Visto Schengen

1.

1.1 Secondo l’art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo federale (TAF) del 17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), questo Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell’art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), fatte salve le eccezioni dell’art. 32 LTAF, emanate dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF.

La SEM fa parte delle dette autorità (art. 33 lett. d LTAF) e il provvedimento del 28 marzo 2018 (conferma del rifiuto del visto), che non rientra peraltro nell'elenco dell'art. 32 LTAF, costituisce una decisione ai sensi dell’art. 5 cpv. 2 PA, dimodoché questo Tribunale è competente a giudicare il presente ricorso. Dato che la procedura verte su una decisione in materia di diritto degli stranieri concernente l’entrata in Svizzera, la presente sentenza non può essere impugnata davanti al Tribunale federale ed è quindi definitiva (art. 83 lett. c cifra 1 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS 173.110]).

1.2 Ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi all’autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata e ha un interesse degno di protezione all’annullamento o alla modificazione della stessa (art. 48 cpv. 1 PA). Il ricorso deve essere depositato entro trenta giorni dalla notificazione della decisione (art. 50 cpv. 1 PA) e contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante, con allegati, se disponibili, la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova (art. 52 cpv. 1 PA). L’anticipo equivalente alle presunte spese processuali deve essere saldato entro il termine impartito (art. 63 cpv. 4 PA).

In concreto, benché non sia la destinataria diretta della decisione su opposizione impugnata, la ricorrente ha partecipato alla procedura, fin dall’inizio, firmando la lettera d’invito a favore della richiedente, dimodoché si deve ammettere che è particolarmente toccata dalla detta decisione, da cui la sua legittimazione a ricorrere (cfr., mutatis mutandis, la sentenza TAF F-433/2018 del 2 luglio 2018 consid. 1.3). Per il resto, l’impugnativa è stata presentata tempestivamente, nel rispetto dei requisiti previsti dalla legge, e l'anticipo di fr. 700.–, relativo alle presunte spese processuali, è stato versato nel termine impartito. Ne discende che il ricorso è ammissibile e nulla osta quindi all’esame del merito del litigio.

2. Con il deposito del ricorso, la trattazione della causa, oggetto della decisone impugnata, passa a questo Tribunale (effetto devolutivo), il quale dispone di un pieno potere d’esame riguardo all'applicazione del diritto, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, all'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, e, in linea di principio, all'inadeguatezza (art. 49 e 54 PA).

Questo Tribunale accerta d'ufficio i fatti, con l'ausilio, dove necessario, dei mezzi di prova previsti dalla legge (massima inquisitoria), le parti essendo comunque tenute a cooperare (art. 12, 13 cpv. 1, 49 e 52 cpv. 1 PA); è determinante la situazione fattuale al momento del giudizio (cfr. DTAF 2014/1 consid. 2 con i riferimenti giurisprudenziali). Esso è vincolato dalle conclusioni delle parti (principio dispositivo), a meno che siano soddisfatte le condizioni per concedere di più, di meno o un'altra cosa rispetto a quanto richiesto (art. 62 cpv. 1 a 3 PA: massima dell'ufficialità), ma non è vincolato in nessun caso dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA: principio dell'applicazione d'ufficio del diritto).

3. La presente causa verte sul rifiuto, confermato dalla SEM, di rilasciare alla richiedente un visto Schengen di breve durata (90 giorni) allo scopo di rendere visita a suo figlio in Svizzera.

4.

4.1 Le disposizioni della legge federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005 (LStr, RS 142.20; dal 1° gennaio 2019, la LStr è denominata legge federale sugli stranieri e la loro integrazione [LStrI]), relative alla procedura in materia di visto nonché all’entrata in Svizzera e alla partenza dalla Svizzera, si applicano soltanto in quanto l’Accordo del 26 ottobre 2004 tra la Confederazione Svizzera, l'Unione europea e la Comunità europea, riguardante l'associazione della Svizzera all'attuazione, all'applicazione e allo sviluppo dell'acquis di Schengen, in vigore dal 1° marzo 2008, non contempli disposizioni divergenti (cfr. art. 2 cpv. 1 a 5 LStrl e art. 2 dell’Accordo di associazione; cfr. anche la sentenza TAF F-190/2017 del 9 ottobre 2018 consid. 3).

