Tierschutzgesetz

Zusammenfassung

Botschaft vom 9. Dezember 2002 zur Revision des Tierschutzgesetzes

Ausgangslage

Das Tierschutzgesetz hat zusammen mit der Tierschutzverordnung in den rund 20 Jahren seit dem Inkrafttreten das Los der Tiere in der Schweiz nachhaltig verbessert. Ein Inspektionsbericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates (GPK-S) bemängelt aber, dass das Gesetz nicht mit dem nötigen Druck umgesetzt werde und fordert eine Verbesserung des Vollzugs. In einem ersten Schritt hat der Bundesrat 1997 die Tierschutzverordnung revidiert und einen Teil der Empfehlungen der Kommission umgesetzt. Mit der vorliegenden Gesetzesänderung sollen nun die grundlegenden Empfehlungen in das Gesetz überführt werden. Das Schutzniveau der Tiere in der Schweiz soll weder gesenkt noch erhöht werden. Es ist im internationalen Vergleich hoch.

Das Gesetz soll stufengerechter gestaltet werden. Das bedeutet, dass direkte Handlungsanweisungen an die Vollzugsorgane und an die Personen, die mit Tieren umgehen, nicht auf der Stufe des Gesetzes geregelt, sondern in die Verordnung verwiesen werden sollen. Allerdings hat sich gezeigt, dass sowohl Tierschutzkreise wie Vollzugsorgane ein möglichst detailliertes Gesetz vorziehen.

Im Bestreben, den Vollzug zu verbessern, wird auf Empfehlung der GPK-S das Schwergewicht auf neue Vollzugsinstrumente gelegt:

• Ausbildung und Information;

• Zielvereinbarung und Leistungsauftrag.

Der Bundesrat soll ermächtigt werden, für Personen, die mit Tieren umgehen, Ausbildungsvorschriften zu erlassen. Mit solchen kann der tiergerechte Umgang des Menschen mit dem ihm anvertrauten Tier besser sichergestellt werden als allein mit baulichen Massnahmen. Der Bund soll im Weiteren beauftragt werden, für die Information der Öffentlichkeit über Tierschutzfragen zu sorgen. Zielvereinbarung und Leistungsauftrag (Mitwirkung Dritter) sind neue Instrumente. Mit der Zielvereinbarung wird der Bundesrat ermächtigt, zusammen mit den Kantonen Schwergewichte in Teilfragen des Vollzugs zu setzen. Die Zielvereinbarung ist ein politisches Instrument im Dienste der Oberaufsicht und der Steuerung. Der Leistungsauftrag ist als Mitwirkung Dritter am Vollzug oder als "Outsourcing" bekannt. Damit kann das Know-how von Organisationen und Firmen in den Vollzug eingebunden werden.

Einem Begehren der Kantone entsprechend wird vorgeschlagen, dass die Kantone für bestimmte Teile des Vollzugs Gebühren erheben dürfen. Die neuen Instrumente sollen das bewährte bisherige Instrumentarium des Gesetzes nicht ersetzen, sondern ergänzen. Es ist deshalb mit einem vermehrten Vollzugsaufwand zu rechnen. Der Bundesrat sieht vor, für den Vollzug auf Bundesebene unter Einhaltung des Ausgabenplafonds gemäss Schuldenbremse nach Möglichkeit schrittweise sechs neue Stellen zu bewilligen und die jährlichen Sachausgaben um 1,2 Millionen Franken zu erhöhen.

Verhandlungen

Der Ständerat hatte in der Herbstsession 2003 die Beratung der Vorlage sistiert, um die Botschaft des Bundesrates zur Volksinitiative "Für einen zeitgemässen Tierschutz (Tierschutz - Ja)" (04.039) abzuwarten, die im Juni 2004 vorlag.

In der Herbstsession 2004 nahm die Kleine Kammer gleichzeitig die Beratung der Revision des Tierschutzgesetzes und der Volksinitiative "Tierschutz - Ja!" auf. Die Revision des Tierschutzgesetzes sollte als indirekter Gegenvorschlag zur Tierschutz-Initiative dienen.

Der Ständerat verschärfte die Revisionsvorlage des Bundesrates in einigen sensiblen Bereichen und versuchte so, den Initianten von "Tierschutz - Ja!" entgegenzukommen. Zu Diskussionen führten vor allem die Themen Ferkelkastration, Tierversuche, Tiertransporte sowie Mindestanforderungen für die Nutztierhaltung und ihre wirtschaftliche Tragbarkeit für die Landwirtschaft.

