Im Ausland erbrachte private Sicherheitsdienstleistungen. Bundesgesetz

Zusammenfassung

Botschaft vom 23. Januar 2013 zum Bundesgesetz über die im Ausland erbrachten privaten Sicherheitsdienstleistungen

Ausgangslage

Übersicht aus der Botschaft

Der Gesetzesentwurf, der Gegenstand dieser Botschaft ist, regelt die Erbringung privater Sicherheitsdienstleistungen von der Schweiz aus im Ausland. Das Gesetz soll dazu beitragen, die innere und äussere Sicherheit der Schweiz zu gewährleisten, ihre aussenpolitischen Ziele umzusetzen, die schweizerische Neutralität zu wahren und die Einhaltung des Völkerrechts zu garantieren. Zu diesem Zweck soll ein Verbotssystem eingeführt werden, das mit einem Verfahren der vorgängigen Meldung verbunden ist. Der Gesetzesentwurf regelt zudem den Einsatz von Sicherheitsunternehmen durch Bundesbehörden zur Wahrnehmung von Schutzaufgaben im Ausland. Die internationalen Entwicklungen der letzten Jahre weisen auf eine stark zunehmende Bedeutung privater Dienstleistungen im Militär- und Sicherheitsbereich hin. Mit weltweit vielen hunderttausend zum Einsatz kommenden Personen ist das Marktpotenzial heute gross. Das weltweite Marktvolumen der nächsten zehn Jahre im Bereich der privaten Sicherheitsdienstleistungen in Kriegsgebieten wird auf rund 100 Milliarden Dollar geschätzt. Auch auf nationaler Ebene hat die Problematik der von der Schweiz aus im Ausland operierenden Sicherheitsunternehmen in den letzten Jahren zunehmend an Bedeutung gewonnen. Ende 2010 konnten rund zwanzig in acht Kantonen niedergelassene private Sicherheitsunternehmen ausgemacht werden, die tatsächlich oder möglicherweise in Krisen- oder Konfliktgebieten tätig sind. Es ist davon auszugehen, dass der Markt der privaten Sicherheitsdienstleistungen in Zukunft noch wachsen wird. Die aktuell für private Sicherheitsunternehmen geltenden gesetzlichen Regelungen weisen Lücken auf. Es handelt sich primär um kantonale Regelungen, die jedoch nicht für im Ausland tätige Sicherheitsunternehmen gelten. Diese üben ihre Tätigkeit somit aus, ohne einem Kontrollsystem zu unterstehen. Der vorliegende Entwurf verfolgt das Ziel, diese Lücke zu schliessen. Dabei soll der Einsatz privater Sicherheitsunternehmen nicht legitimiert oder gefördert, aber auch nicht vollständig verboten werden. Der Entwurf stellt ausserdem eine Weiterentwicklung der namentlich von der Schweiz ergriffenen Initiativen zur Übernahme des Montreux- Dokuments vom 17. September 2008 sowie zur Ausarbeitung des internationalen Verhaltenskodex für private Sicherheitsdienstleister vom 9. November 2010 dar. Als Initiatorin und Promotorin des Verfahrens zum Beitritt zu diesen Instrumenten spielt die Schweiz eine Vorreiterrolle gegenüber den anderen Staaten, indem sie in diesem Bereich legiferiert. Das Gesetz soll für Personen und Unternehmen gelten, die von der Schweiz aus im Ausland private Sicherheitsdienstleistungen erbringen oder die in der Schweiz mit privaten, im Ausland erbrachten Sicherheitsdienstleistungen zusammenhängende Dienstleistungen erbringen. Der Gesetzesentwurf erfasst auch Gesellschaften mit Sitz in der Schweiz, die im Ausland tätige Sicherheitsunternehmen kontrollieren. Er verbietet ex lege bestimmte Tätigkeiten, die mit der unmittelbaren Teilnahme an Feindseligkeiten oder mit schweren Menschenrechtsverletzungen zusammenhängen, und sieht ein System mit Verboten vor, welche die zuständige Behörde in konkreten Fällen verhängen kann. Zur Kontrolle der im Ausland ausgeübten Tätigkeiten sieht der Entwurf für die Unternehmen eine Meldepflicht gegenüber der zuständigen Behörde vor. Tätigkeiten, die den Zwecken des Gesetzes widersprechen, werden von der Behörde verboten. Der Bundesrat kann in Ausnahmefällen jedoch eine Bewilligung erteilen. Andererseits dürfen die Unternehmen Dienstleistungen im Ausland erbringen, wenn diese nicht mit Problemen behaftet sind. Widerhandlungen gegen das Gesetz werden bestraft. Der Gesetzesentwurf erfasst zudem Bundesbehörden, die ein Sicherheitsunternehmen zur Wahrnehmung bestimmter Schutzaufgaben im Ausland einsetzen. Er regelt die Voraussetzungen für den Einsatz der Unternehmen. Die einsetzende Behörde muss sich namentlich vergewissern, dass das Sicherheitsunternehmen bestimmte Anforderungen erfüllt und dass das Sicherheitspersonal für die Wahrnehmung der Schutzaufgaben eine angemessene Ausbildung erhalten hat. Das Personal tritt grundsätzlich unbewaffnet auf, ausser wenn es in Notwehr- oder Notstandssituationen handeln können muss. Unter Vorbehalt einer Ausnahmebewilligung des Bundesrates darf es auch keinen polizeilichen Zwang ausüben. Das Gesetz wird auch auf Tätigkeiten angewendet, die bei dessen Inkrafttreten bereits ausgeübt werden.

