2C_496/2019

1.

Die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG) und richtet sich gegen das kantonal letztinstanzliche (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG), verfahrensabschliessende (Art. 90 BGG) Urteil eines oberen Gerichts (Art. 86 Abs. 2 BGG). Das Rechtsmittel ist als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig, da vorliegend auf die Erteilung der Niederlassungsbewilligung grundsätzlich ein Anspruch besteht (Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG i.V.m. Art. 43 Abs. 5 AIG [SR 142.20; bis 31. Dezember 2018 und soweit im Folgenden die altrechtliche Fassung massgeblich ist: AuG] bzw. Art. 43 Abs. 2 AuG). Ob die Voraussetzungen für die Erteilung der Bewilligung vorliegen, ist indes nicht Gegenstand der Eintretensfrage, sondern der materiellen Beurteilung (vgl. BGE 139 I 330 E. 1.1 S. 332; 136 II 177 E. 1.1 S. 179; Urteil 2C_27/2018 vom 10. September 2018 E. 1.2). Der Beschwerdeführer ist bereits im kantonalen Verfahren als Partei beteiligt gewesen und dort mit seinen Anträgen nicht durchgedrungen. Ausserdem ist er durch das angefochtene Urteil in seinen schutzwürdigen Interessen besonders berührt. Er ist somit zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist einzutreten.

2.

Mit der Beschwerde kann namentlich die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und lit. b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), wobei es - unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 2 BGG) - grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen prüft, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (vgl. BGE 142 I 135 E. 1.5 S. 144; 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Seinem Urteil legt es den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Im bundesgerichtlichen Verfahren dürfen neue Tatsachen und Beweismittel nur soweit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).

3.

Die Vorinstanz prüft unter Anwendung der Gründe für den Widerruf der Niederlassungsbewilligung, ob der Beschwerdeführer die Voraussetzungen für die Erteilung einer Niederlassungsbewilligung erfüllt.

3.1

In tatsächlicher Hinsicht stellt die Vorinstanz fest, dass im Jahr 2008 zwei Pfändungen vollzogen worden seien, woraus zwei offene Verlustscheine in der Höhe von insgesamt Fr. 60'574.65 resultiert hätten. Der Beschwerdeführer habe sodann im Jahr 2010 zwölf offene Verlustscheine im Betrag von Fr. 87'159.40 aufgewiesen. In den Jahren 2012 und 2013 seien je 13 Verlustscheine in der Höhe von Fr. 89'759.20 offen gewesen. Gemäss dem Betreibungsregisterauszug vom 1. September 2014 hätten zwölf offene Verlustscheine in der Höhe von insgesamt Fr. 89'302.15 vorgelegen. Diese Verlustscheine hätten sich alle in den Jahren 2008 bis 2011 ergeben. Im Jahr 2016 seien acht Verlustscheine in der Höhe von Fr. 84'366.10 offen gewesen, im Jahr 2017 noch fünf Verlustscheine im Gesamtbetrag von Fr. 82'450.75 und im Jahr 2018 hätten noch vier offene Verlustscheine in der Höhe von Fr. 80'305.10 vorgelegen (vgl. E. 3.3 des angefochtenen Urteils).

3.2

In rechtlicher Hinsicht vertritt die Vorinstanz die Auffassung, dass sich Art. 80 der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE; SR 142.201) gemäss seiner Marginalie sowohl auf Art. 62 Abs. 1 lit. c AIG als auch auf Art. 63 Abs. 1 lit. b AIG beziehe. Bei der Niederlassungsbewilligung würden aber höhere Anforderungen gelten als bei der Aufenthaltsbewilligung, da das Gesetz einen schwerwiegenden Verstoss und nicht nur einen erheblichen oder wiederholten Verstoss gegen die öffentliche Ordnung verlange. Es stelle sich die Frage, worin mit Blick auf den Widerrufsgrund der Verschuldung der Unterschied zwischen einem schweren und erheblichen Verstoss auszumachen sei. Die Mutwilligkeit der Verschuldung bilde hierzu keinen geeigneten Ansatzpunkt. Der Unterschied könne daher nur im Umfang der Schulden liegen. Dabei lasse sich keine klare Grenze ziehen, ab wann die Verschuldung nicht mehr nur als erheblich, sondern als schwerwiegende Gefährdung der öffentlichen Ordnung zu gelten hätten (vgl. E. 2.4 des angefochtenen Urteils).

