4. IV-Revision

Zusammenfassung

Botschaft vom 21. Februar 2001 über die 4. Revision des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung

Ausgangslage

Die finanzielle Situation der Invalidenversicherung hat sich in den vergangenen Jahren zunehmend verschlechtert. Ende 1996 wies das Kapitalkonto der IV einen Negativsaldo von 1,6 Milliarden aus; Ende 1997 betrugen die Schulden bereits 2,2 Milliarden Franken. Angesichts dieser Entwicklung schlug der Bundesrat im Juni 1997 im Rahmen seiner Botschaft zum ersten Teil der 4. IV-Revision rasch umsetzbare Massnahmen zur Zusatzfinanzierung der IV (Verlagerung von Kapital und von Beiträgen aus dem Ausgleichsfonds der Erwerbsersatzordnung [EO] zur IV), gezielte Einsparungen (Aufhebung der Zusatzrenten und der Viertelsrenten) sowie erste kostensteuernde Massnahmen vor. Die Räte stimmten nur einer der beiden vorgeschlagenen Zusatzfinanzierungsmassnahmen zu: Per 1. Januar 1998 wurden 2,2 Milliarden Franken aus dem Ausgleichsfonds der EO zur Invalidenversicherung überwiesen. Dadurch konnten die bis Ende 1997 aufgelaufenen Schulden der IV abgebaut werden. Die übrigen Massnahmen des ersten Teils der 4. IV-Revision konnten nicht realisiert werden, da die Vorlage hauptsächlich wegen des Widerstandes gegen die Aufhebung der Viertelsrenten in der Volksabstimmung vom Juni 1999 gescheitert war. Der Bundesrat greift in dieser Vorlage die für den ersten Teil der Revision vorgesehenen Massnahmen mit Ausnahme der Aufhebung der Viertelsrenten wieder auf und vereinigt diese mit den ursprünglich für den zweiten Teil vorgesehenen Revisionspunkten in einer einzigen Vorlage.

Mit der 4. IV-Revision werden folgende Hauptziele verfolgt:

Beitrag zur finanziellen Konsolidierung der IV Die auf Anfang 1998 erfolgte Verlagerung von Kapital von der EO zur IV diente lediglich einem punktuellen Schuldenabbau. Ende 1999 beliefen sich die Schulden der IV bereits wieder auf 1,5 Milliarden Franken. Die mittel und langfristig ausgeglichene Finanzierung der IV bleibt deshalb weiterhin prioritär. Die erforderliche Zusatzfinanzierung der IV soll im Rahmen der 11. AHV-Revision angegangen werden; in diesem Rahmen wird eine Erhöhung der Mehrwertsteuer und eine Verlagerung von weiteren 1,5 Milliarden Franken aus der EO zur IV vorgeschlagen. Die 4. IV-Revision ihrerseits enthält Massnahmen, welche sich auf der Ausgabenseite entlastend auswirken. Hierzu gehören die Aufhebung der Zusatzrenten, die Aufhebung der Härtefallrenten und Schaffung eines Anspruchs auf Ergänzungsleistungen (EL) für Bezügerinnen und Bezüger von Viertelsrenten sowie Massnahmen zur vermehrten Kostensteuerung (Bedarfsplanung bei Behinderteninstitutionen, gesetzliche Grundlage für die Finanzierung wissenschaftlicher Auswertungen).- Gezielte Anpassungen im Leistungsbereich. Mit der Einführung einer Assistenzentschädigung sind gezielte Leistungsanpassungen im Hinblick auf eine erhöhte Autonomie von Menschen mit Be- hinderungen vorgesehen. Die Assistenzentschädigung soll dazu beitragen, dass behinderte Personen mit einem regelmässigen Bedarf an Betreuung oder Pflege die dadurch entstehenden Kosten (mindestens teilweise) decken können. Weiter soll das überholte Taggeldsystem der IV durch ein zeitgerechtes, transparentes und zivilstandsunabhängiges Taggeldsystem ersetzt werden. Und schliesslich werden die Grundlagen dafür geschaffen, dass die IV in Zukunft die invaliditätsbedingten Mehrkosten im Bereich der beruflichen Weiterausbildung - unabhängig von der Art des Berufsfeldes unter klar definierten Voraussetzungen übernimmt. - Verstärkung der Aufsicht des Bundes. Mit einer verstärkten Aufsicht des Bundes will der Bundesrat die Voraussetzungen für eine gesamtschweizerisch möglichst einheitliche Beurteilung von Leistungsgesuchen schaffen und die Ausgabenentwicklung in der IV (insbesondere IV-Renten) besser in den Griff bekommen. Um diese Ziele zu erreichen, ist die Einführung von regionalen ärztlichen Diensten unter der direkten fachlichen Aufsicht des Bundesamtes für Sozialversicherung (BSV) vorgesehen. Als Ergänzung dazu schlägt der Bundesrat jährlich (statt nur periodisch) stattfindende Geschäftsprüfungen der IV-Stellen vor.- Verbesserung und Vereinfachung der Struktur und des Verfahrens der IV. Mit der Einführung eines Schiedsgerichtes für Tarifstreitigkeiten und einer verbesserten Zusammenarbeit zwischen IV-Stellen, Durchführungsorganen der Arbeitslosenversicherung und kantonalen Durchführungsstellen, welche für die Förderung der beruflichen Eingliederung zuständig sind, soll das Verfahren einfacher und übersichtlicher gestaltet und besser koordiniert werden.