Verhandlungen

Debatte im Nationalrat, 10.9.2013

Nationalrat lockert Regeln für im Ausland tätige Sicherheitsfirmen

(sda) Von der Schweiz aus im Ausland tätige Sicherheitsfirmen sollen sich strengeren Kontrollen unterziehen müssen und Söldnerfirmen nicht von der Schweiz aus operieren dürfen. Der Nationalrat hat das Gesetz dazu zwar gutgeheissen, aber in wesentlichen Punkten aufgeweicht. Der Nationalrat hiess die Vorlage am Dienstag mit 124 zu 2 Stimmen bei 49 Enthaltungen vor allem von SP und Grünen gut. Dass es für die im Ausland tätigen Sicherheitsdienstleister gewisse Regelungen braucht, war in der grossen Kammer unbestritten.

Definitionen stark aufgeweicht

Bei der Definition der vom Gesetz erfassten Tätigkeiten weichte der Nationalrat auf Antrag der bürgerlichen Mehrheit das Gesetz aber stark auf. Demnach beziehen sich die entsprechenden Bestimmungen nur auf das "Bewachen von staatlichen Gütern und Liegenschaften" statt wie vom Bundesrat beantragt auf "Bewachung und Überwachung von Gütern und Liegenschaften".

Tätigkeiten wie Kontrollen, Festhalten und Durchsuchungen von Personen sowie Räumen oder die Beschlagnahmung von Gegenständen unterstehen dem Gesetz zudem nur, wenn die Sicherheitsfirma sie im Auftrag einer Streitkraft ausübt. Die beiden Anträge passierten knapp mit 93 zu 91 respektive 95 zu 90 Stimmen.

Die Version des Bundesrates schliesse selbst die Bewachung eines Gewerbebetriebes und die Prüfung einer Alarmanlage ein, sagte Thomas Hurter (SVP/SH). Zwischen Söldner- und Sicherheitsfirmen werde kein Unterschied gemacht. Deshalb müssten die Begriffe "staatlich" und "im Auftrag einer Streitkraft" in die Definition eingefügt werden.

Hintergrund des Mehrheitsantrages sei der im Kanton Schaffhausen ansässige Tyco-Konzern, kritisierte Balthasar Glättli (Grüne/ZH). Diese Firma habe schon im Ständerat für gewisse Aufreger gesorgt. Tyco betreibt in mehreren Ländern Alarmzentralen und rückt bei Alarmen auch mit Personal aus. Die Schaffhauser Ständevertreter Hannes Germann (SVP) und Thomas Minder (parteilos) lehnten das neue Gesetz in der kleinen Kammer denn auch ab.

