Bundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse

Zusammenfassung

Botschaft vom 25. Juni 2008 zur Teilrevision des Bundesgesetzes über die technischen Handelshemmnisse

Ausgangslage

Das seit 12 Jahren geltende Bundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse soll revidiert werden. Kern der Vorlage ist die autonome Einführung des sogenannten "Cassis-de-Dijon-Prinzips" durch die Schweiz, d.h. dessen Anwendung durch die Schweiz auf bestimmte Einfuhren aus der Europäischen Gemeinschaft (EG) und dem Europäischen Wirtschaftsraum (EWR).

Als technische Handelshemmnisse werden Behinderungen des grenzüberschreitenden Warenverkehrs bezeichnet, die auf unterschiedliche Anforderungen an Produkte, auf die unterschiedliche Anwendung von Produktevorschriften oder auf die Wiederholung beispielsweise von Produkteprüfungen oder -zulassungen zurückgehen. Für ein international stark verflochtenes Land wie die Schweiz sind die gesamtwirtschaftlichen Kosten solcher Behinderungen erheblich.

Der Bundesrat hat seit den 1990er-Jahren zwei Strategien zum Abbau technischer Handelshemmnisse verfolgt: die autonome Harmonisierung der schweizerischen Vorschriften mit dem EG-Recht sowie den Abschluss staatsvertraglicher Vereinbarungen über den gegenseitigen Marktzugang. Im Vordergrund stand dabei der Abbau technischer Handelshemmnisse mit der EG, namentlich über die beiden im Rahmen der Bilateralen I abgeschlossenen Abkommen über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen und über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen.

Trotz dieser Instrumente bestehen noch zahlreiche technische Handelshemmnisse, die zu überhöhten Preisen in der Schweiz beitragen. Deshalb soll mit der vorliegenden Revision das bestehende Instrumentarium zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse durch ein zusätzliches Instrument, die einseitige Anwendung des sogenannten "Cassis-de-Dijon-Prinzips" auf bestimmte Importe aus der EG und dem EWR, erweitert werden.

Das Cassis-de-Dijon-Prinzip geht auf einen Entscheid des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) von 1979 über die Vermarktung des französischen Likörs Cassis-de-Dijon in Deutschland zurück und soll zur Vollendung des Binnenmarktes beitragen.

Gemäss diesem Prinzip gilt: Aus einem anderen EG-Mitgliedstaat importierte Produkte, die nach den nationalen Vorschriften des Exportlandes hergestellt worden sind, dürfen grundsätzlich überall in der EG in Verkehr gebracht werden. Beschränkungen sind nur zulässig, soweit sie aus übergeordneten öffentlichen Interessen zwingend erforderlich sind.

Zur Vermeidung der Inländerdiskriminierung ist vorgesehen, dass auch schweizerische Produzenten, die Produkte für den EG- oder EWR-Markt produzieren, diese nach den in den EG- oder EWR-Staaten geltenden Vorschriften hergestellten Produkte in der Schweiz in Verkehr bringen dürfen. Voraussetzung ist jedoch, dass diese Produkte im betreffenden EG- oder EWR-Staat rechtmässig in Verkehr sind.

Mit dieser den Produktionsstandort Schweiz stärkenden Massnahme soll gewährleistet werden, dass die schweizerischen Hersteller künftig für den gesamten europäischen Markt nach den Vorschriften eines einzigen Landes produzieren und im Inland zu den gleichen Bedingungen Produkte in Verkehr bringen können wie ihre Konkurrenten aus der EG bzw. dem EWR. Um zu vermeiden, dass inländische Hersteller, die nur für den nationalen Markt produzieren, schlechtergestellt sind, ist folgende zusätzliche Massnahme vorgesehen: Werden Benachteiligungen aufgrund schweizerischer Sondervorschriften festgestellt, so können diese dem Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) gemeldet werden. Für solche Fälle ermächtigt die Revisionsvorlage den Bundesrat, ein Bewilligungsverfahren vorzusehen, damit in Härtefällen schweizerische Unternehmen, denen sonst unzumutbare Nachteile erwachsen würden, ihre für den schweizerischen Markt bestimmten Produkte nach denselben Vorschriften herstellen können, nach denen ein ausländisches Konkurrenzprodukt hergestellt worden ist. Diese Bewilligungen sollen nur so lange gelten, bis die Inländerdiskriminierung durch die Anpassung der Vorschriften beseitigt ist.

