Schutz der Vertraulichkeit der Kommissionsberatungen und Änderung der gesetzlichen Bestimmungen über die Immunität

Ausgangslage

Nach geltendem Recht sind es die Ratsplena von Nationalrat und Ständerat, die letztinstanzlich über Disziplinarmassnahmen gegen Ratsmitglieder und über Gesuche um Aufhebung der Immunität von Ratsmitgliedern und Magistratspersonen entscheiden. In beiden Fällen handelt es sich um Beschlüsse, die nicht in erster Linie nach politischen, sondern nach rechtlichen Kriterien gefällt werden sollten. Dafür sind die Ratsplena ihrer Natur nach weniger geeignet. Die Kommission für Rechtsfragen (RK) und die Staatspolitische Kommission (SPK) schlagen daher vor, diese Zuständigkeiten von den Ratsplena an Kommissionen zu übertragen.

Das parlamentarische Disziplinarrecht dient der Aufrechterhaltung der Ordnung im Ratssaal, der Wahrung des Ansehens der "obersten Gewalt im Bund" (Art. 148 BV) und vor allem auch der Wahrnehmung der verfassungsmässigen Aufgaben des Parlamentes und seiner Organe. Eine zentrale Voraussetzung für die Wahrnehmung der Aufgaben der parlamentarischen Kommissionen ist die Wahrung der Vertraulichkeit der Kommissionsberatungen. Ein Verzicht auf diese Vertraulichkeit würde die Aufgabenerfüllung gefährden, indem die Kommissionen ihr Recht auf Erhalt auch nicht öffentlicher Informationen gegenüber dem Bundesrat nicht mehr geltend machen können. Öffentlich tagende Kommissionen hätten mehr Mühe, Kompromisse und mehrheitsfähige Lösungen zu finden. Die Entscheidfindung würde in vorparlamentarische, nicht öffentliche Gremien verlagert, welche anders als die Kommissionen nicht repräsentativ zusammengesetzt sind und nicht nach demokratischen Regeln funktionieren.

Die Bedeutung der Vertraulichkeit der Kommissionsberatungen für die Wahrnehmung der Aufgaben des Parlamentes und damit für die Demokratie rechtfertigt die Ahndung ihrer Verletzung durch Disziplinarmassnahmen. Wie die Erfahrung zeigt, ist das heute angewendete Verfahren wenig geeignet. Die SPK schlägt vor, durch die Einrichtung eines geeigneten zuständigen Organs und durch ein besseres Verfahren die Voraussetzungen zu schaffen, damit der Zweck des Disziplinarrechts, der insbesondere auch im Schutz des Amtsgeheimnisses besteht, besser erfüllt werden kann. Im Nationalrat soll nicht mehr das durch andere wichtige Aufgaben stark belastete Ratsbüro, sondern eine neue kleine ständige Kommission für Disziplinarmassnahmen zuständig sein. Über eine Einsprache gegen eine solche Massnahme soll nicht mehr das Ratsplenum, sondern das Büro entscheiden.

Dieselbe kleine ständige Kommission soll im Nationalrat auch über Gesuche um Aufhebung der Immunität entscheiden. Die Ratsplena werden damit nicht mehr befasst. Damit auf ein solches Gesuch eingetreten wird bzw. damit die Immunität aufgehoben werden kann, muss eine Kommission des Ständerates einen übereinstimmenden Beschluss fassen.

Während die Mehrheit der RK und eine Minderheit der SPK an der relativen Immunität der Ratsmitglieder in leicht eingeschränkter Form (siehe dazu weiter unten) festhalten möchte, will die Mehrheit der SPK und eine Minderheit der RK diese abschaffen. Ratsmitglieder sollen gegenüber anderen Personen nicht in der Weise privilegiert sein, dass sie in politischen Auseinandersetzungen ohne Risiko einer Strafverfolgung z.B. Ehrverletzungen begehen können, andere Personen hingegen nicht. Unverändert bestehen bleibt die absolute Immunität, d.h. der Schutz vor Strafverfolgung wegen Äusserungen eines Ratsmitglieds in den Räten oder Kommissionen.

Beibehalten wird auch die relative Immunität der Mitglieder des Bundesrats und des Bundesgerichts bei strafbaren Handlungen im unmittelbaren Zusammenhang mit ihrer amtlichen Tätigkeit oder Stellung, weil dieser Personenkreis in besonderem Ausmass exponiert ist. Ebenfalls abgeschafft wird hingegen die bisher bestehende Unantastbarkeit der Mitglieder des Bundesrates und der eidgenössischen Gerichte bei strafbaren Handlungen, die keinen unmittelbaren Zusammenhang mit ihrer amtlichen Tätigkeit oder Stellung haben.

Eine Minderheit der SPK folgt der Mehrheit der RK und möchte an der relativen Immunität der Ratsmitglieder festhalten, wobei diese Immunität enger definiert werden soll. Immunität wird bisher gewährt gegen eine Strafverfolgung wegen einer strafbaren Handlung, die in Zusammenhang mit der parlamentarischen Tätigkeit steht. Neu soll bloss noch ein "unmittelbarer" Zusammenhang vor Strafverfolgung schützen. Zweck der relativen Immunität soll der Schutz der Ratsmitglieder vor einer Strafverfolgung sein, mit welcher Dritte die Amtsausübung der demokratisch gewählten Volksvertretung beeinträchtigen könnten. Wenn aber ein Ratsmitglied z.B. infolge seiner publizistischen Tätigkeit als Journalist oder Professorin wegen einer Ehrverletzung angeklagt wird, so soll es nicht privilegiert werden gegenüber Journalisten oder Professorinnen, die nicht Ratsmitglied sind.

