2C_394/2020

1.

1.1

L'arrêt attaqué est une décision finale (art. 90 LTF), rendue en dernière instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF). Il concerne la cession d'autorisations d'usage accru délivrées sur la base de la législation cantonale relative aux taxis, soit une matière qui relève du droit public (art. 82 let. a LTF) et ne tombe sous le coup d'aucune des exceptions de l'art. 83 LTF. La voie du recours en matière de droit public est donc en principe ouverte.

1.2

Au surplus, le recours a été interjeté en temps utile compte tenu des féries (cf. art. 46 al. 1 let. a et 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites (art. 42 LTF), par les destinataires de l'arrêt attaqué, qui, se voyant leur demande de transfert des autorisations d'usage accru refusée, ont un intérêt digne de protection à son annulation ou sa modification, de sorte qu'ils ont la qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF). Il convient donc d'entrer en matière.

2.

Hormis dans les cas visés à l'art. 95 let. c-e LTF, la violation du droit cantonal en tant que tel ne peut être invoquée devant le Tribunal fédéral. Il est néanmoins possible de faire valoir que son application consacre une violation du droit fédéral, comme la protection contre l'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou la garantie d'autres droits constitutionnels (ATF 143 I 321 consid. 6.1 p. 324; 141 IV 305 consid. 1.2 p. 308). Le Tribunal fédéral n'examine alors de tels moyens que s'ils sont formulés conformément aux exigences de motivation qualifiée prévues à l'art. 106 al. 2 LTF (cf. ATF 142 II 369 consid. 2.1 p. 372; 141 I 36 consid. 1.3 p. 41).

3.

Les recourants dénoncent une violation de leur droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. sous l'angle d'un défaut de motivation, ainsi que de l'art. 112 al. 1 let. b LTF.

3.1

Le droit d'être entendu consacré à l'art. 29 al. 2 Cst. comprend l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse la comprendre, l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 145 III 324 consid. 6.1 p. 326 s.; 134 I 83 consid. 4.1 p. 88). Cette obligation est notamment concrétisée à l'art. 112 al. 1 let. b LTF, qui prévoit que les décisions qui peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal fédéral doivent indiquer les motifs déterminants de fait et de droit sur lesquels l'autorité s'est fondée. Si la décision attaquée ne satisfait pas à ces exigences, le Tribunal fédéral peut soit la renvoyer à l'autorité cantonale en invitant celle-ci à la parfaire, soit l'annuler (art. 112 al. 3 LTF). Le juge doit ainsi mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Il n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 p. 564 s.; 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 et les arrêts cités).

3.2

En l'occurrence, les recourants se plaignent de ce que la Cour de justice n'aurait fait que résumer une partie du dossier en citant les prises de position et le contenu de certaines pièces, sans procéder à une appréciation des preuves.

Les recourants se contentent d'affirmations vagues et n'indiquent pas quelle preuve la Cour de justice aurait omis d'apprécier. Leur critique ne peut dans ces conditions qu'être rejetée.

3.3

Les recourants estiment en outre que l'arrêt est insuffisamment motivé au regard des griefs soulevés.

On doit accorder aux recourants que la motivation de la Cour de justice est succincte. La motivation est sommaire, mais toutefois suffisante pour comprendre que la Cour de justice a estimé les griefs soulevés, dans la mesure de leur pertinence et de leur intelligibilité, totalement infondés. Au reste, sous les titres "violation du droit d'être entendu" et "violation de l'art. 112 al. 1 let. b LTF", les recourants discutent longuement de la pertinence et/ou du bien-fondé des arguments de la Cour de justice. Cela démontre qu'ils ont pu saisir la portée de l'arrêt et l'attaquer en connaissance de cause.

Les griefs tirés de la violation de l'art. 29 al. 2 Cst. et de l'art. 112 al. 1 let. b LTF sont rejetés.

4.

Citant l'art. 97 al. 1 LTF, les recourants reprochent à la Cour de justice d'avoir omis des faits allégués dans leur recours et demandent au Tribunal fédéral de compléter l'état de fait.

4.1

Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits constatés par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 145 V 188 consid. 2 p. 190; 142 II 355 consid. 6 p. 358; 139 II 373 consid. 1.6 p. 377 s.). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF 145 V 188 consid. 2 p. 190; 137 II 353 consid. 5.1 p. 356).

