Stipendieninitiative und Totalrevision des Ausbildungsbeitragsgesetzes

Zusammenfassung

Botschaft vom 26. Juni 2013 zur «Stipendieninitiative» und zum indirekten Gegenvorschlag (Totalrevision des Ausbildungsbeitragsgesetzes)

Ausgangslage

Die am 20. Januar 2012 mit mehr als 117'000 Unterschriften vom Verband der Schweizer Studierendenschaften (VSS) eingereichte Initiative hat eine Harmonisierung der Stipendienvergabe zum Ziel. Zu diesem Zwecke soll die Rechtsetzungskompetenz für den tertiären Bildungsbereich von den Kantonen auf den Bund verlagert werden. Der Bund soll die Vergabekriterien definieren und vereinheitlichen sowie darüber befinden, wer in welcher Situation welche Ausbildungsbeiträge erhält. Derzeit liegt die Zuständigkeit für die Vergabe der Ausbildungsbeiträge (Stipendien und Studiendarlehen) bei den Kantonen. Diese werden für ihre Leistungen an Studierende der Hochschulen oder der höheren Berufsbildung vom Bund unterstützt. Die vom VSS geforderte Kompetenzverlagerung macht eine Änderung von Artikel 66 der Bundesverfassung (Ausbildungsbeiträge) notwendig. Die Volksinitiative möchte, dass Schweizer Studierende Ausbildungsbeiträge erhalten können, die ihnen einen minimalen Lebensstandard garantieren. Zudem soll der Bund bei der Finanzierung des Stipendienwesens stärker in die Pflicht genommen werden.

Der Bundesrat befürwortet eine Harmonisierung des Stipendienwesens und will dazu beitragen, die Bedingungen in diesem Bereich so zu verbessern, dass beim Hochschulzugang Chancengleichheit besteht. Allerdings möchte er, dass der Bund diesem von den Initianten vorgebrachten Anliegen im Rahmen seiner verfassungsmässigen Zuständigkeiten gerecht wird. Er hat deshalb an seiner Sitzung von 26. Juni 2013 als indirekten Gegenvorschlag zur Stipendieninitiative des VSS den Entwurf und die Botschaft zu einer Totalrevision des Ausbildungsbeitragsgesetzes verabschiedet. Besagter Gesetzesentwurf regelt die Voraussetzungen für die Gewährung von Bundesbeiträgen an die Kantone. Allerdings ändert er nichts am Gegenstand und Geltungsbereich des geltenden Gesetzes (Tertiärstufe). Die Anspruchsberechtigung der Studierenden zu definieren sowie die Höhe der Ausbildungsbeiträge festzulegen, ist Aufgabe der Kantone und soll die auch bleiben. Auf kantonaler Ebene wurde am 18. Juni 2009 die interkantonale Vereinbarung zur Harmonisierung von Ausbildungsbeiträgen (Stipendienkonkordat) beschlossen. Bislang sind dem am 1. März 2013 in Kraft getretenen Konkordat 16 Kantone beigetreten. Ziel des Konkordats ist die Harmonisierung der 26 kantonalen Stipendiengesetzgebungen. Festgelegt werden, wie vom VSS gefordert, gesamtschweizerische Grundsätze und Mindeststandards für die Vergabe von Ausbildungsbeiträgen für Ausbildungen auf der Sekundarstufe II und der Tertiärstufe. Der Gesetzesentwurf des Bundesrates sieht nun vor, dass nur noch diejenigen Kantone, welche die für die Tertiärstufe relevanten Harmonisierungsbestimmungen des Stipendienkonkordats erfüllen, Anspruch auf die Gewährung von Bundesbeiträgen im Rahmen des Ausbildungsbeitragswesens haben. Zur Höhe der Ausbildungsbeiträge macht er keine Aussage und die Ausrichtung dieser Beiträge soll weiterhin pauschal und nach Massgabe der Wohnbevölkerung erfolgen.

