Nationalbankgesetz. Revision

Zusammenfassung

Botschaft vom 26. Juni 2002 über die Revision des Nationalbankgesetzes

Ausgangslage

Das Nationalbankgesetz (NBG) stammt aus dem Jahr 1953 und wurde seither nur partiell revidiert. Viele Bestimmungen sind deshalb nicht mehr zeitgemäss. Zudem drängen sich im Anschluss an die Nachführung der Bundesverfassung (neuer Art. 99 BV über die Geld- und Währungspolitik) Anpassungen auf Gesetzesstufe auf. Aus diesen Gründen ist eine Totalrevision des NBG angebracht. Die in der BV festgeschriebene Unabhängigkeit der SNB sowie die im Nationalbankgesetz zu verankernde Rechenschaftspflicht müssen sich auf die Erfüllung eines konkreten Auftrags beziehen. Im neuen NBG wird daher der Verfassungsauftrag, die Geldpolitik im Gesamtinteresse des Landes zu führen, wie folgt präzisiert: "Die Nationalbank führt die Geld- und Währungspolitik im Gesamtinteresse des Landes. Sie gewährleistet die Preisstabilität. Dabei beachtet sie die konjunkturelle Entwicklung." Mit der Hervorhebung der Preisstabilität wird der Tatsache Rechnung getragen, dass Inflation und Deflation grundsätzlich ein monetäres Phänomen darstellen. Preisstabilität ist eine wichtige Voraussetzung für nachhaltiges Wirtschaftswachstum und Wohlstand. Gleichzeitig hat die Geldpolitik zumindest kürzerfristig auch reale Auswirkungen. Mit der Verpflichtung, auf die Konjunktur Rücksicht zu nehmen, wird der Nationalbank im Notenbankauftrag eine Mitverantwortung für die realwirtschaftliche Entwicklung übertragen.

Da im neuen Verfassungsartikel über die Geld- und Währungspolitik die Hauptaufgaben der SNB nicht mehr einzeln aufgezählt werden, soll dies im Nationalbankgesetz geschehen: Zu den Kernaufgaben der SNB gehören die Liquiditätsversorgung des Schweizerfranken-Geldmarktes, die Gewährleistung der Bargeldversorgung, das Erleichtern und Sichern des Funktionierens bargeldloser Zahlungssysteme, die Verwaltung der Währungsreserven und der Beitrag der SNB zur Stabilität des Finanzsystems. Als weitere Notenbankaufgabe wird neu auch die Mitwirkung der SNB bei der internationalen Währungskooperation explizit genannt. Wie bisher erbringt die Nationalbank schliesslich - als Nebenaufgabe - dem Bund Bankdienstleistungen; neu erfolgt dies grundsätzlich gegen Entgelt.

Der Grundsatz der Notenbankunabhängigkeit wird im neuen NBG konkretisiert.

Als Pendant zur Unabhängigkeit wird im NBG die Pflicht der SNB zur Rechenschaftsablage und Information gegenüber Bundesrat, Parlament und Öffentlichkeit verankert. Damit erhält die Notenbankunabhängigkeit ihre demokratische Legitimation.

Das NBG zählt die einzelnen Arten von Geschäften, welche die SNB zur Erfüllung ihres Auftrags tätigen darf, abschliessend und detailliert auf.

Diese Befugnisse der SNB müssen modernisiert und den heutigen Bedürfnissen angepasst werden. Vorab werden die seit langem nicht mehr eingesetzten und an den heutigen Finanzmärkten wirkungslos gewordenen Emissions- und Kapitalverkehrskontrollen abgeschafft.

Im Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen (BankG) enthaltenen Vorschriften über die Kassenliquidität der Banken in leicht modifizierter Form ins NBG transferiert. Gleichzeitig werden die Vorschriften über die Gesamtliquidität im BankG revidiert

Auch erhält die SNB unter den geld- und währungspolitischen Befugnissen eine vereinheitlichte Rechtsgrundlage für die Erstellung von Finanzmarktstatistiken

Neu erhält die SNB deshalb die Kompetenz, das Funktionieren solcher Zahlungs- und Effektenabwicklungssysteme zu überwachen.

Die SNB erhält im neuen NBG die Kompetenz, Mindestanforderungen an den Betrieb von Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen zu stellen, von denen Risiken für die Stabilität des Finanzsystems ausgehen. Sofern solche Systeme die Anforderungen des Bank- oder Börsengesetzes sowie die Mindestanforderungen der SNB erfüllen, kann die EBK den Systembetreibern eine Bewilligung als Bank bzw. als Effektenhändler ausstellen. Um Doppelspurigkeiten zu vermeiden, werden SNB und EBK ausdrücklich zur Zusammenarbeit und zur gegenseitigen Abstimmung ihrer Überwachungs- bzw. Aufsichtstätigkeit verpflichtet.

Die Rechtsform der SNB als spezialgesetzliche Aktiengesellschaft, deren Aktien an der Börse kotiert sind, wird beibehalten.

