Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds (NAF). Schliessung der Finanzierungslücke und Strategisches Entwicklungsprogramm Nationalstrassen

Zusammenfassung

Botschaft vom 18. Februar 2015 zur Schaffung eines Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds, zur Schliessung der Finanzierungslücke und zum Strategischen Entwicklungsprogramm Nationalstrassen («NAF-Botschaft»)

Ausgangslage

Der Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds (NAF) dient dazu, strukturelle Mängel des heutigen Finanzierungssystems zu beheben sowie die Finanzierung der Nationalstrassen und der Bundesbeiträge für Verkehrsprojekte in den Agglomerationen dauerhaft zu sichern. Der NAF wird in der Verfassung verankert und mit bestehenden und neuen Einnahmen zweckgebunden alimentiert.

Der Ständerat wies als Erstrat in der Herbstsession 2015 die Vorlage an seine Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen (KVF) zurück und verlangte, den sogenannten Netzbeschluss in die NAF-Vorlage aufzunehmen und für die nötige Finanzierung zu sorgen. Mit dem Netzbeschluss sollen knapp 400 Kilometer Kantonsstrassen ins Nationalstrassennetz übernommen werden.

In der Frühjahrssession 2016 erhöhte der Ständerat den Anteil der Bundeskasse an der Finanzierung des NAF beträchtlich - dies nicht zuletzt auch im Hinblick auf die damals bevorstehende Abstimmung vom 5. Juni 2016 zur Volksinitiative "Für eine faire Verkehrsfinanzierung", zur sogenannten Milchkuh-Initiative (14.089).

Neun Tage nach der deutlichen Ablehnung der Milchkuh-Initiative durch Volk und alle Stände befasste sich auch der Nationalrat mit der Vorlage. Seine Mehrheit folgte im Grossen und Ganzen den Beschlüssen des Ständerats.

Fazit: Um den NAF ausreichend finanzieren zu können, werden neue Einnahmequellen erschlossen. Der Mineralölsteuerzuschlag wird von 30 auf 34 Rappen erhöht, was einer Benzinpreiserhöhung von 4 Rappen entspricht. Ausserdem fliessen die Einnahmen aus der Autobahnvignette sowie aus der Importsteuer auf Autos und ab 2020 eine neue Abgabe für Elektrofahrzeuge in den NAF.Hinzu kommen neu - in der Regel - 10 Prozent des Reinertrags aus der Verbrauchssteuer auf allen Treibstoffen. Das sind rund 250 Millionen Franken. Die Hälfte davon wird für die Umsetzung des Netzbeschlusses eingesetzt. Daran leisten auch die Kantone einen Beitrag von 60 Millionen Franken.

In der Schlussabstimmung wurde der Bundesbeschluss über die Schaffung eines Fonds für die Nationalstrassen und den Agglomerationsverkehr (Entwurf 1 - Änderung der Bundesverfassung) im Ständerat mit 41 zu 1 Stimmen bei 2 Enthaltungen angenommen. Im Nationalrat stimmten alle bürgerlichen Ratsmitglieder für die Vorlage. Die SP- und die Grüne Fraktion stimmten mit vier Abweichungen dagegen.

Das Bundesgesetz über den Fonds für die Nationalstrassen und den Agglomerationsverkehr (NAFG) (Entwurf 2) wurde im Ständerat einstimmig mit 44 zu 0 und im Nationalrat mit 196 zu 2 Gegenstimmen aus der SVP-Fraktion angenommen

Am 18. Februar 2015 verabschiedete der Bundesrat die Botschaft und hielt zusammengefasst folgendes fest:

Seit 1960 hat sich der motorisierte Individualverkehr mehr als verfünffacht. Dies strapaziert die Infrastruktur, erhöht die Kosten für Betrieb und Unterhalt und führt zu Verkehrsproblemen. 85 bis 90 Prozent aller Staus entstehen auf Autobahnen in den urbanen Regionen. Gleichzeitig zeichnet sich eine Finanzierungslücke ab, da die Ausgaben die Einnahmen übersteigen und die Rückstellungen der Spezialfinanzierung Strassenverkehr (SFSV) bis Ende 2018 beinahe abgebaut sein werden.

