Federal Supreme Court, 2C_303/2023 (2025)

2C_303/2023

Rubrum

Urteil vom 6. Mai 2025

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,

Bundesrichter Donzallaz,

Bundesrichterinnen Hänni, Ryter,

Bundesrichter Kradolfer,

Gerichtsschreiber Weber.

Verfahrensbeteiligte

Bundesamt für Justiz,

Direktionsbereich Privatrecht,

Bundesrain 20, 3003 Bern,

Beschwerdeführer,

gegen

1. A.________ AG,

2. B.________ AG,

3. C.________ AG,

Beschwerdegegnerinnen

alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Alexander Wyss,

Justiz- und Sicherheitsdirektion

des Kantons Nidwalden,

Kreuzstrasse 1, 6371 Stans.

Gegenstand

Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland

(BewG); Wiedererwägung,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung,

vom 27. März 2023 (VA 21 24).

Sachverhalt

A.

A.a.

Am 28. April 2010 stellten die A.________ AG, die B.________ AG und die C.________ AG bei der Justiz- und Sicherheitsdirektion des Kantons Nidwalden, Amt für Justiz (nachfolgend: Justiz- und Sicherheitsdirektion), für das Projekt U.________ -Resort ein Gesuch um Feststellung der Nichtbewilligungpflicht nach dem Bundesgesetz vom 16. Dezember 1983 über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewG; SR 211.412.41). Am 16. Juli 2010 verfügte die Justiz- und Sicherheitsdirektion im Wesentlichen, dass mit der Realisierung des im Gesuch detailliert beschriebenen Konzepts U.________ -Resort, und damit zusammenhängend die Realisierung des Gestaltungsplans U.________ vom 24. Juli 2009, unter Einhaltung gewisser Auflagen kein bewilligungspflichtiger Tatbestand im Sinne des BewG entstehe (nachfolgend: Feststellungsverfügung).

A.b.

Die A.________ AG, die B.________ AG und die C.________ AG sind seit 2011 vollständig bzw. mehrheitlich im Besitz der D.________, einer Tochtergesellschaft des Staatsfonds E.________. Zwischen 2014 und 2017 wurde das U.________ -Resort auf dem V.________ komplett umgebaut. Das Resort besteht aus rund 30 Gebäuden und umfasst vier Hotels mit 384 Zimmern, 67 Einheiten des Hotelwohnens sowie 12 Restaurants und Bars. Die klassische Hotellerie erstreckt sich auf eine Wohnfläche von 51'385 m2, während die Einheiten des Hotelwohnens, die sogenannten Residenzen, eine Wohnfläche von 17'234 m2 einnehmen. Zu Letzteren gehören die bereits im Jahr 2010 angedachten Grand Suites und Panorama Suites mit einer Fläche bis zu 285 m2 sowie die im Rahmen der Erstellung neu geplanten Lakeview Villen mit einer Fläche bis zu 848 m2.

B.

B.a.

Mit Gesuch vom 28. Mai 2018 gelangte die A.________ AG erneut an die Justiz- und Sicherheitsdirektion und beantragte, dass die durch sie gastronomisch betriebenen Luxussuiten anstelle von Kitchenetten mit Hotelsatellitenküchen ausgestattet werden dürfen. Gestützt auf ein Rechtsgutachten vom 12. Dezember 2018 beauftragte der Regierungsrat des Kantons Nidwalden mit Beschluss vom 19. Februar 2019 die Justiz- und Sicherheitsdirektion, ein Wiedererwägungsverfahren zur Genehmigung des Einbaus der Küchen in die Wege zu leiten. Mit Gesuch vom 9. März 2020 ersetzten die A.________ AG, die B.________ AG und die C.________ AG das Gesuch der A.________ AG vom 28. Mai 2018 und beantragten, die Verfügung vom 16. Juli 2010 teilweise in Wiedererwägung zu ziehen. Mit Verfügung vom 24. November 2020 zog die Justiz- und Sicherheitsdirektion die Sache in Wiedererwägung und leitete den Entscheid an das Eidgenössische Amt für Grundbuch- und Bodenrecht (EGBA) weiter. Letzteres teilte Ende 2020 mit, dass gegen die Verfügung - aufgrund des Dokumentationsstands - Beschwerde erhoben werde. Daraufhin widerrief die Justiz- und Sicherheitsdirektion die Verfügung vom 24. November 2020 und bot der A.________ AG, der B.________ AG und der C.________ AG die Möglichkeit, Unterlagen nachzureichen. Am 17. März 2021 reichten die A.________ AG, die B.________ AG und die C.________ AG ein ergänzendes Gesuch mit präzisierten Anträgen ein. Die Justiz- und Sicherheitsdirektion gab ein zweites Rechtsgutachten in Auftrag, das am 6. Juli 2021 erstattet wurde, und am 10. Juni 2021 wurde ein Augenschein vor Ort genommen.