Eintreten auf die Revision des Tierschutzgesetzes war unbestritten. Bei den Mindestanforderungen für die Nutztierhaltung (Art. 6, Abs. 2) folgte der Ständerat dem Vorschlag der Mehrheit der Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur (WBK): Der Bundesrat wollte Mindestanforderungen für die Nutztierhaltung im Rahmen der wissenschaftlichen Erkenntnisse und nach dem Stand der technischen Entwicklung festlegen. Die Kommissionsmehrheit fügte dem hinzu, dass auch die "wirtschaftliche Tragbarkeit" zu berücksichtigen sei. Simonetta Sommaruga (S, BE) wehrte sich mit einem Einzelantrag dagegen, die wissenschaftlich ermittelten Mindestanforderungen für die Nutzierhaltung mit der wirtschaftlichen Tragbarkeit zu relativieren. Das Plenum folgte jedoch der Kommissionsmehrheit und lehnte den Antrag Sommaruga mit 22 zu 15 Stimmen ab.

Bei den Tiertransporten (Art. 13) begab sich der Ständerat auf einen Mittelweg: Die Kommissionsmehrheit wollte im Gesetz - präziser als der Bundesrat - festschreiben, dass "Tiertransporte schonend und ohne unnötige Verzögerung durchzuführen" sind. Eine Kommissionsminderheit (Eugen David (C, SG), Anita Fetz (S, BS), Gisèle Ory (S, NE)) verlangte die Formulierung, Tiertransporte "auf das Nötigste zu beschränken". Der Antrag der Mehrheit wurde mit 23 zu 10 Stimmen angenommen.

Diskutiert wurde auch die Übergangsfrist bis zum Verbot der Ferkelkastration (Art. 42a, Übergangsbestimmung zu Art. 14). Laut Artikel 14 dürfen Schmerz verursachende Eingriffe nur unter allgemeiner oder örtlicher Schmerzausschaltung von einer fachkundigen Person vorgenommen werden. Der Ständerat beschloss zusätzlich - der Kommissionsmehrheit folgend - die chirurgische Kastration von Ferkeln ohne Schmerzausschaltung ab 1. Januar 2009 zu verbieten (Art. 42a). Falls es 2009 immer noch keine praxistaugliche Methode gibt, kann der Bundesrat das Verbot bis 2011 hinausschieben. Dagegen wehrte sich Simonetta Sommaruga (S, BE) mit ihrem Antrag, die chirurgische Kastration von Ferkeln ohne Schmerzausschaltung ab 1. Januar 2009 definitiv zu verbieten. Sie verlangte klare Zielvorgaben, damit das Gesetz bei der Bevölkerung Unterstützung finde. Nur so sei der Rückzug der Initiative "Tierschutz - Ja!", bei der Verbesserungen bei der Ferkelkastration ein wichtiges Anliegen sind, allenfalls möglich. Der Antrag der Kommissionsmehrheit wurde vom Plenum gegenüber dem Antrag Sommaruga mit 24 zu 12 Stimmen vorgezogen.

Beim Thema Tierversuche (Art. 15 bis 18) fügte der Ständerat dem Vorschlag des Bundesrates die Bestimmung hinzu, dass ein Tierversuch insbesondere dann nicht zulässig sein soll, wenn er "gemessen am erwarteten Kenntnisgewinn dem Tier unverhältnismässige Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügt" (Art. 17) oder wenn geeignete Alternativmethoden vorhanden sind.

Eine Kommissionsminderheit unter Anita Fetz (S, BS) wollte mit dem Tierschutzanwalt eine Instanz einführen, die dem Gesetz Nachachtung verschafft und für die Rechte der Tiere sorgt. Die Kantone sollten verpflichtet werden, die Institution des Tieranwaltes zu schaffen. Hansruedi Stadler (C, UR) opponierte mit dem Argument, mit einem solchen Sonderstaatsanwalt würde in die heutige Kompetenzordnung eingegriffen, wonach die Kantone für die Organisation der Gerichte und die Rechtsprechung in Strafsachen zuständig sind. Der Tieranwalt wurde mit 27 zu 10 Stimmen abgelehnt.