Für Lebensmittel gilt zudem eine Sonderregelung zur Anwendung des "Cassis-de-Dijon-Prinzips", die sich an einer in Deutschland seit über 20 Jahren geltenden Regelung orientiert. Lebensmittel, die nach den technischen Vorschriften der EG und, bei unvollständiger oder fehlender Harmonisierung des EG-Rechts, nach den technischen Vorschriften eines EG- oder EWR-Mitgliedstaats hergestellt und dort rechtmässig in Verkehr sind, sollen Zugang zum schweizerischen Markt haben, wenn sie über eine vom Bundesamt für Gesundheit erteilte Bewilligung verfügen.

Diese wird erteilt, sofern das betreffende Lebensmittel die Sicherheit und Gesundheit von Personen nicht gefährdet und die Anforderungen an die Produktinformation erfüllt sind. In diesem Fall wird eine Allgemeinverfügung erlassen, auf die sich sowohl Importeure wie inländische Produzenten berufen können, womit Benachteiligungen von Unternehmen, die ausschliesslich für den schweizerischen Markt produzieren, a priori vermieden werden. Diese Sonderregelung für Lebensmittel ermöglicht die Anwendung des "Cassis-de-Dijon-Prinzips" auch im Lebensmittelbereich, in dem der Gesundheitsschutz eine besonders hohe Bedeutung hat. Gleichzeitig verhindert diese Sonderregelung die Inländerdiskriminierung. In den übrigen Produktebereichen genügen zur Vermeidung einer allfälligen Inländerdiskriminierung die weiter oben dargelegten Massnahmen. Ausserhalb des Lebensmittelbereichs wäre ein Bewilligungssystem unverhältnismässig, da dort kaum kostenrelevante Unterschiede der Produktevorschriften festgestellt wurden (die zudem durch Harmonisierung mit dem EG-Recht beseitigt werden konnten) und die Marktüberwachung demzufolge die Einhaltung des allgemeinen schweizerischen Schutzniveaus zu gewährleisten vermag.

Verschiedentlich wurde in der Vernehmlassung die Anwendung des "Cassis-de-Dijon-Prinzips" auch auf Produkte gefordert, die in der EG ein Zulassungsverfahren durchlaufen haben. Da Zulassungsverfahren insbesondere für jene Produkte bestehen, von denen eine potenziell hohe Gefahr für das Leben oder die Gesundheit von Mensch, Tier oder für die Umwelt ausgeht, soll das "Cassis-de-Dijon-Prinzip" analog zur Regelung in der EG nicht auf solche Produkte angewendet werden.

Stattdessen sollen die Zulassungsverfahren für im Ausland nach gleichwertigen Vorschriften bereits zugelassene Produkte vereinfacht werden. Da es sich bei 90 Prozent der aus der EG importierten zulassungspflichtigen Produkte, deren Marktzugang noch nicht staatsvertraglich geregelt ist, um Arzneimittel handelt, kommt diesem Bereich oberste Priorität zu. In einem Bericht im Anhang zur Bot schaft werden die Stossrichtungen der Massnahmen dargelegt, mit denen Handelshemmnisse insbesondere gegenüber der EG weiter abgebaut werden sollen. Weiteren Vereinfachungen bei den Arzneimitteln kommt oberste Priorität zu. Das EDI wird beauftragt, entsprechende Gesetzes- oder Verordnungsrevisionen vorzubereiten.

Die vorliegende Botschaft ist Teil eines Massnahmenpakets des Bundesrates, das neben der Teilrevision des THG den konsequenten Abbau schweizerischer Sondervorschriften durch Harmonisierung des schweizerischen Produkterechts mit demjenigen der EG, wie ihn der Bundesrat am 31. Oktober 2007 beschlossen hat, sowie vertragliche Vereinbarungen mit der EG zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse umfasst. Sie wird ergänzt durch die Botschaft über die Ausweitung des Bundesgesetzes über die technischen Einrichtungen und Geräte (STEG) zu einem umfassenden Produktesicherheitsgesetz (PrSG).