Die finanziellen Auswirkungen der 4. IV-Revision sind je nach gewähltem Zeithorizont unterschiedlich. Die Ausgaben für die Zusatzrenten verringern sich nicht sofort in grossem Umfang, sondern nehmen nur kontinuierlich ab, da für bisherige Leistungsbezügerinnen und -bezüger der Besitzstand gewährt wird.

Im Durchschnitt der ersten 15 Jahre werden die Ausgaben der IV insgesamt um 55 Millionen Franken pro Jahr vermindert. Sobald sämtliche Zusatzrenten ausgelaufen sind, hat die Revision für die IV Einsparungen von 232 Millionen Franken pro Jahr zur Folge. Die Revisionsmassnahmen haben auch Auswirkungen auf die Finanzhaushalte des Bundes und der Kantone, da sich der Beitrag des Bundes an die IV gemäss gesetzlicher Regelung auf 37,5 Prozent und derjenige der Kantone auf 12,5 Prozent der jährlichen Ausgaben der IV beläuft. Langfristig ergeben sich unter zusätzlicher Berücksichtigung der finanziellen Auswirkungen der Revisionsmassnahmen auf die AHV und die EL - für den Bund insgesamt Einsparungen von 86 Millionen Franken und für die Kantone von 14 Millionen Franken pro Jahr.

Mit den Zusatzfinanzierungsmassnahmen der 11. AHV-Revision und den Massnahmen der 4. IV-Revision wird es gelingen, die Schulden der IV bis zum Jahr 2007 vollständig abzubauen und das Gleichgewicht zwischen Einnahmen und Ausgaben wiederherzustellen.

Verhandlungen

Vorlage 1

Nach ausgiebiger Debatte hiess der Nationalrat die 4. Revision der IV mit 112 zu 1 Stimme bei 21 Enthaltungen gut. Das Konzept des Bundesrates fand im Grundsatz in allen politischen Lagern Unterstützung. Im Verlauf der zehnstündigen Debatte scheiterten sowohl die Versuche der Mitglieder der SVP-Fraktion, die IV-Revision in ihrer Tragweite zu beschränken, wie auch die Bemühungen aus dem rot-grünen Lager, sie auszuweiten. Der Linken ist es aber mit Unterstützung der CVP-Fraktion immerhin gelungen, für Personen mit einem Invaliditätsgrad zwischen 60 und 70 Prozent eine Dreiviertelrente einzuführen.

Was die Assistenzentschädigung - Pièce de Résistance der Vorlage - betrifft, wurden den Ratsmitgliedern verschiedene Modelle vorgeschlagen. Schliesslich obsiegte der Antrag der Kommissionsmehrheit, wonach ein Gesuch um eine solche Entschädigung erst ab einer Viertelsrente geprüft wird. Überdies hat der Nationalrat mit 105 zu 31 Stimmen die Schaffung regionaler ärztlicher Dienste gutgeheissen, die eine gesamtschweizerisch einheitliche Praxis bei der Beurteilung des Rentenanspruchs gewährleisten sollen. Des Weitern ist der Nationalrat dem Antrag von Peter Hess (C, ZG) gefolgt, wonach die Geschäftsführung der IV-Stellen nicht mehr durch das BSV, sondern einmal jährlich durch unabhängige Expertinnen und Experten überprüft werden soll.

