Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung

Ausgangslage

Die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates WAK-S befasste sich an ihrer Sitzung vom 9. Januar 2017 im Zusammenhang mit der Motion13.3083 Sicheres Wohnen. Einmaliges Wahlrecht beim Eigenmietwert, die Nationalrat Hans Egloff am 14. März 2013 eingereicht hatte, mit der Besteuerung des Eigenmietwerts. Sie war zwar der Ansicht, dass ein Systemwechsel beim Wohneigentum grundsätzlich wünschenswert sei, lehnte die Motion Egloff jedoch insbesondere wegen des darin vorgesehenen Wahlrechts ab. Die WAK-S beschloss, stattdessen eine Kommissionsinitiative mit dem Ziel eines Systemwechsels auszuarbeiten, und verabschiedete am 2. Februar 2017 mit 11 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung ihre parlamentarische Initiative 17.400 Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung. Laut dem Initiativtext soll der Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung auf die Abschaffung des Eigenmietwerts für den Hauptwohnsitz beschränkt bleiben. Weiter hielt die WAK-S in ihrem Text fest, das neue System müsse möglichst haushaltneutral sein, es dürfe keine unzulässigen Disparitäten zwischen Mieterinnen und Mietern einerseits sowie Wohneigentümerinnen und Wohneigentümern andererseits schaffen und solle im Sinn der Verfassung das Wohneigentum fördern.

Am 14. August 2017 stimmte die nationalrätliche Schwesterkommission WAK-N dieser Kommissionsinitiative einstimmig zu. Damit erhielt die WAK-S, die die Initiative lanciert hatte, den Auftrag, einen Erlassentwurf auszuarbeiten.

An ihren Sitzungen vom 15. Februar, 3. Mai und 20. August 2018 definierte die WAK-S die Eckwerte der Vorlage. Anschliessend beauftragte sie die Verwaltung und das Kommissionssekretariat, basierend darauf einen Vorentwurf auszuarbeiten und die entsprechenden Erläuterungen zu verfassen.

Am 14. Februar 2019 prüfte die WAK-S den Vorentwurf und stimmte ihm mit 10 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung zu. Sie beschloss, ihn zusammen mit dem erläuternden Bericht in die Vernehmlassung zu geben. Diese dauerte vom 5. April bis zum 12. Juli 2019.

Angesichts der kontroversen Aufnahme des Vorentwurfs in der Vernehmlassung – unter anderem haben sich 21 Kantone dagegen ausgesprochen – nahm die WAK-S zwar am 29. August 2019 vom entsprechenden Ergebnisbericht Kenntnis, verzichtete jedoch vorerst darauf, einen Entwurf zuhanden des Ständerates zu verabschieden. Vielmehr beauftragte sie die Verwaltung an mehreren Sitzungen mit Zusatzabklärungen zu verschiedenen Teilbereichen wie etwa Zweitwohnungsproblematik, Schuldzinsenabzüge, interkantonale Steuerausscheidung oder Auswirkungen auf die Steuerpflichtigen. Am 27. Mai 2021 führte sie schliesslich die Detailberatung durch und verabschiedete mit 9 zu 2 Stimmen bei 1 Enthaltung ihren Entwurf für ein Bundesgesetz über den Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung zuhanden des Rates.

In seiner Sitzung vom 25. August 2021 verabschiedete der Bundesrat seine Stellungnahme zu diesem Gesetzesentwurf und beantragte dem Parlament, auf die Vorlage einzutreten. Gleichzeitig stellte er Änderungsanträge zu zentralen Eckwerten dieser Vorlage, darunter einen vollständigen Systemwechsel, durch den der Eigenmietwert auch für Zweitliegenschaften wegfallen würde. Dadurch würde das Vereinfachungspotenzial eines Systemwechsels besser ausgeschöpft.