Occorre precisare che la legislazione svizzera sugli stranieri non garantisce nessun diritto d'entrata in Svizzera o al rilascio di un visto. Come ogni Stato, la Svizzera non è tenuta ad autorizzare, in linea di principio, l'entrata di stranieri nel suo territorio, ma decide autonomamente in accordo con il diritto internazionale pubblico (cfr. Messaggio del Consiglio federale dell’8 marzo 2002 relativo alla legge federale sugli stranieri, FF 2002 3327, pagg. 3390 e 3391; DTF 135 II 1 consid. 1.1; DTAF 2009/27 consid. 3 e 2014/1 consid. 4.1.1, con i relativi riferimenti).

4.2 L’ordinanza concernente l’entrata e il rilascio del visto del 15 agosto 2018 (OEV, RS 142.204), applicabile ratione temporis alla presente procedura (cfr. art. 70 OEV), specifica che le condizioni d’entrata per soggiorni di breve durata (fino a 90 giorni) sono rette dall’art. 6 del codice frontiere Schengen, mentre le procedure e le condizioni per il rilascio dei visti per i detti soggiorni sono disciplinate dagli art. 4 a 36 del codice dei visti (art. 3 cpv. 1 e 12 cpv. 1 OEV; cfr. i consid. successivi).

Serve sottolineare che la normativa di Schengen limita le prerogative degli Stati firmatari, nella misura in cui prevede condizioni unitarie per l’entrata nello spazio Schengen e l’emissione dei visti: se le condizioni per l'entrata e per il rilascio del visto non sono adempiute, bisogna rifiutare l'entrata e il visto non deve essere emesso; se le dette condizioni sono soddisfatte, l’entrata deve essere autorizzata e il visto concesso (cfr. i consid. successivi). Nell’effettuare questo esame l'autorità competente gode di un ampio margine di apprezzamento, che deve tuttavia esercitare nel rispetto dei principi dello Stato di diritto, tra i quali spiccano l’uguaglianza giuridica e la protezione dall’arbitrio. In questo senso, nemmeno la normativa di Schengen conferisce un diritto all'entrata nello spazio Schengen e un diritto al rilascio di un visto. Importa ancora aggiungere che questo Tribunale contribuisce all’interpretazione e all’applicazione uniforme della normativa di Schengen, nella misura in cui tiene conto della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE), evitando di scostarsene senza motivi oggettivi (cfr., in particolare, le sentenze TAF F-190/2017 del 9 ottobre 2018 consid. 4.1, e F-557/2018 del 20 agosto 2018 consid. 4, con i relativi riferimenti).

4.3 Come in parte già anticipato, gli atti normativi dell’acquis di Schengen sono, fondamentalmente, i seguenti:

- il regolamento (UE) 399/2016 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 marzo 2016, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen, GU L 77 del 23 marzo 2016, pagg. 1-52), modificato dal regolamento (UE) 2017/458 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 marzo 2017 (GU L 74 del 18 marzo 2017);

- il regolamento (CE) n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009, che istituisce un codice comunitario dei visti (codice dei visti, GU L 243/1 del 15 novembre 2009);

- il regolamento (CE) n. 539/2001 del Consiglio del 15 marzo 2001, più volte emendato, che adotta l’elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne e l’elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo (GU L 81/1 del 21 marzo 2001), in vigore fino al 17 dicembre 2018, abrogato dal regolamento (UE) 2018/1806 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 novembre 2018 (GU L 303/39 del 28 novembre 2018).

4.4 Le condizioni d’ingresso per i cittadini di paesi terzi secondo l’art. 6 del codice frontiere Schengen sono, essenzialmente, le seguenti: (a) disporre di un documento di viaggio valido; (b) disporre di un visto valido; (c) giustificare lo scopo e le condizioni del soggiorno e disporre dei mezzi di sussistenza sufficienti (anche per il ritorno nel paese d’origine) ovvero essere in grado di ottenere legalmente detti mezzi; (d) non essere segnalati nel Sistema d’informazione Schengen (SIS) ai fini della non ammissione; (e) non essere considerati come una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza interna, la salute pubblica o le relazioni internazionali di uno degli Stati membri.

Si osservi che queste condizioni corrispondono, sostanzialmente, a quelle previste all’art. 5 cpv. 1 LStrI.

4.5 Secondo il codice dei visti, il richiedente deve presentare un documento di viaggio valido, indicare la finalità del suo viaggio, provare che dispone dei mezzi di sussistenza sufficienti o che è in grado di ottenerli legalmente, fornire informazioni che consentano di valutare la sua intenzione di lasciare il territorio degli Stati membri prima della scadenza del visto richiesto, avere un’assicurazione sanitaria di viaggio valida (art. 12, 13, 14, 15 e 21 del codice dei visti). Nell’esaminare una domanda di visto uniforme è accordata particolare attenzione alla valutazione se il richiedente presenti un rischio di immigrazione illegale o un rischio per la sicurezza degli Stati membri e se il richiedente intenda lasciare il territorio degli Stati membri prima della scadenza del visto richiesto (art. 21 cpv. 1 del codice dei visti).

