Weiterentwicklung des Schengen Besitzstands. Übernahme der Rückführungsrichtlinie und Änderung des AuG

Zusammenfassung

Botschaft vom 18. November 2009 über die Genehmigung und die Umsetzung des Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der EG betreffend die Übernahme der EG-Rückführungsrichtlinie (Richtlinie 2008/115/EG) (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands) und über eine Änderung des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer (Automatisierte Grenzkontrolle, Dokumentenberaterinnen und Dokumentenberater, Informationssystem MIDES)

Ausgangslage

Die Botschaft äussert sich zu zwei grundsätzlich voneinander unabhängigen Gesetzesentwürfen. Der umfangreichere erste Teil der Botschaft beinhaltet die Erläuterungen zu den Änderungen im Asyl- und Ausländergesetz im Rahmen der Übernahme und Umsetzung einer Schengen-Weiterentwicklung, der EG-Rückführungsrichtlinie. Der zweite Teil befasst sich mit weiteren Änderungen im Ausländergesetz, welche die rechtlichen Grundlagen für das neue Informationssystems MIDES, die automatisierte Grenzkontrolle an Flughäfen und den Einsatz von Dokumentenberaterinnen und Dokumentenberatern bilden sollen.

A. Genehmigung und Umsetzung des Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der EG betreffend die Übernahme der EG-Rückführungsrichtlinie

Die Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (Rückführungsrichtlinie) wurde am 16. Dezember 2008 vom Europäischen Parlament und dem Rat der Europäischen Union verabschiedet. Die Beratungen zu dieser Richtlinie auf europäischer Ebene, an denen auch die Schweiz teilnehmen konnte, dauerten rund drei Jahre. Das Hauptziel der Rückführungsrichtlinie besteht darin, einer wirksamen Rückkehrpolitik als notwendigem Bestandteil einer gut geregelten Migrationspolitik klare, transparente und faire Vorschriften zu Grunde zu legen. Die Rückführungsrichtlinie soll innerhalb des Schengen-Raums zu einer Harmonisierung der Wegweisungsverfahren bei illegal anwesenden Personen aus Nicht-Schengen-Staaten (Drittstaaten) beitragen. Sie enthält namentlich einheitliche Vorschriften über den Erlass von Wegweisungsverfügungen, die Inhaftierung zur Sicherstellung des Wegweisungsvollzugs, die Ausschaffung und den Erlass von Einreiseverboten. Die Rückführungsrichtlinie stellt eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands dar, zu deren Übernahme sich die Schweiz grundsätzlich verpflichtet hat. Ihr steht dafür eine Frist von maximal zwei Jahren ab dem Zeitpunkt zu, in dem die EU der Schweiz den Erlass einer Weiterentwicklung notifiziert hat, im Fall der Rückführungsrichtlinie bis spätestens 12. Januar 2011. Das geltende Recht auf Bundes- und Kantonsebene entspricht weitgehend den Vorgaben der Rückführungsrichtlinie.

Trotzdem erfordert die Umsetzung der Richtlinie einzelne Anpassungen im Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG), im Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG) sowie in den entsprechenden kantonalen Erlassen. Auf Bundesebene sind insbesondere Änderungen bei den Entfernungs- und Fernhaltemassnahmen, der Ausschaffung und den Zwangsmassnahmen notwendig.

Die wichtigsten Änderungen betreffen folgende Punkte: Die bisherige formlose Wegweisung wird grundsätzlich durch ein formelles Wegweisungsverfahren ersetzt (Art. 64 AuG). In gewissen Fällen muss bei rechtswidrig anwesenden Personen regelmässig ein Einreiseverbot verhängt werden (Art. 67 AuG). Eine weitere wichtige Änderung betrifft die maximale Haftdauer aller Haftarten. Diese ist aufgrund der Rückführungsrichtlinie von maximal 24 Monaten auf maximal 18 Monate zu beschränken (Art. 79 AuG).