3.3

In ihrer rechtlichen Würdigung kommt die Vorinstanz zum Schluss, angesichts dessen, dass die Familie des Beschwerdeführers seit 2017 einen Überschuss von rund Fr. 2'800.-- verfüge, sei der monatliche Betrag zur Schuldentilgung als marginal zu bezeichnen. Dem Beschwerdeführer sei zwar zugute zu halten, dass er bereits seit 2011 keine neuen Schulden angehäuft und seit 2014 jährlich Schulden abgebaut habe sowie der Grossteil der offenen Forderungen auf zwei Verlustscheine zurückzuführen sei. Sein monatlicher Beitrag zur Schuldentilgung stehe seit 2017 in keinem angemessenen Verhältnis zu seinen finanziellen Möglichkeiten und eine Schuldensanierung sei damit auch auf lange Frist nicht absehbar. Diese Umstände würden nicht genügen, um das Vorliegen einer schwerwiegenden Gefährdung der öffentlichen Ordnung von der Hand zu weisen. Sollte der Beschwerdeführer allerdings ernsthafte Bemühungen zur Schuldensanierung über einen längeren Zeitraum an den Tag legen, sei die Verweigerung der Erteilung der Niederlassungsbewilligung neu zu beurteilen (vgl. E. 3.3 des angefochtenen Urteils). Da die vorliegende Angelegenheit nur die Erteilung einer Niederlassungsbewilligung betrifft und der Aufenthalt des Beschwerdeführers in der Schweiz nicht gefährdet sei, erweise sich die Verweigerung der Erteilung der Niederlassungsbewilligung auch als verhältnismässig (vgl. E. 3.4 des angefochtenen Urteils).

4.

Der Beschwerdeführer ersuchte am 19. Juni 2017 um Erteilung der Niederlassungsbewilligung, wobei das Migrationsamt dieses Gesuch mit Verfügung vom 6. November 2017 abwies. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist die Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten mangels einer anderslautenden übergangsrechtlichen Regelung grundsätzlich nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens zu beurteilen (vgl. BGE 139 II 243 E. 11.1 S. 259; 127 II 306 E. 7c S. 315 f.; 126 III 431 E. 2a S. 434; Urteil 2C_1134/2018 vom 11. Juni 2019 E. 2.1). Massgebend ist im Grundsatz folglich das zum Zeitpunkt der erstmaligen verwaltungsrechtlichen Beurteilung in Kraft stehende Recht. Davon abweichend bestimmt Art. 126 Abs. 1 AIG, dass auf Gesuche, die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes eingereicht worden sind, das bisherige Recht anwendbar bleibt. Nach dem Dargelegten gelangen in der vorliegenden Angelegenheit die altrechtlichen Normen Art. 43 Abs. 2 AuG und Art. 51 Abs. 2 lit. b AuG in Verbindung mit Art. 62 Abs. 1 AuG zur Anwendung. Überdies ist Art. 80 VZAE anzuwenden, obwohl Art. 77a VZAE in der neuen Fassung vom 15. August 2018 (in Kraft seit 1. Januar 2019 [vgl. AS 2018 3173 ff., S. 3180 und S. 3187]) inhaltlich mit Art. 80 VZAE übereinstimmt.

4.1

Gemäss Art. 43 Abs. 1 AuG haben die Ehegatten und Kinder von Personen mit einer Niederlassungsbewilligung einen Anspruch auf die Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, wenn sie mit diesen zusammenwohnen. Nach einem ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren haben die Ehegatten sodann einen Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung (vgl. Art. 43 Abs. 2 AuG; zur analogen Regelung für die Familienangehörigen von Schweizerinnen und Schweizer vgl. Art. 42 Abs. 1 und Abs. 3 AuG). Nach der gesetzlichen Verweisung von Art. 51 Abs. 2 lit. b AuG erlöscht der Anspruch nach Art. 43 Abs. 2 AuG, wenn die Widerrufsgründe nach Art. 62 Abs. 1 AuG vorliegen (zur Regelung für die Familienangehörigen von Schweizerinnen und Schweizer vgl. Art. 51 Abs. 1 lit. b AuG i.V.m Art. 63 AuG). Nach den Ausführungen in der Botschaft zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002 (vgl. BBl 2002 3709 ff., S. 3796) gelten bei Familienangehörigen von Schweizerinnen und Schweizern somit höhere Anforderungen an die Widerrufsgründe als bei den Ehegatten und Kindern von Personen mit einer Niederlassungsbewilligung. Diese Differenzierung findet sich auch in der am 1. Januar 2019 in Kraft getretenen neuen Fassung des Ausländer- und Integrationsgesetzes (zu den Ehegatten und Kindern von Personen mit einer Niederlassungsbewilligung vgl. Art. 43 Abs. 5 AIG und Art. 51 Abs. 2 lit. b AIG i.V.m. Art. 62 AIG oder Art. 63 Abs. 2 AIG; zu den Familienangehörigen von Schweizerinnen und Schweizern vgl. Art. 42 Abs. 3 AIG und Art. 51 Abs. 1 lit. b AIG i.V.m. Art. 63 AIG; vgl. auch Urteile 2C_93/2018 vom 21. Januar 2019 E. 3.3;2C_682/2012 vom 7. Februar 2013 E. 6.1).

