/2008 du 30 avril 2009 consid. 3.1). Or cela n'est pas le cas en l'espèce: la nécessité alléguée de pouvoir exercer son activité sur un terrain à proximité de la Commune de Le Vaud, si elle est compréhensible, n'en relève pas moins de motifs subjectifs, de convenance personnelle, qui ne sauraient justifier une implantation hors de la zone à bâtir; l'implantation de l'activité et les installations hors zone à bâtir entraîne en outre, avec une occupation de près de 3'000 m² et le stockage de matériel lourd, un changement d'affectation importants de terrains non constructibles (cf. ATF 141 II 245 consid. 7.9). On ne discerne enfin pas dans l'argumentaire des recourants quels avantages objectifs pourraient découler d'une implantation hors de la zone à bâtir. En définitive, les intérêts privés allégués, de nature purement économique et d'agrément, ne sauraient l'emporter sur l'intérêt public important, de rang constitutionnel, à la séparation du territoire bâti et non bâti.

Le refus d'accorder une dérogation au sens de l'art. 24 LAT apparaît ainsi conforme au droit fédéral. Le grief doit en conséquence être rejeté.

4.

Dans un dernier grief, les recourants se plaignent d'une violation de la liberté économique (art. 27 Cst.), mais uniquement en lien avec le principe de la proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 Cst. et 36 al. 3 Cst.).

4.1

Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224 s.; 102 Ib 64 consid. 4).

4.2

Les recourants soutiennent que, faute d'alternative concrète pour déplacer leur place de stockage dans la région de Nyon, la société se trouverait dans une situation insoluble. Seule demeurerait possible un déménagement à l'autre bout du canton, impliquant de tout reprendre à zéro, voire d'entraîner sa faillite: il serait manifeste que la recourante perdrait ses chantiers, lesquels seraient largement trop éloignés du lieu de dépôt. Il n'existerait au demeurant aucune garantie que l'entreprise, implantée depuis 1966 à Le Vaud, pourrait se faire un nom ailleurs.

4.3

Une telle argumentation ne répond pas aux exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF (cf. arrêt 2C_575/2020 du 30 mai 2022 consid. 3.1, destiné à publication), les recourants se contentant d'affirmations appellatoires concernant les dangers pour la survie de l'entreprise. Ils ne pointent en particulier aucun élément tangible du dossier permettant d'appuyer leurs assertions. Rien ne mène en particulier à la conclusion qu'un déménagement "de l'autre côté du canton" serait la seule alternative et que, quand bien même elle le serait, il en découlerait une perte de chantiers, voire la faillite de l'entreprise. Plus largement, rien ne démontre que la décision litigieuse entrainerait la cessation totale des activités de l'entreprise; la décision attaquée ne porte que sur l'activité menée sur les parcelles nos 567 et 684 et un délai de six mois à partir de la décision exécutoire est de surcroît imparti pour y mettre un terme (cf.1C_44/2009 du 1er février 2010 consid. 6.4). Les recourantes n'exposent de surcroît pas que les recherches de terrains alternatifs auraient été menées avec sérieux ni ne décrivent de raisons plausibles pour lesquelles celles-ci seraient demeurées infructueuses. Maintenir l'activité de la société recourante hors de la zone à bâtir représenterait enfin un avantage dont ne bénéficient pas les entreprises concurrentes dans le canton. Dans ces conditions, on ne voit pas de motif de revenir sur l'ordre de remise en état litigieux. Les dérogations à la règle ne sont pas mineures, spécialement en ce qui concerne l'atteinte au principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti; l'espace occupé par l'entreprise représente près de 3'000 m2 et la présence de machines de chantier, de véhicules de grande taille et de matériaux de construction ne s'intègre pas harmonieusement au site. On ne voit du reste pas quelle autre mesure que la cessation des activités permettrait de se conformer à ce principe cardinal de l'aménagement du territoire. Enfin, avec l'instance précédente, il convient encore de tenir compte des nuisances dont font état les voisins opposants (bruit, poussière, problèmes de sécurité etc.), nuisances qui justifient qu'une solution soit trouvée dans des délais raisonnables.

Il s'ensuit que le grief doit être écarté.

5.

Les considérants qui précédent conduisent au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, aux frais des recourants, qui succombent (art. 66 al. 1 et 5 LTF). Ils verseront en outre des dépens aux intimés, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 1 et 4 LTF).