B.b.

Mit Entscheid vom 15. Juli 2021 hiess die Justiz- und Sicherheitsdirektion das Gesuch der A.________ AG, der B.________ AG und der C.________ AG gut (Dispositiv-Ziff. 1) und änderte den Entscheid vom 16. Juli 2010 (Feststellungsverfügung) ab (vgl. Dispositiv-Ziff. 2) : Insbesondere wurde die Dispositiv-Ziff. 2 des Entscheids vom 16. Juli 2010 betreffend die bauliche Auflage, in U.________-Residenzen lediglich Kitchenettes einzubauen, aufgehoben. Zudem wurde die Dispositiv-Ziff. 3.1 des Entscheids vom 16. Juli 2010 durch eine neue Formulierung ersetzt, wonach die A.________ AG verpflichtet ist, für die-U.________-Residenzen (Grand Suites, Panorama Suites und Lakeview Villen) bestimmte Dienstleistungen anzubieten, und die Erwerber/Mieter dieser Residenzen in dem Sinne verpflichtet sind, diese Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen, als sie ein monatliches Entgelt (Service-Zusatzpauschale) zwingend und nicht rückstattbar bezahlen (in einer Grössenordnung von mindestens Fr. 900.-- bis Fr. 2'000.--, je nach Residenzkategorie), wobei ihnen dieses Entgelt als Guthaben zum Bezug der erwähnten Dienstleistungen zur Verfügung steht.

B.c.

Gegen diesen Entscheid erhob das Bundesamt für Justiz (BJ), Direktionsbereich Privatrecht (nachfolgend: Bundesamt) Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden und beantragte, der Entscheid sei aufzuheben und im Sinne der Erwägungen zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Zur Begründung brachte das Bundesamt vor, es bestehe eine erhebliche Gefahr, dass die Einheiten als gewöhnliche Ferienwohnungen genutzt würden, weil die Höhe der nicht rückerstattbaren Dienstleistungspauschale derart tief und wenig konkretisiert angesetzt sei. Zudem fehle es an einer expliziten Verpflichtung der Käuferinnen und Käufer einzelner Einheiten, diese dem Resort zur Bewirtschaftung zu überlassen. Das Verwaltungsgericht hiess das Rechtsmittel mit Entscheid vom 27. März 2023 teilweise gut, hob Dispositiv-Ziff. 2 des Entscheids der Justiz- und Sicherheitsdirektion vom 15. Juli 2021 zu den mit der Feststellung der Nichtbewilligungspflicht verbundenen Auflagen im Punkt "Dispositiv-Ziff. 3.1 (neu) " betreffend eine Service-Zusatzpauschale auf und wies die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Justiz- und Sicherheitsdirektion zurück. Das Verwaltungsgericht gelangte im Wesentlichen zum Schluss, dass der Entscheid der Justiz- und Sicherheitsdirektion insofern Bundesrecht verletze, als mit den verfügten betrieblichen Auflagen und insbesondere mit der nicht näher konkretisierten und zu tief angesetzten Service-Zusatzpauschale nicht ausreichend sichergestellt sei, dass die Suiten und die Lakeview Villen nicht zu gewöhnlichen Ferienwohnungen verkommen und damit der Charakter einer hotelmässigen Bewirtschaftung verloren geht (vgl. E. 5.6 des vorinstanzlichen Urteils). Überdies stellte das Verwaltungsgericht fest, dass die Einheiten des Hotelwohnens mit dem Entscheid vom 16. Juli 2010, der unangefochten in Rechtskraft erwuchs, keiner eigentlichen Bewirtschaftungspflicht im Sinne einer Überlassung der Suiten durch die Eigentümer an den Hotelbetreiber zwecks Weitervermietung und zwecks hotelmässiger Bewirtschaftung unterstellt worden seien und die Weitervermietung kein notwendiges Kriterium für die Qualifikation als Betriebsstätte gewesen sei. Darauf hätten die A.________ AG, die B.________ AG und die C.________ AG vertrauen dürfen (vgl. E. 4.3 des vorinstanzlichen Urteils).

