1. BVG-Revision

Zusammenfassung

Botschaft vom 1. März 2000 zur Revision des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) (1. BVG-Revision)

Ausgangslage

Das Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen und Invalidenvorsorge (BVG) ist auf den 1. Januar 1985 in Kraft getreten. Dieses Gesetz legt eine minimale berufliche Vorsorge fest und gilt für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die mehr als 24 120 Franken jährlich (Stand 1999) verdienen. Dieser Mindestumfang stellt die obligatorische zweite Säule dar; ihr kommt im Rahmen der schweizerischen Dreisäulenkonzeption für die Alters- Hinterlassenen und Invalidenvorsorge die Aufgabe zu, zusammen mit den Leistungen der AHV/IV den Betagten, Hinterlassenen und Invaliden die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise zu ermöglichen (Art. 113 Abs. 2 nBV).

Nach Verfassung und Gesetz soll dieses Leistungsziel in verschiedenen Etappen realisiert werden. Mit der Einführung des BVG ist die erste wichtige Etappe vollzogen worden. Die zweite Etappe hätte nach der zeitlichen Vorstellung des Verfassungsgebers am 1. Januar 1995 abgeschlossen werden sollen und die dritte Etappe müsste bis zum 1. Januar 2005 realisiert werden.

Obschon die Vorarbeiten für die zweite Etappe kurz nach der Einführung des Gesetzes 1986 in Angriff genommen wurden, nahm der Revisionsfahrplan einen anderen Verlauf: Die veränderten wirtschaftlichen Bedingungen verlangten nach einem Zwischenhalt. Dank verschiedener Teilrevisionen des Gesetzes konnten zwar drängende sozialpolitisch wichtige Anliegen erfüllt werden (so vor allem die Einführung der vollen Freizügigkeit und ein verbesserter Schutz der Versicherten, falls die Vorsorgeeinrichtung zahlungsunfähig wird). Allerdings blieben wichtige Weichenstellungen über die künftige Ausgestaltung beziehungsweise Ausweitung des Obligatoriums offen. Zudem änderten sich das Umfeld und insbesondere die Rahmenbedingungen für die Revision dieses Gesetzes. Die Vorlage musste folgende Faktoren zusätzlich berücksichtigen:

1. Die Berichte zur Ausgestaltung der sozialen Sicherheit in der Schweiz, insbesondere der Drei-Säulen-Bericht des Eidgenössischen Departementes des Innern (Oktober 1995), der Bericht der Interdepartementalen Arbeitsgruppe (IDA FiSo) "über die Finanzierungsperspektiven der Sozialversicherungen" (Juni 1996) und sodann der Bericht der interdepartementalen Arbeitsgruppe (IDA FiSo 2) "zur Analyse der Leistungen der Sozialversicherungen" (Dezember 1997);

2. die Tragfähigkeit der Vorschläge in einem schwierigen wirtschaftlichen Umfeld.

Angesichts all dieser Faktoren steht die Revisionsvorlage für den Bundesrat demnach nicht im Zeichen des Ausbaus, sondern der Konsolidierung des Versicherungssystems in zwei Richtungen:

• Es soll im BVG ein gleiches Rentenalter für Frauen und Männer eingeführt werden. Dabei soll das Rentenalter innerhalb eines Rahmens flexibel - das heisst, mit der Möglichkeit, die Altersleistungen vorzubeziehen oder aufzuschieben ausgestaltet werden. Damit wird dem Bedürfnis der Versicherten nach einer individuellen Pensionierung Rechnung getragen. Diese Regelungen werden im Rahmen der 11. AHV-Revision realisiert.

• Weiter soll das bisher erreichte Vorsorgeniveau erhalten und in verschiedenen Bereichen verbessert werden. Dieses zweite Ziel soll mit der vorliegenden Revisionsvorlage realisiert werden.

Eine Erhaltung und Verbesserung des bisher erreichten Vorsorgeniveaus soll konkret mit folgenden vier Massnahmenpaketen erreicht werden:

1. Die gestiegene Lebenserwartung der Versicherten bedingt eine Anpassung des Umwandlungssatzes. Dieser Satz bestimmt die Höhe der Renten für Alter, Tod und Invalidität. Er muss sukzessive gesenkt werden, damit er der längeren Lebenserwartung beim Altersrücktritt entspricht. Das würde bedeuten, dass die Rentenhöhe sinkt. Um diesem sozialpolitisch unerwünschten Effekt zu begegnen, schlägt der Bundesrat vor, die Gutschriftensätze zu erhöhen. Die Finanzierung dieser flankierenden Massnahme soll in die Eigenverantwortung der Vorsorgeeinrichtung gelegt werden.

