"Gleiche Rechte für Behinderte". Volksinitiative und Bundesgesetz über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen

Zusammenfassung

Botschaft vom 11. Dezember 2000 zur Volksinitiative "Gleiche Rechte für Behinderte" und zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen

Ausgangslage

Die Frage der Gleichstellung der behinderten mit den nicht behinderten Personen ist eines der besonders wichtigen politischen Anliegen der letzten Jahre. Eng verknüpft mit der Politik der Menschenrechte, fügt es sich nahtlos in die Perspektive einer Politik der gegenseitigen Toleranz und Solidarität zwischen allen Mitgliedern der Gesellschaft ein. In diesem Sinne verdient das eigentliche Anliegen der Volksinitiative "Gleiche Rechte für Behinderte" unsere Unterstützung. Überdies hat bereits die neue Bundesverfassung vom 18. April 1999 sich diese Idee zu eigen gemacht und die Gesetzgeber von Bund und Kantonen beauftragt, die Benachteiligungen zu beseitigen, welche behinderte Personen beeinträchtigen (geltender Art. 8 Abs. 4). Da das Ziel nicht in Frage gestellt wird, muss das zur Umsetzung einer Politik zu Gunsten der Gleichstellung der Behinderten am besten geeignete Instrument gefunden werden.

Die Volksinitiative ist am 14. Juni 1999 bei der Bundeskanzlei in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs eingereicht worden. Sie verlangt die Ergänzung der Bundesverfassung mit einer neuen Bestimmung, die einen Gesetzgebungsauftrag erteilt, für die Gleichstellung zu sorgen, und die Massnahmen im Hinblick auf die Beseitigung und den Ausgleich bestehender Benachteiligungen verlangt. Ferner gewährleistet sie direkt, soweit wirtschaftlich zumutbar, den Zugang zu Bauten und Anlagen oder die Inanspruchnahme von Einrichtungen und Leistungen, die für die Öffentlichkeit bestimmt sind.

Die Formulierung des von der Initiative vorgesehenen Gesetzgebungsauftrags ist offen gehalten. Von daher unterscheidet er sich nicht wesentlich von demjenigen, wie er bereits in Artikel 8 Absatz 4 der neuen Bundesverfassung niedergelegt ist. Anders verhält es sich hingegen bezüglich der Gewährleistung des Zugangs zu Bauten oder der Inanspruchnahme von Leistungen. Diese Gewährleistung bringt auf Verfassungsebene ein subjektives Recht, das sowohl an die Privatpersonen als auch an die Gemeinwesen gerichtet ist. Sie beschlägt alle öffentlich zugänglichen Bauten und Anlagen, seien sie neu oder bereits bestehend. Sie umfasst Leistungen jeglicher Art, seien sie vom Staat oder von Privatpersonen erbracht. Sie bringt eine identische Regelung für die Bauten und die Leistungen. Die Regelung umfasst somit eine Verpflichtung zur Anpassung, die mit dem Inkrafttreten der Verfassungsbestimmung vollzogen werden muss. Die einzige Schranke, die anerkannt wird, ist das Verhältnismässigkeitsprinzip, namentlich in Bezug auf seinen wirtschaftlichen Aspekt.

Da das Recht auf Zugang oder Inanspruchnahme direkt anwendbar ist, obläge seine Umsetzung den Gerichten, zumindest insoweit, als die Gesetzgeber nicht legiferiert hätten. Diese Umsetzung impliziert nun aber politische Entscheidungen, die in demokratischen Gesetzgebungsverfahren getroffen werden sollten. Ferner hätte ein derart offen formuliertes Recht auf Zugang erhebliche finanzielle Auswirkungen für den Einzelnen und die betroffenen Privatunternehmen sowie für das Gemeinwesen. Aus diesen Gründen beantragen wir, die Volksinitiative "Gleiche Rechte für Behinderte" Volk und Ständen mit der Empfehlung auf Ablehnung zur Abstimmung zu unterbreiten.

