Luftfahrtgesetz. Teilrevision I

Zusammenfassung

Botschaft vom 20. Mai 2009 zur Teilrevision I des Luftfahrtgesetzes

Ausgangslage

Dem Parlament wird die erste von drei geplanten Teilrevisionen des Luftfahrtgesetzes vorgelegt. Mit der ersten Teilrevision werden Leitsätze des Berichts über die Luftfahrtpolitik der Schweiz aus dem Jahr 2004 umgesetzt. Weiter werden präzisere Rechtsgrundlagen für die Aufsichtstätigkeit des BAZL geschaffen und das Luftfahrtgesetz an das heutige rechtliche Umfeld angepasst.

Zugleich ersucht der Bundesrat das Parlament um die Ermächtigung, im Rahmen des Luftverkehrsausschusses Gemeinschaft/Schweiz, die Verordnung (EG) Nr. 216/2008 zu übernehmen.

Die hier beantragten Änderungen des Luftfahrtgesetzes sind teilweise Umsetzungen von Leitsätzen des Luftfahrtpolitischen Berichtes von 2004. Die Änderungen betreffen die folgenden Punkte:

• Es werden Grundlagen für die Definition von Normen geschaffen, die über die anerkannten Regeln der Technik hinausgehen und den aktuellen Stand der Technik (best practice) widerspiegeln.

• Die Luftfahrtkommission soll abgeschafft werden.

• Unter dem Titel "Economic Regulation" werden Grundsätze für die Gebührenerhebung auf Flugplätzen festgelegt.

• Ein neues Konzept der Finanzierung der Flugsicherung hebt die heute bestehende Quersubventionierung zwischen Landesflughäfen und anderen Flugplätzen auf und teilt die Flugplätze nach flugsicherungstechnischen Grundsätzen in Kategorien ein.

• Bestandteil des Konzeptes ist ferner, dass der Bund künftig Ertragsausfälle der Skyguide im Ausland temporär übernehmen kann.

• Mit der Schaffung einer neuen Aufsichtsabgabe sollen neue Stellen im Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) finanziert und gleichzeitig der Kostendeckungsgrad des Amtes erhöht werden.

• Die Flugunfalluntersuchung wird verfahrensmässig gestrafft, und es wird die Möglichkeit geschaffen, die Untersuchungsbehörden für Flugunfälle und Unfälle im Landverkehr zusammenzulegen.

• Der Skyguide soll es künftig möglich sein, Tochtergesellschaften zu gründen.

• Die Festlegung der strategischen Ziele der Gesellschaft durch den Bundesrat wird neu auf Gesetzesstufe festgehalten.

• Dem BAZL soll die Kompetenz eingeräumt werden, administrative und technische Vorschriften mittels Amtsverordnung zu erlassen.

• Landungen ausserhalb von Flugplätzen sollen neu in einer Verordnung geregelt und nicht mehr im Einzelfall bewilligt werden.

• Die Bestimmungen über die Schweizerische Luftverkehrsschule werden aufgehoben.

• Schliesslich werden die Datenschutzbestimmungen im Luftfahrtgesetz an die aktuellen Vorgaben des Datenschutzrechtes angepasst.

Die Schweiz nimmt seit dem 1. Dezember 2006 im Rahmen des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68) an der Europäischen Agentur für Flugsicherheit (EASA) teil. Grundlage der Teilnahme ist ein Beschluss des Luftverkehrsausschusses Gemeinschaft/Schweiz, der Ende 2005 vom Parlament genehmigt wurde. Zusammen mit der Genehmigung verabschiedeten die Räte eine Änderung des Luftfahrtgesetzes, mit welcher dem Bundesrat die Kompetenz eingeräumt wird, mit der EASA im Hinblick auf die Delegation von Befugnissen an die Agentur Vereinbarungen über die Flugsicherheit und über die Aufsicht abzuschliessen. Grundlage für die Errichtung und die Tätigkeit der EASA war bisher die Verordnung (EG) Nr. 1592/2002. Diese wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 216/2008 ersetzt. Die neue EG-Verordnung beinhaltet neu Sanktionsmöglichkeiten der Europäischen Kommission gegenüber Luftfahrtunternehmen. Da es sich hierbei um eine neue Kompetenz handelt, die nicht durch eine bestehende Delegationsnorm an den Bundesrat abgedeckt ist, müsste die Übernahme der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 - eine Änderung des Luftverkehrsabkommens - dem Parlament vorgelegt werden.

