Kündigung und Änderung von Staatsverträgen. Verteilung der Zuständigkeiten

Ausgangslage

Medienmitteilung des Staatspolitischen Kommission des Ständerates vom 17.05.2018

Die umstrittene Frage, wer für die Kündigung wichtiger völkerrechtlicher Verträge zuständig ist, soll durch das Gesetz geklärt werden. Der Bundesrat geht davon aus, er sei allein zuständig. Nach dem Gesetzesentwurf der Staatspolitischen Kommission (SPK) des Ständerates soll die Kündigung oder Änderung wichtiger Verträge durch das Parlament oder im Falle eines Referendums durch das Volk genehmigt werden müssen, analog der geltenden Regelung für den Abschluss solcher Verträge.

Die Staatspolitische Kommission (SPK) des Ständerates hat mit 11 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung einen Gesetzesentwurf angenommen, der die Zuständigkeiten beim Abschluss, bei der Änderung und bei der Kündigung von völkerrechtlichen Verträgen klar regelt (16.456).

Die Antwort auf die Frage, wer für die Kündigung von völkerrechtlichen Verträgen zuständig ist, hat in der Praxis bisher keine wichtige Rolle gespielt. Wichtige Verträge wurden bisher nie gekündigt. Allerdings haben bestimmte Volksinitiativen in der jüngeren Vergangenheit die Frage aufgeworfen, ob wichtige Verträge gekündigt werden sollen. Auch unabhängig von den sich bei einer allfälligen Umsetzung der erwähnten Volksinitiativen stellenden Fragen empfiehlt es sich, eine potenziell derart wichtige Frage klar zu beantworten. Es ist für die Legitimität politischer Entscheide von grosser Bedeutung, dass die Regeln "vor dem Spiel" und nicht "während des Spiels" festgelegt werden.

Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme zu einer Interpellation (14.4249 Ip. Schneider-Schneiter. Schutz der Rechte der Stimmbevölkerung) geltend gemacht, die Bundesverfassung weise ihm die alleinige Zuständigkeit für die Kündigung von Verträgen zu. Die Kommission kann dieser Verfassungsinterpretation nicht folgen. Daher muss diese umstrittene Frage durch das Gesetz positivrechtlich beantwortet werden.

Die Kommission ist überzeugt, dass bereits das geltende Verfassungsrecht die Frage klar beantwortet: Die Zuständigkeiten für den Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen müssen auch für die Kündigung und Änderung dieser Verträge gelten. Die Zuständigkeiten der Bundesversammlung für die Genehmigung des Abschlusses wichtiger Verträge und die diesbezüglichen Referendumsrechte müssen in analoger Weise auch für wichtige Kündigungen und Änderungen von Verträgen gelten. Es gilt ein Parallelismus der Zuständigkeiten für die nationale und für die internationale Rechtsetzung.

Massgebend für die Beantwortung der Frage, ob die Kündigung oder Änderung eines Vertrages durch die Bundesversammlung genehmigt und ob dieser Genehmigungsbeschluss dem Referendum unterstellt werden muss, muss der Inhalt der Vertragsbestimmungen sein. Enthält eine Änderung wichtige rechtsetzende Bestimmungen, die zum Beispiel Rechte und Pflichten von Personen festhalten, so bedarf sie derselben demokratischen Legitimation wie die Aufhebung oder Änderung eines nationalen Gesetzes. Dies gilt auch für die Kündigung von Verträgen, welche wichtige Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Schweiz oder ihrer Bevölkerung haben.