Mit der NAF-Botschaft schafft der Bundesrat die Voraussetzung, um strukturelle Mängel des heutigen Systems zu beheben, die Finanzierung der Nationalstrassen und der Bundesbeiträge für die Agglomerationsprogramme langfristig zu sichern und die Engpassbeseitigung etappenweise zu realisieren. Damit kann die Schweiz auch in Zukunft von einem guten Verkehrsnetz profitieren. Der NAF soll im Gegensatz zum heutigen Infrastrukturfonds unbefristet gelten und in der Verfassung verankert werden. Er dient dazu, die Nationalstrassenaufgaben (Betrieb, Unterhalt, Ausbau, Netzfertigstellung, Engpassbeseitigung) und Bundesbeiträge für die Agglomerationsprogramme aus einem Gefäss zu finanzieren. Das verbessert die Planungs- und Realisierungssicherheit sowie die Transparenz. Wie beim Bahninfrastrukturfonds fliessen bestehende und neue Einnahmen zweckgebunden direkt in den Fonds.

Um die sich abzeichnende Finanzierungslücke zu decken, beantragt der Bundesrat dem Parlament im Wesentlichen folgendes:

Die Erträge aus der Automobilsteuer (Verbrauchssteuer, die der Bund auf Automobilen und ihren Bestandteilen erhebt) sollen künftig dem NAF zugewiesen werden. In den letzten Jahren waren dies jeweils rund 375 Millionen Franken. Ebenso sollen dem NAF die Einnahmen aus der Autobahnvignette von rund 320 Millionen Franken zufliessen.

Der Mineralölsteuerzuschlag soll vorerst gemäss Entwurf des Bundesrates um 6 Rappen pro Liter angehoben werden. Er beträgt heute 30 Rappen und ist seit 1974 unverändert. Der Zeitpunkt der Erhöhung ist abhängig von der Entwicklung der Fondsreserven und dem effektiven Bedarf. Die Erhöhung dürfte voraussichtlich ab ca. 2018 fällig werden.

Als weitere Massnahme, die frühestens 2020 greifen wird, will der Bundesrat die Möglichkeit schaffen, dass sich auch Fahrzeuge mit alternativen Antriebstechniken wie Elektroautos an der Finanzierung beteiligen.

Die einnahmeseitigen Massnahmen zur Deckung der Finanzierungslücke werden 2018 bis 2030 so voraussichtlich pro Jahr rund 800 Millionen Franken Mehreinnahmen ergeben. Bei den Ausgaben für die Nationalstrassen strebt der Bundesrat Einsparungen und Effizienzgewinne im Umfang von jährlich rund 200 Millionen Franken an.

Neben dem NAF soll die Spezialfinanzierung Strassenverkehr (SFSV) beibehalten werden. Alimentiert wird der SFSV mit 50 Prozent der Mineralölsteuer, rund 1,5 Milliarden Franken pro Jahr. Über die SFSV kann der Bund Beiträge an die Kantone im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr leisten, etwa für Hauptstrassen in Berggebieten und Randregionen oder Beiträge für Umweltschutz, Landschaftsschutz und Schutz vor Naturgefahren.

Um die Verkehrsinfrastruktur leistungsfähig zu halten, braucht es neben Substanzerhalt und Netzfertigstellung auch gezielte Kapazitätsausbauten. Für die Nationalstrassen werden diese analog zur Bahn künftig im Strategischen Entwicklungsprogramm Nationalstrassen (STEP Nationalstrassen) zusammengefasst und etappenweise umgesetzt. Der Bundesrat wird dem Parlament dazu in der Regel alle vier Jahre eine Botschaft mit einem Ausbauschritt unterbreiten und gleichzeitig einen Verpflichtungskredit beantragen. Sowohl über die Projekte und deren Priorisierung als auch über die Finanzierung entscheidet das Parlament. Es legt jeweils für vier Jahre fest, was verwirklicht werden soll.