Dies ist zurzeit noch nicht möglich, da der Luftverkehrsausschuss Gemeinschaft/ Schweiz die nötigen Anpassungen für die Übernahme in das Luftverkehrsabkommen noch nicht beschlossen hat. Daher beantragt der Bundesrat dem Parlament, dass dieses ihn ermächtigt, die neue EG-Verordnung gemäss dem bevorstehenden Beschluss des Luftverkehrsausschusses zu übernehmen. Damit in solchen Fällen die parlamentarische Genehmigung künftig nicht mehr notwendig ist, wird gleichzeitig mit einer Änderung des Luftfahrtgesetzes die entsprechende Ausdehnung der Kompetenzen des Bundesrates beantragt. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Verhandlungen

Eine Minderheit der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen (KVF) des Nationalrates - bestehend aus Mitgliedern der SVP-Fraktion - beantragte, die Revision des Luftfahrtgesetzes (Vorlage 1) an den Bundesrat zurückzuweisen. Damit verbunden war der Auftrag, eine neue Vorlage auszuarbeiten, welche "die Wettbewerbsfähigkeit der schweizerischen Luftverkehrsindustrie stärken und nicht durch Einführung von zusätzlichen Aufsichtsabgaben schwächen" soll. Der Bundesrat habe die klare Ablehnung einer neuen Aufsichtsabgabe in der Vernehmlassung zu akzeptieren. Aufgaben und Kosten des Bundesamts für Zivilluftfahrt (BAZL) müssten im Zusammenhang mit der Europäischen Agentur für Flugsicherheit (EASA) gesenkt werden. Nach der Eintretensdebatte wurde der Rückweisungsantrag jedoch zurückgezogen.

Für die Kommission fasste Max Binder (V, ZH) die wichtigsten Elemente der Teilrevision I des Luftfahrtgesetzes zusammen: die Einführung einer neuen Aufsichtsabgabe in Artikel 6b; die Festlegung von Grundsätzen für die Gebührenerhebung auf Flugplätzen in Artikel 39; ein neues Konzept für die Finanzierung der Flugsicherung mit der Aufhebung der Quersubventionierung zwischen Landesflughäfen und anderen Flugplätzen und der Einteilung der Flugplätze in Kategorien nach Artikel 49; die Übernahme der Kosten während einer Übergangszeit für nicht entschädigte Leistungen der Skyguide im benachbarten Ausland gemäss Artikel 101b; die Aufhebung der Rechtsgrundlage für die ehemalige Schweizerische Luftverkehrsschule und die Schaffung einer Rechtsgrundlage in Bezug auf Sicherheitsnormen, die über die anerkannten Regeln der Technik hinausgehen

Erster Schwerpunkt der Diskussion war die Aufsichtsabgabe für die Luftfahrtsicherheit bzw. für die damit verbundene Aufstockung von 24 Stellen beim Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL).

Thomas Hurter (V, SH) gab namens der SVP-Fraktion im Plenum zu bedenken, dass die "neue Steuer" Mehreinnahmen im Umfang von rund 18 Millionen Franken generiere. Die verlangte Gebührenerhöhung erfolge nicht auf der Grundlage von effektiv anfallenden Kosten. Es handle sich um eine reine Aufsichtssteuer. Den geprüften Unternehmen werde heute schon jede Aufsicht in Rechnung gestellt.

Markus Hutter (RL, ZH) wies für die RL-Fraktion darauf hin, dass die Aufsicht über die Verkehrsträger ganz klar eine hoheitliche Aufgabe sei. Gerade die Linienluftfahrt finanziere ihre Infrastruktur bereits heute nach dem Verursacherprinzip. Nun eine neue Einnahmequelle zu schaffen und der Linienluftfahrt eine zusätzliche Belastung aufzubürden, sei nicht möglich. Die Finanzierung von nötigen zusätzlichen Stellen im Bundesamt für Zivilluftfahrt müsse über einen Nachtragskredit und das ordentliche Budget erfolgen.