4.2

En l'occurrence, les recourants énoncent comme fait prétendument manquant dans l'arrêt attaqué la circonstance que, d'après la loi genevoise sur les taxis, la cession d'une autorisation d'usage accru n'était possible, pendant une période transitoire de six mois après l'entrée en vigueur de la loi, qu'en faveur d'une personne (physique ou morale) déjà titulaire d'une telle autorisation (cf. infra consid. 6). Ce qui n'aurait pas été constaté par la Cour de justice au titre des faits n'est ainsi que la conséquence de l'application de la loi. Comme le relève l'autorité intimée dans ses déterminations, ce point ne relève pas des faits, mais du droit et sera examiné ci-après (cf. infra consid. 6). Il n'y a donc pas lieu de "compléter" l'état de fait. La conclusion en ce sens est rejetée.

5.

Le litige porte sur le refus du Service cantonal, confirmé par la Cour de justice, d'autoriser la cession à la recourante 2 des autorisations d'usage accru que détient le recourant 1.

6.

6.1

La loi genevoise sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur du 13 octobre 2016 (LTVTC/GE; RS/GE H 1 31) est entrée en vigueur le 1 er juillet 2017.

La loi prévoit que les voitures de taxis sont au bénéfice d'une autorisation d'usage accru du domaine public, chaque autorisation correspondant à une immatriculation (art. 10 al. 1 LTVTC). Le nombre d'autorisations d'usage accru du domaine public est limité, le Conseil d'Etat devant fixer leur nombre maximal (art. 10 al. 2 et 3 LTVTC).

Les autorisations d'usage accru du domaine public sont attribuées sur requête, à des personnes physiques ou morales. Elles sont personnelles et incessibles (art. 11 al. 1 LTVTC).

Le requérant doit, notamment, être titulaire d'une carte professionnelle de chauffeur de taxi ou être une entreprise de transport de taxi, quelle que soit sa forme juridique (art. 11 al. 2 let. a LTVTC). Le Conseil d'Etat détermine, après consultation des milieux professionnels directement concernés, les modalités d'attribution en prévoyant des critères objectifs, permettant d'assurer un système cohérent, transparent et non discriminatoire, réalisant un équilibre approprié entre le besoin de stabilité des autorisations et la liberté économique (art. 11 al. 3 LTVTC). L'autorisation est valable six ans et elle est renouvelable selon les critères d'attribution (art. 12 al. 1 LTVTC).

6.2

En vertu des dispositions transitoires de la loi, les titulaires d'une autorisation d'usage accru du domaine public avaient la faculté, pendant une durée de six mois dès l'entrée en vigueur de la loi, de céder leur autorisation à un autre titulaire d'autorisation (art. 47 al. 1 LTVTC). Une telle cession ne pouvait intervenir qu'une seule fois (art. 47 al. 2 LTVTC).

Cette disposition transitoire avait été introduite, selon le commentaire du projet de loi, afin de favoriser la création d'entreprises et les synergies des acteurs du milieu. Les cessions ainsi autorisées devaient être strictement encadrées et ne pouvaient intervenir que dans les six premiers mois après l'entrée en vigueur de la nouvelle loi. Cette limitation temporelle était nécessaire pour ne pas se mettre en porte-à-faux avec les principes constitutionnels de la liberté économique et de l'égalité de traitement, car les nouveaux candidats à l'obtention d'une autorisation ne devaient pas être lésés par ces cessions (Exposé des motifs relatifs au PL 11709, Mémorial des séances du Grand Conseil de la République et canton de Genève [en ligne], séance 49 du 17 septembre 2015, p. 20 ss, p. 52 s. ad art. 46).

6.3

En l'espèce, le recourant 1 a requis, le 3 août 2018, auprès du Service cantonal l'autorisation de transférer les autorisations d'usage accru dont il est titulaire à la recourante 2.

La cession a ainsi été demandée après le délai de six mois figurant à l'art. 47 al. 1 LTVTC, puisque la loi est entrée en vigueur le 1er juillet 2017. Les autorisations d'usage accru étant totalement incessibles depuis le 1er janvier 2018 en vertu de l'art. 11 al. 1 LTVTC, c'est sans arbitraire que la Cour de justice a confirmé le refus du Service cantonal d'autoriser le transfert des autorisations à la recourante 2.

7.

Les recourants considèrent que les dispositions cantonales relatives à la cession des autorisations d'usage accru violent leur liberté économique sous l'angle de l'égalité de traitement entre concurrents (art. 27 al. 1 Cst.).