Die Bekämpfung der hohen Preise in der Schweiz ist eine Priorität der Wachstumspolitik 2008-2011 des Bundesrates.

Durch ihre marktabschottende und wettbewerbsbehindernde Wirkung tragen technische Handelshemmnisse massgeblich zum hohen Preisniveau in der Schweiz bei. Die Analyse der wirtschaftlichen Auswirkungen der vorgeschlagenen Revision zeigt, dass der Einfluss der technischen Handelshemmnisse auf die Preise je nach Produkt 10-25 Prozent ausmacht.

Die verschiedenen vorgeschlagenen Massnahmen bezwecken, den Zugang zum Schweizer Markt für Produkte aus der EG zu vereinfachen; diese Produkte machen 82 Prozent der gesamten Schweizer Importe aus. Vorsichtige Schätzungen eines Teils der Auswirkungen der Reformen auf die Preisentwicklung zeigen, dass diese zu jährlichen Einsparungen auf die Importe aus der EG in Milliardenhöhe führen dürften.

Angesichts des volkswirtschaftlichen Nutzens, welche diese Revision für die Schweiz bringen wird, sind die Zusatzkosten für Bund und Kantone minimal. Für die Bundesverwaltung wird während einer Anfangsphase von maximal fünf Jahren mit einem vorübergehenden Mehrbedarf von 2,65 Millionen Franken pro Jahr gerechnet (11 Stellen sowie 1 Mio. für Nachforschungen). Die Vorlage hat ein bedeutendes volkswirtschaftliches Potenzial und gehört zur Kategorie von Vorhaben der laufenden Legislatur, die einen Wachstumseffekt von jeweils über 0,5 Prozent des BIP erwarten lassen. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Verhandlungen

Im Ständerat war das Eintreten zwar unbestritten, zahlreiche Redner und Rednerinnen äusserten jedoch gewisse Bedenken bezüglich der Situation der Schweizer Produzenten, insbesondere der Landwirte, und des Konsumentenschutzes. Ebenfalls mehrfach angesprochen wurde die fehlende Gegenseitigkeit der Europäischen Union gegenüber der Schweiz.