Der geltende Artikel 8 Absatz 4 der Bundesverfassung erteilt den verschiedenen Gesetzgebern den verbindlichen Auftrag, die Benachteiligungen der Behinderten zu beseitigen. Um diesen Auftrag der neuen Verfassung umzusetzen, sowie als Antwort auf eine in den Räten im Juni 2000 überwiesene parlamentarische Motion (99.3192), haben wir uns an die Erarbeitung eines Gesetzesentwurfs gemacht. Der Erlass eines Gesetzes scheint uns der beste Weg zu sein, um das Hauptanliegen der Volksinitiative, das heisst die Förderung der Gleichstellung zu Gunsten der Behinderten, erfüllen zu können. Was das subjektive Recht anbelangt, hat ein Bundesgesetz gegenüber einer verfassungsmässigen Gewährleistung den Vorteil, dass die Bereiche, in denen Massnahmen erforderlich sind, genau bezeichnet, das Ausmass dieser Massnahmen definiert, der Grundsatz der Verhältnismässigkeit konkretisiert und der Rhythmus der Anpassungen festgelegt werden können.

Der Gesetzesentwurf ist auf den öffentlichen Verkehr, die für die Öffentlichkeit bestimmten Bauten, die Wohngebäude mit mehr als acht Wohneinheiten sowie die Gebäude mit vielen Arbeitsplätzen gerichtet, unabhängig davon, ob sie Privatpersonen oder dem Gemeinwesen gehören. Was andere Bauten als diejenigen des öffentlichen Verkehrs angeht, betrifft die Regelung nur die neuen oder erneuerten Objekte und sieht somit keine generelle Verpflichtung zur Anpassung vor; hingegen werden die Bauten für den Betrieb des öffentlichen Verkehrs (soweit wirtschaftlich vertretbar) einer Sonderregelung unterworfen, die eine solche Verpflichtung vorsieht. Dieser Unterschied rechtfertigt es, dass der Bund an den durch den Gesetzesentwurf verursachten zusätzlichen Kosten nur bezüglich des öffentlichen Verkehrs und nicht bezüglich der Bauten im Allgemeinen partizipiert. Der Entwurf soll sich auch auf die der Öffentlichkeit angebotenen Dienstleistungen des Staates, konzessionierter Unternehmen oder Privater erstrecken. Auch hier unterscheidet die Regelung je nach der Eigenschaft des Leistungserbringers; für die Privatpersonen sieht das Gesetz nur ein Diskriminierungsverbot im Sinne von Artikel 8 Absatz 2 der Bundesverfassung vor, währenddem sie den Gemeinwesen oder den konzessionierten Unternehmen die Verpflichtung auferlegt, ihre Leistungen behindertengerecht zu erbringen.

Ausserdem sieht der Gesetzesentwurf beim Zugang zu Bauten und Leistungen subjektive Rechte vor. In Übereinstimmung mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit werden diese subjektiven Rechte indessen nur dann anerkannt, wenn das konkrete Interesse der behinderten Person hinsichtlich des Zugangs zu Bauten oder Leistungen höher zu gewichten ist als die entgegenstehenden Interessen einer anderen Privatperson oder andere öffentliche Interessen. Für die Anpassung der Infrastrukturen im Bereich des öffentlichen Verkehrs bestimmt der Entwurf eine Frist von 20 Jahren. Er ermächtigt ferner den Bund, den Unternehmen des öffentlichen Verkehrs Beiträge zu gewähren, um die durch den Entwurf verursachten zusätzlichen Kosten teilweise zu finanzieren.

Schliesslich sieht der Gesetzentwurf Änderungen des geltenden Rechts bei den Steuern, dem Strassenverkehr sowie dem Fernmeldewesen vor. Die finanziellen Auswirkungen des Gesetzes sind sicher bedeutend, doch deutlich kleiner als diejenigen im Fall der Annahme der Initiative. Diese erhebliche Differenz ist vor allem auf den unterschiedlichen materiellen Geltungsbereich, die geforderten Anpassungs-Standards sowie den für die Umsetzung beschlossenen Rhythmus zurückzuführen. Der Gesetzesentwurf zeichnet sich durch folgende Grundzüge aus: Leistungen Privater sind nur erfasst, wenn eine Diskriminierung vorliegt; hinsichtlich der Bauten besteht, mit Ausnahme des öffentlichen Verkehrs, keine Verpflichtung zur Anpassung; die Anpassungsfristen für den öffentlichen Verkehr betragen 20 und 10 Jahre; erweisen sich die Kosten der Infrastrukturanpassung im Vergleich zum individuellen Nutzen für eine behinderte Person als unverhältnismässig, sind Ersatzmassnahmen erlaubt. Der Bereich des öffentlichen Verkehrs hat die Verpflichtung zur Anpassung, was ihn von den anderen Bereichen unterscheidet. Dort sind deshalb auch die höchsten Mehrkosten zu erwarten. Aus diesem Grund beantragen wir, dass der Bund sich an der Finanzierung dieser Kosten bis zu einem Betrag von 300 Millionen Franken beteiligt, und zwar während einer Periode von 20 Jahren. Die jährlichen Kosten, die dem Bund aus den im Gesetzesentwurf vorgesehenen Massnahmen erwachsen, weisen die Grössenordnung von 31 bis 47 Millionen Franken auf.

