6. IV-Revision. Erstes Massnahmenpaket

Zusammenfassung

Botschaft vom 24. Februar 2010 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (6. IV-Revision, erstes Massnahmenpaket)

Ausgangslage

Das erste Massnahmenpaket der 6. IV-Revision (Revision 6a) sieht die Einführung von Massnahmen vor, die einen massgeblichen Beitrag zur finanziellen Konsolidierung der Invalidenversicherung (IV) leisten. Auch dieses Paket trägt dem übergeordneten Ziel der Eingliederung von Menschen mit einer Behinderung Rechnung, wie dies zuvor bereits die 4. und die 5. IV-Revision getan haben.

Neu wird zudem - kostenneutral - ein Assistenzbeitrag zur Förderung einer selbstbestimmten und eigenverantwortlichen Lebensführung von Menschen mit einer Behinderung eingeführt.

Seit Anfang 2008 ist die 5. IV-Revision in Kraft. Mit dem Konzept "Eingliederung vor Rente" kann die Anzahl neuer IV-Renten gesenkt werden, was längerfristig zu einer durchschnittlichen jährlichen Reduktion der IV-Ausgaben von rund 500 Millionen Franken führt. Dadurch kann das jährliche Defizit stabilisiert und die Verschuldung gebremst werden. Die Zusatzfinanzierung, welche von Volk und Ständen am 27. September 2009 angenommen worden ist, sieht zudem eine befristete Anhebung der Mehrwertsteueransätze sowie eine Übernahme von Schuldzinsen durch den Bund vor. Dadurch hat die IV während sieben Jahren eine ausgeglichene Rechnung und die Verschuldung wird in diesem Zeitraum sogar leicht abnehmen. Nach Auslaufen der Zusatzfinanzierung ab dem Jahr 2018 wird das jährliche Defizit jedoch erneut auf etwa 1,1 Milliarden Franken ansteigen. Weitere Reformmassnahmen erweisen sich deshalb als unumgänglich.

Das Parlament hat den Bundesrat im Bundesgesetz über die Sanierung der Invalidenversicherung (Sanierungsgesetz; BBl 2008 5255) beauftragt, bis zum 31. Dezember 2010 eine Botschaft zur 6. IV-Revision zu erarbeiten, welche insbesondere auf eine Sanierung der IV durch Senkung der Ausgaben ausgerichtet werden soll. Die Sanierung der IV erfolgt in zwei Schritten: Mit der vorliegenden Vorlage, der Revision 6a, werden eher kurzfristig zu realisierende Massnahmen an die Hand genommen. Weitere, längerfristig zu realisierende Massnahmen werden in einem zweiten Schritt bis Ende 2010 angegangen.

Die Revision 6a umfasst folgende vier Hauptbereiche:

Eingliederungsorientierte Rentenrevision

Mit der eingliederungsorientierten Rentenrevision wird die Wiedereingliederung aktiv gefördert und dadurch die Zahl der Renten reduziert. Rentenbezügerinnen und -bezüger mit Eingliederungspotenzial werden durch persönliche Beratung, Begleitung und weitere spezifische Massnahmen gezielt auf eine Wiedereingliederung vorbereitet. Ergänzend dazu werden verschiedene Schutzmechanismen geschaffen: Besitzstand der Rente während der Durchführung von Massnahmen, Regelung bei erneuter Verschlechterung der Situation nach erfolgreicher Eingliederung, Koordination mit andern Versicherungen (insbesondere berufliche Vorsorge, Unfall- und Arbeitslosenversicherung).

Zudem sollen künftig bereits im Zeitpunkt der Berentung ein auf den konkreten Fall bezogener Revisionszeitpunkt festgelegt und die Rentenbezügerinnen und -bezüger während der Rentenphase aktiv begleitet und auf eine Wiedereingliederung vorbereitet werden. Damit wird ein Paradigmenwechsel eingeleitet, weg von "einmal Rente, immer Rente" hin zu "Rente als Brücke zur Eingliederung".

Schliesslich wird eine rechtliche Grundlage für die Überprüfung und Anpassung laufender Renten geschaffen, die vor dem 1. Januar 2008 infolge somatoformer Schmerzstörungen, Fibromyalgie und ähnlicher Sachverhalte zugesprochen wurden. Im Falle einer Herabsetzung oder Aufhebung der Rente entsteht während maximal zwei Jahren ein Anspruch auf Massnahmen zur Wiedereingliederung.

