Spezialfinanzierung Luftverkehr. Änderung von Artikel 86 BV

Zusammenfassung

Botschaft vom 29. August 2007 zur Schaffung einer Spezialfinanzierung Luftverkehr (Änderung von Art. 86 der Bundesverfassung)

Ausgangslage

Mit der Änderung von Artikel 86 der Bundesverfassung wird die Grundlage für eine neue Spezialfinanzierung für Aufgaben im Luftverkehr geschaffen. Die Spezialfinanzierung soll mit den Mineralölsteuererträgen auf Flugtreibstoffen alimentiert werden.

In seinem Bericht über die Luftfahrtpolitik der Schweiz aus dem Jahr 2004 hat der Bundesrat festgehalten, dass er sich unter Berücksichtigung der Grundsätze der Nachhaltigkeit für eine zusammenhängende, umfassende und prospektive Luftfahrtpolitik einsetzt. Im Bericht hat er weiter angekündigt zu prüfen, inwieweit die Erträge aus der Kerosinsteuer, die heute in die Bundeskasse fliessen und teilweise der Spezialfinanzierung Strassenverkehr (SFSV) gutgeschrieben werden, künftig zugunsten von Massnahmen im Bereich des Umweltschutzes, des Schutzes vor widerrechtlichen Handlungen und der technischen Sicherheit im Zusammenhang mit dem Luftverkehr eingesetzt werden können.

Das Ergebnis der Prüfung ist der Entwurf einer Änderung von Artikel 86 der Bundesverfassung, mit dem analog zur SFSV eine Grundlage für eine Spezialfinanzierung für Aufgaben im Luftverkehr geschaffen werden soll, damit Erträge aus der Besteuerung von Flugtreibstoffen zugunsten der Luftfahrt verwendet werden können. Die neue Regelung sieht vor, dass 50 Prozent der Mineralölsteuern und 100 Prozent des Mineralölsteuerzuschlages auf Flugtreibstoffen in die neue Spezialfinanzierung Luftverkehr (SFLV) fliessen.

Aus der neuen SFLV werden teilweise wiederkehrende Ausgaben für die Luftfahrt beglichen, die heute aus den allgemeinen Bundesmitteln bezahlt werden. Daneben sollen neue Subventionstatbestände geschaffen und der SFLV belastet werden. Die Umverteilung der Gelder ist aber angesichts der jährlichen Gesamteinnahmen der SFSV nur marginal. Grundsätzlich sollen die Mittel aus der SFLV schwergewichtig für Massnahmen zur Förderung eines hohen technischen Sicherheitsniveaus im Luftverkehr eingesetzt werden. Daneben sollen sie für Umweltschutzmassnahmen und den Schutz vor Angriffen verwendet werden.

Mit der vorgesehenen Ausgestaltung führt die Errichtung der SFLV zu einer jährlichen Mehrbelastung des Bundeshaushalts in Höhe von knapp 20 Millionen Franken. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Verhandlungen

Die Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen (KVF) des Nationalrates beantragte dem Plenum mit knapper Mehrheit, auf die Vorlage nicht einzutreten. Die Kommission hatte zwar eine Detailberatung zu diesem Geschäft durchgeführt, lehnte es aber zum Schluss mit knapper Mehrheit ab. Der Nationalrat beschloss jedoch mit 106 zu 76 Stimmen Eintreten und schickte die Vorlage an die Kommission zur erneuten Detailberatung zurück. Gegen Eintreten votierten sämtliche Mitglieder der Grünen und der SP-Fraktion sowie ein Drittel der RL-Fraktion.

Einig waren sich National- und Ständerat in der Detailberatung darin, dass die neue Spezialfinanzierung mit der Hälfte der Erträge aus der Mineralölsteuer auf Flugtreibstoffen erfolgen soll. (Erhoben wird diese Kerosinsteuer auf Flügen im Inland mit privaten Zwecken. Kommerzielle Flüge im Verkehr mit dem Ausland sind aufgrund von internationalen Abkommen davon befreit.) Die Erträge aus der Mineralölsteuer auf Flugtreibstoffen (2006: rund 44 Millionen Franken) flossen bis anhin je hälftig der Bundeskasse und dem Strassenverkehr zu.