Der Gesetzesentwurf setzt den geltenden Artikel 8 Absatz 4 der Bundesverfassung um, soweit er gewisse unbestimmte Begriffe des Gesetzgebungsauftrags konkretisiert. Er stützt sich ferner auf verschiedene materielle Kompetenzzuweisungen an den Bund, vor allem im Bereich des öffentlichen Verkehrs und der Förderungsmassnahmen zur Integration der behinderten Personen.

Verhandlungen

Im Ständerat herrschte Einigkeit darüber, dass die Situation der körperlich, geistig und psychisch behinderten Menschen verbessert werden muss. In der Detailberatung folgte die kleine Kammer im wesentlichen dem Vorschlag des Bundesrates. In einzelnen Punkten kam sie jedoch den Vorschlägen der Dachorganisation der privaten Invalidenhilfe (DOK) entgegen. So soll das Beschwerderecht nicht nur gesamtschweizerischen, sondern auch Behindertenorganisationen von gesamtschweizerischer Bedeutung zugestanden werden (Artikel 11). Nicht durchsetzen - und zwar mit 32 resp. 31 zu 6 Stimmen - konnten sich Anträge einer Minderheit, die aus Jean Studer (S, NE) und Christiane Brunner (S, GE) bestand. Sie wollten den Geltungsbereich des Gesetzes auf das Erwerbslebenund die Aus- und Weiterbildung ausdehnen, wie dies auch die DOK in der Vernehmlassung gefordert hatte. Abgelehnt wurde bei Artikel 8 auch der Antrag der Kommission, die Beschränkung der Entschädigung bei Diskriminierung (maximal 5000 Fr. nach bundesrätlichem Vorschlag) zu streichen und diese Frage den Richtern zu überlassen. Mit Unterstützung von Bundesrätin Metzler machte Hans-Rudolf Merz (R, AR) demgegenüber geltend, diese Aufhebung wecke die Ängste des Gewerbes und wäre nicht konsensfähig. Das Gesetz, das einstimmig verabschiedet wurde, wird als indirekter Gegenvorschlag zur Volksinitiative "Gleiche Rechte für Behinderte" zur Abstimmung kommen, sofern diese nicht zurückgezogen wird. Die Frist zur Behandlung der Volksinitiative wurde gemäss Artikel 27 Absatz 5bis GVG um ein Jahr verlängert. Ebenfalls einstimmig gutgeheissen wurde eine Anschubhilfe von 300 Millionen Franken für behindertengerechte Massnahmen im öffentlichen Verkehr sowie die dafür notwendige Überwindung der Ausgabenbremse.

Im Nationalrat legte die vorberatende Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK) einen Entwurf vor, der gegenüber der Fassung von Bundesrat und Ständerat in vielen Teilen ausgebaut worden war. Bürgerlichen Votanten ging dieser Entwurf zu weit; sie kritisierten die damit verbundenen unbezifferbaren Folgekosten und verschiedene rechtliche Unklarheiten. Die Rückweisungsanträge von Arthur Loepfe (C, AI) und Peter Föhn (V, SZ) wurden mit 83 zu 77 Stimmen knapp abgelehnt. In der Detailberatung folgte der Rat grossmehrheitlich den Anträgen der Kommissionsminderheit, die bei vielen Punkten Zustimmung zum Ständerat oder Streichen der Anträge der Mehrheit beantragte. Mit 100 zu 70 Stimmen akzeptierte der Rat gemäss Kommissionsmehrheit eine ausführliche Umschreibung der Benachteiligung in der Aus- und Weiterbildung (Artikel 2 Absatz 4bis). Eine analoge Umschreibung der Benachteiligung im Bereich der Arbeitsverhältnisse lehnte er jedoch mit 92 zu 75 Stimmen ab. Diese Abstimmung hatte auch Geltung für Artikel 3 Buchstabe g, wo die Mehrheit beantragte, den Geltungsbereich des Gesetzes auf alle Arbeitsverhältnisse nach Obligationenrecht sowie alle öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnisse beim Bund, bei den Kantonen und Gemeinden auszudehnen.