Neuregelung des Finanzierungsmechanismus

Mit der Neuregelung des Finanzierungsmechanismus soll in Zukunft der Anteil des Bundes von den laufenden Ausgaben der IV entkoppelt werden und sich nur noch nach der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung richten. Aktuell sind Bundesbeiträge an die IV in Prozent der laufenden Ausgaben definiert: Für jeden Franken, den die IV ausgibt, erhält sie von der öffentlichen Hand knapp 38 Rappen. Wenn die IV nun ihre Ausgaben um einen Franken senkt, so nimmt sie auch 38 Rappen weniger ein. Die Einsparung eines Frankens entlastet die IV unter dem Strich somit nur um 62 Rappen. Anders ausgedrückt: Damit das Defizit von 1,1 Milliarden Franken pro Jahr verschwindet, müssen nicht nur 1,1 Milliarden sondern rund 1,7 Milliarden Franken eingespart werden. Durch diesen Finanzierungsmechanismus wird eine langfristige Sanierung und Stabilisierung der Versicherung zusätzlich erheblich erschwert. Für die Zukunft soll jeder eingesparte Franken direkt der IV zugute kommen. Der neue Finanzierungsmechanismus wird nur noch die von der IV nicht direkt beeinflussbaren Ausgabenentwicklungen (Lohn- und Preisentwicklung, Demographie) berücksichtigen; damit erfolgt ein Risikotransfer in dem Sinne, als der Aufwand des Bundes strikte von seinen eigenen Einnahmen abhängig sein wird und nicht mehr von den von ihm kaum steuerbaren Ausgaben der IV. Der neue Finanzierungsmechanismus führt in den Jahren 2012-2027 zu einer bedeutenden Verbesserung für die IV im Umfang von durchschnittlich 227 Millionen Franken pro Jahr und zu einer entsprechenden Mehrbelastung des Bundes.

Preissenkungen im Hilfsmittelbereich

Gegenwärtig sind die Kosten bei den Hilfsmitteln zu hoch. Der Wettbewerb ist unumstritten ein wirksames Instrument, um die Kosten der Versicherung und der Versicherten zu senken, ohne dass die Qualität der abgegebenen Hilfsmittel darunter leidet. Die vorliegende Gesetzesrevision verfolgt zwei Ziele: eine Stärkung der Instrumente, die der Versicherung für die Abgabe der Hilfsmittel schon heute zur Verfügung stehen, sowie die Einführung eines neuen Instrumentes, welches es der IV ermöglicht, günstigere Einkaufsbedingungen auszuhandeln. So können Einsparungen auf den Margen und Rabatten, die heute ohne Gegenleistung für die Versicherten gelten, erzielt werden. Die Vertreter der Hilfsmittelbranche werden dann nicht mehr versuchen, die teuersten Hilfsmittel zu verkaufen. Spielt zusätzlich zur Stärkung der bestehenden Instrumente im Bereich der Hilfsmittel auch der Wettbewerb, so sind jährlich Einsparungen zwischen 35-50 Millionen Franken möglich.

Assistenzbeitrag

Gleichzeitig zur finanziellen Konsolidierung erfolgt ein kostenneutraler Umbau des Leistungssystems im Bereich der Hilflosenentschädigung. Zur Förderung einer eigenverantwortlichen und selbstbestimmten Lebensführung soll eine neue Leistung - der Assistenzbeitrag - eingeführt werden. Menschen mit einer Behinderung, welche für die Hilfe zur Alltagsbewältigung Drittpersonen anstellen, erhalten dazu einen Assistenzbeitrag von 30 Franken pro Stunde. Mit dieser Massnahme werden die Voraussetzungen verbessert, trotz einer Behinderung zu Hause wohnen zu können und pflegende Angehörige zu entlasten. Und weil die Hilfe stärker an die Bedürfnisse der Menschen mit einer Behinderung angepasst ist, können diese ihr Leben selbstbestimmter gestalten und sich besser in die Gesellschaft und die Berufswelt integrieren. Gleichzeitig mit der Einführung des Assistenzbeitrags sollen die Ansätze der Hilflosenentschädigung im Heim halbiert werden.

Durch die vorgesehenen Massnahmen verbessert sich die Jahresrechnung der IV im Durchschnitt um rund 350 Millionen Franken pro Jahr (2012-2027). Davon resultieren 119 Millionen aus der eingliederungsorientierten Rentenrevision, 151 Millionen aus dem neuen Finanzierungsmechanismus, 46 Millionen aus der Preissenkung bei den Hilfsmitteln und 32 Millionen aus weiteren Massnahmen (insbesondere Aufhebung von Hilflosenentschädigung und Kostgeld für Minderjährige in Sonderschulheimen).

In den ausgabenseitigen Entlastungen von insgesamt 197 Millionen ist einberechnet, dass der Bundesbeitrag nicht mehr im Umfang seines bisherigen Ausgabenanteils von 37,7 Prozent gesenkt wird (76 Millionen). Ab dem Jahr 2018, nach Auslaufen der Zusatzfinanzierung, beträgt die Verbesserung der IV-Rechnung durchschnittlich rund 500 Millionen Franken pro Jahr (Zeithorizont 2018-2027).

Dadurch kann das Defizit der IV, das ohne weitere Massnahmen ab dem Jahr 2018 erneut auf 1,1 Milliarden Franken anwachsen würde, ab diesem Zeitpunkt praktisch halbiert werden, und eine nachhaltige Sanierung der IV kommt in den Bereich des politisch Machbaren. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Verhandlungen

Im Ständerat war das Eintreten unbestritten. Kommissionssprecher Alex Kuprecht (V, SZ) betonte, dass die vorgeschlagenen Massnahmen kurzfristig realisierbar seien und Einsparungen von rund 500 Millionen Franken ermöglichen sollten. Auch wenn niemand die Notwendigkeit infrage stellte, die Invalidenversicherung zu sanieren, so hielt Liliane Maury Pasquier (S, GE) die 6. Revision doch für übereilt, weil in ihren Augen erst die Auswirkungen der vor zwei Jahren in Kraft gesetzten 5. Revision hätten evaluiert werden müssen, sowie für unrealistisch, weil das Eingliederungsziel nicht mit der Schaffung echter Anreize für die Arbeitgeber verbunden wird.

Der Ständerat nahm nur wenige Änderungen an der Vorlage des Bundesrates vor. Bei Artikel 42quater betreffend den Assistenzbeitrag änderte er den Wortlaut. Gemäss der Fassung des Bundesrates hätten jene Versicherten einen Anspruch auf einen Assistenzbeitrag, die "handlungsfähig im Sinne von Artikel 13 des Zivilgesetzbuches sind" (Abs. 1 Bst. c) und könnte der Bundesrat "die Voraussetzungen festlegen, unter denen Minderjährige oder Personen mit eingeschränkter Handlungsfähigkeit einen Anspruch auf einen Assistenzbeitrag haben" (Abs. 2). Der Ständerat war hingegen der Ansicht, dass auf die Volljährigkeit der Versicherten abgestellt werden sollte (Abs. 1 Bst. c) und dass der Bundesrat die Voraussetzungen festlegen muss, unter denen Personen mit eingeschränkter Handlungsfähigkeit keinen Anspruch auf einen Assistenzbeitrag haben (Abs. 2) bzw. unter denen Minderjährige ausnahmsweise einen solchen Anspruch haben (Abs. 3). Die Vorlage sieht ausserdem eine veränderte Berechnungsweise des Bundesbeitrags an die IV vor: Dieser soll nicht auf der Grundlage der laufenden Ausgaben der IV, sondern nach der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung berechnet werden. Der Ständerat stimmte dieser Änderung im Grundsatz zu, nahm jedoch eine Präzisierung der Berechnungsweise vor (Art. 78 Abs. 3). Bei Ziffer II (Bst. a) folgte er nach einer lebhaften Diskussion mit 21 zu 9 Stimmen der Kommissionsmehrheit und dem Bundesrat und stimmte einer Überprüfung der Renten zu, die vor 2008 "gestützt auf eine Diagnose von organisch nicht erklärbaren Schmerzzuständen" ausgesprochen wurden. Eine sozialdemokratische Minderheit um Didier Berberat (S, NE) hatte beantragt, diese Bestimmung zu streichen, da sie einen Eingriff in wohlerworbene Rechte darstelle. Gemäss der von der Kommissionsmehrheit unterstützten Fassung des Bundesrates würde nämlich das Gesetz und nicht mehr ein Arzt über die Behinderung einer Person entscheiden, was die Minderheit für unannehmbar erachtete. Als weiteres Argument gegen diese Bestimmung führte der Sprecher der Minderheit an, dass sie lediglich dazu dienen würde, Kosten auf die Kantone und Gemeinden abzuwälzen, da sie eine Zunahme der sozialhilfebedüftigen Personen zur Folge hätte. Die Kommissionsmehrheit und der Bundesrat waren hingegen der Ansicht, dass die Bestimmung, gemäss der eine Rente gestrichen werden kann, wenn die gesundheitliche Beeinträchtigung mit einer zumutbaren Willensanstrengung überwindbar ist, Einsparungen ermögliche. Darüber hinaus bestünden ausreichende Garantien, um Unverhältnismässigkeiten zu vermeiden: So findet die Regelung keine Anwendung auf Bezügerinnen oder Bezüger, die seit mehr als 15 Jahren eine Rente beziehen oder das 55. Altersjahr vollendet haben.