Bundesrat Moritz Leuenberger verwies vergeblich auf die vom Parlament ausgehenden Sparzwänge und auf die von Finanzkommission und Finanzkontrolle erhobene Rüge, der Kostendeckungsgrad bei der Sicherheitsaufsicht durch das BAZL sei zu gering. Unterstützt wurde er von grüner und linker Seite.

Die Grünen - so Franziska Teuscher (G, BE) als Sprecherin der Fraktion - hätten kein Interesse, die Luftfahrt mit irgendwelchen neuen Bestimmungen zu verbilligen. Die Fliegerei sei eine Plage für das Klima und für viele Menschen in der Schweiz, welche unter dem Lärm leiden würden. Da trotzdem immer mehr geflogen werde, brauche es klare Regeln. Deshalb seien die Grünen für Eintreten auf die Vorlage. Sie seien jedoch der Meinung, dass die Fliegerei auch die Kosten, die durch zusätzliche Aufsichtstätigkeit des Bundes entstehen, selber tragen müsse. Die Aufsichtsabgabe mache 13 Rappen pro Fluggast aus und deshalb werde die Wettbewerbsfähigkeit der schweizerischen Luftfahrtindustrie wohl kaum gefährdet.

Jacqueline Fehr (S, ZH) hielt namens der SP-Fraktion die Aufsichtsabgabe für verkraftbar. Der Bedürfnisnachweis für die zusätzlichen Stellen sei erbracht. In Frankreich, Deutschland und vor allem in Grossbritannien müsse die Luftfahrtindustrie einen deutlich höheren Teil der Sicherheitskosten tragen. Die Mehrheit der Kommission wolle hier eine neue Staatsaufgabe schaffen und sei der Meinung, diese Stellen müssten über die Steuern finanziert werden. Es sei interessant, wie rasch und locker die bürgerliche Mehrheit zu einer neuen Staatsaufgabe Ja sage. Die SP-Fraktion unterstütze mit dem Bundesrat jedoch klar die Aufsichtsgebühr und spreche sich damit gegen die Privilegierung der Luftfahrtindustrie aus.

Die Aufsichtsabgabe wurde mit 124 zu 62 Stimmen abgelehnt. Die grüne und die SP-Fraktion befürworteten sie geschlossen; auch einige Mitglieder der CEg-Fraktion sprachen sich dafür aus.

Eine weitere Diskussion gab es bei den Flugplatzgebühren(Art. 39). Diese sollen im Sinne einer gleichmässigeren Auslastung der Flughäfen nach dem Verkehrsaufkommen gestaffelt werden können. Die Kommission fügte dem hinzu, dass Fluggesellschaften mit erheblichem Umsteigverkehr im allgemeinen Marktumfeld dadurch nicht benachteiligt werden dürften. Marlies Bänziger (G, ZH) sah in der Zusatzbestimmung der Kommission einen Eingriff in das marktwirtschaftliche System zugunsten derjenigen Fluggesellschaften, welche Grossflughäfen zu so genannten Hubs machen möchten. Ihr Streichungsantrag wurde jedoch mit 135 zu 24 Stimmen deutlich abgelehnt.