2. Es soll zur bestehenden Witwenrente neu eine Witwerrente zu gleichen Bedingungen und in gleicher Höhe eingeführt werden. Die Viertelsrente für invalide Personen soll ebenfalls im BVG eingeführt werden.

3. Die Anpassung insbesondere der Altersrenten an die Preisentwicklung soll neu auf einem Entscheid des paritätischen Organs der Vorsorgeeinrichtung basieren, über welchen sie in geeigneter Form transparent Rechenschaft ablegt.

4. Verschiedene weitere Massnahmen sollen schliesslich dazu verhelfen, dass die Durchführung der beruflichen Vorsorge erleichtert und verbessert wird. Spezifischen Anliegen der Versicherten soll dabei besonders Rechnung getragen werden (Information der Versicherten, paritätische Verwaltung, Verjährung und Aufbewahrung der Unterlagen).

Die Kosten der verschiedenen Revisionsmassnahmen belaufen sich unter Anrechnung der überobligatorischen Vorsorge auf 145 bis 258 Millionen Franken im Jahre 2003 (zu Preisen des Jahres 1999). Die Kosten dürften jährlich leicht ansteigen (im Jahr 2015: 229 bis 355 Millionen Franken zu Preisen des Jahres 1999), um dann ungefähr auf diesem Niveau zu verharren.

Der Bundesrat hält diese Revisionskosten und den damit verbundenen Finanzierungsmehrbedarf für vertretbar.

Verhandlungen

Die erste BVG-Revision umfasst vier Elemente, bei denen es - wie Meinrado Robbiani (C, TI) in Erinnerung rief - nicht nur darum geht, das bestehende System zu konsolidieren, sondern auch darum, auf die wirtschaftlichen und sozialen Veränderungen zu reagieren: vermehrte Teilnahme der Frauen am Arbeitsmarkt, Zunahme der Teilzeitarbeit, Lockerung der Familienstrukturen, vermehrte Gleichstellung von Frauen und Männern. Diese vier Elemente, nämlich Eintrittsschwelle und Koordinationsabzug, Umwandlungssatz und Altersgutschriften, paritätische Verwaltung und Transparenz, Einkauf und versicherbarer Verdienst, können als harter Kern der Revision betrachtet werden.

Das Problem der Eintrittsschwelle ist eine der am meisten diskutierten Fragen bei dieser Revision. Der Nationalrat war der Meinung, dass man heute nicht mehr einen bedeutenden Teil der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer von der zweiten Säule ausschliessen kann. Er hat deshalb die Eintrittsschwelle auf einen Jahreslohn von 18 540 Franken festgelegt, der bei einem oder mehreren Arbeitgebern bezogen werden kann. Damit fallen unter das BVG Verdienste ab einem Betrag zwischen 18 540 und 24 720 Franken, was einem monatlichen Mindesteinkommen von rund 1500 Franken entspricht und etwa 180 000 Personen mit einer Nebenbeschäftigung betrifft. Eine Kommissionsmehrheit befürwortete eine Eintrittsschwelle bei einem Jahreslohn von 12 360 Franken bei einem Arbeitgeber; dieser Antrag wurde jedoch mit 91 zu 80 Stimmen abgelehnt. Ein Minderheitsantrag von Pierre Triponez (R, BE), wonach die bisherige Eintrittsschwelle beibehalten werden sollte, wurde mit 132 zu 38 Stimmen abgelehnt. Der Nationalrat folgte der Kommissionsmehrheit und hat den Koordinationsabzug angepasst, jedoch anders gestaltet als das geltende BVG. Der Abzug entspricht nicht mehr einem festen Betrag, sondern soll 40 Prozent des Jahreseinkommens betragen, jedoch mindestens 15 450 Franken, entsprechend dem Antrag von Marc Suter (R, BE), und höchstens 21 810 Franken. Dies bedeutet, dass der koordinierte Lohn dem für die AHV massgeblichen Lohn abzüglich 40 Prozent entspricht.