Der Gesetzesentwurf stellt auch klar, dass der Bundesrat einen Vertrag selbstständig, d.h. ohne vorgängige Genehmigung durch die Bundesversammlung kündigen muss, wenn eine Verfassungsbestimmung die Kündigung eines völkerrechtlichen Vertrages unmissverständlich verlangt. Dies gilt ausschliesslich bei direkt anwendbaren Verfassungsbestimmungen, die für die Beurteilung der Notwendigkeit einer Kündigung keinen Ermessensspielraum offenlassen. Ein Beispiel wäre im Falle ihrer Annahme die "Begrenzungsinitiative", die vom Bundesrat zwingend die Kündigung des Freizügigkeitsvertrags mit der EU fordert. Wenn hingegen andererseits die "Selbstbestimmungsinitiative" fordert, völkerrechtliche Verträge seien "nötigenfalls" zu kündigen, falls völkerrechtliche Verpflichtungen der Bundesverfassung widersprechen, so kann die Beurteilung der Notwendigkeit der Kündigung nicht dem Bundesrat überlassen bleiben; diese Frage muss durch die Bundesversammlung und im Falle eines Referendums durch das Volk beantwortet werden können. Eine Kommissionsminderheit möchte auf diese Bestimmung verzichten. Der Vorrang von direkt anwendbarem Verfassungsrecht sei einerseits selbstverständlich; eine diesbezügliche Klarstellung sei folglich unnötig. Andererseits könnte die Bestimmung aber auch Unklarheit schaffen, indem sie missverstanden werden könnte als verbindlicher Auftrag an den Bundesrat zur selbstständigen Kündigung auch in Fällen, in welchen ein Ermessensspielraum besteht, dessen Beurteilung dem Parlament und ggf. dem Volk zustehen muss.

Der Bericht und der Erlassentwurf der Kommission sowie der Bericht über die die Ergebnisse der Vernehmlassung können unter folgendem Link eingesehen werden: https://www.parlament.ch/de/organe/kommissionen/sachbereichskommissionen/kommissionen-spk/berichte-vernehmlassungen-spk/vernehmlassung-spk-16-456

Medienmitteilung des Bundesrates vom 16.08.2018

Die Parlamentarische Initiative 16.456 der Staatspolitischen Kommission des Ständerates verlangt, dass die Kündigung von völkerrechtlichen Verträgen inskünftig nicht mehr grundsätzlich in der Zuständigkeit des Bundesrates liegen soll. Die Zuständigkeit soll sich neu nach der Tragweite der Kündigung beurteilen. Hat die Kündigung wichtige Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Schweiz oder ihrer Bevölkerung soll sie durch das Parlament genehmigt und dieser Genehmigungsbeschluss dem Referendum unterstellt werden. In seiner heute verabschiedeten Stellungnahme begrüsst der Bundesrat die vorgeschlagene neue Regelung. Er ist aber der Ansicht, dass für die Umsetzung der Parlamentarischen Initiative 16.456 eine Verfassungsgrundlage erforderlich ist.

Wortlaut

Die Staatspolitische Kommission des Ständerates beschliesst die Ausarbeitung einer Regelung, welche die Zuständigkeiten für die Kündigung von Staatsverträgen festlegt. Die Regelung soll den Grundsatz des Parallelismus der Zuständigkeiten für einen Beschluss und für die Aufhebung des Beschlusses festschreiben: Wenn die Bundesversammlung oder das Volk für die Genehmigung des Abschlusses eines Staatsvertrages zuständig sind, so sollen die Bundesversammlung oder das Volk auch für die Genehmigung der Kündigung zuständig sein. Es soll zudem geprüft werden, ob die Zuständigkeit für die Änderung eines Staatsvertrages analog der Zuständigkeit zum Abschluss des betreffenden Vertrages festgelegt werden soll.

Begründung

Der Bundesrat hat in seiner Antwort vom 25. Februar 2015 zu einer Interpellation (Interpellation Schneider-Schneiter 14.4249, "Schutz der Rechte der Stimmbevölkerung") die Auffassung vertreten, ihm obliege "die Kompetenz zur Kündigung völkerrechtlicher Verträge gemäss Artikel 184 Absatz 1 der Bundesverfassung". Die Kündigung eines wichtigen Vertrages wäre zwar gemäss Artikel 152 Absatz 3 des Parlamentsgesetzes als "wesentliches Vorhaben" zu betrachten, zu welchem die Aussenpolitischen Kommissionen zu konsultieren wären. Da eine blosse Konsultation nur empfehlenden und keinen verbindlichen Charakter hat, betrachtet sich der Bundesrat für die Kündigung als allein zuständig.