C.

Das Bundesamt für Justiz gelangte mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 25. Mai 2023 an das Bundesgericht und beantragt, (1) es sei der Entscheid des Verwaltungsgerichts im Umfang der Abweisung aufzuheben und (2) es sei die Justiz- und Sicherheitsdirektion anzuweisen, in der Wiedererwägung der Verfügung vom 16. Juli 2010 in Sachen Feststellung der Nichtbewilligungspflicht nach dem BewG mittels Auflage Folgendes vorzusehen: (a) Verpflichtung der A.________ AG, der B.________ AG und der C.________ AG bei der Veräusserung oder Vermietung der U._______-Residenzen (Grand Suites, Panorama Suites und Lakeview Villen) vorzusehen, dass die Erwerber bzw. Mieter die Eigennutzung der erworbenen bzw. gemieteten Einheiten zwecks Weitervermietung im Rahmen der hotelmässigen Bewirtschaftung an den jeweiligen Hotelbetreiber ohne zeitliche Einschränkung abtreten müssen; (b) Anmerkung des Stockwerkeigentumsbegründungsvertrags sowie des Verwaltungs- und Nutzungsreglements und Vormerkung des Mietvertrags zwischen dem Erwerber und dem jeweiligen Hotelbetreiber im Grundbuch, welche die Bewirtschaftungsverpflichtung gemäss (a) umfassen müssen.

Mit Verfügung vom 20. Juni 2023 wurde der Beschwerde antragsgemäss die aufschiebende Wirkung gewährt.

Die A.________ AG, die B.________ AG und die C.________ AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerinnen) liessen sich am 26. Juni 2023 und am 27. Juli 2023 vernehmen und beantragen, auf die Beschwerde des Bundesamts sei nicht einzutreten; eventualiter sei sie vollumfänglich abzuweisen. Die Justiz- und Sicherheitsdirektion beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 26. Juni 2023, auf die Beschwerde des Bundesamts sei nicht einzutreten; eventualiter sei sie vollumfänglich abzuweisen. Das Bundesamt nahm mit Eingabe vom 13. Juli 2023 erneut Stellung und hält an seinen Anträgen fest.

Erwägungen

1.

Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (BGE 147 I 89 E. 1; 146 II 276 E. 1).

1.1

Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts, der grundsätzlich der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterliegt (Art. 82 lit. a, Art. 83 e contrario, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG). Fraglich ist indes, ob ein anfechtbarer Entscheid im Sinne der Art. 90 ff. BGG vorliegt.

1.1.1

Der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterliegen Endentscheide; diese beenden das Verfahren durch eine abschliessende materielle oder prozessuale Beurteilung (Art. 90 BGG; BGE 150 I 174 E. 1.1.1; 141 III 395 E. 2.2; 133 V 477 E. 4.1.1). Ein Endentscheid liegt auch im Falle einer Rückweisung an eine untere Instanz vor, sofern dieser kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der (rechnerischen) Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient (BGE 150 II 346 E. 1.3.4; 144 V 280 E. 1.2; 142 II 20 E. 1.2; 138 I 143 E. 1.2).