Mit Annahme des revidierten Tierschutzgesetzes wurde gleichzeitig die Initiative "für einen zeitgemässen Tierschutz (Tierschutz - ja)" Volk und Ständen zur Ablehnung empfohlen.

Auch im Nationalrat war Eintreten auf die Revision unbestritten. Das Tierschutzgesetz sollte im Sinne eines indirekten Gegenvorschlags zur Initiative "Tierschutz - Ja!" behandelt werden.

Auf Vorschlag einer Mehrheit der nationalrätlichen Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur (WBK) wurde neu eine präzisere Regelung der Deklaration für Nahrungsmittel aus tierischer Produktion eingeführt (Art. 5 Abs. 3). Herkunft, Produktionsmethode und Art der Tierhaltung sollten klar ersichtlich sein. Dafür engagierten sich gemeinsam Maya Graf (G, BL) und Josef Kunz (V, LU). Mit sämtlichen Stimmen der Grünen und der Sozialdemokraten sowie mit knapp der Hälfte der SVP-Fraktion gelang es, die Deklarationspflicht ins Gesetz zu schreiben (87 zu 71 Stimmen). Die christlichdemokratische und die freisinnig-demokratische Fraktion waren gemeinsam mit dem Bundesrat dagegen, diese Bestimmung in das Tierschutzgesetz aufzunehmen. Sie begründeten ihre Ablehnung unter anderem damit, dass die Nahrungsmitteldeklaration im Lebensmittel- und im Landwirtschaftsgesetz bereits umfassend geregelt sei. Zudem verlange nicht einmal die Tierschutzinitiative eine solche Deklarationspflicht.

Der Nationalrat führte mit 96 zu 61 Stimmen neu auch ein Importverbot für Hunde- und Katzenfelle sowie für daraus hergestellte Produkte ein (Art. 12, Abs. 2). Dem Vorschlag ihrer Kommissionsmehrheit folgend stimmten Linke, Grüne und Christlichdemokraten dem Importverbot zu.

Bei den Tiertransporten folgte das Plenum ebenfalls der Kommissionsmehrheit und brachte gegenüber dem Ständerat eine Präzisierung an. Der ständerätlichen Version, wonach Tiertransporte schonend und ohne unnötige Verzögerungen durchzuführen sind, fügte die Grosse Kammer die konkrete Beschränkung der Fahrzeit ab Verladeplatz auf höchstens sechs Stunden hinzu (Art. 13 Abs. 1).

Diverse Minderheitsanträge, die bei den Tierversuchen eine weitere Verbesserung des Schutzniveaus anstrebten, hatten keinen Erfolg. So lehnte es der Rat ab, einer links-grünen Kommissionsminderheit zu folgen und Tierversuche zu verbieten, wenn Alternativmethoden existieren. Auch Tierversuche für die Erforschung und Entwicklung von Luxusgütern sollen entgegen dem Antrag dieser Kommissionsminderheit weiter zugelassen werden. Geschlossen für die Minderheitsanträge stimmten die Sozialdemokraten und die Grünen.

Wie im Ständerat wurde auch im Nationalrat die Einführung des Tieranwalts diskutiert und schliesslich mit 81 zu 57 Stimmen verworfen. Namens der Kommissionsminderheit beantragte Doris Stump (S, AG), das Institut des Tierschutzanwaltes in das Tierschutzgesetz aufzunehmen. Dies entspricht auch einer Forderung der Initiative "Tierschutz - Ja!". Aufgabe des Tierschutzanwaltes wäre gewesen, in Strafverfahren wegen Verstössen gegen das Tierschutzgesetz die Interessen der geschädigten Tiere wahrzunehmen. Wie im Ständerat argumentierten die Gegner und auch Bundesrat Joseph Deiss, man dürfe sich in dieser Frage nicht in die Hoheit der Kantone einmischen. Links-Grün befürwortete den Tieranwalt, die bürgerlichen Ratsmitglieder lehnten ihn mit wenigen Ausnahmen ab.

Die Ferkelkastration ohne Betäubung soll entgegen dem Beschluss des Ständerats ab 2009 "grundsätzlich" verboten werden (Art. 42a / Übergangsbestimmung zu Art. 14). Der Nationalrat folgte damit der Mehrheit seiner Kommission. Die Minderheit beantragte, sich dem Ständerat anzuschliessen, der das Verbot der Ferkelkastration um maximal zwei Jahre hinausschieben wollte, falls bis anfangs 2009 keine praxistaugliche Alternativmethode zur Verfügung stehen sollte. Das definitive Verbot per 2009 wurde mit 107 zu 51 Stimmen angenommen.