Die Staatspolitische Kommission (SPK) des Ständerates anerkennt zwar, dass der Bundesrat gemäss Artikel 184 Absatz 2 der Bundesverfassung für die Ratifikation und folglich auch für die Kündigung von Verträgen zuständig ist. Ausser in den durch das Gesetz zu regelnden Ausnahmefällen ist der Bundesrat aber für den Abschluss eines Vertrages nicht allein zuständig, sondern er muss den Vertrag vor seiner Ratifikation der Bundesversammlung zur Genehmigung unterbreiten (Art. 166 der Bundesverfassung); unter bestimmten Voraussetzungen untersteht dieser Genehmigungsbeschluss dem fakultativen oder obligatorischen Referendum (Art. 140 und 141 der Bundesverfassung). Wenn der Bundesrat für den Vertragsabschluss nicht allein zuständig ist, so kann er auch für die Kündigung des Vertrages nicht allein zuständig sein; dafür ist ein analoger vorgängiger Genehmigungsbeschluss notwendig. Dieser Parallelismus der Zuständigkeiten für Beschluss und Aufhebung des Beschlusses folgt aus dem Grundsatz des Parallelismus der Zuständigkeiten in der nationalen und internationalen Rechtsetzung, wie er durch die von Volk und Ständen am 9. Februar 2003 angenommene Änderung der Bundesverfassung weitgehend etabliert worden ist. In der nationalen Rechtsetzung ist es klar, dass aus der Zuständigkeit der Bundesversammlung für den Erlass von Gesetzen auch ihre Zuständigkeit für die Aufhebung von Gesetzen folgt, auch ohne dass die letztere Zuständigkeit in der Bundesverfassung ausdrücklich erwähnt wird (vgl. Art. 163 der Bundesverfassung). Dieser Grundsatz des "actus contrarius" soll auch für den Abschluss, die Änderung und die Kündigung von Staatsverträgen gelten. Anders als in früheren Zeiten können Staatsverträge nicht mehr in erster Linie als Instrumente der Aussenpolitik der Regierung betrachtet werden. Heute besteht ein erheblicher Teil der Rechtsordnung aus völkerrechtlichen Verträgen, welche Rechte und Pflichten von Personen begründen. Es ist daher in demokratiepolitischer Hinsicht von zentraler Bedeutung, dass für den Abschluss, die Änderung und die Kündigung von Staatsverträgen analoge Regeln gelten wie für den Erlass, die Änderung oder die Aufhebung von Gesetzen. Es erscheint undenkbar, dass völkerrechtliche Verträge wie z. B. die Europäische Menschenrechtskonvention oder das Freizügigkeitsabkommen mit der EU durch den Bundesrat allein gekündigt werden können.

Die Zuständigkeit zur Kündigung von Staatsverträgen kann denn auch nicht mit der Zuständigkeit des Bundesrates zur allgemeinen Besorgung der auswärtigen Angelegenheiten (Art. 184 Abs. 1 der Bundesverfassung) begründet werden. Die Zuständigkeiten zum Abschluss und damit auch zur Kündigung von Staatsverträgen werden durch die Artikel 166 Absatz 2 und Artikel 184 Absatz 2 der Bundesverfassung geregelt. Danach genehmigt die Bundesversammlung die völkerrechtlichen Verträge; ausgenommen sind die Verträge, für deren Abschluss aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat allein zuständig ist. Die eidgenössischen Räte haben bei der Beratung der Bundesverfassung vom 18. April 1999 den Antrag des Bundesrates abgelehnt, eine verfassungsunmittelbare Vertragsabschlusskompetenz des Bundesrates festzuschreiben. Vom einem entsprechenden "Verfassungsgewohnheitsrecht" des Bundesrates kann seither keine Rede mehr sein.

Die Zuständigkeit für den Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen richtet sich im Unterschied zu den Zuständigkeiten für die nationale Rechtsetzung in der bisherigen Praxis nicht nach der Form, sondern nach dem Inhalt eines Vertrages. Es ist daher möglich, dass ein Vertrag, für dessen Abschluss die Genehmigung durch die Bundesversammlung erforderlich war, allein durch den Bundesrat abgeändert werden kann, wenn die Änderung von beschränkter Tragweite ist. Die SPK wird im Rahmen der Ausarbeitung der Vorlage prüfen, ob die gesetzliche Regelung diese bisherige Praxis kodifizieren oder neu auch einen Parallelismus der Form herstellen soll.