7.1

L'art. 27 Cst. garantit la liberté économique (al. 1), en particulier le libre choix d'une profession, le libre accès à une activité lucrative privée et son libre exercice (al. 2). La liberté économique protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 145 I 183 consid. 4.1.2 p. 192; 143 II 598 consid. 5.1 p. 612; 140 I 218 consid. 6.3 p. 229), telle que l'activité de chauffeur de taxi indépendant, même si celle-ci implique un usage accru du domaine public (ATF 121 I 129 consid. 3b p. 131; 108 Ia 135 consid. 3 p. 136 s.; arrêts 2C_1149/2018 du 10 mars 2020 consid. 5.2;2C_690/2017 du 13 mai 2019 consid. 4.1). La liberté économique peut par ailleurs être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 143 II 598 consid. 5.1 p. 612; 135 I 130 consid. 4.2 p. 135).

La liberté économique englobe aussi le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique. Selon ce principe, déduit des art. 27 et 94 Cst., les mesures étatiques qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence entre les concurrents directs sont prohibées (ATF 145 I 183 consid. 4.1.1 p. 192; 140 I 218 consid. 6.2 p. 229). On entend par concurrents directs les membres de la même branche économique qui s'adressent avec les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 145 I 183 consid. 4.1.1 p. 192 et les arrêts cités). L'égalité de traitement entre concurrents directs n'est pas absolue et autorise des différences, à condition que celles-ci reposent sur une base légale, qu'elles répondent à des critères objectifs et résultent du système lui-même; il est seulement exigé que les inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi (cf. art. 36 Cst.; ATF 143 II 598 consid. 5.1 p. 612 s.; 143 I 37 consid. 8.2 p. 47 s.; ATF 137 I 167 consid. 3.5 p. 175).

7.2

De jurisprudence constante, la collectivité publique est habilitée à réglementer l'usage accru du domaine public par les taxis. Parmi les mesures admissibles au regard de l'art. 27 Cst., le législateur peut limiter le nombre de places de stationnement réservées aux taxis sur le domaine public et déterminer le cercle des bénéficiaires de ces emplacements. Il doit toutefois veiller à ne pas restreindre de façon disproportionnée l'exploitation du service dans son ensemble, en particulier il ne doit pas soumettre la profession de taxi à un numerus clausus déterminé uniquement par les besoins du public (cf. ATF 79 I 334 consid. 4a p. 339; arrêts 2C_773/2017 du 13 mai 2019 consid. 6.3.2;2C_829/2015 du 15 janvier 2016 consid. 4.3;2P.258/2006 du 16 mars 2007 consid. 2.1;2P.8/2006 du 29 août 2006 consid. 2.2;2P.167/1999 du 25 mai 2000 consid. 2a). L'interdiction du numerus clausus ne concerne pas le nombre de places de stationnement, qui est par la force des choses limité, mais le nombre de titulaires d'autorisations (cf. arrêt 2C_829/2015 du 15 janvier 2016 consid. 4.3). Cela signifie que les autorisations ne doivent pas être concentrées entre les mains d'un petit cercle toujours identique de bénéficiaires; elles doivent être réparties équitablement entre les différents concurrents, selon un système permettant également l'accès à de nouveaux candidats (cf. arrêts 2C_829/2015 du 15 janvier 2016 consid. 4.3 et les arrêts cités;2P.77/2001 du 28 juin 2001 consid. 2b). L'exigence d'égalité entre concurrents suppose, pour être effective, la mise en place d'un système de distribution des autorisations qui soit cohérent, transparent et fondé sur des motifs objectifs, sous peine d'ouvrir la porte à l'arbitraire (arrêt 2P.8/2006 du 29 août 2006 consid. 2.4).

7.3

En l'espèce, les recourants se plaignent tout d'abord de la condition de l'art. 47 al. 1 LTVTC selon laquelle seule une personne (physique ou morale) déjà titulaire d'une autorisation d'usage accru pouvait être cessionnaire d'une autorisation d'usage accru pendant le délai transitoire. A leur sens, cette condition aurait favorisé de manière indue les titulaires d'une autorisation d'usage accru au détriment de ceux qui n'en possédaient pas.