Bei Artikel 3 Buchstabe a lehnte der Rat mit 91 zu 81 Stimmen den Antrag der Mehrheit ab, die eine Ausweitung des Geltungsbereiches des Gesetzes auf alle öffentlich zugänglichen Bauten und Anlagen vorgesehen hatte; gemäss dem Antrag der Minderheit wurde der Fassung des Bundesrates zugestimmt, wonach das Gesetz nur gelten soll für öffentlich zugängliche Bauten und Anlagen, die nach Inkrafttreten des Gesetzes bewilligt und erneuert werden. Wohnhäuser sollen vom Gesetz mit "mehr als acht" und nicht mit "mindestens sechs Wohneinheiten" erfasst werden (98 zu 74 Stimmen). Auch bei Artikel 8 Absatz 2 folgte der Rat mit 87 zu 84 Stimmen einer Minderheit, die beantragte, dass bei einer Diskriminierung durch private Anbieter eine Entschädigung höchstens 5000 Franken betragen dürfe. Bei Artikel 13 lehnte der Rat eine Pflicht des Bundesrates zur Berichterstattung ab. Bei Artikel 13 folgte der Rat für einmal wieder der Mehrheit und hiess mit 93 zu 76 Stimmen die Schaffung eines Büros für die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen gut. Auch ein Antrag der Mehrheit, wonach die Kantone die Integration von behinderten Kindern und Jugendlichen in der Regelschule zu fördern haben, wurde angenommen (Artikel 14 Absatz 1bis).

In der Gesamtabstimmung hiess der Rat die Vorlage mit 74 zu 2 Stimmen (bei 92 Enthaltungen) gut. Der Bundesbeschluss über die Finanzierung der Massnahmen im öffentlichen Verkehr wurde mit 158 zu 2 Stimmen gutgeheissen.

Der Ständerat stimmte bei Artikel 2 Absatz 4bis dem Beschluss des Nationalrates zu, die Aus- und Weiterbildung in den Geltungsbereich des Gesetzes aufzunehmen, wobei er aber nicht in allen Teilen der Auffassung der Grossen Kammer folgte. Im Baubereich legte die Kommission neue Vorschläge für Massnahmen vor, die bei einem Neubau oder einer Erneuerung zumutbar sind. Der Begriff "zumutbar" wurde in Artikel 8a definiert. Danach kann ein Richter die Anpassung nur verlangen, wenn der Aufwand für die Anpassung 5 Prozent des Gebäudeversicherungswertes beziehungsweise des Neuwertes der Anlage oder 20 Prozent der Erneuerungskosten nicht übersteigt. Die Beseitigung von Benachteiligungen kann bei bestehenden privaten Bauten nur bei einem Umbau verlangt werden, im Baubewilligungsverfahren. Der Rat stimmte ferner der Schaffung eines Büros für die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen und der Integration behinderter Kinder in die Volksschule zu.

Bei der Beratung des Bundesbeschlusses betreffend die Volksinitiative setzte sich Jean Studer (S, NE) als Vertreter einer Kommissionsminderheit erfolgslos für die Initiative ein. Christoffel Brändli (V, GR) als Berichterstatter der Kommission und Bundesrätin Ruth Metzler legten die Gründe für eine Ablehnung der Initiative dar. Die Anliegen der Behinderten seien in der politischen Diskussion in den letzten Jahren positiv aufgenommen worden. Im Rahmen der neuen Bundesverfassung hätten die Behinderten einen gewichtigen Platz erhalten, und mit diesem Gesetz sei nun ein ein wichtiger und grosser Schritt zur Wahrung der Interessen der Behinderten getan worden. Zentraler Punkt der Volksinitiative sei die Einräumung von Rechten, die direkt vor Gericht geltend gemacht werden könnten. Die Initiative führe daher zu Rechtsunsicherheit und würde sicher sehr hohe Kosten verursachen. Der vorliegende Gesetzentwurf, der in der parlamentarischen Beratung noch angereichert worden sei, erfülle den Verfassungsauftrag. Der Rat lehnte den Antrag der Minderheit mit 36 zu 4 Stimmen ab und nahm den Entwurf des Bundesbeschlusses mit 33 zu 4 Stimmen an.