(Quelle: Botschaft und Medienmitteilung des Bundesrates)

Verhandlungen

Im Nationalrat fand die Stipendieninitiative keine breite Zustimmung, nur SP und Grüne unterstützten sie. Grundsätzlich bestand allerdings Einigkeit darüber, dass die aktuelle Situation im Stipendienwesen nicht zufriedenstellend ist. Die SVP-Fraktion wiederum äusserte die Meinung, dass sich das bestehende System bewährt habe, und lehnte deshalb sowohl die Initiative (Entwurf 1) als auch den indirekten Gegenvorschlag des Bundesrates (Entwurf 2) ab. Kommissionsberichterstatter Fathi Derder (RL, VD) erklärte, die Initiative stelle die richtigen Fragen, die darin vorgeschlagenen Antworten schössen jedoch übers Ziel hinaus. In Bezug auf die geforderte Gewährleistung eines minimalen Lebensstandards sagte Derder, dass er eine Art von Mindesteinkommen nicht als sonderlich stimulierend, sondern eher als demotivierend erachte. Die nationalrätliche Kommission befürwortete den indirekten Gegenvorschlag und beantragte, die Initiative ohne direkten Gegenentwurf abzulehnen. Die Mehrheit der Nationalratsmitglieder anerkannte die Notwendigkeit, in einem Land wie der Schweiz, dem es an natürlichen Ressourcen fehlt, die Ausbildung junger Menschen zu fördern. Mehrfach wurde auch betont, dass die Chancengleichheit verbessert werden muss, da der Zugang der Studierenden zu Stipendien zu häufig vom Heimatkanton und dem Geldbeutel der Eltern abhängig ist. Die bürgerliche Mehrheit kritisierte jedoch vor allem zwei Aspekte der Initiative: zum einen die Kompetenzverlagerung von den Kantonen zum Bund, zum anderen die mit der Umsetzung der Initiative einhergehenden Mehrkosten von 450 bis 500 Millionen Franken. Von Vertretern der Linksparteien, wie Jean Christophe Schwaab (S, VD), der Mitglied des Initiativkomitees ist, und Louis Schelbert (G, LU), wurde die Initiative verteidigt - allerdings vergebens: Der Nationalrat lehnte die Initiative des Verbands der Schweizer Studierendenschaften (VSS) mit 122 zu 55 Stimmen ab. Mit 129 zu 46 Stimmen angenommen wurde hingegen ein abgeänderter indirekter Gegenvorschlag, der einige Forderungen des VSS aufnimmt. Der Nationalrat verfolgte hier den Ansatz, dass die Kantone zu einem Beitritt zu diesem Konkordat bewegt werden sollten. Dies soll dadurch erreicht werden, dass nur jene Kantone von den Bundesbeiträgen profitieren können, welche neben den formellen auch die materiellen Bestimmungen des Stipendienkonkordats einhalten. Diese sehen beispielsweise jährliche Höchstansätze für Ausbildungsbeiträge von mindestens 16'000 Franken pro Studentin oder Student (Tertiärstufe) vor. Abweichend vom Bundesrat möchte der Nationalrat zudem, dass nicht nur die Hochschulbildung, sondern auch die höhere Berufsbildung berücksichtigt wird. Beibehalten hat die Grosse Kammer hingegen die Kriterien für die Verteilung der Bundesbeiträge. Ein Antrag, wonach diese den einzelnen Kantonen nach Massgabe ihrer effektiven Beiträge für den tertiären Bildungsbereich statt wie heute nach Massgabe von deren Wohnbevölkerung ausgerichtet werden sollten, wurde mit 92 zu 86 Stimmen abgelehnt.

Auch im Ständerat fand die Initiative wenig Unterstützung. Das bürgerliche Lager bezeichnete eine formelle Harmonisierung des Stipendiensystems zwar als wünschenswert, erachtet die Initiative des VSS jedoch als zu weitgehend. Zustimmung gab es nur von der SP und den Grünen: Anita Fetz (S, BS) verteidigte die Initiative im Namen der Chancengleichheit im Bildungsbereich. Doch wie im Nationalrat kritisierten auch viele Ständeratsmitglieder, wie zum Beispiel Werner Luginbühl (BD, BE), die Kompetenzverlagerung von den Kantonen zum Bund und die zu erwartenden Mehrkosten von 450 bis 500 Millionen Franken pro Jahr. Allerdings war auch die Kleine Kammer der Auffassung, dass das bestehende Stipendiensystem verbessert werden muss, weshalb sie mit 21 zu 5 Stimmen bei 14 Enthaltungen den indirekten Gegenvorschlag des Bundesrates (Entwurf 2) annahm. Allerdings lehnte sie es mit 23 zu 16 Stimmen ab, den Änderungen des Nationalrates zu folgen, welcher unter anderem verlangt hatte, dass die Kantone auch die materiellen Bestimmungen des Stipendienkonkordats (wie z. B. die jährlichen Höchstansätze für Ausbildungsbeiträge von mindestens 16'000 Franken pro Studentin oder Student auf Tertiärstufe) einhalten.