Der Ständerat änderte die Vorlage des Bundesrates nur geringfügig ab. Bei den Bestimmungen zur Vermeidung der Inländerdiskriminierung (Art. 16b) folgte die Kleine Kammer diskussionslos dem Antrag ihrer Kommission und sprach sich für eine liberalere Variante als die des Bundesrates aus. Gemäss Beschluss des Ständerates können Schweizer Produzenten, die nur für den Schweizer Markt produzieren, beantragen, nach den Vorschriften der EG oder eines EG- oder EWR-Mitgliedstaates produzieren zu dürfen, auch wenn kein Härtefall vorliegt (Abs. 3). Die Voraussetzungen dafür werden in Absatz 4 präzisiert: Der Gesuchsteller muss glaubhaft machen, dass er die Konformität seines Produktes mit den Vorschriften der EG oder eines EG- oder EWR-Mitgliedstaates gewährleisten kann, und es dürfen keine überwiegenden öffentlichen Interessen gefährdet sein. Zu einer hitzigen Debatte führte hingegen die Frage, ob eine Spezialbewilligung für den Import von Lebensmitteln einzuführen ist und wie das Bewilligungsverfahren gegebenenfalls aussehen soll bzw. welche Sanktionen bei Verstössen denkbar wären (Art. 16c, 16d, 16e und 28a). Die Kommissionsmehrheit, die an der Sonderregelung für Lebensmittel festhalten wollte, schlug eine Vereinfachung der vom Bundesrat vorgesehenen Bewilligungs- und Sanktionsverfahren vor (Art. 16d, 16e). Simonetta Sommaruga (SP, BE) betonte im Namen der Kommission, dass die Sonderregelung für Lebensmittel zum Schutz der öffentlichen Gesundheit und zur Entlastung der Kantone bei den Lebensmittelkontrollen notwendig sei. Ausserdem verhindere die Sonderregelung jedwede Inländerdiskriminierung, da die Bewilligung vom Bundesamt für Gesundheit (BAG) in Form einer Allgemeinverfügung erfolgt, auf die sich sowohl ausländische als auch Schweizer Produzenten berufen können. Eine Minderheit I Hannes Germann (V, SH) beantragte zum Schutz der Konsumentinnen und Konsumenten die Ausdehnung der Bewilligungspflicht für den Import von Lebensmitteln auf Gebrauchsgegenstände, wohingegen eine Minderheit II, den vollständigen Verzicht auf diese Sonderregelung forderte. In den Augen des Sprechers der Minderheit II Eugen David (CEg, SG) rechtfertigen die beabsichtigte Senkung des Preisniveaus und die gewünschte Vereinfachung der teilweise obsoleten Regelungen einen Verzicht. Beide Minderheitsanträge waren gegenüber dem vom Bundesrat unterstützten Antrag der Kommissionsmehrheit chancenlos. Ein Antrag der Minderheit Géraldine Savary (SP, VD) zu Artikel 16f Absatz 3 wurde mit 17 zu 15 Stimmen angenommen. Gemäss diesem Antrag dürfen die Produktinformationen und die Aufmachung nicht den Eindruck erwecken, das Produkt entspreche den technischen Vorschriften der Schweiz bzw. weise auf schweizerische Herkunft hin. Géraldine Savary begründete ihren Antrag damit, die Schweizer Produzenten und Konsumenten vor einem Missbrauch schweizerischer Gütesiegel schützen zu wollen. Die Kommissionsmehrheit sowie Bundesrätin Doris Leuthard erkannten zwar die Problematik, waren aber der Meinung, dass sie im Rahmen der "Swissness"-Vorlage diskutiert werden sollte. Hinsichtlich der Marktüberwachung von Produkten, die nach ausländischen technischen Vorschriften hergestellt werden, änderte der Ständerat die Vorlage des Bundesrats in einem Punkt: Er strich die Bedingung, wonach die technischen Vorschriften der EG oder eines EG- oder EWR-Mitgliedstaates, die ein Produkt erfüllen muss, genau und vollständig zu benennen sind (Art. 20 Abs. 1 Bst. a).

In der Gesamtabstimmung wurde die Gesetzesvorlage mit 21 zu 0 Stimmen bei 5 Enthaltungen angenommen.

Bei der Eintretensdebatte im Nationalrat brachten fast alle Rednerinnen und Redner die fehlende Gegenseitigkeit der Europäischen Union gegenüber der Schweiz, die Inländerdiskriminierung sowie die Sorgen um die sehr hohen Schweizer Standards beim Tier- und Umweltschutz zur Sprache. Die Kommissionssprecher wiesen diese Probleme nicht von der Hand, erinnerten aber auch an die möglichen Einsparungen und Preissenkungen und betonten, dass mit den gesetzlichen Ausnahmeregelungen die Schweizer Qualität gewahrt wird. Dennoch versuchte eine Kommissionsminderheit aus Mitgliedern der Grünen und der SVP, das Eintreten auf die Vorlage zu verhindern, allerdings ohne Erfolg: mit 98 zu 77 Stimmen bei 11 Enthaltungen wurde Eintreten beschlossen. Zwei Rückweisungsanträge wurden ebenfalls abgelehnt. Der erste Antrag beauftragte den Bundesrat, mit der Europäischen Union die Gegenseitigkeit des "Cassis-de-Dijon-Prinzips" auszuhandeln, der zweite, eine praxisnähere Lösung zur Vermeidung der Inländerdiskriminierung auszuarbeiten. Die Kommissionssprecher betrachteten den zweiten Antrag als unbegründet, da die Kommissionsvariante den Anliegen der Minderheit II Rechnung trage.