4.2

Sowohl Art. 62 Abs. 1 lit. c AuG als auch Art. 63 Abs. 1 lit. b AuG sehen vor, dass die Bewilligung widerrufen werden kann, wenn die ausländische Person gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung verstossen hat. Gemäss Art. 80 Abs. 1 lit. b VZAE liegt ein Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung unter anderem bei mutwilliger Nichterfüllung der öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Verpflichtungen vor. Anders als der Widerruf einer Aufenthaltsbewilligung (vgl. Art. 62 Abs. 1 lit. c AuG), welcher voraussetzt, dass der Ausländer "erheblich oder wiederholt" gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung verstossen hat, bedingt ein Widerruf der Niederlassungsbewilligung im Sinne von Art. 63 Abs. 1 lit. b AuG, dass ein solcher Verstoss "in schwerwiegender Weise" erfolgt ist. Dass damit vergleichsweise erhöhte Anforderungen an einen Bewilligungswiderruf gestellt werden, ergibt sich eindeutig aus dem französischen Wortlaut der genannten Bestimmungen: Während Art. 62 Abs. 1 lit. c AuG von einem Verstoss "de manière grave ou répétée" spricht, wird in Art. 63 Abs. 1 lit. b AuG die qualifizierte Formulierung "de manière très grave" verwendet (vgl. BGE 139 II 65 E. 5.1 S. 72; 137 II 297 E. 3.2 S. 302 f.).

4.3

Der Unterschied zwischen Art. 62 Abs. 1 lit. c AuG und Art. 63 Abs. 1 lit. b AuG besteht in Bezug auf die Schuldenwirtschaft insbesondere in der Höhe der Verschuldung. Für beide Tatbestände ist aber eine mutwillig verursachte Verschuldung vorausgesetzt. Die Verschuldung muss mit anderen Worten selbst verschuldet und qualifiziert vorwerfbar sein (vgl. Art. 80 Abs. 1 lit. b VZAE; BGE 137 II 297 E. 3.3 S. 304; Urteil 2C_93/2018 vom 21. Januar 2019 E. 3.5). Davon ist nicht leichthin auszugehen (vgl. Urteil 2C_164/2017 vom 12. September 2017 E. 3.1). Zudem obliegt der Beweis der Mutwilligkeit der Migrationsbehörde (vgl. Urteil 2C_27/2018 vom 10. September 2018 E. 2.2).

4.4

Ist bereits eine ausländerrechtliche Verwarnung ausgesprochen worden (vgl. Art. 96 Abs. 2 AuG), ist entscheidend, ob die ausländische Person weiterhin in vorwerfbarer Weise mutwillig Schulden angehäuft hat (vgl. Urteile 2C_27/2018 vom 10. September 2018 E. 2.1;2C_658/2017 vom 25. Juni 2018 E. 3.2).

5.

Der Beschwerdeführer beanstandet, die Vorinstanz habe die Voraussetzung der Mutwilligkeit nicht geprüft und habe sich mit seinen diesbezüglich ausführlichen Vorbringen im vorinstanzlichen Verfahren nicht auseinandergesetzt. Vorliegend sei nicht massgebend, ob bloss ein erheblicher oder ein schwerwiegender Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung vorliege, sondern ob der Beschwerdeführer die Schulden mutwillig angehäuft und nicht getilgt habe. Eine Mutwilligkeit ergebe sich nicht bereits aus dem blossen Umstand, dass ein Schuldenabbau in höheren Raten als zumutbar erscheine. Es könne daher nicht davon gesprochen werden, der unzureichende Schuldenabbau lasse sich als mutwillig selbst verschuldete Verschuldenssituation betrachten.