Einig waren sich beide Räte auch, dass mit den zur Verfügung stehenden Mitteln Beiträge an Umweltschutzmassnahmen und an Massnahmen zur Förderung eines hohen technischen Sicherheitsniveaus im Luftverkehr geleistet werden sollen. Es lagen im Nationalrat verschiedene Minderheitsanträge vor, welche für den Verwendungszweck der zur Verfügung stehenden Summen gezieltere Formulierungen oder eine andere Prioritätensetzung verlangten. So beantragte eine Minderheit Thomas Hurter (V, SH) explizit die Formulierung, es seien Beiträge für "Lärmschutzmassnahmen, die der Luftverkehr nötig macht" zu verwenden und nicht nur generell für "Umweltschutzmassnahmen" (Art. 86 Abs. 3bis Bst. a). Für die Kommission wies Max Binder (V, ZH) im Zusammenhang mit den verschiedenen Präzisierungsanträgen von Kommissionsminderheiten darauf hin, dass es bei dieser Vorlage um die Regelung auf Verfassungsstufe und nicht um die Detailberatung zu einem Gesetz gehe. Das Plenum folgte der Empfehlung der Kommissionsmehrheit und lehnte alle Minderheitsanträge ab.

Bei der Frage, welche Sicherheitsmassnahmen auf Flughäfen aus der Spezialfinanzierung bezahlt werden können, waren die beiden Kammern uneinig (Art. 86 Abs. 3bis Bst. b). Der Nationalrat wollte nichthoheitliche Aufgaben im Sicherheitsbereich aus der neuen Kasse bezahlen, wie etwa Gepäck- und Passagierkontrollen oder die Bewachung der Flugzeuge. Dies sind Kosten, für die bisher die Flughafenbetreiber selbst aufkamen. Der Ständerat wollte wie der Bundesrat die Spezialfinanzierung für Sicherheitsmassnahmen zur Abwehr widerrechtlicher Handlungen gegen den Luftverkehr, namentlich von Terroranschlägen und Entführungen verwenden. Für solche hoheitliche Aufgaben kam bisher die allgemeine Bundeskasse auf. Ernst Leuenberger (S, SO) monierte, es gehe nicht an, dass nichthoheitliche Aufgaben in der Grössenordnung von 9 bis 10 Millionen Franken - wie es der Nationalrat verlangte - mit einem Federstrich der Eidgenossenschaft angelastet und damit die Flughafenbetreiber von diesen Aufgaben entlastet werden. Dadurch würde ein neuer Subventionstatbestand geschaffen.

Die nationalrätliche Kommissionsmehrheit beantragte dem Plenum, an seiner Version festzuhalten. Für die Kommission replizierte Max Binder (V, ZH) unter anderem, es seien Bundesrat und Ständerat, welche die hoheitlichen Aufgaben des Bundes an die Spezialfinanzierung delegieren wollten. Terroranschläge richteten sich primär nicht gegen Fluggesellschaften, sondern allenfalls gegen den Flaggenstaat eines Flugzeuges oder gegen den Staat, in welchem sich das betroffene Flugzeug dann befindet. Die Lösung dieser Probleme könne daher nicht aus den Gebühren, die Passagiere auf Inlandflügen entrichten, bezahlt werden. Bei der Terrorbekämpfung handle es sich um eine klassische, hoheitliche Aufgabe des Staates. Die Kommissionsminderheit wollte andererseits im Sinne des Verursacherprinzips, dass für die nichthoheitlichen Sicherheitsmassnahmen auch in Zukunft die Flughafenbetreiber zur Kasse gebeten werden. Der Nationalrat folgte der Kommissionsmehrheit und hielt bei Artikel 86 Absatz 3bis Buchstabe b mit 108 zu 62 Stimmen an seiner Version fest.

Der Ständerat folgte seinerseits bei dieser letzten Differenz mit 25 zu 17 Stimmen einer Kommissionsminderheit Rolf Büttiker (RL, SO). Die Minderheit empfahl - mit einer verfassungsrechtlich korrekten, vom Nationalrat abweichenden Formulierung - diesem inhaltlich entgegenzukommen. So sollten die verfassungsrechtlich unklaren Begriffe "hoheitlich" bzw. "nichthoheitlich" vermieden werden. Sicherheitsaufgaben, die staatlichen Behörden obliegen, können demnach nicht durch die Spezialfinanzierung bezahlt werden. An staatliche Behörden delegierte Aufgaben, die unter die Verantwortung der Flughafenbetreiber oder der Luftverkehrsunternehmen fallen, können jedoch aus der Spezialfinanzierung abgegolten werden. Der Nationalrat schloss sich der ständerätlichen Formulierung oppositionslos an.

In der Schlussabstimmung wurde die Vorlage im Nationalrat mit 124 zu 63 und im Ständerat mit 33 zu 7 Stimmen angenommen. Im Nationalrat nahmen die Mitglieder der bürgerlichen Fraktionen die Vorlage an (mit 2 Gegenstimmen). Sozialdemokraten und Grüne lehnten die Vorlage geschlossen ab.

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 29. November 2009 mit 65 Prozent Ja-Stimmen und von allen Kantonen angenommen.