Si noti che queste condizioni coincidono, fondamentalmente, con quelle previste all’art. 5 cpv. 1 e 2 LStrI.

4.6 Se le condizioni per emettere un visto Schengen non sono adempiute, in casi eccezionali è possibile concedere un visto con validità territoriale limitata. Lo Stato membro interessato può fare uso di questa possibilità per motivi umanitari, di interesse nazionale o in virtù di obblighi internazionali (art. 6 cpv. 5 lett. c del codice frontiere Schengen e art. 25 cpv. 1 lett. a del codice dei visti).

5. Considerato che la richiedente è una cittadina della RDC, per cui necessita di un visto per entrare nello spazio Schengen (cfr. allegato 1 del regolamento UE 2018/1806), e che ha precisamente depositato una domanda di visto Schengen di breve durata (90 giorni) il 21 febbraio 2018, sono applicabili in concreto, ratione temporis, persone e materiae, le disposizioni della normativa di Schengen.

Ciò posto, nella sua decisione di rigetto dell’opposizione e di contestuale diniego dell’autorizzazione d’entrata nello spazio Schengen, la SEM ha ricordato, da un lato, la “situazione personale” della richiedente, riferendone, senza propriamente analizzarle, diverse caratteristiche: “vedova, di una certa età, casalinga, ha tre figli in Svizzera, non ha mai viaggiato, non ha dimostrato di possedere particolari interessi personali e familiari in patria”; dall’altro lato, la SEM ha menzionato, senza ulteriori precisazioni, la “situazione socioeconomica” della RDC. In base a questi elementi, la SEM ha concluso di non poter “escludere che, una volta giunta nello spazio Schengen, la richiedente desideri protrarvi il proprio soggiorno nella speranza di trovarvi condizioni di vita migliori di quelle che conosce in patria”, ossia che non intenda lasciare il territorio degli Stati Schengen prima della scadenza del visto richiesto.

6. Per valutare se l’uscita di uno straniero dallo spazio Schengen nel rispetto del termine di validità del visto richiesto risulti sufficientemente assicurata, bisogna riferirsi ai dati disponibili sulla sua situazione personale, familiare e professionale, nonché sul suo comportamento prevedibile, in funzione di questi dati, una volta giunto nello spazio Schengen. Questa valutazione deve essere effettuata in relazione alla situazione generale del paese di residenza dello straniero, nella misura in cui non si può escludere che una situazione politicamente, socialmente o economicamente meno favorevole di quella vigente negli Stati Schengen, e in particolare in Svizzera, possa influire sul comportamento dello straniero. Si noti che, in caso di stranieri provenienti da paesi o da regioni dove la situazione socioeconomica o politica è difficile, s’impone una verifica critica dell’insieme degli elementi disponibili con l’applicazione di una prassi restrittiva nel concedere i visti richiesti, tenuto conto del fatto che gli interessi privati delle persone in questione si rivelano sovente incompatibili con l’obiettivo e lo scopo di un’autorizzazione d’entrata nello spazio Schengen limitata nel tempo (cfr., ad esempio, la sentenza TAF F-6572/2015 del 9 agosto 2016 consid. 5.1, con i relativi riferimenti giurisprudenziali).

7.

7.1 Rispetto alla situazione socioeconomica della RDC, menzionata dalla SEM nella decisione impugnata, importa rilevare che il paese, malgrado l’abbondanza delle sue risorse naturali, è povero e molto poco industrializzato, tanto che ricava il 40% del suo prodotto interno lordo (PIL) dall’agricoltura; cionondimeno, l’industria estrattiva di metalli, specialmente di rame, cobalto, oro e diamanti, è un ramo economico importante. Nel 2016, il PIL annuale per abitante ammontava a 444.– dollari americani, il 77% della popolazione vivendo con meno di 2.– dollari americani al giorno. Dal punto di vista demografico, va segnalato che la speranza di vita alla nascita, nel 2016, era approssimativamente di 60 anni. Sotto il profilo della sicurezza interna, il paese è caratterizzato da instabilità, soprattutto all’est, dove sono attivi gruppi armati e dove hanno luogo gravi conflitti intercomunitari; anche sul piano politico, l’incertezza regna, come tende a dimostrare quanto successo nel corso delle elezioni presidenziali di fine 2018. Riassume bene la gravità della situazione socioeconomica della RDC la classifica di 189 paesi in funzione dell’indice di sviluppo umano (“Human Development Index – HDI”) nel 2018, pubblicata dal Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo, che vede la RDC occupare il 176esimo posto (cfr. https://www.diplomatie.gouv.fr, alla rubrica “dossiers-pays”; https://www.auswaertiges-amt.de, alla rubrica “Aussen- und Europapolitik, Länder”; http://hdr.undp.org/en/countries/profiles/COD; da ultimo consultati il 9 gennaio 2019 ).