5.1

Zunächst ist in tatsächlicher Hinsicht unbestritten, dass der Beschwerdeführer seit mehr als fünf Jahren mit seiner in der Schweiz niederlassungsberechtigten Ehefrau verheiratet ist und mit ihr zusammenlebt. Mit Blick auf den Aufenthalt des Beschwerdeführers kommt die Vorinstanz damit zu Recht zum Schluss, dass die zeitlichen Voraussetzungen nach Art. 43 Abs. 2 AuG erfüllt sind (vgl. auch E. 2.1 des angefochtenen Urteils). Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Frage, ob die Verschuldung des Beschwerdeführers dem Anspruch auf die Erteilung einer Niederlassungsbewilligung im Sinne von Art. 43 Abs. 2 AuG entgegensteht. Andere Gründe, aufgrund derer der Anspruch in Frage gestellt werden könnte, sind in tatsächlicher Hinsicht vorinstanzlich nicht erstellt und im Hinblick auf die Rechtsanwendung von Amtes wegen auch nicht offensichtlich erkennbar.

5.2

Sodann ist festzuhalten, dass die Vorinstanz nicht weiter begründet, weshalb sie den Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. b AuG zur Anwendung bringt, obwohl sich der Anspruch des Beschwerdeführers auf die Erteilung der Niederlassungsbewilligung unbestrittenermassen nach Art. 43 Abs. 2 AuG in Verbindung mit Art. 51 Abs. 2 lit. b AuG richtet. Sie erwähnt zwar zutreffend den anwendbaren Art. 51 Abs. 2 lit. b AuG, ohne im Weiteren darauf hinzuweisen, dass diese Bestimmung auf die Gründe für den Widerruf von Bewilligungen und anderen Verfügungen nach Art. 62 Abs. 1 AuG verweist (vgl. auch E. 2.1 des angefochtenen Urteils). Die Widerrufsgründe nach Art. 63 AuG sieht das Gesetz für die Beurteilung des Anspruchs auf die Erteilung einer Niederlassungsbewilligung der Familienangehörigen von Schweizerinnen und Schweizern vor (vgl. Art. 42 Abs. 3 AuG i.V.m. Art. 51 Abs. 1 lit. b AuG).

5.3

Dem Beschwerdeführer ist im Weiteren zuzustimmen, dass die Vorinstanz es in unrechtmässiger Weise unterlassen hat, die Voraussetzung der mutwilligen Nichterfüllung der öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Verpflichtungen gemäss Art. 80 Abs. 1 lit. b VZAE hinreichend zu beurteilen. Die Vorinstanz äussert sich in ihrem Urteil zwar in grundsätzlicher Weise zum Kriterium der Mutwilligkeit im Sinne von Art. 80 Abs. 1 lit. b VZAE. Hierzu führt sie aus, dass im Falle einer ausländerrechtlichen Verwarnung entscheidend sei, ob die ausländische Person weiterhin in vorwerfbarer Weise mutwillig Schulden angehäuft habe. Es sei weiter von entscheidender Bedeutung, welche Anstrengungen zur Sanierung unternommen worden seien. Positiv sei etwa zu würdigen, wenn bestehende Schulden abgebaut worden seien. Ein Widerruf sei dagegen zulässig, wenn in vorwerfbarer Weise weitere Schulden angehäuft worden seien (vgl. E. 2.3 des angefochtenen Urteils). In der Folge widmet sich die Vorinstanz indes lediglich der Frage, worin der Unterschied zwischen einem erheblichen oder wiederholten und einem schwerwiegenden Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung liegt (vgl. E. 2.4 des angefochtenen Urteils; zum Unterschied zwischen Art. 62 Abs. 1 lit. c AuG und Art. 63 Abs. 1 lit. b AuG vgl. auch E. 4.2 f. hiervor). Eine konkrete Würdigung der vorliegenden Angelegenheit mit Blick auf das Kriterium der Mutwilligkeit im Sinne von Art. 80 Abs. 1 lit. b VZAE lässt sich aus dem angefochtenen Urteil nicht entnehmen.