B. Änderung des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer

Die weiteren vorgeschlagenen Änderungen im Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und im Asylgesetz stehen in keinem direkten Zusammenhang mit der Übernahme der Rückführungsrichtlinie. Mit ihnen sollen die formellgesetzlichen Grundlagen für die automatisierte Grenzkontrolle an den Flughäfen, für das neue Informationssystem der Empfangs- und Verfahrenszentren sowie der Unterkünfte an den Flughäfen (MIDES) sowie für den Einsatz von Dokumentenberaterinnen und Dokumentenberatern geschaffen werden. Das Ziel dieser Änderungen besteht insbesondere darin, die rechtswidrigen Einreisen effizienter zu bekämpfen; damit besteht ein gewisser sachlicher Zusammenhang mit der Rückführungsrichtlinie, die das Wegweisungsverfahren von rechtswidrig anwesenden Ausländerinnen und Ausländern regelt. Diese Gesetzesänderungen sollen von der laufenden Asylgesetzrevision getrennt werden, da hier eine zeitliche Dringlichkeit besteht. Sie müssen bis spätestens Ende 2010 in Kraft gesetzt werden. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Verhandlungen

Im Ständerat war Eintreten auf beide Vorlagen nicht bestritten. In der Detailberatung wurde lediglich über die Frage der aufschiebenden Wirkung für das Beschwerdeverfahren diskutiert. Die Mehrheit der Kommission beantragte dem Antrag des Bundesrates zu folgen, wonach das Beschwerdeverfahren keine aufschiebende Wirkung hat. Eine Kommissionsminderheit Claude Hêche (S, JU) beantragte die aufschiebende Wirkung mit der Begründung, es könnte sonst die Situation eintreten, dass eine Person bereits ausgewiesen ist und kurz darauf die Beschwerde trotzdem angenommen wird. Mit 16 zu 11 Stimmen folgte der Rat der Mehrheit der Kommission und damit dem Bundesrat und stimmte in der Gesamtabstimmung beiden Vorlagen einstimmig zu.

Auch im Nationalrat war das Eintreten auf beide Vorlagen nicht bestritten. In der Detailberatung war die Herabsetzung der Haftdauer von maximal 24 Monaten auf maximal 18 Monaten umstritten. Die Mehrheit der Kommission und mit ihr die Mehrheit der bürgerlichen Fraktionen wollten die Dauer auf 24 Monaten belassen und in diesem Punkt das Schengen-Recht nicht übernehmen. Es gebe keinen Grund, eine Bestimmung zu ändern, die in einer Volksabstimmung angenommen worden sei und erst seit 2007 gelte. Der Bundesrat solle sich im Schengen-Ausschuss dafür engagieren, dass die maximale Ausschaffungsdauer auf 24 Monate angehoben wird. Eine Minderheit Andy Tschümperlin (S, SZ) beantragte dem Beschluss des Ständerates und des Bundesrates zu folgen. Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf wies darauf hin, dass die EU-Kommission ursprünglich eine Höchstdauer von sechs Monaten vorgesehen habe. Nach drei Jahren zäher Verhandlungen habe man sich auf 18 Monaten geeinigt. Mit 92 zu 51 Stimmen lehnte der Rat aber die Senkung der maximalen Haftdauer ab. Weiter hat der Nationalrat die Vorlage dem Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts angepasst, dass Asylsuchende nach einem Nichteintretensentscheid nicht mehr sofort in einen Dublin-Staat zurückgeführt werden dürfen. In der Gesamtabstimmung wurden die Vorlagen mit 134 zu 18 respektiv 107 zu 49 Stimmen angenommen.

Der Ständerat hielt bei der Herabsetzung der Haftdauer auf 18 Monaten an seinem Entschluss fest und folgte damit dem Antrag des Bundesrates. Bei der zweiten Differenz, der Frage der Rückführung in einen Dublin-Staat beim Nichteintretensentscheid, schloss sich der Rat mit 24 zu 11 Stimmen dem Nationalrat an.

Der Nationalrat gab bei der verbleibenden Differenz, der Kürzung der Haftdauer auf 18 Monate, seinen Widerstand gegen diese Anpassung an das Schengen-Recht auf. Mit 106 zu 61 Stimmen folgte er der Mehrheit der Kommission, welche die Zustimmung zum Ständerat beantragt hatte. Einzig die SVP-Fraktion wollte an der Differenz festhalten.

In der Schlussabstimmung nahm der Ständerat die beiden Bundesbeschlüsse mit 42 zu 0 Stimmen an. Der Nationalrat nahm den ersten Bundesbeschluss mit 123 zu 61 Stimmen (59 Stimmen SVP-Fraktion) und den zweiten Bundesbschluss mit 121 zu 61 Stimmen (59Stimmen SVP-Fraktion) an.