In der Differenzbereinigung hielt der Nationalrat mit knapper Mehrheit (83 zu 80 Stimmen bei 6 Enthaltungen) an seiner Forderung fest, dass nur jene Kantone vom Bund finanziell unterstützt werden sollen, die mindestens 16'000 Franken als jährlichen Höchstansatz für Ausbildungsbeiträge festlegen. Das Argument von Mathias Reynard (S, VS), der indirekte Gesetzesvorschlag entbehre ohne diese Regelung und den Anreiz für die Kantone, dem Konkordat beizutreten, jeglichen Inhalts, fand folglich Gehör. Nicht durchsetzen konnte sich demnach Rosemarie Quadranti (BD, ZH), welche im Namen der Kommission darauf verwiesen hatte, dass der Bund nicht die Kompetenz zu einer materiellen Harmonisierung habe.

Auch der Ständerat blieb bei seiner ursprünglichen Position. Zum Leidwesen einer von Anita Fetz (S, BS) angeführten linken Minderheit, welche die Festschreibung der Mindesthöchstsätze als zentralen Punkt der Harmonisierung ansah, hielt die Ratsmehrheit (29 zu 11 Stimmen) an ihrer Ansicht fest, dass die Kantone nicht dazu gezwungen werden sollten, die materiellen Bestimmungen des Konkordats einzuhalten.

Nachdem es zwischen den beiden Kammern zu keiner Einigung gekommen war, ging das Geschäft in die Einigungskonferenz. Dort setzte sich dann letztlich die Position des Ständerates durch, dass den Kantonen nicht vorgeschrieben werden soll, einen jährlichen Höchstansatz für Ausbildungsbeiträge von mindestens 16'000 Franken vorzusehen, um in den Genuss der Unterstützung des Bundes kommen zu können. Die Bürgerlichen sprachen sich des Weiteren klar dagegen aus, die Bundesbeiträge den einzelnen Kantonen gemäss ihren effektiven Beiträgen für den tertiären Bildungsbereich auszurichten, weshalb man sich darauf einigte, diese Beiträge weiterhin nach Massgabe der Wohnbevölkerung zu verteilen. Der Revisionsentwurf des Ausbildungsbeitragsgesetzes (Entwurf 2) schliesst sowohl die Studierenden der Hochschulen als auch die Teilnehmenden von Vorbereitungskursen für Berufs- und Fachprüfungen ein. Zukünftig sollen auch diese von Stipendien profitieren können.

In der Schlussabstimmung wurde der Bundesbeschluss, der dazu aufruft, die Stipendieninitiative abzulehnen (Entwurf 1), im Nationalrat mit 135 zu 58 Stimmen bei 2 Enthaltungen und im Ständerat mit 32 zu 12 Stimmen bei 1 Enthaltung angenommen. Die Revision des Ausbildungsbeitragsgesetzes (Entwurf 2), welche den indirekten Gegenvorschlag zur genannten Volksinitiative darstellt, wurde im Nationalrat mit 138 zu 53 Stimmen bei 4 Enthaltungen und im Ständerat mit 37 zu 5 Stimmen bei 3 Enthaltungen angenommen.

Unzufrieden mit dem von den eidgenössischen Räten verabschiedeten indirekten Gegenvorschlag, hat der VSS an seiner Volksinitiative festgehalten.

Die Volksinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 14. Juni 2015 mit 72,5 Prozent Nein-Stimmen und von allen Kantonen und Halbkantonen abgelehnt.