7.2 Alla luce di questo quadro socioeconomico, da rapportare alla situazione vigente negli Stati della zona Schengen, e in particolare in Svizzera, va da sé che il rischio che la richiedente possa essere tentata di non lasciare la zona in questione entro il termine di scadenza del visto richiesto, non può essere minimizzato. In questo senso, la valutazione della SEM, secondo cui, date le condizioni socioeconomiche della RDC, “la partenza [della richiedente] dallo spazio Schengen alla fine del soggiorno previsto non può essere considerata sufficientemente garantita”, è condivisibile. Tuttavia, bisogna sottolineare che, se si traessero delle conclusioni soltanto in base alla situazione socioeconomica del paese d’origine, la valutazione della fattispecie risulterebbe eccessivamente generalizzata. Per questa ragione è necessario esaminare l’insieme delle circostanze del caso concreto: in particolare, la situazione familiare, sociale e professionale del richiedente può fornire elementi o indizi utili a formulare una previsione favorevole riguardo alla partenza regolare dallo spazio Schengen; in assenza di tali elementi o indizi, il rischio che il richiedente non intenda lasciare lo spazio Schengen, secondo i termini del visto, può essere considerato elevato (cfr. sentenza TAF F-557/2018 del 20 agosto 2018 consid. 8.3).

8. Riguardo alla situazione personale e familiare della richiedente, menzionata dalla SEM nella decisione impugnata in maniera generale, senza rapportare compiutamente i dati concreti disponibili alle condizioni d’entrata nello spazio Schengen e alle condizioni per il rilascio del relativo visto di breve durata, si deve osservare quanto segue.

8.1 La richiedente ha 73 anni ed ha quindi superato, ampiamente, la speranza di vita alla nascita nella RDC. Ora, con riferimento al criterio dell’età e all’indicatore della speranza di vita, si può difficilmente attribuire alla richiedente l’intenzione di stabilirsi nello spazio Schengen “nella speranza di trovarvi condizioni di vita migliori di quelle che conosce in patria”, per riprendere le parole utilizzate dalla SEM. Infatti, non è ragionevolmente concepibile che la richiedente potrebbe dare un nuovo indirizzo alla sua vita, a 73 anni, in Svizzera o altrove nello spazio Schengen, rimanendo oltre la scadenza del suo visto nell’intento, ad esempio, di trovare un lavoro o una qualsivoglia occupazione rimunerata, oppure di sposarsi. In altre parole, vista la sua età, il rischio che la richiedente consideri la possibilità o addirittura pianifichi di emigrare nello spazio Schengen, in confronto a connazionali giovani, pienamente attivi dal profilo professionale e magari ancora senza solidi vincoli con il loro paese, appare più che relativo (cfr. sentenza TAF F-2032/2016 del 23 gennaio 2017 consid. 7.2 e 7.3).

In relazione ad eventuali problemi di salute legati all’età, che potrebbero costituire una ragione, anche involontaria, per prolungare il soggiorno oltre la data di validità del visto, bisogna sottolineare che l’incarto non rivela, di per sé, elementi sospetti in proposito e che la richiedente ha debitamente concluso un’assicurazione malattia a copertura dei rischi inerenti alla salute. Si noti che l’Ambasciata, nella sua motivazione succinta del rifiuto del visto, non si è riferita espressamente né all’età, né allo stato di salute della richiedente, e non ha chiesto a quest’ultima informazioni mediche. Lo stesso si deve dire della SEM nella procedura d’opposizione. Che la richiedente si trova in una fascia d’età in cui il bisogno di cure è, secondo l’esperienza generale della vita, più frequente che in fasce d’età più giovani, non permette di trarre alcuna conclusione, allo stadio attuale dell’incarto, quanto all’intenzione dell’interessata di non lasciare lo spazio Schengen al termine della scadenza del visto richiesto per eventualmente poter usufruire dei servizi del sistema sanitario svizzero.