1.1.2

Eine Variante des Endentscheids stellt der Teilentscheid gemäss Art. 91 BGG dar. In einem Teilentscheid wird nicht über eine materiell-rechtliche Teilfrage entschieden, sondern abschliessend über eines oder einige von mehreren Rechtsbegehren befunden. Ein Entscheid, der nur einen Teil der gestellten Begehren behandelt, ist jedoch nur dann ein vor Bundesgericht anfechtbarer Teilentscheid, wenn diese Begehren unabhängig von den anderen beurteilt werden können (Art. 91 lit. a BGG; BGE 150 I 174 E. 1.1.1; 146 III 254 E. 2.1; 135 III 212 E. 1.2.1). Unabhängigkeit im Sinne von Art. 91 lit. a BGG bedeutet zum einen, dass die gehäuften Begehren auch Gegenstand eines eigenen Prozesses hätten bilden können, und zum andern, dass der angefochtene Entscheid einen Teil des gesamten Prozessgegenstandes abschliessend beurteilt, so dass keine Gefahr besteht, dass das Schlussurteil über den verbliebenen Prozessgegenstand im Widerspruch zum bereits rechtskräftig ausgefällten Teilurteil steht (BGE 146 III 254 E. 2.1.1; 141 III 395 E. 2.4; Urteile 1C_551/2021 vom 15. Mai 2023 E. 1.1 i.f.;9C_214/2022 vom 3. August 2022 E. 3.3 i.f.). Nicht nur über die bereits beurteilten Begehren muss unabhängig von den noch nicht beurteilten entschieden werden können, sondern auch über die noch nicht beurteilten unabhängig von den bereits beurteilten (BGE 146 III 254 E. 2.1.4 f.; vgl. auch Urteil 1C_142/2021 vom 22. Dezember 2021 E. 1;1C_400/2016 vom 24. März 2017 E. 1.1).

1.1.3

Die Beschwerde steht weiter offen gegen selbstständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren (vgl. Art. 92 BGG). Ausserdem ist die Beschwerde gegen Vor- und Zwischenentscheide zulässig, wenn diese einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG; BGE 149 II 476 E. 1.2.1; 147 III 159 E. 4.1; 147 IV 188 E. 1.3.2) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG; BGE 134 III 426 E. 1.3.2). Der nicht wieder gutzumachende Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG muss grundsätzlich ein Nachteil rechtlicher Natur sein, der auch durch einen späteren günstigen Endentscheid nicht oder nicht gänzlich beseitigt werden kann. Rein tatsächliche Nachteile wie die Verfahrensverlängerung oder -verteuerung reichen grundsätzlich nicht aus (BGE 149 II 476 E. 1.2.1; 149 II 170 E. 1.3; 144 III 475 E. 1.2). Es obliegt der beschwerdeführenden Partei, einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil darzulegen, soweit dessen Vorliegen nicht offensichtlich ist (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG; BGE 148 IV 155 E. 1.1; 147 III 159 E. 4.1; Urteile 1C_736/2024 vom 18. Februar 2025 E. 2.2;1C_439/2020 vom 9. September 2021 E. 3). Die selbstständige Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden bildet zudem aus prozessökonomischen Gründen eine Ausnahme vom Grundsatz, dass sich das Bundesgericht mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen soll (BGE 149 II 170 E. 1.3; 142 II 20 E. 1.2 i.f.; 134 III E. 2.2). Ist die Beschwerde gegen einen Zwischenentscheid gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, bleibt der Zwischenentscheid im Rahmen einer Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit er sich auf dessen Inhalt auswirkt (Art. 93 Abs. 3 BGG).

1.1.4

Vorliegend hat die Vorinstanz die Angelegenheit an die Justiz- und Sicherheitsdirektion mit der Anweisung zurückgewiesen, die Service-Zusatzpauschale bzw. Dienstleistungspauschale höher anzusetzen und konkreter auszugestalten; zugleich hat sie die Beschwerde abgewiesen, soweit das Bundesamt das Fehlen einer ausdrücklichen Auflage bemängelte, wonach die Erwerberinnen und Erwerber einer U.________-Residenz zu verpflichten seien, ihre Wohneinheit der Hotelbetreiberin zur Bewirtschaftung, also zur Weitervermietung an andere Gäste, zu überlassen.