In der Gesamtabstimmung sprach sich der Ständerat mit 24 zu 3 Stimmen für den ersten Teil der 6. IV-Revision aus.

Nach mehr als sechsstündiger Beratung nahm der Nationalrat das erste Massnahmenpaket der 6. IV-Revision in der Gesamtabstimmung mit 115 zu 63 Stimmen an. In der Debatte kam es zur typischen Konfrontation zwischen dem linken und dem rechten Lager. Das bürgerliche Lager hielt entschieden an seinem Sparkurs fest und setzte sich für die Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt ein, wobei es sich aber gegen eine Quotenregelung für Unternehmen aussprach. Das rot-grüne Lager seinerseits bezeichnete die Revision als Programm des wirtschaftlichen und sozialen Ausschlusses und prangerte vergeblich die in seinen Augen diskriminierenden Massnahmen an.

Gegen den Willen einer rot-grünen Kommissionsminderheit beschloss die Grosse Kammer schliesslich mit 121 zu 46 Stimmen Eintreten - einzig die sozialdemokratische Fraktion (abgesehen von zwei Mitgliedern) und die grüne Fraktion sprachen sich dagegen aus. Ein Antrag auf Rückweisung der Vorlage an den Bundesrat mit dem Auftrag, die Arbeitgeber zur Beschäftigung von Menschen mit Behinderungen zu verpflichten und die Streichung von Renten einzuschränken, wurde mit 120 zu 57 Stimmen ebenfalls verworfen. Die Befürworter des Nichteintretens bzw. der Rückweisung betonten, die vorgesehenen Massnahmen seien ungerecht, weil sie dem Arbeitgeber keinerlei Verpflichtungen auferlegen würden.

Obwohl in der Debatte im Nationalrat nur einige geringfügige Differenzen zum Ständerat geschaffen wurden, kam es in der Detailberatung zu hitzigen Diskussionen.

Gegen den Willen des Bundesrates und einer Kommissionsminderheit nahm der Nationalrat eine Bestimmung an, wonach zum Zweck der Früherfassung auch die Krankenkassen der IV "verdächtige" Fälle melden können (Art. 3c Abs. 5). Auf diese Weise sollen die Transparenz und die Leistungskoordination verbessert werden. Das rot-grüne Lager sprach sich aus Datenschutzgründen gegen diese Regelung aus; Bundesrat Didier Burkhalter wiederum war der Auffassung, die Krankenkassen, die bei der Wiedereingliederung nur bedingt beteiligt seien, sollten hier nicht eingebunden werden.

