Pädophile sollen nicht mehr mit Kindern arbeiten dürfen. Volksinitiative. Änderung des StGB, MStGB und JStG

Zusammenfassung

Botschaft vom 10. Oktober 2012 zur Volksinitiative "Pädophile sollen nicht mehr mit Kindern arbeiten dürfen" sowie zum Bundesgesetz über das Tätigkeitsverbot und das Kontakt- und Rayonverbot (Änderung des Strafgesetzbuchs, des Militärstrafgesetzes und des Jugendstrafgesetzes) als indirektem Gegenvorschlag

Ausgangslage

Das Initiativanliegen der Vereinigung "Marche blanche" stiess zwar in beiden Räten auf grosses Verständnis, die vorgeschlagene Art ihrer Umsetzung hingegen fand nur im rechten Lager Zuspruch. Die Linke und ein Teil der Bürgerlichen bemängelten an der Initiative das zwingende und endgültige Tätigkeitsverbot, bei dem nicht unterschieden wird zwischen Fällen von Minderjährigen - beispielsweise der Beziehung eines 18- mit einer 15-Jährigen - und echter Pädophilie. Als Schwachpunkt der Initiative gilt auch, dass - beispielsweise häusliche - Gewalttäter nicht betroffen sind. Das Parlament verzichtete auf eine Abstimmungsempfehlung, verabschiedete aber eine Änderung des Strafgesetzbuches als indirekten Gegenvorschlag. Dieser behebt die Mängel des Initiativtextes und hat den Vorteil, rasch in Kraft treten zu können.

Die Volksinitiative "Pädophile sollen nicht mehr mit Kindern arbeiten dürfen" ist am 20. April 2011 von der Vereinigung "Marche Blanche" mit 111 681 gültigen Unterschriften bei der Bundeskanzlei eingereicht worden. Sie will in der Bundesverfassung einen neuen Artikel 123c mit folgendem Wortlaut verankern: "Personen, die verurteilt werden, weil sie die sexuelle Unversehrtheit eines Kindes oder einer abhängigen Person beeinträchtigt haben, verlieren endgültig das Recht, eine berufliche oder ehrenamtliche Tätigkeit mit Minderjährigen oder Abhängigen auszuüben." Der Bundesrat teilt das Anliegen der Volksinitiative; er will mit seinem indirekten Gegenvorschlag aber weiter gehen und rascher handeln.

Nachteile der Volksinitiative

Der Bundesrat ist der Meinung, dass die Volksinitiative verschiedene Mängel aufweist: Sie enthält unbestimmte Begriffe und ist daher interpretationsbedürftig. Zudem müsste auf Gesetzesstufe erst festgelegt werden, wie das Tätigkeitsverbot konkretisiert und in der Praxis umgesetzt werden soll. Die Volksinitiative ist ferner unvollständig, da sie ein Tätigkeitsverbot nur bei Sexualstraftaten, nicht aber bei Gewaltdelikten verlangt. Sie lässt schliesslich den Gerichten keinen Ermessensspielraum, da sie bei jeder Verurteilung - unabhängig vom Strafmass - zwingend ein lebenslanges Tätigkeitsverbot anordnen müssten. Dieser Automatismus steht im Widerspruch zu dem in der Bundesverfassung und im Völkerrecht verankerten Grundsatz der Verhältnismässigkeit, der bei der Einschränkung von Grundrechten beachtet werden muss. Auch für den Bundesrat ist es inakzeptabel, dass vorbestrafte und möglicherweise noch gefährliche Täter wieder mit Kindern oder sehr kranken und alten Menschen beruflich oder ausserberuflich arbeiten können. Die Volksinitiative hat ihn in seiner Absicht bestärkt, die geltenden Bestimmungen zum Berufsverbot zu verbessern. Heute kann ein Berufsverbot nämlich nur dann verhängt werden, wenn die Tat bei der Ausübung eines Berufs begangen wurde. Weitere Mängel der heutigen Regelung bestehen darin, dass das Berufsverbot auf höchstens fünf Jahre befristet ist und dass keine ausserberuflichen Tätigkeiten verboten werden können.

Vom Berufsverbot zum Tätigkeitsverbot

Im Mittelpunkt der Gesetzesrevision steht die Ausweitung des geltenden Berufsverbots zu einem umfassenden Tätigkeitsverbot. Neu können auch ausserberufliche Tätigkeiten, die eine Person in Vereinen oder anderen Organisationen ausübt, verboten werden. Das zukünftige Tätigkeitsverbot wird zudem in verschiedenen Punkten strenger als das heutige Berufsverbot sein. Zum einen kann ein Verbot auch dann verhängt werden, wenn der Täter das Delikt nicht in Ausübung seiner beruflichen Tätigkeit begangen hat. Zum anderen werden bestimmte Sexualstraftaten gegen Minderjährige und besonders schutzbedürftige Menschen zwingend zur Verhängung eines - wenn nötig lebenslangen - Tätigkeitsverbots führen. Schliesslich wird das Tätigkeitsverbot durch ein Kontakt- und Rayonverbot ergänzt. Dieses Verbot unterbindet Kontakte, die der Täter zur Begehung von Straftaten nutzen könnte, und schützt das mögliche Opfer vor häuslicher Gewalt oder Nachstellungen.