Gegen den Willen des Bundesrates und der Kommissionsmehrheit nahm der Nationalrat einen Einzelantrag von Urs Hany (CEg, ZH) mit Bestimmungen zur fliegerischen Aus- und Weiterbildung an (Art. 103b). Demnach soll der Bund die Aus- und Weiterbildung von Piloten finanziell fördern - dies als Ersatz für die aus dem Gesetz gestrichenen Bestimmungen zur Schweizerischen Luftverkehrsschule. Anträge einer bürgerlichen Kommissionsminderheit, welche in die gleiche Richtung zielten, wurden zu Gunsten des offener formulierten Antrags von Urs Hany zurückgezogen. Für die Grünen monierte Anita Lachenmeier-Thüring (G, BS), andere Betriebe müssten ihre Berufsleute selber ausbilden. Es gäbe keinen Grund, die Ausbildung des Flugpersonals noch mehr zu subventionieren. Der Bund bezahle dafür bereits 2,5 Millionen Franken. Andrea Hämmerle (S, GR) wies darauf hin, dass die SBB als Unternehmen die Ausbildung ihrer Leute selber zahle. Das Gleiche gelte für die Post. Das Argument, beim Flugverkehr handle es sich um öffentlichen Verkehr und Service public, weshalb die Ausbildung zu subventionieren sei, sei deshalb nicht schlüssig. Der Antrag von Urs Hany wurde mit 109 zu 61 Stimmen angenommen. Fast alle Bürgerlichen votierten dafür, Linke und Grüne geschlossen dagegen. Bei den übrigen Beschlüssen folgte der Nationalrat der Kommissionsmehrheit.

In der Gesamtabstimmung wurde die Änderung des Luftfahrtgesetzes mit 105 zu 56 Stimmen angenommen. Dagegen votierten die SP-Fraktion, die Grünen sowie einige Mitglieder der CEg-Fraktion.

Der Bundesbeschluss über die Weiterführung der Beteiligung der Schweiz an der Europäischen Flugsicherheitsagentur EASA (Vorlage 2) wurde einstimmig angenommen.

Der Ständerat folgte weitgehend und ohne grössere Diskussion den Beschlüssen des Nationalrats. So wurde die Aufsichtsgebühr zur Stellenfinanzierung im BAZL definitiv gestrichen. Eine Differenz zum Nationalrat ergab sich bei der Erfüllung sicherheitstechnischer Anforderungen in Bezug auf internationale Standards (Art. 108a Abs. 1). Der Nationalrat wollte eine etwas offenere Formulierung als der Bundesrat. Dessen Formulierung führe zu Überregulierung, monierte Paul Niederberger (CEg, NW) im Ständerat. Sein Antrag, dem Nationalrat zu folgen, wurde jedoch mit 19 zu 14 Stimmen abgelehnt. Daneben schuf der Ständerat einige kleinere Differenzen, zu denen keine Diskussion stattfand.

Der Ständerat nahm die Revision des Luftfahrtgesetzes in der Gesamtabstimmung einstimmig an. Auch den Bundesbeschluss über die Weiterführung der Beteiligung der Schweiz an der Europäischen Flugsicherheitsagentur (Vorlage 2) nahm er in der Schlussabstimmung ohne Gegenstimme an.

In der Differenzbereinigung folgte der Nationalrat bei einigen redaktionellen Differenzen der Version von Bundesrat und Ständerat. Inhaltlich lag eine Differenz bei Artikel 108a Absatz 1 vor. Ein Minderheitsantrag von bürgerlicher Seite wollte dem Bundesrat vorschreiben "nur in begründeten Ausnahmefällen" über internationale Sicherheitsstandards im Luftverkehr hinausgehen zu können. Der Nationalrat folgte jedoch auf Antrag einer Kommissionmehrheit mit 91 zu 78 Stimmen Bundesrat und Ständerat. Damit schreibt das Gesetz vor, dass der Bundesrat die grundlegenden Anforderungen an die Sicherheit im Luftverkehr festlegt und sich dazu an den für die Schweiz verbindlichen internationalen Vorschriften orientiert. Dabei hat er den Stand der Technik und die wirtschaftliche Tragfähigkeit zu berücksichtigen.

Ein zweiter Minderheitsantrag von Mitgliedern der SVP-Fraktion, der gleich diesen ganzen Passus streichen wollte, wurde mit 121 zu 50 Stimmen abgelehnt.

Bei einer letzten Differenz, wo es um die Finanzierung von Regionalflugplätzen ging, folgte der Ständerat dem Nationalrat.

In der Schlussabstimmung wurde die Vorlage im Nationalrat mit 165 zu 21 Stimmen der grünen Fraktion bei 5 Enthaltungen angenommen. Der Ständerat stimmte mit 42 zu 0 Stimmen zu.