In der Gesamtabstimmung wurde das so revidierte Gesetz mit 148 zu 8 Stimmen aus der SVP-Fraktion angenommen. Die Initiative "Tierschutz-Ja!" wurde Volk und Ständen einstimmig zur Ablehnung empfohlen.

Bei der Differenzbereinigung strich der Ständerat die vom Nationalrat neu ins Gesetz aufgenommene präzisere Deklaration für Nahrungsmittel aus tierischer Produktion nach Herkunft, Produktionsmethode und Art der Tierhaltung (Art. 5 Abs. 3). Christiane Langenberger (RL, VD) argumentierte namens der Kommissionsmehrheit unter anderem, es sei nicht praktikabel, für Nahrungsmittel, die aus verschiedenen Tieren hergestellt werden die Art der Tierhaltung zu deklarieren. Die bisherigen Deklarationsbestimmungen im Lebensmittel- und im Landwirtschaftsgesetz reichten aus. Anita Fetz (S, BS) und Simonetta Sommaruga (S, BE) verwiesen vergeblich darauf, dass die Transparenz für die Konsumenten gerade bei tierischen Produkten sehr wichtig sei und der notwendige Spielraum für vernünftige Regelungen durchaus bestehe. Auch Hannes Germann (V, SH) verlangte mehr Transparenz bei den Nahrungsmitteln aus tierischer Produktion. Die Inlandproduktion werde mit strengen Auflagen konfrontiert und so brauche es auch bei Importprodukten mehr Transparenz. Der Bundesrat habe sehr wohl die Möglichkeit die Deklarationspflicht dort zu verankern, wo es Sinn mache, nämlich bei den homogenen Fleischsorten. Die Deklarationspflicht wurde jedoch mit 27 zu 10 Stimmen wieder aus dem Gesetzesentwurf gestrichen.

Beim Importverbot für Katzen- und Hundefelle folgte der Ständerat dem Nationalrat, der diese Bestimmung neu ins Gesetz aufgenommen hatte (Art. 12 Abs. 2). Er folgte dem Nationalrat ebenso bei den strengeren Bestimmungen betreffend Transportzeiten für Tiere (Art. 13).

Beim Verbot der Ferkelkastration ohne Narkose ab 2009 hielt der Ständerat an seiner Version mit einer möglichen zweijährigen Erstreckungsfrist bis 2011 fest. Der Nationalrat wollte die Kastration ohne Betäubung ab 2009 grundsätzlich und ohne Aufschub verbieten. (Art. 42a / Übergangsbestimmung zu Art. 14).

Bei den meisten Differenzen schwenkte der Nationalrat auf die Linie des Ständerates ein. So akzeptierte er beim Verbot der Ferkelkastration ohne Narkose ab 2009 die Version des Ständerates mit einer möglichen zweijährigen Erstreckungsfrist bis 2011. Auch beim Zutrittsrecht (Art. 38) für Tierkontrollen folgte er der Kleinen Kammer und verzichtete auf die früher von ihm selbst neu eingebrachte Bestimmung, wonach die ordentlichen Kontrollen in der Regel anzumelden seien. Der Nationalrat hielt jedoch daran fest, die Missachtung der Würde des Tieres (Art. 25 Abs. 1 Bst. a) ausdrücklich unter Strafe zu stellen. Dem schloss sich schliesslich auch der Ständerat an, nachdem er bei der ersten Beratung den Passus der Tierwürde aus dem Gesetzesentwurf gestrichen hatte. Bis in die letzte Runde der Differenzbereinigung blieb die Deklarationspflicht für Nahrungsmittel aus tierischer Produktion umstritten. Die Grosse Kammer folgte schliesslich dem Ständerat und verzichtete auf die von ihr selbst in den Gesetzesentwurf eingebrachte Deklarationspflicht. Damit war die letzte Differenz zum Ständerat bereinigt.

In der Schlussabstimmung wurde die Vorlage im Nationalrat mit 166 zu 22 Stimmen aus der SVP-Fraktion angenommen. Der Ständerat nahm die Vorlage einstimmig an.