Der Nationalrat behandelte zunächst die verbliebenen Differenzen beim Bundesgesetz. Bei Artikel 2 Absatz 4bis beantragte eine von Pierre Triponez (R, BE) vertretene Minderheit Zustimmung zum Beschluss des Ständerates. Die Mehrheit der Kommission wollte aber daran festhalten, dass eine Benachteiligung bei der Aus- und Weiterbildung auch dann vorliegt, wenn die Dauer und Ausgestaltung des Bildungsangebots sowie Prüfungen den spezifischen Bedürfnissen der Behinderten nicht angepasst sind. Der Rat folgte mit 89 zu 57 Stimmen der Mehrheit. Auch bei Artikel 7 (Rechtsansprüche bei Bauten) hielt der Rat mit 95 zu 57 Stimmen an seinem Beschluss fest. Der Ständerat hatte die Beschwerden gegen bauliche Benachteiligungen auf das Baubewilligungsverfahren beschränken wollen. Eine weitere Differenz verblieb bei Artikel 7d (Unentgeltlichkeit des Verfahrens), wo der Rat ohne Diskussion eine neue Formulierung beschloss: "Die Verfahren nach Artikel 7 und 7a sind in der Regel unentgeltlich. Einer Partei, die sich mutwillig oder leichtsinnig verhält, können jedoch Verfahrenskosten auferlegt werden." Auch bei Artikel 12a (Pilotversuche zur Integration ins Erwerbsleben) und bei Artikel 14 (Grundschulung) hielt der Rat mit deutlichen Mehrheiten an seinen Beschlüssen fest.

Bei der Beratung der Volksinitiative "Gleiche Rechte für Behinderte" beantragte die Kommission die Annahme der Initiative. Der Rat votierte aber mit 82 zu 75 gegen eine Empfehlung auf Annahme. Die Initiative führe zu weit, sie habe finanziell unabsehbare Folgen und sie könne sich für die Behinderten sogar kontraproduktiv auswirken, argumentierten die Gegner, die sich aus den Fraktionen der SVP und der Liberalen und der Mehrheit der FDP- und Teilen der CVP-Fraktion zusammensetzten. Bundesrätin Ruth Metzler plädierte ebenfalls für die Ablehnung und betonte in ihrem Votum insbesondere die Rechtsunsicherheit, die durch die direkt einklagbaren Rechte entstehen würde. Die Fraktionen der Sozialdemokraten und der Grünen stimmten geschlossen für die Initiative. Der entsprechende Bundesbeschluss wurde schliesslich mit 93 zu 68 Stimmen gutgeheissen.

Der Ständerat schloss sich bei den meisten Differenzen dem Nationalrat an. Bei Artikel 7 legte er nochmals einen neuen Vorschlag vor. Ein Streitpunkt bildete weiterhin Artikel 7d. Der Ständerat wollte festhalten, dass nur das erstinstanzliche Verfahren unentgeltlich sein soll.

Da der Nationalrat weiterhin an seinem Vorschlag für Artikel 7d festhielt, der die Unentgeltlichkeit nicht auf das erstinstanzliche Verfahren beschränken wollte, wurde eine Einigungskonferenz nötig.

Beide Räte stimmten schliesslich dem Antrag der Einigungskonferenz zu. Dieser hielt fest, dass die Verfahren nach Artikel 7 und 7a unentgeltlich sind. Einer Partei, die sich mutwillig oder leichtsinnig verhält, können Verfahrenskosten auferlegt werden. Für das Verfahren vor dem Bundesgericht richten sich die Gerichtskosten nach einem Gebührenrahmen, der nicht nach dem Streitwert bemessen werden soll (200 bis 1000 Franken). Dieser Grundsatz wird von den Räten bei der zurzeit hängigen Revision des Bundesrechtspflegegesetzes noch weiter diskutiert werden müssen.

Die Volksinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 9. Mai 2003 mit 62,3 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt.