1C_852/2013

1.

Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF). Il contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 139 V 42 consid. 1 p. 44).

Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire et des constructions (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.

Selon l'art. 89 al. 2 let. c LTF, les communes et autres collectivités publiques ont qualité pour recourir en invoquant la violation de garanties qui leur sont reconnues par les Constitutions cantonale ou fédérale. Les Communes de Rolle et de Gilly, qui invoquent l'autonomie dont elles bénéficient en matière d'aménagement local du territoire, ont ainsi qualité pour agir contre l'arrêt du Tribunal cantonal qui annule les décisions d'adoption et d'approbation du plan d'affectation. La question de savoir si les communes sont réellement autonomes dans ce domaine relève du fond (ATF 135 I 43 consid. 1.2 p. 45 et les arrêts cités).

Contrairement à ce que soutiennent les intimés, les Municipalités de Rolle et de Gilly qui bénéficient chacune de l'autorisation générale de plaider au sens de l'art. 4 al. 2 de la loi cantonale vaudoise sur les communes du 28 février 1956 (LC, RSV 175.11) sont habilitées à représenter les conseils communaux recourants (cf. autorisations générales de plaider pour la législature 2011-2016 transmises au Tribunal fédéral).

Les autres conditions de recevabilité sont réunies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus par l'art. 105 al. 2 LTF. Il ne peut s'en écarter que si les constatations de ladite autorité ont été établies de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62 ; 136 II 304 consid. 2.4 p. 314) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). S'il entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente, le recourant doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions d'une exception prévue par l'art. 105 al. 2 LTF sont réalisées. Au début de leur mémoire, les recourantes présentent leur propre version des faits et apportent quelques précisions aux constatations des juges cantonaux. Une telle argumentation, dans la mesure où elle s'écarte des faits établis dans l'arrêt attaqué ou les complète, sans qu'il soit indiqué que ceux-ci seraient manifestement inexacts ou arbitraires, est irrecevable, le Tribunal fédéral n'étant pas une instance d'appel (ATF 136 II 101 consid. 3 p. 104 s. ; 135 II 313 consid. 5.2.2 p. 322).

3.

Les recourantes invoquent une violation du principe de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) et de l'autonomie communale. Elles reprochent au Tribunal cantonal d'avoir statué en opportunité sans avoir fait preuve de retenue : cela l'aurait notamment amené à considérer que les études qui figurent au dossier - justifiant pour différentes raisons la nécessité de réaliser la route querellée - n'étaient pas suffisantes. Les recourantes soutiennent également que le Tribunal cantonal a violé le droit en exigeant l'élaboration d'un rapport selon l'art. 47 OAC.

3.1

3.1.1

Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'art. 33 al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de l'application du droit ; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle est juste et adéquate. La question du contrôle de l'opportunité se pose à propos des plans d'affectation communaux. L'autorité cantonale de recours doit préserver la liberté d'appréciation dont les communes ont besoin dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée ; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (arrêt 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2.3, non publié in ATF 137 II 23 ; ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242 et les références).

3.1.2

Aux termes de l'art. 47 al. 1 OAT, l'autorité qui établit les plans d'affectation fournit à l'autorité cantonale chargée d'approuver ces plans un rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant de la population (art. 4 al. 2 LAT), des conceptions et des plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de l'environnement. Un tel rapport est avant tout nécessaire lors de l'approbation d'un plan d'affectation communal par une autorité cantonale. Dans plusieurs cantons en effet - dont le canton de Vaud -, l'autorité qui établit les plans d'affectation est une autorité communale, qui ne se borne pas à faire une proposition mais qui prend une véritable décision d'adoption du plan. Pour que le plan entre en vigueur et ait force obligatoire, la décision doit encore, en vertu de l'art. 26 LAT, être approuvée par une autorité cantonale. Le rapport selon l'art. 47 OAT est destiné à cette autorité cantonale. Il lui permet de mieux comprendre les enjeux de l'aménagement local, dans la commune concernée, et d'obtenir d'office des renseignements sur les différents points décisifs (cf. arrêt 1C_17/2008 du 13 août 2008 consid. 2.2 publié in SJ 2008 I 471). Ce rapport sert également d'instrument aux instances de recours, Tribunal fédéral y compris, lorsqu'il s'agit notamment d'examiner la conformité du plan d'affectation aux exigences découlant de la législation fédérale sur la protection de l'environnement (cf. arrêt 1C_568/2008 du 6 juillet 2008 consid. 6).