Verhandlungen

SDA-Meldung

Debatte im Ständerat, 11.09.2018

Der Streit zwischen Bundesrat und Parlament darüber, wer für die Kündigung von völkerrechtlichen Verträgen zuständig ist, geht in eine weitere Runde. Der Ständerat hat es am Dienstag abgelehnt, für die neuen geplanten Regeln die Verfassung zu ändern.

Er folgte mit 34 zu 4 Stimmen bei 2 Enthaltungen seiner vorberatenden Kommission, die einstimmig beschlossen hatte, nicht auf die vom Bundesrat beantragte Verfassungsänderung einzutreten. Stützt der Nationalrat diesen Entscheid, wird die neue Kündigungsregel für Abkommen per Gesetz geregelt.

Derzeit hält sich der Bundesrat alleine für zuständig. Mit der neuen Kompetenzverteilung ist er zwar einverstanden. Er ist aber der Auffassung, dass dafür eine Verfassungsänderung notwendig ist. Er begründet das unter anderem mit der Tatsache, dass auch die Zuständigkeit für den Abschluss in der Verfassung geregelt ist.

Zudem hält die Regierung die neue Regelung für einen Ausbau der Volksrechte, die in der Verfassung geregelt werden müsste. Der Ständerat sieht dies anders.

Kompetenzen klarer geregelt

Der entsprechende Gesetzesentwurf war am Dienstag ebenfalls Thema in der kleinen Kammer. Nach deren Meinung soll künftig festgehalten sein, dass jene Instanz ein Abkommen ändern oder kündigen kann, die auch für den Abschluss zuständig war. Je nach Bedeutung des Vertrags ist das der Bundesrat, das Parlament oder allenfalls das Volk.

Gleichzeitig will die kleine Kammer ausdrücklich im Gesetz festhalten, dass der Bundesrat für den Abschluss und neu auch für die Änderung und die Kündigung von Verträgen mit beschränkter Tragweite zuständig ist.

Ermessensspielraum eingeschränkt

Der Gesetzesentwurf stellt auch klar, dass der Bundesrat einen Vertrag selbständig, das heisst ohne vorgängige Genehmigung durch die Bundesversammlung, kündigen muss, wenn eine Verfassungsbestimmung die Kündigung eines völkerrechtlichen Vertrages unmissverständlich verlangt.

Dies gilt ausschliesslich bei direkt anwendbaren Verfassungsbestimmungen, die für die Beurteilung der Notwendigkeit einer Kündigung keinen Ermessensspielraum offenlassen. Ein Beispiel wäre im Falle ihrer Annahme die Begrenzungsinitiative der SVP, die vom Bundesrat zwingend die Kündigung des Freizügigkeitsvertrags mit der EU fordert.

Wenn hingegen andererseits die Selbstbestimmungsinitiative fordert, völkerrechtliche Verträge seien "nötigenfalls" zu kündigen, falls völkerrechtliche Verpflichtungen der Bundesverfassung widersprechen, so kann die Beurteilung der Notwendigkeit der Kündigung nicht dem Bundesrat überlassen bleiben; diese Frage muss durch die Bundesversammlung und im Falle eines Referendums durch das Volk beantwortet werden können.

Umstrittene Bestimmung

Eine Minderheit im Ständerat wollte auf diese Bestimmung verzichten, unterlag aber mit 21 zu 17 Stimmen bei einer Enthaltung. SP- und CVP-Vertreter argumentierten vergeblich, dass die Bestimmung auch Unklarheit schaffen könnte, indem sie missverstanden werden könnte als verbindlicher Auftrag an den Bundesrat zur selbständigen Kündigung auch in Fällen, in welchen ein Ermessensspielraum besteht.

In der Gesamtabstimmung stimmte der Ständerat dem Bundesgesetz mit 34 zu 4 Stimmen zu.

SDA-Meldung

Debatte im Nationalrat, 13.06.2019

Bundesrat soll Staatsverträge nicht im Alleingang kündigen können

Der Nationalrat will im Gesetz regeln, wer für die Kündigung von wichtigen Verträgen wie Staatsverträgen oder völkerrechtlichen Verträgen zuständig ist. Bislang war der Bundesrat der Ansicht, dass er dafür alleine zuständig sei. Das Parlament sieht dies anders.