In der Detailberatung schuf der Nationalrat nur wenige Differenzen zum Ständerat. So nahm er zum Beispiel in Artikel 3 Buchstabe q einen Antrag von Marcel Scherer (V, ZG) an, wonach die Produktinformation mit der Angabe des Herkunftslandes zu ergänzen ist. Gegen den Willen von Bundesrätin Doris Leuthard, die diese Ergänzung in einem reinen Definitionsartikel für unangebracht hielt, wurde der von den Grünen, der SVP und der Hälfte der CEg-Fraktion unterstützte Antrag mit 82 zu 77 Stimmen angenommen. Der Nationalrat schuf des Weiteren eine grössere Differenz bei den Bestimmungen zur Vermeidung der Inländerdiskriminierung, indem er sich für eine liberalere Variante als der Ständerat aussprach. Er folgte dem Antrag seiner Kommission, wonach Schweizer Hersteller ohne vorherige Bewilligung oder Meldepflicht Produkte gemäss europäischen Vorschriften produzieren können (Art. 16b). Eine weitere Differenz schuf der Nationalrat bei den Bewilligungsvoraussetzungen (Art. 16d Abs. 2bis). Ein neuer Absatz präzisiert, dass das BAG seine Entscheidung innert zwei Monaten treffen muss. Bei Artikel 16f lehnte er den vom Ständerat angenommenen Antrag von Géraldine Savary ab und kam auf die Formulierung des Bundesrates zurück.

In der Gesamtabstimmung nahm der Nationalrat die Vorlage mit 95 zu 73 Stimmen an, wobei die Gegenstimmen aus den Fraktionen der SVP und der Grünen kamen.

In der Differenzbereinigung schloss sich der Ständerat bei Artikel 16b diskussionslos der liberaleren Variante des Nationalrates an, die vorsieht, dass Schweizer Hersteller ohne vorherige Bewilligung oder Meldepflicht gemäss europäischen Vorschriften produzieren dürfen, selbst wenn sie nur Produkte für den inländischen Markt herstellen. Bei Artikel 3 Buchstabe q hielt der Ständerat allerdings an seiner Fassung fest: In seinen Augen gehört die Erwähnung des Herkunftslands nicht in diesen Artikel. Des Weiteren lehnte er den vom Nationalrat in einem neuen Artikel 31b eingeführten Evaluationsbericht ab. Im Namen der Kommission erklärte Simonetta Sommaruga (SP, BE), dass es unsinnig sei, Evaluierungsklauseln einzufügen, es sei denn, man präzisiere, was evaluiert werden soll. Zwei Anträge von Peter Bieri (CEg, ZG) wurden indes angenommen. Der eine verlangte, dass der Schutz der Konsumentinnen und Konsumenten sowie der Lauterkeit des Handelsverkehrs in Artikel 16d Absatz 1 Buchstabe b über die Bewilligungsvoraussetzungen für Lebensmittel aufgenommen wird. Der andere sah in Artikel 16f vor, dass bei Lebensmitteln das Produktionsland anzugeben ist. Der Ständerat folgte bei Artikel 16d Absatz 2bis dem Nationalrat, wonach das BAG innert zweier Monate nach Gesuchseingang über die Bewilligung des Inverkehrbringens von Lebensmitteln zu entscheiden hat. Gegen den Willen der Kommissionsmehrheit und des Bundesrates folgte der Ständerat jedoch der Kommissionsminderheit I und präzisierte, dass die Bewilligung bei Nichteinhaltung dieser Frist automatisch als erteilt gilt. Keine Zustimmung fand die Minderheit II, die für eine Streichung dieser Bestimmung eintrat, weil sie in ihren Augen verwaltungsrechtlich problematisch ist oder gar andere Entscheide in Frage stellt.

Der Nationalrat folgte dem Ständerat in allen Punkten mit Ausnahme des letzten. Da beide Räte auf ihren Positionen beharrten, wurde eine Einigungskonferenz einberufen. Diese sprach sich für die Fassung des Nationalrats aus.

Trotz des Widerstands der Grünen und der SVP wurde das Gesetz in der Schlussabstimmung mit 101 zu 82 Stimmen bei 10 Enthaltungen im Nationalrat angenommen. Im Ständerat wurde es mit 40 Stimment zu 2 angenommen.