Le recourant 1, qui a formé sa demande le 3 août 2018, n'a pas sollicité la cession de ses autorisations en faveur de la recourante 2 dans le délai de six mois fixé à l'art. 47 al. 1 LTVTC. Comme cette condition temporelle n'a pas été respectée, il n'y a pas lieu de se prononcer sur la validité, au regard de l'égalité entre concurrents, de l'autre condition fixée par la disposition transitoire, relative à la titularité préalable d'une autorisation d'usage accru par le cessionnaire. En effet, depuis le 1er janvier 2018, l'incessibilité des autorisations est la règle, peu importe que la personne physique ou morale soit ou non déjà titulaire d'une autorisation d'usage accru (cf. art. 11 al. 1 LTVTC).

7.4

Les recourants font ensuite valoir que l'incessibilité prévue à l'art. 11 al. 1 LTVTC est elle-même contraire à l'égalité entre concurrents.

7.4.1

Avant d'examiner la critique, il sied de rappeler que le transfert de droits et devoirs administratifs constitue en droit public l'exception (ATF 132 II 485 consid. 7.4.2 p. 507) et suppose une base légale (cf. arrêt 2C_134/2020 du 7 août 2020 consid. 4.4 en lien avec le transfert par succession des permis de service public prévu par l'ancienne loi cantonale genevoise sur les taxis). La réglementation de la transmissibilité des autorisations d'usage accru du domaine public répond en outre au souci du législateur cantonal de lutter contre le commerce de ces autorisations (cf. arrêt 2P.35/2002 du 18 juin 2002 consid. 4.2). Elle vise donc un but d'intérêt public. Certes, comme le relèvent les recourants, les transferts d'autorisations d'usage accru n'accroissent pas leur nombre; ils sont susceptibles cependant de créer de la spéculation sur les prix et de faire perdre le contrôle sur les critères d'attribution, qui doivent pourtant être transparents et objectifs (cf. supra consid. 7.2). Le cas d'espèce illustre ce second risque. D'après la loi, seuls les titulaires d'une carte professionnelle de chauffeur de taxi ou les entreprises de transport de taxi peuvent se voir attribuer une autorisation d'usage accru (art. 11 al. 2 LTVTC; cf. supra consid. 6). Or, en l'occurrence, d'après l'arrêt entrepris, la recourante 2 avait annoncé auprès du Service cantonal une activité en qualité de diffuseur de courses (cf. art. 4 let. d et 9 LTVTC) et non en tant qu'entreprise de transport. Elle n'aurait donc a priori pas elle-même rempli les critères d'attribution d'une autorisation d'usage accru.

7.4.2

Cela précisé, il convient d'examiner si l'incessibilité prévue par la loi provoque une inégalité de traitement entre les personnes physiques et les personnes morales comme le prétendent les recourants. Selon eux, les entreprises constituées sous forme de raison individuelle seraient vouées à disparaître avec le décès de leurs titulaires, puisque ce sont ces derniers qui sont titulaires des autorisations d'usage accru. Les personnes morales, en tant que titulaires d'autorisations d'usage accru, pourraient pour leur part perdurer. D'après les recourants, pour respecter l'égalité entre concurrents, ces situations auraient donc dû être traitées différemment par la loi, dans le sens qu'une personne physique devrait pouvoir céder les autorisations d'usage accru dont elle est titulaire.

Une personne morale peut certes être avantagée en tant que titulaire d'une autorisation d'usage accru par rapport à une personne physique dans le sens où elle pourra en disposer, théoriquement, plus longtemps. Les autorisations d'usage accru dont il est ici question ont toutefois une durée limitée et chaque six ans, les critères d'attribution sont réexaminés (art. 12 LTVTC). En outre, il n'est pas systématique qu'une personne morale ait une existence plus longue qu'une personne physique.

L'avantage des personnes morales par rapport aux personnes physiques demeure ainsi abstrait. Concrètement, le recourant ne démontre en revanche pas que le fait qu'il ne puisse pas transférer ses autorisations d'usage accru à la recourante 2 le place dans une situation défavorable par rapport à celle des entreprises de transport organisées en personnes morales, qui sont soumises à la même interdiction. La critique est donc rejetée.

7.4.3

Le recourant 1 fait aussi valoir qu'il est empêché d'exercer son activité de chauffeur de taxi comme employé du fait qu'il ne peut pas céder les autorisations dont il est titulaire à sa société anonyme.

On ne comprend pas en quoi l'incessibilité des autorisations d'usage accru empêche le recourant 1 de devenir employé de sa société anonyme, étant relevé que l'intéressé ne soutient pas qu'il perdrait dans ce cas les autorisations qu'il possède. De toute façon, on ne voit pas en quoi la critique relève de l'égalité entre concurrents, les recourants n'expliquant pas quels concurrents directs sont traités différemment sans justification.