Mit 179 Stimmen bei einer Enthaltung hat der Nationalrat am Donnerstag den Entwurf einer entsprechende Gesetzesänderung angenommen. Dabei ging es um die Frage, wer für die Änderung und die Kündigung von völkerrechtlichen Verträgen zuständig ist.

Diese hatte sich bisher nicht gestellt. In den letzten Jahren ist die Frage aber zum Beispiel im Zusammenhang mit der Masseneinwanderungsinitiative oder der Selbstbestimmungsinitiative aktuell geworden.

Zudem könnte sich die Frage in Zukunft wieder aufdrängen. Mit Blick auf die bevorstehende Begrenzungsinitiative sagte Hansjörg Brunner (FDP/TG), dass die Regeln vor dem Spiel festgesetzt werden müssten. Die Begrenzungsinitiative fordert vom Bundesrat die Kündigung des Personenfreizügigkeitsabkommens mit der EU.

Bundesrat sah sich alleine zuständig

Der Bundesrat sah sich bislang für die Kündigung solcher Verträge als alleine zuständig. Die Staatspolitische Kommission (SPK) des Ständerats beurteilt dies jedoch anders. Oft sei der Bundesrat für die Genehmigung eines Vertrags nicht alleine zuständig, sondern unterbreite diese der Bundesversammlung oder, bei fakultativem oder obligatorischem Referendum, dem Volk. Daher solle er auch für die Kündigung des entsprechenden Vertrag nicht die alleinige Hoheit haben.

Der Nationalrat begrüsst diese Präzisierung im Gesetz. Neu soll ein sogenannter materieller Parallelismus gelten, wie Kommissionssprecherin Barbara Steinemann (SVP/ZH) erläuterte: Wenn sich der Grad der Wichtigkeit oder der Auswirkungen eines Vertrags ändern, soll sich auch das zuständige Organ ändern.

Dabei gilt: Je höher die Wichtigkeit, desto eher ist die Bundesversammlung oder das Volk für die Kündigung zuständig. Nimmt die Bedeutung eines Vertrags zu, welchen der Bundesrat alleine genehmigt hat, sollen für die Kündigung die Bundesversammlung oder das Volk zuständig sein. Umgekehrt soll der Bundesrat einen von der Bundesversammlung genehmigten völkerrechtlichen Vertrag selber künden können, wenn dessen Bedeutung abgenommen hat.

Verfassungsänderung unnötig

Der Bundesrat begrüsst die Zuständigkeitsregel. Er ist aber der Auffassung, dass es dafür eine Verfassungsänderung braucht. Justizministerin Karin Keller-Sutter begründete das im Nationalrat unter anderem damit, dass auch die Zuständigkeit für den Abschluss in der Verfassung geregelt ist. Daher gehöre auch die Kündigung in die Verfassung. Die Grünen teilten diese Meinung.

Der Rest im Nationalrat sieht dies jedoch anders. Er lehnte die vom Bundesrat geforderte Verfassungsänderung mit 161 zu 10 Stimmen ab. Weil auch der Ständerat diese abgelehnt hat, ist die Verfassungsänderung vom Tisch.

Umstrittener Zusatz

Diskutiert wurde am Donnerstag im Nationalrat die Frage, ob im Gesetz festgehalten werden soll, dass der Bundesrat völkerrechtliche Verträge selbständig kündigt, sofern eine Verfassungsbestimmung die Kündigung unmissverständlich vorschreibt.

Dies gilt ausschliesslich bei direkt anwendbaren Verfassungsbestimmungen, die bei der Frage, ob die Kündigung notwendig ist, keinen Ermessensspielraum offenlassen. Ein Beispiel dafür wäre die Begrenzungsinitiative, falls sie angenommen wird.

Eine Minderheit wehrte sich gegen diesen Zusatz. Angelo Barille (SP/ZH) argumentierte, dass die explizite Erwähnung nicht nötig sei, da sie ja bereits in der Verfassung festgehalten werde. Sie könne viel eher zu Unklarheiten führen bei Volksinitiativen, welche diese Frage nicht explizit regeln. Die Mehrheit des Rates (115 zu 57 Stimmen) erachtete es jedoch als sinnvoll, dies im Gesetz festzuhalten.