Versicherungsaufsicht und Versicherungsvertrag. Änderung der Bundesgesetze

Zusammenfassung

Botschaft vom 9. Mai 2003 zu einem Gesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG) und zur Änderung des Bundesgesetzes über den Versicherungsvertrag

Ausgangslage

Das Versicherungsaufsichtsrecht ist gegenwärtig auf fünf Bundesgesetze verteilt. Dies führt teilweise zu Unsicherheiten auf Seiten der Normadressaten, insbesondere der Versicherungsunternehmen. Im Rahmen der vorliegenden Revision soll die Übersichtlichkeit des Aufsichtsrechts durch die Zusammenführung der gegenwärtig existierenden Bundesgesetze in einen einzigen Erlass verbessert und damit die Rechtsanwendung erleichtert werden.

Die Umgestaltung des schweizerischen Aufsichtsrechts erfolgt zu einem Zeitpunkt, in welchem die EU den Binnenmarkt und die Rechtsharmonisierung im Versicherungswesen weitgehend verwirklicht hat. Im Rahmen der Revision konnte den wichtigsten gesamteuropäischen Entwicklungen Rechnung getragen werden. Zu nennen ist, im Zusammenhang mit der grundsätzlichen Schwerpunktverlagerung von der präventiven hin zu einer nachträglichen Kontrolle der Versicherungsprodukte (d.h. der Allgemeinen Versicherungsbedingungen und der Prämientarife), die Verstärkung der Solvenzaufsicht durch Verbesserung der Aufsichtsinstrumente (u.a. die Einführung einer risikoorientierten Solvablitätsspanne und des "verantwortlichen Aktuars") und des Konsumentenschutzes (u.a. Verbesserung der Transparenz und Einführung der Vermittleraufsicht).

Mit dem Ziel, den Veränderungen auf dem Finanzmarkt mit dem neuen Aufsichtsrecht umfassend Rechnung zu tragen, wurde die Revisionsvorlage zudem mit einem eigenen Kapitel betreffend die Aufsicht über Versicherungsgruppen und versicherungsdominierte Finanzkonglomerate ergänzt. Mit Blick auf die Harmonisierung des Aufsichtsrechts im gesamten Finanzmarktbereich wird parallel dazu eine Anpassung des Bankengesetzes und des Börsengesetzes in Bezug auf die Aufsicht über Finanzgruppen und bankdominierte Konglomerate vorgesehen.

Durch den Wegfall der präventiven Produktekontrolle und die damit verbundene Verstärkung des Wettbewerbs ergibt sich vor allem aus verbraucherschutzrechtlichen Überlegungen gesetzgeberischer Handlungsbedarf im Bereich des Versicherungsvertragsgesetzes.

Insbesondere soll eine Informationspflicht des Versicherers hinsichtlich des wesentlichen Vertragsinhaltes gesetzlich verankert und damit die Transparenz gegenüber den Versicherungsnehmern und -nehmerinnen verbessert werden. Die Versicherer sollen namentlich dazu verpflichtet werden, Angaben über die für die Überschussermittlung und Überschussbeteiligung geltenden Berechnungsgrundsätze sowie Auskünfte über Rückkaufs- und Umwandlungswerte zu erteilen. Ausserdem berücksichtigt der Revisionsentwurf weitere wettbewerbs- und konsumentenschutzorientierte Anliegen, wie beispielsweise die Aufhebung des Grundsatzes der Unteilbarkeit der Prämie oder die Einführung des Kausalitätserfordernisses bei der Anzeigepflichtverletzung.

Ursprünglich war vorgesehen, den Revisionsentwurf, in der damaligen Version, schon im Herbst 2001 dem Parlament vorzulegen. Die Vorlage wurde verzögert durch verschiedene Entwicklungen, welche zur Überarbeitung der Entwürfe Anlass gegeben hatten: Die damaligen Vorschläge für die Einführung der Gruppen- und Konglomeratsaufsicht gaben im Hinblick auf die Annäherung an die Bankenaufsicht Anlass zur Formulierung analoger Vorschriften auf Gesetzesstufe im Bereich der Bankenaufsicht; dies sowie die Auswertung des Schlussberichtes der "Expertengruppe Zufferey" vom Dezember 2000 und alsdann die Einsetzung der "Expertenkommission Zimmerli" stellten diese Vorschläge im Blick auf die Schaffung einer integrierten Finanzmarktaufsichtsbehörde in Frage und liessen es zweckmässig erscheinen, zunächst die Ausarbeitung des neuen Finanzmarktaufsichtsgesetzes abzuwarten und zugleich den Fragenkomplex der Gruppen- und Konglomeratsaufsicht und der damit verbundenen Aufsichtsinstrumente im Zusammenhang mit der Finanzmarktaufsicht zu überprüfen. Im Rahmen der Expertenkommission Zimmerli wurde diese Überprüfung vorgenommen und der Gesetzesentwurf so weit nötig angepasst. Weitere Änderungen in einzelnen Punkten sind zwar durch das neue Finanzmarktaufsichtsgesetz nicht auszuschliessen, dies rechtfertigt aber keinen Aufschub der Revisionsvorlage; denn das Versicherungsaufsichtsgesetz mit seinen neuen Instrumenten ist auch in einer integrierten Finanzmarktaufsichtsbehörde für den materiellen Vollzug der Versicherungsaufsicht unabdingbar.