7.5

Sur le vu de ce qui précède, le grief tiré de la violation de l'art. 27 al. 1 Cst. est rejeté.

8.

Les recourants considèrent que l'art. 11 al. 1 LTVTC viole l'art. 181 CO et la loi fédérale sur la fusion, la scission, la transformation et le transfert de patrimoine du 3 octobre 2003 (RS 221.301; Loi sur la fusion, LFus). Pour autant que l'on comprenne le grief, les recourants considèrent que l'incessibilité prévue par le droit cantonal est contraire aux possibilités découlant de la LFus ou de l'art. 181 CO.

8.1

La critique peut être interprétée comme une violation de la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.). La question se pose de savoir si cette argumentation doit être traitée comme un grief relatif à un droit fondamental ou relatif à l'application du droit fédéral (cf. arrêt 2C_901/2019 du 25 août 2020 consid. 3.2). Dans le premier cas, la critique serait irrecevable, car les recourants n'ont pas invoqué l'art. 49 al. 1 Cst., ni développé d'argumentation en lien avec cette disposition, contrairement à l'exigence de motivation prévue à l'art. 106 al. 2 LTF. Dans le second, le Tribunal fédéral, qui revoit d'office l'application du droit fédéral, entrerait en matière (cf. arrêt 2C_901/2019 du 25 août 2020 consid. 3.2). Ce point peut néanmoins rester ouvert en l'espèce, car la critique doit de toute façon être écartée.

8.2

Tout d'abord, les recourants se fondent sur un scénario hypothétique, car rien dans l'arrêt attaqué n'indique que l'on se trouverait en l'espèce dans un cas de transfert de patrimoine entre le recourant 1 et la recourante 2 ou même que des démarches en ce sens auraient été entreprises. Dès lors qu'il n'appartient pas au Tribunal fédéral de trancher des questions abstraites (ATF 142 II 161 consid. 3 p. 173), la critique devrait déjà être rejetée pour ce motif.

8.3

A cela s'ajoute que les lois civiles de la Confédération laissent subsister les compétences des cantons en matière de droit public (art. 6 al. 1 CC). Les cantons sont libres d'adopter des règles de droit public, pour autant que le législateur fédéral n'ait pas entendu réglementer la matière de façon exhaustive, que ces règles soient justifiées par un intérêt public pertinent et qu'elles n'éludent pas le droit civil fédéral, ni n'en contredisent le sens et l'esprit (ATF 138 I 331 consid. 8.4.3 p. 354 et les arrêts cités).

En principe, les autorisations de droit public ne peuvent pas être considérées comme des biens du patrimoine au sens du droit privé (cf. arrêt 2C_134/2020 du 7 août 2020 consid. 4.4, au sujet du droit successoral). Elles ne peuvent donc pas faire l'objet d'un transfert de patrimoine au sens de la LFus ou de l'art. 181 CO. L'incessibilité des autorisations d'usage accru prévue par le droit public cantonal genevois ne méconnaît partant pas le droit civil fédéral.

9.

Sous le grief tiré de la violation de l'art. 112 al. 1 let. b LTF, les recourants évoquent aussi une violation de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) du fait de l'interdiction de céder les autorisations d'usage accru.

Le grief est difficilement intelligible et ne répond ainsi pas aux exigences de l'art. 106 al. 2 LTF (cf. supra consid. 2), ce qui suffit à l'écarter. Dans la mesure où on le comprend, il est au surplus infondé. Les recourants perdent en effet de vue que l'autorisation d'usage accru du domaine public octroyée aux taxis ne confère en principe pas de droit acquis (cf. ATF 108 Ia 135 consid. 5a p. 139; arrêts 2C_116/2011 du 29 août 2011 consid. 7.2.3;2P.35/2002 du 18 juin 2002 consid. 3) et il n'apparaît pas que le droit cantonal genevois, qui prévoit le réexamen des conditions d'attribution des autorisations tous les six ans (cf. art. 12 al. 1 LTVTC), en dispose autrement. La garantie de la propriété n'entre donc pas en considération s'agissant des autorisations litigieuses.

10.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Succombant, les recourants doivent supporter les frais judiciaires, solidairement entre eux (art. 66 al. 1 et 5 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).