Der Bundesrat hatte in seiner Botschaft einen Umwandlungssatz von 6,65 Prozent mit einer Übergangsfrist von 13 Jahren vorgesehen. Der Nationalrat verankerte den Umwandlungssatz im Gesetz. Er folgte dabei der Kommissionsmehrheit und legte ihn mit 121 gegen 59 Stimmen auf 6,8 Prozent fest. Die Reduktion erfolgt schrittweise über einen Zeitraum von 10 Jahren ab dem Inkrafttreten des Gesetzes, entsprechend dem Antrag einer Minderheit, der von Thérèse Meyer (C, FR) vertreten wurde. Der Nationalrat führte auch eine Bestimmung ein, wonach der Bundesrat ab 2011 mindestens alle zehn Jahre, das erste Mal im Jahr 2001, einen Bericht über die Festlegung des Umwandlungssatzes in den nachfolgenden Jahren unterbreiten muss. Die Reduktion des Umwandlungssatzes hat eine Senkung der Renten zur Folge. Der Bundesrat hatte in der Botschaft vorgeschlagen, diese Rentensenkung durch eine Erhöhung der Altersgutschriften auszugleichen, vor allem für die höchsten Altersgruppen. Er schloss sich jedoch dem Antrag der vorberatenden Kommission an, welche die Altersgutschriften auf dem bestehenden Niveau beibehalten wollte. Der Nationalrat folgte der Kommission. Er war der Ansicht, dass die Rentensenkung infolge des tieferen Umwandlungssatzes durch die Senkung der Eintrittsschwelle kompensiert würde.

In Bezug auf die Transparenz und die paritätische Verwaltung übernahm der Nationalrat im Allgemeinen die Vorschläge der Kommission, welche das Prinzip der Transparenz möglichst explizit und wirksam im Gesetz verankern wollte. Er beschloss eine Stärkung der paritätischen Mitbestimmung in dem Sinne, als die Vertretungen der Arbeitnehmerinnen/Arbeitnehmer und der Arbeitgeberinnen/Arbeitgeber auf gleichwertige Weise bestimmt werden sollten. Allerdings kann dieses Prinzip auf Grund von deren speziellen Strukturen nicht ohne weiteres auf Sammel- und Gemeinschaftseinrichtungen angewandt werden. Der Nationalrat liess zu, dass vorbehältlich der Zustimmung durch die Aufsichtsbehörde andere Verfahren zur Bestimmung der Vertretungen von Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite gewählt werden können. Eine Beratung der Vertreterinnen und Vertreter der Arbeitnehmer- oder Arbeitgeberschaft durch Fachleute, wie das der Bundesrat vorschlug, soll nicht möglich sein, jedoch ist die Vorsorgeeinrichtung verpflichtet, ein Aus- und Weiterbildungssystem für die Mitglieder des paritätischen Organs zu schaffen und sie für die Sitzungen und den Besuch von Aus- und Weiterbildungskursen zu entschädigen. Der Nationalrat beschloss zusätzliche Massnahmen zur Verbesserung der Transparenz, insbesondere die folgenden:

• Jede versicherte Person hat Anspruch auf Informationen über den Kapitalertrag, die Kosten usw.

• Jede Pensionskasse, die einer Sammel- oder Gemeinschaftseinrichtung angeschlossen ist, muss die Anforderungen der Transparenz erfüllen.

• Die Versicherungseinrichtungen müssen den Vorsorgeeinrichtungen alle nötigen Informationen liefern, damit diese ihren Anspruchsberechtigten die entsprechenden Auskünfte geben können; dies betrifft insbesondere die Abrechnung über die Überschüsse und die Verwaltungskosten.

Entgegen dem Kommissionsantrag beschloss der Nationalrat mit 99 zu 58 Stimmen, die Obergrenzen für Einkäufe beizubehalten, die im Rahmen des Stabilisierungsprogramms 98 für den Bundeshaushalt beschlossen worden waren. Dafür stimmte er einem Antrag von Georges Theiler (R, LU) zu, wonach die Obergrenze des versicherbaren Verdienstes auf den zehnfachen oberen Grenzbetrag des koordinierten Lohnes erhöht wird.

Im Wesentlichen schloss sich der Nationalrat bei den Massnahmen mehr administrativer Natur und in den Detailregelungen dem Bundesrat an, diese bedeuten effektiv vor allem eine Konsolidierung und Verbesserung des geltenden Gesetzes. Er hob die Bestimmung über die Versicherung im Invaliditätsfall auf und beschloss, den Anspruch auf Hinterlassenenleistungen auch auf den Fall auszudehnen, dass sich eine bestehende Arbeitsunfähigkeit verschlimmert hatte, auch wenn im Zeitpunkt des Todes keine Versicherung bestand. Ferner stimmte er der Einführung der Viertelsrente für Invalidität auch im Bereich der beruflichen Vorsorge zu. Schliesslich hat er das Prinzip in das Gesetz übernommen, dass jene Pensionskasse, welcher die versicherte Person zuletzt angehört hatte, vorläufig zur Übernahme der Leistungen verpflichtet ist, bis die leistungspflichtige Kasse bekannt ist.