5.4

5.4.1

Der Beschwerdeführer ist aufgrund des Strafurteils des Obergerichts des Kantons Zürich vom 26. April 2006 und der seit dem Jahr 2004 bestehenden Sozialhilfeabhängigkeit seiner Familie mit Verfügung vom 30. Oktober 2006 ausländerrechtlich verwarnt worden. Es fehlt in dieser Verfügung eine explizite Verwarnung mit Hinweis auf eine allfällig festgestellte Schuldensituation. Die den vorinstanzlichen Erwägungen zugrunde liegende Verschuldung des Beschwerdeführers ist denn auch nach seiner ausländerrechtlichen Verwarnung vom 30. Oktober 2006 eingetreten. Mit dem erwähnten Strafverfahren in direktem Zusammenhang steht der Verlustschein des Kantons Zürich vom 31. März 2008 in der Höhe von Fr. 59'700.70. Der zweite substanzielle Verlustschein vom 19. September 2011 in der Höhe von Fr. 19'420.25 entspringt einem nicht bedienten Kreditvertrag vom 8. Oktober 2007. Wie die Vorinstanz zu Recht feststellt, ist die Verschuldung somit nahezu gänzlich auf zwei Verlustscheine zurückzuführen und der Beschwerdeführer hat seit 2011 - d.h. bereits lange vor der hier angefochtenen Verfügung vom 19. Juni 2017 und bis zum vorinstanzlichen Urteil vom 17. April 2019 - keine neuen Schulden angehäuft.

5.4.2

Massgeblich von Bedeutung ist im Weiteren, dass der Beschwerdeführer seine Verschuldung von ihrem Höchststand von Fr. 89'759.20 Ende 2013 auf einen Betrag von Fr. 80'305.10 im Jahr 2018 reduziert hat. Dies verdeutlicht, dass der Beschwerdeführer nicht lediglich keine weiteren Schulden angehäuft, sondern sich um die Tilgung der grössten beiden Verlustscheine in der Höhe von Fr. 59'700.70 und Fr. 19'420.25 mit entsprechenden Rückzahlungsvereinbarungen bemüht hat. Im Lichte seiner bereits fünf Jahre andauernden Tilgungsbestrebung kann deshalb nicht von einem mutwilligen Verstoss gegen die öffentliche Ordnung gesprochen werden. Dies gilt in der vorliegenden Angelegenheit umso mehr, da rund drei Viertel seiner Schulden auf die Kosten eines mittlerweile fast 15 Jahre zurückliegenden Strafverfahrens zurückzuführen sind (Datum des Delikts: 25. März 2005) und diese in einem erheblichen Umfang Kosten infolge unentgeltlicher Rechtspflege beinhalten. Würde diese Schuld nicht berücksichtigt, läge lediglich eine Verschuldung von etwas mehr als Fr. 20'000.-- vor. Inwiefern im Lichte dieser Gesamtumstände davon ausgegangen werden kann, der Beschwerdeführer hätte in erheblich mutwilliger Weise Schulden angehäuft und damit erheblich gegen die öffentliche Ordnung verstossen, ist nicht ersichtlich. Der Beurteilung, wonach keine Mutwilligkeit vorliegt, steht auch nicht entgegen, dass es dem Beschwerdeführer aufgrund seines monatlichen finanziellen Überschusses möglich gewesen wäre, seine Schulden schneller zu tilgen.

5.4.3

Nach dem Dargelegten kann dahingestellt bleiben, ob die vom Beschwerdeführer eingereichten Beilagen, die für den Zeitraum von Ende Oktober 2018 bis April 2019 eine weitere Schuldentilgung im Umfang von Fr. 9'786.55 nachweisen würden, novenrechtlich zulässig sind (vgl. Art. 99 Abs. 1 BGG; E. 2 hiervor). Diese Beilagen verdeutlichen jedenfalls, dass der Beschwerdeführer auch im Vorfeld des vorinstanzlichen Urteils vom 17. April 2019 seine Tilgungsbemühungen aufrechterhalten hat und ihm nicht mangelnde Ernsthaftigkeit vorgeworfen werden kann. Zusammenfassend ergibt sich, dass dem Beschwerdeführer mangels mutwilliger Nichterfüllung von öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Verpflichtungen kein Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung vorgeworfen werden kann.

5.5

Da der Erteilung der Niederlassungsbewilligung an den Beschwerdeführer keine Widerrufsgründe entgegenstehen, erübrigt sich eine Prüfung der Verhältnismässigkeit der Verweigerung.

6.

Im Ergebnis ist die Beschwerde begründet, weshalb sie gutzuheissen ist. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 17. April 2019 ist aufzuheben und das Migrationsamt anzuweisen, dem Beschwerdeführer die Niederlassungsbewilligung zu erteilen. Die Sache ist der Vorinstanz zur Neuverlegung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens zurückzuweisen (Art. 67 BGG). Diesem Verfahrensausgang entsprechend sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Der Kanton Zürich hat dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung für das bundesgerichtliche Verfahren auszurichten (Art. 68 Abs. 1 BGG).