3.2

Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal cantonal a certes relevé l'existence de différents rapports sectoriels. Il a toutefois considéré qu'il manquait une étude globale permettant à l'autorité de décision d'appréhender l'ensemble des intérêts pertinents à prendre en considération. Selon l'instance précédente, la pesée des intérêts n'avait en l'espèce pas été effectuée de manière complète et le besoin du projet n'apparaissait pas pleinement démontré.

En l'occurrence, le plan routier litigieux constitue un plan d'affectation spécial - au sens de l'art. 14 LAT - qui détermine un nouveau mode d'utilisation du sol pour la partie du territoire communal concerné (ATF 120 Ib 27 consid. 2c/cc p. 32 ; 112 Ib 164 164 consid. 2b p. 167). Le projet routier litigieux est donc soumis aux règles de la LAT et de son ordonnance régissant les plans d'affectation. Or l'art. 47 OAT exige l'établissement d'un rapport qui démontre que le plan d'affectation communal est conforme aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire et aux exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de l'environnement (cf. supra consid. 3.1.2). Compte tenu des impacts importants du projet routier litigieux sur l'aménagement du territoire et l'environnement (cf. étude EES), on ne saurait renoncer à l'établissement d'un rapport de synthèse global permettant à l'autorité cantonale - qui n'est pas l'autorité d'adoption du plan d'affectation intercommunal - de saisir tous les intérêts en présence et de contrôler la pesée des intérêts effectuée par les autorités communales. Un tel rapport s'impose d'autant plus en l'espèce que les services cantonaux ont émis de nombreux préavis durant la présente procédure et que l'opportunité de la réalisation du projet RODEO II était discutée par l'EES. Le fait que la loi cantonale sur les routes et la pratique cantonale n'exigeraient pas, selon les recourantes, la rédaction d'un rapport de conformité au sens de l'art. 47 OAT pour l'aménagement d'une route communale n'est pas déterminant. En effet, en vertu du principe de la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.), le droit cantonal ne saurait faire obstacle à l'application du droit fédéral.

Les recourantes soutiennent encore que les différentes études pluridisciplinaires établies par CCC et d'autres mandataires feraient une analyse de l'impact de la route sur l'ensemble du territoire et du réseau rollois ; elles ajoutent que les différents rapports au dossier ne constitueraient pas des rapports sectoriels. Les recourantes ne proposent toutefois aucune démonstration de ce qu'elles affirment. Elles ne cherchent pas à démontrer la prise en compte globale de tous les intérêts en présence dans le cas d'espèce. D'ailleurs, elles ne se prononcent en particulier pas sur le constat fait par le Tribunal cantonal selon lequel certains éléments n'avaient pas été pris en compte dans la pesée des intérêts ; à titre d'exemple, l'instance précédente citait le fait que le besoin du projet était justifié par une augmentation purement linéaire du trafic motorisé à l'horizon 2030 (estimation au demeurant contestée par le SR dans sa prise de position du 8 juillet 2010) qui ne tenait pas compte d'éventuelles possibilités de report modal vers les transports publics. La critique des recourantes, essentiellement appellatoire, est donc irrecevable.

Les recourantes ne sauraient par ailleurs tirer argument du fait que le tracé de la route est inscrit dans le plan directeur communal (cf. schéma directeur) et dans le plan partiel d'affectation (PPA) de l'ouest rollois. Elles perdent en effet de vue que le PPA en question indique le tracé du projet RODEO II à titre indicatif seulement, le tracé définitif devant faire l'objet d'une étude (cf. rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT pour le PPA de l'Ouest rollois). Quant au plan directeur communal, il constitue un simple plan d'intention servant de référence et d'instrument de travail pour les autorités cantonales et communales qui n'a pas force obligatoire (art. 31 al. 2 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC, RSV 700.11] ; cf. arrêt 1P.513/1997 du 15 avril 1998 consid. 1c/bb publié in RDAF 1998 I 318 ; arrêt 1C_289/2007 du 27 décembre 2007 consid. 5.2).