Der Ständerat hat der 4. IV-Revision mit geringen Differenzen zum Nationalrat zugestimmt. Zwar hat er zum Prinzip der Assistenzentschädigung Ja gesagt, er wollte aber nicht auf den Begriff der "Hilflosenentschädigung" verzichten, um zu verhindern, dass diese Änderung in der Terminologie die Verpflichtung nach sich ziehen würde, dass die Schweiz gestützt auf die Bilateralen Verträge Leistungen auch im Ausland erbringen muss. Mit 26 zu 16 Stimmen hat der Ständerat den Minderheitsantrag von Christiane Langenberger (R, VD) verworfen, der ein persönliches Hilflosenbudget vorsah, das den Versicherten entsprechend ihres in der Bedarfsabklärung festgelegten Zeitbedarfs an persönlicher Pflege und Betreuung monatlich ausgerichtet würde. Hingegen ist die kleine Kammer dem Antrag von Thomas Pfisterer (R, AG) gefolgt, Pilotversuche durchzuführen. Entgegen dem Antrag ihrer Kommission haben die Ständerätinnen und Ständeräte äusserst knapp (mit 18 zu 17 Stimmen) dem Vorschlag von Carlo Schmid (C, AI) und damit einer Verstärkung der Bundesaufsicht über die Beurteilung der medizinischen Anspruchsvoraussetzungen zugestimmt. Indem der Ständerat mit 18 zu 16 Stimmen die Überprüfung der Geschäftsführung der IV-Stellen durch unabhängige Expertinnen und Experten verwarf, hat er eine weitere Differenz zum Nationalrat geschaffen.

Der Nationalrat hat einen Teil der geringen Differenzen gegenüber dem Ständerat ausgeräumt, hat aber an anderen festgehalten. Im Gegensatz zum Ständerat wollte er die Kompetenz des Bundes betreffend die medizinischen Entscheide über die Gewährung von IV-Renten nicht verstärken. Die grosse Kammer zog es vielmehr vor, diese Aufgabe den IV-Stellen zu übertragen. Mit 82 gegen 57 Stimmen hat es der Nationalrat ausserdem abgelehnt, auf seinen Beschluss zurückzukommen und das BSV mit der Überprüfung der Geschäftsführung der IV-Stellen zu beauftragen. Entgegen dem Antrag seiner Kommission und von Bundesrätin Ruth Dreifuss hielt er an der Beaufsichtigung durch unabhängige Revisionsstellen fest.

Der Ständerat hat die meisten Differenzen ausgeräumt. Er folgte aber dem Nationalrat nicht, der eine neue Regelung für den Fall der Herabsetzung oder Aufhebung einer Rente wünschte, und behielt die gegenwärtige Praxis bei. Er hat sich weiter der grossen Kammer in der Frage der Aufsicht über die IV-Stellen angenähert, ohne ihr vollständig zu folgen. Der Auffassung seiner Kommission folgend hat er dem zuständigen Bundesamt die Prüfung der Aufgabenerfüllung durch die IV-Stellen übertragen und festgelegt, dass die Rechnungsprüfung durch externe Revisionsstellen übernommen wird.

Der Nationalrat hat sich den Beschlüssen des Ständerates angeschlossen.

Vorlage 2

An Sanierungsmassnahmen hat der Nationalrat zunächst die Überweisung von 1,5 Milliarden Franken von der Erwerbsersatzordnung zur IV beschlossen. Sodann ist sie der Kommissionsmehrheit gefolgt und hat der Erhebung eines zusätzlichen Mehrwertsteuerprozents zu Gunsten der IV, ohne Abzweigung eines Anteils in die Bundeskasse, zugestimmt. Hingegen hat sie den Antrag von Christine Egerszegi (R, AG), den auch der Bundesrat unterstützte, nämlich einen Teil des Ertrags laufend den Rückstellungen des Bundes für die IV gutzuschreiben, mit 77 zu 66 Stimmen verworfen.

Im Einklang mit dem Nationalrat hat der Ständerat die Überweisung von 1,5 Milliarden Franken von der Erwerbsersatzordnung zur IV beschlossen. Er hat hingegen entschieden, in diesem Rahmen nicht auf eine Erhöhung der Mehrwertsteuer einzutreten, sondern diesen Punkt zusammen mit der 11. AHV-Revision zu behandeln.

Der Nationalrat ist dem Ständerat gefolgt und hat beschlossen, auf die Erhöhung der Mehrwertsteuer nicht einzutreten.