Bei den Sanktionen gegen Personen, die sich Wiedereingliederungsmassnahmen verweigern, folgte der Nationalrat mit einer grossen Mehrheit der Fassung von Ständerat und Bundesrat: bei Artikel 7b Absatz 3. In Absatz 4 dieses Artikels verschärfte er die Sanktionen, wie dies die Kommissionsmehrheit beantragt hatte, indem er mit 110 zu 68 Stimmen beschloss, dass die Taggelder gekürzt oder gar verweigert werden können. Wie der Ständerat sprach sich auch die Grosse Kammer dafür aus, dass berufliche Integrationsmassnahmen länger als ein Jahr zugesprochen werden können (Art. 8a Abs. 3). Mit 116 zu 57 lehnte der Nationalrat hingegen einen Minderheitsantrag Toni Bortoluzzi (V, ZH) ab, wonach diese Massnahmen nur auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt durchgeführt werden müssen. Der Minderheitsantrag Thérèse Weber-Gobet (G, FR), der vorsah, dass versicherte Personen jederzeit Anspruch auf Beratung und Begleitung haben (Art. 8a Abs. 4), wurde mit 114 zu 59 Stimmen ebenfalls verworfen.

Artikel 8b sah vor, dass Unternehmen mit über 250 Beschäftigten einen bestimmten Anteil von Personen einstellen müssen, deren Rente im Rahmen der 6. Revision herabgesetzt oder aufgehoben wurde oder die Wiedereingliederungsmassnahmen durchlaufen haben. Dieser von der Kommission vorgeschlagene Artikel wurde im Nationalrat nach heftigen Diskussionen jedoch abgelehnt. Die Ratsmitglieder hatten sich anhand verschiedener Anträge zu entscheiden, ob eine Quote eingeführt werden und wenn ja, welchen Umfang sie haben soll. Nationalrätin Maja Ingold (CEg, ZH) wollte den oben erwähnten Personenkreis auf alle IV-Rentenbezügerinnen und -bezüger erweitert haben. Darüber hinaus wollte die Minderheit I um Katharina Prelicz-Huber (G, ZH) die öffentlichen und privaten Arbeitgeber mit mindestens 100 Angestellten verpflichten, mindestens 2 Prozent IV-Rentner zu beschäftigen. Die von Pierre Triponez (RL, BE) angeführte Minderheit II hingegen wollte diesen Artikel ganz streichen. Die Quotenbefürworter betonten, dass ein gewisses Gleichgewicht hergestellt werden müsse zwischen den Anstrengungen, die von den Versicherten verlangt werden, und jenen, die von den Arbeitgebern erwartet werden dürfen. Der Sprecher der CEg-Fraktion, Meinrado Robbiani (CEg, TI), führte als weiterer Quotenbefürworter an, dass ein ehrgeiziges Ziel ausserordentlicher Lösungen bedürfe. Seiner Meinung nach wäre es absurd, wenn die Anstrengungen der IV zur erleichterten Integration der betroffenen Personen mangels Arbeitsplätzen vereitelt würden. Didier Burkhalter sprach sich im Namen des Bundesrates gegen ein Quotensystem aus, das im Ausland nicht überzeugt habe. Die Sprecher der SVP- und der RL-Fraktion hielten die Quoten für ineffizient, schwierig durchzusetzen und nachteilig für die kleinen und mittleren Unternehmen. In der ersten Abstimmung obsiegte der Antrag der Minderheit I (Prelicz-Huber) gegenüber dem Antrag Ingold mit 64 zu 22 Stimmen. Für den Antrag Ingold stimmte nur die Mehrheit der CEg-Fraktion; die Fraktionen BD, RL und V enthielten sich der Stimme. Nach diesem taktischen Resultat zog Nationalrätin Prelicz-Huber (G, ZH) ihren Antrag zurück in der Hoffnung, eine Ratsmehrheit für den Kommissionsantrag zu gewinnen. Schliesslich setzte sich aber der Streichungsantrag der Minderheit II Triponez mit 114 zu 74 Stimmen durch. Für die Quotenvariante stimmten nur die sozialdemokratische, die grüne und die Hälfte der CEg-Fraktion.