Verhandlungen

Die Beratung des Bundesgesetzes betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (VAG, Vorlage 1) nahm im Ständerat wegen der ausführlichen Erläuterungen zwar viel Zeit in Anspruch, doch war es auch im Detail kaum umstritten. Einzig die Frage, in welchem Umfang Lebensversicherungen Überschüsse aus dem Geschäft der zweiten Säule an die Versicherten ausschütten müssten, führte zu einer kurzen Diskussion. Mit 24 zu 14 Stimmen setzte sich der Antrag einer Kommissionsminderheit durch, den Entscheid nicht an den Bundesrat zu delegieren, sondern die Ausschüttungsquote gesetzlich bei 90 Prozent zu fixieren. Der Ständerat stimmte schliesslich der Totalrevision des Versicherungsaufsichtsgesetzes oppositionslos zu. Ebenfalls ohne Gegenstimme angenommen wurde die Revision des Versicherungsvertragsgesetzes (Vorlage 2), die als Folge der Totalrevision des VAG notwendig wurde.

Auch der Nationalrat betrachtete es praktisch übereinstimmend für notwendig, das Versicherungsrecht neu zu regeln. In der Detailberatung traten hingegen Meinungsverschiedenheiten zu Tage. Kontrovers diskutiert wurde insbesondere die Frage, ob auch Vorsorgeeinrichtungen von Berufsverbänden dem VAG unterstellt werden sollten. Mit 131 zu 29 Stimmen folgte der Nationalrat diesbezüglich dem Antrag der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK) und sprach sich gegen den von der Kommission für Wirtschaft und Abgaben (WAK) beantragten Einbezug der autonomen Sammelstiftungen aus. Damit soll die Konkurrenz bzw. die Formenvielfalt von autonomen, halbautonomen, betrieblichen und überbetrieblichen Vorsorgeeinrichtungen gewahrt bleiben. Im Sinne des Ständerats entschied der Nationalrat bei den Vorschriften für die Versicherungsunternehmen, die das Geschäft der beruflichen Vorsorge betreiben. Demnach müssen Lebensversicherungen Überschüsse aus dem Geschäft mit der beruflichen Vorsorge zu mindestens 90 Prozent den Versicherten gutschreiben. Die Gesamtabstimmung passierte die Totalrevision des Versicherungsaufsichtsgesetzes trotz Widerstand aus dem links-grünen Lager schliesslich mit 77 zu 45 Stimmen. Auch das Versicherungsvertragsgesetz (Vorlage 2), welches unter anderem den Konsumentenschutz verbessert, wurde vom Nationalrat angenommen - mit 119 zu 11 Stimmen sehr deutlich. Bei den Kollektivverträgen, die anderen Personen als dem Versicherungsnehmer einen direkten Leistungsanspruch verleihen, beantragte eine links-grüne Kommissionsminderheit vergeblich, der Kleinen Kammer zu folgen und die Versicherer zur Prüfung zu verpflichten, dass der Versicherungsnehmer die Informationspflicht aktiv wahrnimmt und den betroffenen Personen nicht nur die zur Information erforderlichen Unterlagen zur Verfügung stellt.

In der Differenzbereinigung entschied der Ständerat im Gegensatz zum Nationalrat mit Stichentscheid des Präsidenten (19 zu 18 Stimmen), die Einrichtungen der beruflichen Vorsorge dem Versicherungsaufsichtsgesetz zu unterstellen. Einerseits brachte die Kleine Kammer damit zum Ausdruck, dass Vorsorgekapitalien eines besonderen Schutzes bedürften. Andererseits wollte sie absichtliche eine Differenz aufrechterhalten, um die Frage nochmals eingehend prüfen zu können. Auf die Line des Nationalrats eingeschwenkt ist der Ständerat jedoch im Rahmen des Versicherungsvertragsgesetzes (Vorlage 2) bei der Informationspflicht für Versicherer. Bei Kollektivverträgen wird somit der Versicherer, also das Versicherungsunternehmen, nicht explizit in die Pflicht genommen. Stattdessen liegt die Verantwortung für die Information der Arbeitnehmer alleine beim Arbeitgeber.

Erneut ausgiebig diskutiert wurde in der zweiten Behandlung im Nationalrat die Frage, ob autonome Sammelstiftungen dem VAG zu unterstellen sind. Die Mehrheit der Kommission für Wirtschaft und Abgaben unterstützte mit ihrem Antrag die Unterstellung und argumentierte, dass nur so die Sicherheit der Versicherten garantiert werden könne und ein Wettbewerb mit gleich langen Spiessen stattfinde. Gegen eine solche Sichtweise opponierte jedoch im Sinne der SGK eine von Paul Rechsteiner (S, SG) angeführte Kommissionsminderheit, nach der eine strengere Aufsicht wenig zusätzlichen Schutz bieten, dafür aber zu deutlich höheren Kosten führen würde. Die Minderheit vermochte sich schliesslich mit 158 zu 29 (mehrheitlich aus dem Lager der freiheitlich-demokratischen Fraktion stammenden) Stimmen klar durchzusetzen. Chancenlos blieben in der Folge weitere Minderheitsanträge, die insbesondere von linker Seite als zu versicherungsfreundlich und "KMU-feindlich" beurteilt wurden.

Der Ständerat schloss sich schliesslich im Hauptstreitpunkt dem Nationalrat an und entschied, die Einrichtungen der beruflichen Vorsorge der Aufsicht gemäss dem Gesetz über die berufliche Vorsorge (BVG) und nicht der Aufsicht nach VAG zu unterstellen. Weiter hielt die Kleine Kammer einige Differenzen aufrecht, denen der Nationalrat in der Folge zustimmte.