Vorläufige Anwendung von völkerrechtlichen Verträgen

Ausgangslage

In der neuen Bundesverfassung (BV) von 1999 wurden die Kompetenzen von Bundesversammlung und Bundesrat im Bereich der Aussenpolitik zeitgemäss und klarer als in der alten BV festgehalten. Nach dem Wortlaut der alten und neuen BV ist die Bundesversammlung zuständig für die Genehmigung von Staatsverträgen. In der Praxis konnte aber unter der alten BV der Bundesrat gewohnheitsrechtlich eine grosse Zahl von Staatsverträgen selbstständig, d.h. ohne parlamentarische Genehmigung abschliessen. Diese Zuständigkeit des Bundesrates ist gemäss neuer BV nur noch dann gegeben, wenn dafür eine Ermächtigung in einem Gesetz oder einem von der Bundesversammlung genehmigten Staatsvertrag vorliegt. Die Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz erfordert gelegentlich rasches Handeln. Wenn eine besondere Dringlichkeit es gebietet, hat der Bundesrat bisher gewohnheitsrechtlich die Kompetenz beansprucht, einen genehmigungspflichtigen Vertrag vorläufig anzuwenden. Diese Frage ist in der neuen BV und in der Ausführungsgesetzgebung bisher nicht geregelt worden. Der konkrete Anwendungsfall der vorläufigen Anwendung des später vom Parlament nicht genehmigten Luftverkehrsabkommens mit Deutschland hat nun die Frage nach gesetzgeberischem Handlungsbedarf aufgeworfen.

Die Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit ein Vertrag vorläufig angewendet werden darf, sollen gemäss der bisherigen Praxis in einem neuen Artikel 7b des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG) festgeschrieben werden: "die Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz und eine besondere Dringlichkeit".

Die bisher fehlende parlamentarische Mitwirkung bei der vorläufigen Anwendung von Staatsverträgen kann, wie das Beispiel des erwähnten Luftverkehrsabkommens zeigt, gravierende Nachteile mit sich bringen: Die vorläufige Anwendung eines Staatsvertrages durch den Bundesrat stellt das Parlament bei der späteren Genehmigung des Vertrages vor die wenig befriedigende Alternative,

• entweder die bereits geschaffenen vollendeten Tatsachen zu akzeptieren und damit unter Umständen gegen seinen eigentlichen Willen auf die Ausübung seiner Kompetenz zu verzichten

• oder aber das bereits angewendete Recht nach kurzer Zeit wieder aufzuheben, was der Rechtssicherheit und insbesondere auch der aussenpolitischen Glaubwürdigkeit der Schweiz nicht förderlich ist.

Verhandlungen

Eintreten war im Ständerat unbestritten. Der Ständerat wollte mit der angenommenen Initiative ursprünglich dem Bundesrat verbieten, Verträge provisorisch in Kraft zu setzen. Für den Kommissionspräsidenten Franz Wicki (C, LU) erfordert jedoch die Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz gelegentlich rasches Handeln. Die vorläufige Anwendung eines Abkommens durch den Bundesrat sei unter Umständen zweckmässig und notwendig. Mit einer Kommissionsmehrheit beantragte er eine Konsultativpflicht des Bundesrates. Er sollte Verträge wie bisher vor der Ratifizierung in Kraft setzen dürfen, wenn wichtige Interessen der Schweiz dies dringend nötig machen. Die vorläufige Anwendung völkerrechtlicher Verträge würde aber dann enden, wenn der Bundesrat einen Vertrag dem Parlament nicht innert sechs Monaten zur Genehmigung vorlegt. Eine Kommissionsminderheit Erika Forster (RL, SG) beantragte, dass das Parlament über die vorläufige Anwendung entscheiden soll. Der Antrag der Minderheit wurde jedoch von den meisten Ratsmitgliedern sehr kritisch beurteilt, da das Verfahren viele juristische und staatspolitische Fragen offen lässt. Die Minderheit zog in Folge der Diskussion ihren Antrag zurück. Bundesrat Christoph Blocher beantragte eine Ablehnung des Konsultativverfahrens gemäss Kommissionsmehrheit. Mit 31 zu 0 Stimmen folgte der Rat dem Antrag der Kommissionsmehrheit. Mit 30 zu 1 Stimme wurde die Vorlage in der Gesamtabstimmung angenommen.

Im Nationalrat beantragte eine Minderheit Hans Fehr (V, ZH) Nichteintreten. Sie begründete den Antrag damit, dass es keinen Grund gäbe, völkerrechtliche Verträge vorläufig anzuwenden, die Vorlage sei ein staatsrechtlicher Sündenfall. Die Mehrheit der Kommission wollte Eintreten und die Fassung des Ständerates übernehmen. Mit 116 zu 37 Stimmen beschloss der Rat auf die Vorlage einzutreten. In der Detailberatung folgte der Rat der Kommissionsmehrheit und damit der Fassung des Ständerates. Bundesrat Christoph Blocher hatte im Namen des Bundesrates vergeblich beantragt, die weniger restriktive Formulierung anzunehmen, nämlich dass die vorläufige Anwendung von völkerrechtlichen Verträgen dann angewendet wird, wenn sie dringlich oder wichtig ist, der Ständerat wollte die Anwendung, wenn sie dringlich und wichtig ist. In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit 110 zu 39 Stimmen angenommen.