1.1.5

Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid. Dieser kann nicht integral als Endentscheid gemäss Art. 90 BGG qualifiziert werden, weil der unteren Instanz ein Entscheidungsspielraum hinsichtlich der Ausgestaltung der Dienstleistungspauschale verbleibt (vgl. vorne E. 1.1.1). Ebenso wenig liegt mit dem angefochtenen Urteil bezogen auf die streitgegenständliche Frage der Weitervermietungspflicht ein Teilentscheid im Sinne von Art. 91 BGG vor: Zwar liesse sich die Frage der Weitervermietungspflicht unabhängig von der Ausgestaltung der Dienstleistungspauschale beurteilen. Umgekehrt besteht aber insofern eine Abhängigkeit, als eine durchgehend zu entrichtende Dienstleistungspauschale der Pflicht widersprechen würde, die Wohneinheit der Hotelbetreiberin zur Weitervermietung zu überlassen. Insofern stellt die Weitervermietungspflicht nicht eines von mehreren Rechtsbegehren, sondern eine materiell-rechtliche Teilfrage eines Rechtsbegehrens dar. Damit ist das Erfordernis der Unabhängigkeit gemäss Art. 91 lit. a BGG nicht erfüllt (vgl. vorne E. 1.1.2).

1.1.6

Das angefochtene Urteil stellt folglich einen Zwischenentscheid dar, der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG anfechtbar ist (vorne E. 1.1.3). Entgegen den Vorbringen des Bundesamts ist allerdings ein nicht wieder gutzumachender Nachteil gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG nicht ersichtlich. So ist namentlich die Befürchtung unbegründet, einzelne U.________-Residenzen könnten verkauft und gutgläubigen Käuferinnen und Käufern könnte im Anschluss die Weitervermietungspflicht nicht mehr entgegengehalten werden, wenn die Frage der Weitervermietungspflicht nicht im jetzigen Verfahrensstadium geklärt wird. Die Pflicht, im Falle eines nachgelagerten Erwerbs einer Wohneinheit die Nichtbewilligungspflicht feststellen oder gegebenenfalls den Erwerb bewilligen zu lassen, ergibt sich nicht erst aus der Feststellungsverfügung vom 16. Juli 2010 betreffend den Gesamterwerb, sondern unmittelbar aus Art. 17 Abs. 1 BewG und wird gemäss Art. 18 Abs. 1 BewG vom Grundbuchverwalter sichergestellt. Diese Pflicht gilt folglich auch für den Erwerb von Wohneinheiten, die von der Feststellungsverfügung, deren Wiedererwägung hier Streitgegenstand bildet, noch nicht erfasst worden sind. Ohnehin vermag die Feststellungsverfügung vom 16. Juli 2010 betreffend den Gesamterwerb bereits deshalb kein schutzwürdiges Vertrauen der Käuferinnen und Käufer einzelner Wohneinheiten zu begründen, weil diese Verfügung sich an die Beschwerdegegnerinnen richtet und auf deren Gesuch hin in Wiedererwägung gezogen worden ist. Dieses Verfahren ist noch nicht abgeschlossen. Daran ändert der vorinstanzliche Rückweisungsentscheid nichts, hat dieser doch gerade keinen Verfahrensabschluss zur Folge (vgl. vorne E. 1.1.5). Auch auf die Frage, ob die Feststellungsverfügung vom 16. Juli 2010 für die Beschwerdegegnerinnen eine Vertrauensgrundlage darstellt, hat ein Nichteintreten keine präjudizierende Wirkung. Sodann ist der Umstand unbeachtlich, dass sich die Vorinstanz möglicherweise nach dem neuen Entscheid der Bewilligungsbehörde im zweiten Rechtsgang mit denselben Sach- und Rechtsfragen auseinandersetzen wird, die sie bereits im angefochtenen Urteil beantwortet hat. Darin ist weder ein nicht wieder gutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG noch eine Verfahrensverzögerung gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG zu erkennen.

1.2

Der angefochtene Entscheid stellt einen Zwischenentscheid dar. Weder legt es das Bundesamt dar noch ist es ersichtlich, dass die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 lit. a oder lit. b BGG erfüllt sind. Damit liegt kein zulässiges Anfechtungsobjekt vor.

2.

Auf die Beschwerde ist mangels anfechtbarem Entscheid nicht einzutreten. Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Das Bundesamt hat die Beschwerdegegnerinnen für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).

Dispositiv

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.

Das Bundesamt für Justiz hat die Beschwerdegegnerinnen für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 5'000.-- zu entschädigen.

4.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, mitgeteilt.

Lausanne, 6. Mai 2025

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: F. Weber