Absurd und schwer umsetzbar

Roland Fischer (GLP/LU) warnte vor "absurden" und schwer umsetzbaren Bestimmungen. Es sei nicht klar, in welche Kategorie die Liegenschaft von Rebellen in einem Bürgerkriegsland falle. Auch Justizministerin Simonetta Sommaruga wehrte sich vergeblich gegen das Ansinnen. Das derart ausgehöhlte Gesetz würde es zulassen, dass sich in der Schweiz Sicherheitsdienstleister niederlassen, die zum Beispiel Minen als private Liegenschaften schützen und im Auftrag von Privatpersonen hart gegen Minenarbeiter vorgehen würden. Der Nationalrat fasste das Gesetz auf Antrag der Kommissionsmehrheit aber noch in anderen Punkten weniger eng als Bundesrat und Ständerat. Demnach müssen Sicherheitsfirmen dem internationalen Verhaltenskodex für private Sicherheitsdienstleister nicht beitreten, sondern lediglich dessen Vorgaben einhalten.

Bei diesem Antrag gehe es nicht nur um das Schaffhauser Unternehmen, sondern um traditionelle Sicherheitsfirmen, stellte Hurter namens der Mehrheit klar. Der Kodex sei auf Unternehmen wie Protectas oder Tyco nicht ausgerichtet.

SP, Grüne, GLP und BDP und auch Sommaruga wollten bei der Version von Bundesrat und Ständerat bleiben, drangen aber nicht durch. Der Mehrheitsantrag passierte mit 96 zu 86 Stimmen.

Nur Kundenkategorie melden

Auch die Vorgaben, welche Informationen zu den Tätigkeiten an die Behörden weitergegeben werden müssen, fasste der Nationalrat weniger eng. Demnach müssten Empfänger von Dienstleistungen der Behörde nicht gemeldet werden, sondern nur die Kundenkategorie. Sommaruga, die sich erneut gegen die Aufweichung wehrte, warf dazu die Frage auf, in welche Kundenkategorie ein Diktator falle, der von privaten Sicherheitsleuten sein Hauptquartier bewachen lasse. "In die Kategorie Staatsoberhaupt?" Die von SP und Grünen verlangte Bewilligungspflicht an Stelle der Meldepflicht für Tätigkeiten von Sicherheitsfirmen im Ausland verwarf die grosse Kammer. Sie lehnte es mit 126 zu 57 Stimmen ab, die entsprechenden Gesetzesartikel zur Überarbeitung an den Bundesrat zurückzuweisen.

Debatte im Ständerat, 16.9.2013

Söldnerfirmen - Ständerat kommt dem Nationalrat nur bei Meldepflicht entgegen

(sda) Bei der Regulierung von Söldnerfirmen bleibt der Ständerat fast durchwegs auf seiner härteren Linie und lehnt die Aufweichungen des Nationalrats ab. Nur bei der Meldepflicht sprach sich die kleine Kammer dafür aus, weniger weit gehende Angaben von den Firmen zu verlangen.

Meldepflichtige Firmen sollen demnach zwar nicht den Empfänger ihrer Dienstleistungen bekanntgeben, aber doch für die Beurteilung des Falles nötige Angaben machen.

Der Bundesrat und zunächst auch der Ständerat hätten sich die Bekanntgabe des Empfängers der Dienstleistung der privaten Firmen gewünscht. Am Montag beschloss der Ständerat auf Antrag seiner Sicherheitspolitischen Kommission (SiK) oppositionslos eine weniger restriktive Formulierung.

Mehr als Kundenkategorie

Der Nationalrat hatte vergangene Woche beschlossen, dass die Sicherheitsdienstleister für Aufträge im Ausland lediglich eine "Kundenkategorie" angeben müssen. Diese Vorschrift befriedigte weder den Ständerat noch den Bundesrat.

Etwas nachgegeben hat der Ständerat auch bei der Definition von meldepflichtigen Sicherheitsdienstleistungen. Demnach müssen nur "Bewachungen", aber nicht wie vom Bundesrat vorgeschlagen auch "Überwachungen" von Gebäuden und Gütern gemeldet werden. Auch diese Änderung nahm die kleine Kammer oppositionslos vor.