Im Interesse der Gleichbehandlung von Frauen und Männern hat der Nationalrat im BVG die Witwerrente eingeführt. Er hat den Kreis der Begünstigten ferner auf Lebenspartner ausgedehnt, wenn diese gemeinsame Kinder haben oder das gemeinsame Leben mindestens fünf Jahre gedauert hat. Der Nationalrat hat auch einen Antrag angenommen, wonach Selbständigerwerbende sich nur bei einer nicht registrierten Pensionskasse versichern lassen können, welche die überobligatorische Vorsorge betreibt, vorausgesetzt, diese beachte die Grundsätze der Vorsorge.

Im Ständerat präzisierte der Kommissionssprecher, Bruno Frick (C, SZ), zu Beginn die Prioritäten des Rates: Beibehaltung der geltenden Eintrittsschwelle, entsprechend dem Entwurf des Bundesrates, Flexibilisierung des Mindestzinssatzes, Senkung des Umwandlungssatzes, um der demographischen Entwicklung Rechnung zu tragen, Verbesserung der Transparenz. Der Ständerat schuf mehrere Differenzen zum Nationalrat, deren wichtigste die Eintrittsschwelle betrifft.

Für die Kommissionsmehrheit würde der Einschluss niedriger Einkommen das Fuder für die Wirtschaft überladen, und das ungünstige Verhältnis zwischen den möglichen Renten und den Verwaltungskosten würde für die Vorsorgeeinrichtungen Probleme schaffen. Der Ständerat wog diese Argumente sorgfältig ab. Er wies einen Minderheitsantrag, der von Christiane Brunner (S, GE) vertreten wurde, ab, in dem gefordert wurde, die Eintrittsschwelle auf einen Jahreslohn bei einem Arbeitgeber von 18 540 Franken zu senken. Obwohl Bundesrätin Ruth Dreifuss eine Lösung unterstützte, welche die oft von Unterbrüchen gekennzeichneten beruflichen Laufbahnen von Frauen besser berücksichtigt, wurde der Antrag von Christiane Brunner mit 30 zu 8 Stimmen abgelehnt. In der Frage des Umwandlungssatzes schloss sich der Ständerat diskussionslos dem Nationalrat an. Dagegen übernahm er, gegen den Beschluss des Nationalrats, bei den Altersgutschriften die Vorschläge des Bundesrates und änderte sie, um das Rentenniveau beizubehalten. Dafür behielt er die geltende Regelung in den Fällen bei, wo Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bei mehreren Arbeitgebern beschäftigt sind.

In Bezug auf die Transparenz hat der Ständerat Artikel 65a neu formuliert. Er folgte damit der Kommission, welche, in den Worten des Berichterstatters, Jean Studer (S, NE), wünschte, "dass die Erwartungen, die man gegenüber der Gesamtheit der Vorsorgeeinrichtungen zum Ausdruck bringen muss, präziser umschrieben werden."

Der Nationalrat bekräftigte seinen Willen, den Kreis der BVG-Pflichtigen zu erweitern und beim versicherten Verdienst anstatt bei den Altersgutschriften anzusetzen. Die Mehrheit der Kommission wollte die Eintrittsschwelle auf 18 990 Franken herabsetzen, kam aber dem Ständerat punkto Koordinationsabzug etwas entgegen, indem sie auf einen festen Abzug von 22 155 Franken zurückkam, um den herabgesetzten Umwandlungssatz wettzumachen. Der Nationalrat übernahm dieses Modell allerdings nicht, sondern entschied sich für die komplexere Variante von Rudolf Rechsteiner (S, BS), die zwar etwas kostspieliger ist, aber die niedrigen Einkommen grosszügiger deckt. Mit 91 zu 71 Stimmen sprach er sich für eine Variante aus, welche den Koordinationsabzug auf 40 Prozent des Jahreseinkommens festlegt und die Eintrittsschwelle bei 25 320 Franken belässt. Dieses Modell wird stufenweise eingeführt, indem die heutigen Parameter (Eintrittsschwelle, Koordinationsabzug) eingefroren werden, bis gewisse in Artikel 9 vorgegebene Bedingungen erfüllt sind. Diese Variante wird die Wirtschaft auf 640 Millionen Franken zu stehen kommen.