Eine weitere Minderheit der SPK lehnt auch diese Einschränkung der relativen Immunität ab, weil die gewählte Formulierung nicht zur gewünschten Klarheit beitrage.

(Quelle: Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerates)

Wortlaut

Die Staatspolitische Kommission (SPK) des Nationalrates beschliesst unter Vorbehalt der Zustimmung der SPK des Ständerates, dass der Bundesversammlung eine Änderung des Parlamentsgesetzes unterbreitet wird, welche das Verfahren bei der Ergreifung von Disziplinarmassnahmen gegen Ratsmitglieder so ändert, dass insbesondere der Schutz der Vertraulichkeit der Kommissionsberatungen gewährleistet wird.

Verhandlungen

Im Nationalrat war Eintreten umstritten. Die Gegner der Vorlage wiesen auf die Wichtigkeit der parlamentarischen Immunität hin. Die parlamentarische Immunität ermögliche den Ratsmitglieder ihr politisches Mandat auszuüben, ohne eine Intervention des Richters befürchten zu müssen. Die Abschaffung der parlamentarischen Immunität berge das Risiko einer Zunahme von kostspieliger Prozesse - Prozesse, welche klar zum Ziel hätten, den politischen Gegner zum Schweigen zu bringen. Trotz dieser Einwände trat der Nationalrat auf die Vorlage ein. Gegen Eintreten votierten die geschlossene BDP- und SVP-Fraktion, sowie Teile der SP-, CEg- und grünen Fraktion.

Bei Artikel 13 ParlG folgte der Nationalrat Andrea Hämmerle (S, GR), der am bisherigen Disziplinarverfahren festhalten wollte. Dieser begründete seinen Antrag damit, dass es vollkommen unnötig sei, eine detaillierte Regelung einzuführen, die ausser vielen Umtrieben nichts bringe. Kein Verstoss gegen Ordnungs- und Verfahrensvorschriften wäre in den letzten zwanzig Jahren aufgrund dieser neuen Regelung verhindert worden.

Nach einer animierten Debatte beschloss der Nationalrat entgegen dem Antrag der Mehrheit der Staatspolitischen Kommission die Beibehaltung der relativen Immunität (Art. 17 ParlG). Er schränkte jedoch - entgegen dem Antrag der Minderheit II Rudolf Joder (V, BE), dem Antrag der Minderheit I Hans Stöckli (S, BE) folgend - die relative Immunität auf strafbare Handlungen ein, welche unmittelbar im Zusammenhang mit der amtlichen Stellung oder Tätigkeit stehen. Er beschloss zudem, dass Gesuche um die Aufhebung der Immunität eines Ratsmitglieds künftig nicht mehr durch die Ratsplena, sondern durch Ratskommissionen entschieden werden sollen.

Auch bei der Sessionsteilnahmegarantie (Art. 20 ParlG) folgte der Nationalrat nicht der Mehrheit der Staatspolitischen Kommission und stimmte für deren Beibehaltung. Der Nationalrat weigerte sich zudem, die Richter des Bundesverwaltungsgerichts, des Bundesstrafgerichts, des Bundespatentgerichts sowie die Bundesanwaltschaft und die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft vom Schutze der relativen Immunität auszuschliessen (Art. 14 VG). Er hob aber die Verfolgungsprivilegien der Bundesbeamten (Art. 15 VG) und die Unantastbarkeit der Bundesratsmitglieder, des Bundeskanzlers (Art. 61a RVOG), der Bundesrichter (Art. 11 BGG), der Patentrichter (Art. 16 PatGG), der Verwaltungsrichter (Art. 12 VGG) und der Strafrichter des Bundes (Art. 50 StBOG) auf.

Bei den Änderungen des Geschäftsreglementes des Nationalrates wurden zwei Minderheitsanträge gestellt: Die Minderheit Rudolf Joder (V, BE) wollte, dass die neue Kommission aus 25 anstatt 9 Mitgliedern bestehe; die Minderheit Andreas Gross (S, ZH) verlangte wiederum, dass die Mitglieder sowie ihre Stellvertreterinnen und Stellvertreter der neu zu schaffenden Kommission dem Rat seit mindestens vier Jahren angehören müssten. Die Grosse Kammer wies beide Anträge ab.

Im Ständerat war Eintreten unbestritten. Entgegen dem Beschluss der Grossen Kammer beschloss die Kleine Kammer, die Verfolgungsprivilegien der Bundesangestellten (Art. 15 VG) und die Unantastbarkeit der Bundesratsmitglieder und des Bundeskanzlers beizubehalten (Art. 61a RVOG).

In ihrem Geschäftsreglement hielt die Kleine Kammer fest, dass die Immunitätsaufhebungsgesuche von der bereits bestehenden Kommission für Rechtsfragen behandelt werden sollen.

Der Nationalrat stimmte dem Beschluss des Ständerates bezüglich der Verfolgungsprivilegien der Bundesangestellten zu. Er hielt aber daran fest, die Unantastbarkeit der Mitglieder des Bundesrates und des Bundeskanzlers aufzuheben.

Der Ständerat lenkte bei allen bestehenden Differenzen ein.

In der Schlussabstimmung wurde das Bundesgesetz im Nationalrat mit 129 zu 56 und im Ständerat mit 41 zu 0 Stimmen angenommen.

Das Geschäftsreglement des Nationalrates wurde im Nationalrat mit 140 zu 53 Stimmen und das Geschäftsreglement des Ständerates im Ständerat mit 41 zu 0 Stimmen angenommen.