(Quelle: Medienmitteilung des Bundesrates vom 18.02.2015)

Verhandlungen

Im Ständerat wurde die Vorlage in der Herbstsession 2015 an die Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen (KVF) zurückgewiesen. Mit der Rückweisung erhielt die Kommission den Auftrag, den sogenannten Netzbeschluss darin zu integrieren und für die nötige Finanzierung zu sorgen. Mit dem Netzbeschluss sollen neu 400 Kilometer Strasse, für die bisher die Kantone zuständig sind, ins Nationalstrassennetz aufgenommen werden. 2013 war der Netzbeschluss wegen der vorgesehenen Finanzierung durch einen erhöhten Vignettenpreis (100 Franken) vom Volk abgelehnt worden.

In der Frühjahrssession 2016 erhöhte der Ständerat - in Abweichung vom Bundesrat - den Beitrag der Bundeskasse an den NAF. Er tat dies nicht zuletzt im Hinblick auf die damals bevorstehende Volksabstimmung vom 5. Juni 2016 zur Volksinitiative "Für eine faire Verkehrsfinanzierung", zur sogenannten Milchkuh-Initiative (14.089), welche später von Volk und Ständen deutlich verworfen wurde. Bei Annahme wären rund 1,5 Milliarden Franken an Mineralölsteuern nicht mehr in die Bundeskasse, sondern in den Strassenbau geflossen.

Der Ständerat beschloss, insgesamt 10 Prozent der Mineralölsteuer auf Treibstoffen, welche bisher der Bund einnahm, neu in den NAF zu leiten. In einem ersten Schritt soll deshalb die Zweckbindung dieser Treibstoffsteuer (bisher 50 Prozent) um 5 auf 55 Prozent erhöht werden. Dies entspräche zusätzlichen Einnahmen von 125 Millionen Franken als Kompensation für einen weniger stark zu erhöhenden Benzinpreis. Der Bundesrat hatte dem Parlament mit der Botschaft ursprünglich eine Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags auf Treibstoffen um 6 Rappen pro Liter vorgeschlagen - in der Vernehmlassung zuvor sogar um 12 bis 15 Rappen. Auf Antrag der Kommission reduzierte der Ständerat den Aufschlag jedoch auf 4 Rappen.

Zwei Jahre nach Inkrafttreten des NAF soll gemäss Ständerat die Zweckbindung der Treibstoffsteuer um weitere maximal 5 auf 60 Prozent gesteigert werden können, um mit diesen 125 Millionen Franken die Übertragung von 400 Kilometern Strasse von den Kantonen an den Bund zu finanzieren. An der Finanzierung der durch die Übertragung anfallenden Kosten von 185 Millionen Franken sollen sich die Kantone mit 60 Millionen Franken beteiligen.

Mit den Entscheiden des Ständerats würden künftig 650 Millionen Franken aus der Bundeskasse in die Strassenfinanzierung fliessen, während der Bundesrat beantragte, nur die Erträge aus den Automobilsteuern in die Strassenkasse umzuleiten, was voraussichtlich rund 400 Millionen Franken jährlich ausmachen würde.

Zusammen mit der geplanten Steuer für Elektrofahrzeuge (110 Millionen) würden gemäss Ständerat neu zusätzlich rund 760 Millionen in die Strassenkasse fliessen.

Anträge von Seiten der Ratslinken, die Bundeskasse weniger zu belasten, hatten keinen Erfolg. Eine Minderheit - bestehend aus Mitgliedern der sozialdemokratischen Fraktion - wollte ohne Erfolg dem Fond einen etwas grösseren Teil der Treibstoffsteuer zukommen lassen, die Automobilsteuer jedoch der Bundeskasse belassen.. Diese Minderheit warnte unter anderem vor Sparmassnahmen, welche sich bei Bildung, Armee oder Landwirtschaft aufdrängen würden, falls der Bund für die Strassen noch mehr zur Kasse gebeten würde.

Es wurden auch Anträge von bürgerlichen Ratsmitgliedern abgelehnt, welche die Bundeskasse für den NAF noch mehr belasten wollten.

Neun Tage nach der deutlichen Ablehnung der Milchkuh-Initiative durch Volk und Stände befasste sich der Nationalrat in der Sommersession 2016 mit der Vorlage.