Der Ständerat näherte sich dem Nationalrat in den meisten Punkten weitgehend an. Während er sich bis zu diesem Zeitpunkt für die Altersgutschriften eingesetzt hatte, um ein gewisses Rentenniveau beizubehalten, beantragte die Mehrheit der vorberatenden Kommission dem Ständerat neu, auf diese Stossrichtung zu verzichten und innerhalb der vom Nationalrat vorgeschlagenen Lösung einen Kompromiss zu suchen, damit die älteren Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nicht benachteiligt werden. Der Rat hat das Modell der Mehrheit der nationalrätlichen Kommission befürwortet, ein Modell, das er im Vorfeld noch zurückgewiesen hatte, nämlich die Eintrittsschwelle von 18 990 Franken und ein fester Abzug von 22 155 Franken. Eine Kommissionsminderheit, bestehend aus Erika Forster-Vannini (R, SG), This Jenny (V, GL) und Maximilian Reimann (V, AG), beantragte insbesondere aus Finanzierungsgründen, am geltenden Recht festzuhalten. Mit 25 zu 7 Stimmen stimmten die Ratsmitglieder dem von der Kommissionsmehrheit vorgeschlagenen Richtungswechsel zu.

In Bezug auf Artikel 23, welcher den Anspruch auf Invaliditätsleistungen für Personen regelt, die bereits invalid sind und deren Invaliditätgrad sich weiter erhöht, hat der Ständerat an seinem früheren Beschluss festgehalten und den Antrag von Christiane Brunner (S, GE) mit Stichentscheid des Präsidenten gutgeheissen. In der Frage der Gleichbehandlung, im Fall einer Teilliquidation, zwischen den Versicherten, die in der alten Einrichtung bleiben, und jenen, die in eine neue Einrichtung wechseln (Art. 53c Abs. 1), hat die kleine Kammer gegenüber dem Nationalrat an einem Unterschied eher formeller als inhaltlicher Art festgehalten. Was die Beteiligung an den Überschüssen der Lebensversicherer im Rahmen der 2. Säule betrifft, hat sich der Ständerat nicht dem Nationalrat, sondern der Mehrheit seiner Kommission angeschlossen. Mit 15 zu 4 Stimmen erteilte er der Regierung die Kompetenz, den Verteilschlüssel für diese Gewinne festzulegen, und lehnte es ab, einen minimalen Prozentsatz für die Überschussbeteiligung, den die Versicherungsunternehmen an die Versicherten zurückgeben müssen, im Gesetz explizit zu verankern (Ziff. 6, Art. 6a, Abs. 4).

Die Mitglieder des Nationalrates hielten an ihrer Position fest im Zusammenhang mit der Stellung von Personen, die teilweise arbeitsunfähig sind, bevor sie der beruflichen Vorsorge unterstellt werden. Hingegen haben sie sich, unterstützt von Bundespräsident Pascal Couchepin, dem Ständerat bei der Überschussbeteiligung durch die Lebensversicherer im Rahmen der 2. Säule angeschlossen und sind einer starken Minderheit der vorberatenden Kommission vertreten durch Hans Werner Widrig (C, SG) gefolgt.

Der Ständerat übernahm vom Nationalrat die restriktivere Regelung zum Vorsorgeschutz teilarbeitsfähiger Personen. Demnach soll die Vorsorge nur für Geburtsinvalide und Frühinvalide verbessert werden, die beim Eintritt in das Erwerbsleben zu 20 bis 40 Prozent invalid sind. In Bezug auf die weiteren Begünstigten von Hinterlassenenrenten (Art. 20a) schuf der Ständerat eine neue Differenz: Demnach dürfen die Vorsorgeeinrichtungen beim Fehlen der üblichen Begünstigten oder naher Verwandter 100 Prozent der von der versicherten Person einbezahlten Beiträge oder 50 Prozent des Vorsorgekapitals an die übrigen gesetzlichen Erben (Grosseltern, Nichten und Neffen) auszahlen. Der Bundesrat hatte diesen Anspruch bei den von der versicherten Person einbezahlten Beiträgen auf 50 Prozent begrenzt.

Die Einigungskonferenz folgte bei Artikel 20a dem Ständerat, worauf die beiden Räte sich auf diesen Beschluss einigten.