Durchsetzung der neuen Verbote

Die neuen Verbote werden mit dem ordentlichen Strafregisterauszug durchgesetzt, der von den Arbeitgebern und den Verantwortlichen eines Vereins oder einer anderen Organisation verlangt werden kann. Zudem wird ein spezieller Strafregisterauszug geschaffen, der nur Urteile enthält, in denen ein Tätigkeits- oder ein Kontakt- und Rayonverbot ausgesprochen worden ist. Diese Urteile bleiben - anders als im ordentlichen Strafregisterauszug - während der ganzen Dauer des Verbots sichtbar. Dieser spezielle Auszug hat zudem den Vorteil, dass Bewerber für ausserberufliche Tätigkeiten nicht ihr ganzes strafrechtliches Vorleben offenlegen müssen (z.B. Vorstrafen wegen Verkehrsdelikten). Die Einholung eines Strafregisterauszugs wird in die Verantwortung der Arbeitgeber sowie der Verantwortlichen der Vereine und Organisationen gestellt. Aufgrund der in der Vernehmlassung geäusserten Kritik verzichtet der Bundesrat auf das ursprünglich vorgeschlagene Obligatorium. Bei Tätigkeitsverboten, die aufgrund von Sexualstraftaten zwingend verhängt werden müssen, wird zudem eine Bewährungshilfe für die Überwachung und Betreuung angeordnet. Für die technische Überwachung eines Kontakt- und Rayonverbots kann die zuständige Behörde schliesslich elektronische Mittel (z.B. GPS-Geräte) einsetzen.

Prävention bleibt wichtig

Der Bundesrat ist sich bewusst, dass die strafrechtlichen Verbote erst zum Zug kommen, wenn alle anderen Massnahmen versagt haben und der Täter bereits eine Straftat begangen hat. Ersttäter, die noch nie einschlägig verurteilt worden sind, werden nicht erfasst. Es muss daher nach wie vor ein grosses Gewicht auf präventive Massnahmen gelegt werden. Dazu zählen die Sensibilisierung der Kinder, die Ausbildung der Betreuungspersonen von Kindern oder anderen schutzbedürftigen Personen und die Schaffung geeigneter Strukturen und Kontrollmechanismen in Schulen, Heimen und anderen Institutionen. (Quelle : Medienmitteilung des Bundesrates)

Verhandlungen

Entwurf 2

Die Debatte im Nationalrat verlief sehr emotional. Während für sämtliche Rednerinnen und Redner klar war, dass Kinder vor pädophilen Straftätern geschützt werden müssen, waren sie sich nicht einig über den Weg, der zu diesem Ziel führen soll.

Der Berichterstatter der Kommission, Carlo Sommaruga (S, GE), hielt fest, dass die heutigen Regelungen im Strafgesetz geändert werden müssen, da diesen zufolge ein Berufsverbot nur verhängt wird, wenn die Straftat in Ausübung des entsprechenden Berufes begangen worden ist. Die Mehrheit der Kommission - überzeugt, dass die Initianten ihr Begehren nicht zurückziehen würden - war der Meinung, dass ein direkter Gegenentwurf (Entwurf 3) in der Volksabstimmung mehrheitsfähiger wäre als der indirekte Gegenvorschlag des Bundesrates (Entwurf 1). Laut Kommissionsmehrheit ist der Initiativtext unpräzis, unterscheidet er doch nicht zwischen volljährigen und minderjährigen Personen. Zudem würde ihrer Meinung nach ein automatisches und unbefristetes Berufsausübungsverbot das Verhältnismässigkeitsprinzip infrage stellen und den Gerichten jeglichen Ermessensspielraum nehmen. Eine von den Freisinnigen angeführte Minderheit der Kommission war der Meinung, dass ein direkter Gegenentwurf oder ein indirekter Gegenvorschlag, der kein obligatorisches Verbot enthält, in der Volksabstimmung keine Chance hätte.