Eine links-grüne Minderheit verlangte Rückweisung der Vorlage an den Bundesrat mit dem Auftrag, vor der Beratung des NAF eine Gesamtschau der Verkehrsentwicklung bis 2040 unter Berücksichtigung aller Verkehrsträger und -mittel vorzulegen. Sie hatte damit keinen Erfolg.

Der Nationalrat folgte im Grossen und Ganzen den Beschlüssen des Ständerats. Änderungsanträge von links und rechts scheiterten - mit einigen Ausnahmen. So fixierte der Nationalrat den Anteil, welcher aus der Mineralölsteuer auf Treibstoffen zusätzlich dem NAF zufliessen soll, auf 10 Prozent. Der Ständerat hatte eine Obergrenze von maximal 10 Prozent in den Entwurf geschrieben. Die zusätzlichen fixen 10 Prozent für die Strassenkasse entsprechen 250 Millionen Franken pro Jahr. Die Übertragung von 400 Kilometern Kantonsstrassen an den Bund hiess wie der Ständerat auch der Nationalrat gut.

Bei der Benzinpreiserhöhung folgte die Grosse Kammer dem Ständerat und beschloss gegen den Willen der SVP-Fraktion, den Mineralölsteuerzuschlag um 4 Rappen auf 34 Rappen pro Liter zu erhöhen. Anträge von linker und grüner Seite auf 6 Rappen Preiserhöhung blieben chancenlos. Auch ihr Versuch, Beschlüsse des Ständerats teilweise wieder rückgängig zu machen und bei der Belastung der Staatskasse der Linie des Bundesrates zu folgen, hatte keinen Erfolg. Auf der anderen Seite scheiterten auch Bürgerliche mit dem Ansinnen, den NAF noch stärker auf die Strassenbenützer auszurichten. So hatte ein Antrag der Kommissionsmehrheit, welcher keine Beiträge aus dem NAF für Massnahmen im Schienenverkehr (Agglomerationsverkehr) verwenden wollte, keine Chance.

Das Plenum hielt - entgegen einem Minderheitsantrag von linker Seite - daran fest, dass der Strassenfonds nicht tangiert werden darf, sollte der Bund künftig ein grösseres Sparprogramm vorsehen. In Abweichung vom Ständerat verweigerte der Nationalrat dem Bundesrat die Kompetenz, die Benzinsteuer bei Bedarf der Teuerung anzupassen.

Stände- und Nationalrat bereinigten schliesslich nach zweimaligem Hin- und Her noch zwei Differenzen. Umstritten war der Spielraum bei der Zweckbindung der Mineralölsteuer. Auf Antrag seiner Verkehrskommission übernahm der Nationalrat schliesslich den Beschluss des Ständerats. Dem NAF sollen "in der Regel" zusätzlich 10 Prozent der Mineralölsteuer-Einnahmen zukommen. Die Formulierung "in der Regel" soll es erlauben, auf Sparprogramme reagieren zu können. Der Nationalrat hatte zunächst darauf beharrt, die 10 Prozent fix ins Gesetz zu schreiben.Auch bei der zweiten verbleibenden Differenz setzte sich der Ständerat durch: Der Bundesrat soll die Mineralölsteuertarife der Teuerung anpassen können, um real sinkende Einnahmen zu verhindern.

In der Schlussabstimmung wurde der Bundesbeschluss über die Schaffung eines Fonds für die Nationalstrassen und den Agglomerationsverkehr (Entwurf 1 - Änderung der Bundesverfassung) im Ständerat mit 41 zu 1 Stimmen bei 2 Enthaltungen angenommen. Im Nationalrat stimmten alle bürgerlichen Ratsmitglieder für die Vorlage. Die SP- und die Grüne Fraktion stimmten mit vier Abweichungen dagegen.

Das Bundesgesetz über den Fonds für die Nationalstrassen und den Agglomerationsverkehr (NAFG) (Entwurf 2) wurde im Ständerat einstimmig mit 44 zu 0 und im Nationalrat mit 196 zu 2 Gegenstimmen aus der SVP-Fraktion angenommen.

(Dieses Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum und wird nach Annahme des Bundesbeschlusses vom 30. September 2016 über die Schaffung eines Fonds für die Nationalstrassen und den Agglomerationsverkehr im Bundesblatt veröffentlicht.)