Enfin, les recourantes se méprennent lorsqu'elles affirment que le Tribunal cantonal aurait exigé une étude d'impact sur l'environnement (EIE). En effet, dans l'arrêt entrepris, le Tribunal cantonal a simplement constaté l'absence d'une EIE, sans toutefois examiner si celle-ci s'imposait en l'espèce. Il n'appartient pas au Tribunal fédéral de statuer sur cette question en première instance, ce d'autant moins que les faits pertinents sur ce point ne ressortent pas de l'arrêt entrepris.

3.3

Dans ces circonstances, le Tribunal cantonal n'a pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en considérant qu'en l'espèce la rédaction d'un rapport de conformité selon l'art. 47 OAT était nécessaire et que le plan routier n'avait pas fait l'objet d'une pondération complète des intérêts en présence, étant relevé que le contrôle de la pesée des intérêts ressort de l'examen de la légalité et non de l'opportunité comme l'affirment à tort les recourantes (cf. ATF 132 II 408 consid. 4.3 et 4.5.5).

4.

Les recourantes soutiennent ensuite que l'exigence de planification simultanée va au-delà des exigences posées par l'art. 25a LAT. Cette exigence serait disproportionnée et arbitraire. Elle n'aurait en outre pas été posée par le SDT, celui-ci se limitant à exiger une compensation ultérieure au moment de la réalisation proprement dite de la route.

4.1

4.1.1

L'art. 25a LAT énonce, à ses al. 1 à 3, des principes en matière de coordination " lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités ". Une autorité chargée de la coordination doit en particulier veiller à ce que toutes les pièces du dossier de demande d'autorisation soient mises simultanément à l'enquête publique (art. 25a al. 2 let. b LAT) et à ce qu'il y ait une concordance matérielle des décisions ainsi que, en règle générale, une notification commune ou simultanée (art. 25a al. 2 let. d LAT) ; ces décisions ne doivent pas être contradictoires (art. 25a al. 3 LAT). Ces principes ont été conçus pour être mis en oeuvre au stade de l'autorisation de construire ; la loi prévoit cependant qu'ils " sont applicables par analogie à la procédure des plans d'affectation " (art. 25a al. 4 LAT). Enfin, la loi ne tend pas à une coordination maximale, mais doit assurer une coordination suffisante, ce que précisent les textes allemand et italien de l'art. 25a al. 1 LAT (cf. arrêt 1C_309/2013 du 4 juillet 2013 consid. 3.3.1 ; ARNOLD MARTI, in Commentaire LAT, n. 23 ad art. 25a LAT).

4.1.2

En vertu de l'art. 26 OAT, les surfaces d'assolement font partie du territoire qui se prête à l'agriculture au sens de l'art. 6 al. 2 let. a LAT ; elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables. Elles sont garanties par des mesures d'aménagement du territoire (al. 1). Une surface totale minimale d'assolement a pour but d'assurer au pays une base d'approvisionnement suffisante, comme l'exige le plan alimentaire, dans l'hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (al. 3). L'art. 30 OAT impose aux cantons de veiller à ce que les surfaces d'assolement soient classées en zones agricoles et de s'assurer que leur part de la surface totale minimale d'assolement soit garantie de façon durable ; si cette part ne peut être garantie hors des zones à bâtir, ils prévoient des zones réservées (art. 27 LAT) pour des territoires non équipés sis dans des zones à bâtir.

Selon la jurisprudence, il faut accorder une importance majeure à la protection des terres cultivables et à la garantie des surfaces d'assolement (cf. ATF 134 II 217 consid. 3.3). L'objectif défini par le PDCn vaudois de préserver et garantir à long terme les surfaces d'assolement s'inscrit précisément dans ce contexte. La mesure F12 du PDCn, consacrée aux surfaces d'assolement, précise les principes de mise en oeuvre de la protection durable des meilleures terres cultivables (cf. PDCn - Adaptation 2-15 juin 2012 p. 276 ss).