Nach über vierstündiger Debatte verwarf die Grosse Kammer sämtliche Minderheitsanträge, welche Alternativen zur Initiative einbringen wollten und beschloss mit 82 zu 79 Stimmen bei 14 Enthaltungen, Volk und Ständen die Initiative zur Annahme zu empfehlen. Der direkte Gegenentwurf (Entwurf 3) der Kommissionsmehrheit wurde mit 87 zu 60 Stimmen bei 29 Enthaltungen abgelehnt.

Im Ständerat wurden in der Sommersession 2013 die gleichen Argumente vorgebracht. Vorerst befasste sich der Rat mit einem Minderheitsantrag auf Rückweisung der Vorlage an die Kommission mit dem Auftrag, einen direkten Gegenentwurf (Entwurf 5) auszuarbeiten. Ziel dabei sollte es sein, die Mängel der Initiative - insbesondere die Missachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips - zu beheben und eine glaubwürdige, in der Volksabstimmung mehrheitsfähige Vorlage zu unterbreiten. Dieser Antrag wurde mit 23 zu 21 Stimmen angenommen.

In der Herbstsession 2013 beschloss die Kleine Kammer mit 27 zu 14 Stimmen bei 1 Enthaltung, Volk und Ständen die Ablehnung der Volksinitiative und die Annahme eines direkten Gegenentwurfs als gemässigte Fassung der Initiative zu empfehlen (Entwurf 5).

Ebenfalls in der Herbstsession 2013 lehnte der Nationalrat - entgegen seinem früheren Beschluss - die Initiative der "Marche blanche" mit 88 zu 88 Stimmen bei 14 Enthaltungen und Stichentscheid seiner Präsidentin Maya Graf (G, BL) ab. Mit 119 zu 62 Stimmen ebenfalls verworfen wurde der direkte Gegenentwurf des Ständerates. Die ablehnenden Stimmen kamen aus den Reihen der SVP, welche für die Initiative votierte, sowie der Sozialdemokraten, welche befürchteten, dass ein direkter Gegenentwurf der Initiative zum Durchbruch verhälfe.

Der Ständerat verzichtete schliesslich auf die Vorlage eines direkten Gegenentwurfs und empfahl Volk und Ständen mit 21 zu 14 Stimmen bei 2 Enthaltungen, die Initiative abzulehnen.

In der Schlussabstimmung wurde der Entwurf 2 im Nationalrat mit 97 zu 91 Stimmen bei 7 Enthaltungen abgelehnt. Der Ständerat nahm ihn mit 23 zu 15 Stimmen bei 3 Enthaltungen an. Demzufolge gibt das Parlament Volk und Ständen keine Abstimmungsempfehlung ab.

Entwurf 1

Der Nationalrat folgte seiner Kommission und trat ohne Gegenstimme auf dem nuancierten indirekten Gegenvorschlage des Bundesrates ein. Die Grosse Kammer strich allerdings die Bestimmungen betreffend die Dauer des Berufsausübungsverbots und dessen zwingende Verhängung. Diese Punkte bildeten Gegenstand einer eigenen Vorlage (Entwurf 4), die mit 117 zu 58 Stimmen an die Kommission zurückgewiesen wurde. Alle Fraktionen mit Ausnahme der SVP erachteten es als notwendig, das Gesetz unabhängig vom Ausgang der Abstimmung über die Volksabstimmung (Entwurf 2) zu revidieren. In der Gesamtabstimmung wurde der Entwurf 1 mit 176 Stimmen ohne Gegenstimme und ohne Enthaltung angenommen.

Der Ständerat folgte seiner Kommission und trat ohne Gegenstimme auf die Bundesratsvorlage einschliesslich der vom Nationalrat gestrichenen Bestimmungen ein und nahm sie in der Gesamtabstimmung mit 39 Stimmen ohne Gegenstimme und ohne Enthaltung an.

In der Differenzbereinigung lehnte der Nationalrat mit 127 zu 55 Stimmen einen Ordnungsantrag der SVP ab, welcher verlangte, dass die Entwürfe 1 und 4 des Geschäfts 12.076 aus der Tagesordnung gestrichen und als eigenes Geschäft behandelt werden. Der Nationalrat schloss sich bei allen Differenzen mit Ausnahme derjenigen betreffend Strafregisterauszug dem Ständerat an. Der Entwurf 4 wurde schliesslich diskussionslos abgeschrieben.

Der Ständerat bereinigte die letzte Differenz, indem er sich diskussionslos dem Nationalrat anschloss.

In der Schlussabstimmung wurde der Entwurf 1 im Nationalrat mit 115 Stimmen ohne Gegenstimme bei 79 Enthaltungen und im Ständerat mit 32 Stimmen ohne Gegenstimme bei 9 Enthaltungen angenommen.

Die Volksinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 18. Mai 2014 mit 63,5 Prozent Ja- Stimmen und von 20 Kantonen und 6 Halbkantonen gutgeheissen.