Nicht einverstanden war der Ständerat hingegen mit der vom Nationalrat eingebrachten Einschränkung, dass die im Ausland tätigen Sicherheitsfirmen nur die Bewachung von "staatlichen" Liegenschaften und Gütern melden müssen.

Ständerat restriktiver

Im Übrigen blieb der Ständerat aber ebenfalls ohne Opposition bei seiner restriktiveren Fassung des Gesetzes. Das Gesetz soll in den Augen der kleinen Kammer nicht nur Kontrollen, Festhaltungen und Durchsuchungen regeln, wenn Private sie im Auftrag einer Streitkraft übernehmen - so beschloss es der Nationalrat - sondern generell.

Und es soll dabei bleiben, dass Sicherheitsfirmen, die unter das Gesetz fallen, dem internationalen Verhaltenskodex beitreten und sich nicht nur an diesen halten müssen, wie es der Nationalrat will.

Debatte im Nationalrat, 19.09.2013

Söldnerfirmen - Nationalrat folgt restriktiveren Kurs des Ständerates

(sda) Der Nationalrat folgt beim Gesetz über im Ausland erbrachte Dienstleistungen von privaten Sicherheitsfirmen fast durchwegs dem restriktiveren Kurs des Ständerates. Bis auf einen Punkt schloss er sich am Donnerstag stillschweigend den Beschlüssen der kleinen Kammer an.

Letzter umstrittener Punkt ist der Geltungsbereich des Gesetzes. Die Mehrheit der Sicherheitspolitischen Kommission (SiK) wollte an der Unterscheidung zwischen Söldnerfirmen und privaten Bewachungsfirmen festhalten, aber dem Ständerat entgegenkommen.

Demnach sind der Personenschutz und die Bewachung von Liegenschaften "in einem komplexen Umfeld" meldepflichtig, unabhängig vom Eigentümer respektive vom Auftraggeber, wie Kommissionssprecher Beat Flach (GLP/AG) ausführte. Diesen Antrag hiess der Rat stillschweigend gut.

Der Ständerat hatte zuletzt für die Fassung "Bewachung von Gütern und Liegenschaften" gestimmt und damit die Fassung des Bundesrates übernommen.

Justizministerin Simonetta Sommaruga sagte, der Bundesrat könne mit dem SiK-Vorschlag leben. Er komme dem Anliegen entgegen, dass "völlig unproblematische Sicherheitsdienstleistungen" vom Gesetz nicht erfasst werden sollten. Präzisierungen dazu müssten in der Ausführungsverordnung gemacht werden.

Beitritt zu Verhaltenskodex

In den übrigen umstrittenen Punkten folgte der Nationalrat dem Ständerat. Demnach müssen international tätige private Sicherheitsfirmen, die unter das Gesetz fallen, dem internationalen Verhaltenskodex beitreten und ihn nicht nur einhalten, wie es der Nationalrat zunächst gewollt hatte.

Namen von Empfängern und Auftraggebern von meldepflichtigen Sicherheitsdienstleistungen müssen die Firmen zwar nicht melden. Sie müssen aber die für die Beurteilung nötigen Angaben machen und melden, wer die Sicherheitsdienstleistung erbringt und welches der Ausführungsort ist.

Debatte im Ständerat, 23.09.2015

Parlament regelt Meldepflicht für Sicherheitsdienste im Ausland

(sda) Das Parlament verbietet Söldnerfirmen, und von der Schweiz aus operierende private Sicherheitsfirmen dürfen sich nicht unmittelbar an Feindseligkeiten im Rahmen von bewaffneten Konflikten im Ausland beteiligen. Heikle Dienstleistungen im Ausland müssen sie vorgängig melden.

Eigentliche Söldnerfirmen sind in der Schweiz künftig verboten. Der Ständerat hat am Montag die letzte Differenz im Gesetz über die im Ausland erbrachten privaten Sicherheitsdienstleistungen bereinigt und die Vorlage für die Schlussabstimmungen bereitgemacht.