4.2

En l'espèce, l'emprise du projet routier sur les surfaces d'assolement s'élève à 8'975 m 2, dont 991 m 2 pour la Commune de Rolle et 7'894 m 2 pour la Commune de Gilly. En cours de procédure, la Municipalité de Rolle a indiqué vouloir compenser l'emprise du projet litigieux sur les surfaces d'assolement en pérennisant un secteur de la zone intermédiaire " Beaulieu Nord ", d'une surface de 10'000 m 2. L'autorité municipale a précisé lors de l'inspection locale que cette pérennisation serait effectuée au moment de la réalisation de la route en question. L'instance précédente a toutefois considéré, dans l'arrêt attaqué, que la question de la compensation des surfaces d'assolement ne pouvait être reportée à une procédure distincte et ultérieure. Elle relevait en effet que le résultat d'une planification visant à la pérennisation de la zone intermédiaire proposée était incertaine en l'état, comme l'avait admis la Municipalité lors de l'inspection locale. Selon le Tribunal cantonal, le projet routier devait être formellement subordonné à la procédure de planification tendant à la compensation des surfaces d'assolement.

L'appréciation du Tribunal cantonal n'apparaît en l'espèce pas critiquable. En l'occurrence, l'obligation de compenser intégralement les surfaces d'assolement consommées par le projet n'est pas contestée par les recourantes. Or seule une coordination stricte entre la procédure d'adoption du plan routier - qui permet la construction de la route - et celle tendant à la compensation des surfaces d'assolement permet de garantir la préservation de telles surfaces qui constitue un intérêt public majeur. Dans le cas contraire, il existe en effet un risque que les surfaces d'assolement consommées ne soit jamais compensées. L'OFDT a d'ailleurs précisé que les expériences passées avaient démontré que la compensation d'une telle surface d'assolement par des surfaces agricoles disposant - à tout le moins - d'une qualité de sol égale n'était pas aisée. Les recourantes se méprennent d'ailleurs lorsqu'elles affirment que le SDT aurait admis que la pérennisation des surfaces d'assolement pouvait intervenir au moment de la construction de la route. Le SDT a en effet exigé à plusieurs reprises, en se fondant notamment sur le PDCn, la simultanéité des planifications (cf. courrier du SDT du 26 novembre 2010 ; procès-verbal d'audience du 20 mars 2013). On ne saurait donc, comme le souhaitent les recourantes, attendre la réalisation de la route pour mettre en oeuvre la procédure de compensation des surfaces d'assolement. Quoi qu'en pensent les recourantes, les déclarations formelles de la Municipalité quant à sa volonté de pérenniser la zone intermédiaire ne sont pas suffisantes et ne garantissent pas la faisabilité de la compensation. Il convient en l'occurrence de se montrer d'autant plus rigoureux concernant la question de la compensation des surfaces d'assolement que l'un des objectifs de la révision partielle de la LAT, entrée en vigueur le 1 er mai 2014, est d'assurer une meilleure protection des terres cultivables (Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010, FF 2010 971 ch. 1.4.3 ; cf. art. 3 al. 2 let. a et art. 15 al. 3 LAT dans leur teneur dès le 1 er mai 2014). Dans ce sens également, le PDCn souligne que le capital des surfaces d'assolement doit être économisé et que le Canton de Vaud entend donc adopter une attitude préventive en protégeant à long terme ses surfaces d'assolement (cf. mesure F12 du PDCn p. 279).

Enfin, les recourantes estiment qu'en application du principe de la proportionnalité, l'instance précédente aurait dû confirmer la légalité du projet routier, tout en conditionnant la réalisation effective de la route à l'aboutissement ultérieur de la planification tendant à pérenniser les surfaces d'assolement correspondantes. Cette critique doit être rejetée. En effet, l'adoption d'un plan d'affectation ne saurait être assortie d'une telle condition suspensive eu égard à l'importance de l'intérêt public à la préservation des surfaces d'assolement. Ce procédé semble par ailleurs contraire au PDCn qui indique, dans les principes de mises en oeuvre de la mesure F12, que " lorsqu'une mesure de compensation des emprises nécessite un changement d'affectation, celui-ci doit être réalisé de manière simultanée " (cf. mesure F12 du PDCn p. 280).

4.3

Le raisonnement de l'instance précédente ne viole donc pas l'art. 25a LAT et le recours doit également être rejeté sur ce point.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. Il n'y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, les communes recourantes ayant agi dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause (art. 66 al. 4 LTF). Les communes recourantes verseront néanmoins une indemnité à titre de dépens aux intimés, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 1 LTF).