Zu den aktienrechtlichen Bestimmungen gehören auch die Vorschriften zur Gewinnermittlung und -verteilung. Im neuen NBG wird der verfassungsmässige Auftrag der SNB, aus ihren Erträgen ausreichende Währungsreserven zu bilden, wie folgt umgesetzt: Die SNB bestimmt als unabhängige Zentralbank die Höhe der für die Geldpolitik notwendigen Währungsreserven. Dabei muss sie sich an der Entwicklung der schweizerischen Volkswirtschaft orientieren. Der von Bundesrat und Aktionären gewählte Bankrat der SNB genehmigt auf Antrag des Direktoriums die Höhe der Rückstellungen. An der bisherigen Gewinnverteilung wird im Wesentlichen festgehalten. Die Gewinnausschüttungen an Bund (1/3) und Kantone (2/3) werden mittels Vereinbarung zwischen EFD und SNB (unter vorgängiger Information der Kantone) verstetigt.

Schliesslich wird die Totalrevision des NBG auch für eine Straffung der Organisationsstruktur

der SNB genutzt.

Verhandlungen

Bei der Eintretensdebatte im Ständerat wies der Berichterstatter der Kommission, Anton Cottier (C, FR) darauf hin, dass die Änderungen des Verfassungsauftrags an die SNB, die Entwicklung der Geld- und Währungspolitik und der Einfluss der internationalen Institutionen eine Gesetzesrevision erforderlich machten. Die Kommission hatte lange über die Aufgaben der SNB, über ihren Status und über die Goldreserven verhandelt. Im Rat wurde Eintreten ohne Gegenantrag beschlossen. Der Rat folgte mit 30 gegen 7 Stimmen der Kommissionsmehrheit, welche die Postguthaben, entgegen der Meinung des Bundesrates, an die Mindestreserven der SNB anrechnen wollte. Mit Stichentscheid des Präsidenten wurde ein Antrag von Carlo Schmid (C, AI) angenommen, der verlangte, dass nur Schweizer Staatsangehörige Aktien der SNB erwerben dürfen. Der Rat stimmte weiter dem Antrag seiner Kommission zu, wonach die Mitglieder des Direktoriums vom Bundesrat und nicht vom Bankrat gewählt und abberufen werden sollen. Die Goldreserven haben zu keinen Diskussionen geführt, da der Bundesrat vor der Kommission versprochen hatte, noch im Jahr 2003 einen entsprechenden Entwurf zu unterbreiten. In der Gesamtabstimmung wurde die Gesetzesänderung mit 32 Stimmen einstimmig angenommen.

Auch der Nationalrat stimmte dem total revidierten Nationalbankengesetz mit 90 zu 41 stimmen zu. Anlass zu Diskussionen gab insbesondere die Zielsetzung der Geldpolitik. Verschiedene Minderheitsanträge der Linken verlangten dabei erfolglos, gleichrangig mit der Vorgabe der Preisstabilität auch das Ziel einer niedrigen Teuerung, einer ausgeglichene konjunkturelle Entwicklung oder der Vollbeschäftigung im Gesetz festzuschreiben. In Bezug auf die Währungsreserven und die Gewinne der SNB kam es sowohl von der Ratslinken als auch von der Ratsrechten zu Vorstössen. Die von Rudolf Strahm (S, BE) namens einer Kommissionsminderheit vorgetragenen Anliegen, einen Fonds für eine bessere Verwaltung der SNB-Gewinne zu bilden und die Nationalbank zu verpflichten, den Bundesrat periodisch bezüglich der Währungsreserven zu konsultieren, wurden allerdings ebenso abgelehnt, wie der Antrag von Ulrich Schüler (V, ZH), wonach die Erträge aus nicht mehr benötigten Währungsreserven nicht in die Gewinnverteilung fliessen, sondern einer referendumsfähigen Beschlussfassung unterliegen. Weiter schuf der Nationalrat eine Differenz zur kleinen Kammer, indem er mit 91 zu 59 Stimmen dem Antrag des Bundesrates folgte, die Postkontoguthaben nicht mehr den von der SNB fixierten Mindestreserven der Banken zuzurechnen.

Bei der anschliessenden Differenzbereinigung widersetzte sich der Ständerat diesem Entscheid. Mit Blick auf die Service-Public-Leistungen der Post hielt er mit 24 zu 6 Stimmen daran fest, die Postkontoguthaben auch künftig den Mindestreserven zuzuordnen.

Da der Nationalrat in der Folge dank Stichentscheid des Präsidenten wiederum an der bundesrätlichen Version festhielt und die beiden Kammern auch weiterhin auf ihren Entschlüssen beharrten, musste die Einigungskonferenz zusammentreten. Diese entschied sich äusserst knapp mit Stichentscheid des Präsidenten, der Grossen Kammer zu folgen und die Postkontoguthaben nicht zu den Mindestreserven zu zählen.