Die Einführung des Arbeitsversuchs (Art. 18a) wurde vom Rat unterstützt, wogegen die Einwände der Kommissionsminderheit um Paul Rechsteiner (S, SG), der diese Massnahme als unbezahlte Zwangsarbeit bezeichnete, kein Gehör fanden. In den Augen der Kommissionsmehrheit lässt sich mit dieser Massnahme, mit der die tatsächliche Erwerbsfähigkeit des Versicherten direkt auf dem Arbeitsmarkt erprobt wird, abschätzen, ob die Wiedereingliederung eines Versicherten möglich und realisierbar ist. Bundesrat Didier Burkhalter zeigte sich erstaunt über den Widerstand der Linken gegen eine Massnahme, wie sie in ganz ähnlicher Form auch bei der Arbeitslosenversicherung besteht, und erinnerte daran, dass den betreffenden Personen während des Arbeitsversuchs alle Ansprüche aus der IV - Rente oder Taggeld - zustünden.

Das Thema der Rentenüberprüfung führte wie bereits im Ständerat zu zahlreichen sehr emotional vorgebrachten Voten. Didier Burkhalter wurde mehrmals aufgefordert, aufzuzeigen, bei welchen Beschwerden die Rente überprüft werden könnte. Der Nationalrat stellte allerdings die Rentenüberprüfung im Grundsatz nicht in Frage und nahm diese Regelung mit 116 zu 63 Stimmen an. Er verzichtete lediglich auf die Aufzählung der verschiedenen Schmerzzustände und entschied sich für die Definition des Bundesgerichts, das von pathogenetisch-ätiologisch unklaren syndromalen Beschwerdebildern ohne nachweisbare organische Grundlage spricht. Laut Buchstabe a von Ziffer II werden bei solchen Diagnosen die Renten innerhalb von drei Jahren überprüft, um die Gleichbehandlung mit Personen zu gewährleisten, die neu eine Rente beantragen. Nicht überprüft werden die Renten von über 55-jährigen Rentenbezügerinnen und -bezügern sowie von Personen, die seit über 15 Jahren eine Rente beziehen. Eine Minderheit der Kommission sprach sich gegen die Rentenüberprüfung aus, weil diese in ihren Augen eine Ungerechtigkeit und eine Ungleichbehandlung von physischen und psychischen Krankheiten darstellt.

Der Ständerat kam dem Nationalrat entgegen, hielt aber an einigen kleineren Differenzen fest. So sprach er sich gegen die Bestimmung des Nationalrates aus, welche den IV-Stellen die Möglichkeit einräumte, zur Unterstützung bei den Wiedereingliederungsmassnahmen beratende Kommissionen einzusetzen (Art. 57 Abs. 4). In der Frage der Rentenüberprüfung hingegen folgte der Ständerat entsprechend dem Mehrheitsantrag seiner Kommission den Beschlüssen des Nationalrates. So sprach er sich nach den detaillierten Ausführungen von Bundesrat Didier Burkhalter mit 24 zu 17 Stimmen gegen die Kommissionsminderheit um Anita Fetz (S, BS) aus, welche beantragt hatte, dass der Bundesrat abschliessend aufzuzählen hat, bei welchen Diagnosen eine solche Überprüfung vorgenommen wird. Hingegen kam der Ständerat auf Antrag seiner Kommission auf Artikel 68quinquies Absatz 3 zurück. Er gelangte zum Schluss, dass die Versicherung während eines Arbeitsversuchs nicht auf die versicherte Person Rückgriff nehmen darf, wenn diese nur fahrlässig gehandelt hat. Er entschied sich deshalb für die Version des Bundesrates, demzufolge ein solcher Rückgriff nur bei vorsätzlicher oder grobfahrlässiger Handlung der versicherten Person möglich ist.

Der Nationalrat folgte den Beschlüssen des Ständerates.

In den Schlussabstimmungen wurde die Vorlage im Ständerat mit 33 zu 7 Stimmen bei 3 Enthaltungen und im Nationalrat mit 125 zu 57 Stimmen bei 9 Enthaltungen angenommen. Im Nationalrat gingen der Abstimmung die Stellungnahmen der Fraktionssprecher für oder wider die Vorlage voraus. Während die Fraktionen V, CEg, BD und RL auf die finanzielle Notwendigkeit dieser Revision und die darin vorgesehenen Wiedereingliederungsmassnahmen verwiesen, prangerten die grüne und die sozialdemokratische Fraktion diese Vorlage als Scheinrevision an, bei der es bloss darum gehe, die Rentenanzahl zu senken.