In der Herbstsession 2021 behandelte der Ständerat zum ersten Mal das Geschäft 17.400 Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung. Nach intensiven Diskussionen stimmten die Ständeräte schliesslich mit 26 zu 15 Stimmen für das Eintreten auf diese Vorlage und lehnten den Nichteintretensantrag von Paul Rechsteiner (S, SG) ab. Einige Mitglieder der kleinen Kammer waren jedoch der Ansicht, dass gewisse Details dieser Vorlage noch nicht optimal ausgearbeitet sei und dass sich dann die WAK-N und der Nationalrat noch einmal genauer damit beschäftigen sollten. In der anschliessenden Detailberatung stand vor allem die Abschaffung der Schuldzinsabzüge im Zentrum der Debatte. Eine Minderheit der Kommission beantragte, den Vorschlag des Bundesrates zu übernehmen, wonach Schuldzinsenabzüge in Höhe von 70 Prozent der steuerbaren Vermögenserträge zulässig wären. Die Kommissionsmehrheit wollte den Schuldzinsenabzug hingegen komplett aufheben. Schliesslich stimmte die kleine Kammer mit 28 zu 15 Stimmen für den Antrag der Kommissionsminderheit. In der Gesamtabstimmung nahm der Ständerat den Entwurf mit 20 zu 17 Stimmen bei zwei Enthaltungen an.

Fast ein ganzes Jahr lang – von Oktober 2021 bis August 2022 – befasste sich die WAK-N wiederholt mit der Vorlage zum Systemwechsel in der Wohneigentumsbesteuerung. So hörte sich die Kommission im Herbst 2021 Vertreterinnen und Vertreter der Konferenz der kantonalen Finanzdirektorinnen und Finanzdirektoren (FDK), verschiedener Interessengruppen und der Wissenschaft an. Ausserdem beauftragte sie die Verwaltung, mögliche Kompensationsmöglichkeiten für die Tourismuskantone zusammenzustellen – für den Fall, dass der Nationalrat beschliessen sollte, auch Zweitwohnungen in den Systemwechsel einzubeziehen. Der Ständerat hatte Zweitwohnungen ursprünglich vom Systemwechsel ausnehmen wollen, weil er deswegen grosse Steuerausfälle für die Tourismuskantone befürchtet hatte. Auch die volkswirtschaftlichen Folgen eines Systemwechsels sollte die Verwaltung abklären. Später erteilte die WAK-N der Verwaltung dann noch weitere Zusatzaufträge. Es sollte unter anderem abgeklärt werden, wie Personen mit tiefen Einkommen und weitgehend abbezahlter Hypothek entlastet werden könnten und wie sich eine Gleichbehandlung von Mieterinnen und Mietern sicherstellen liesse. Auch zur Ausgestaltung des Schuldzinsenabzugs beantragte die Kommission zusätzliche Informationen.

Im November 2021 beschloss die WAK-N schliesslich mit 17 zu 6 Stimmen bei 2 Enthaltungen, auf die Vorlage einzutreten. Die Kommissionsmehrheit war der Meinung, dass das heute bestehende System der Eigenmietwertbesteuerung für viele kaum nachvollziehbar und ausserdem sehr aufwändig sei. Zwar seien noch Fragen zu klären, doch befand die Mehrheit der WAK-N die ständerätliche Vorlage für grundsätzlich mehrheitsfähig. Die Kommissionsminderheit befürchtete unter anderem, dass der vom Ständerat verabschiedete Entwurf zu einer Ungleichbehandlung von Mietern und Eigentümerinnen führe. Ausserdem sei infolge anderer Steuersenkungsmassnahmen ohnehin schon mit hohen Einnahmeausfällen zu rechnen.

Im Mai 2022 beriet die WAK-N die Vorlage erstmals im Detail und erarbeitete verschiedene Anträge für Änderungen am Entwurf des Ständerats. Erstens beantragte sie dem Nationalrat einstimmig, auch Zweitwohnungen in den Systemwechsel einzubeziehen. Dies begründete sie mit verwaltungsökonomischen Gründen und der Notwendigkeit, Steuerschlupflöcher zu vermeiden. Zweitens sprach sich die Kommission dafür aus, auch auf Bundesebene Abzüge für Energiesparen und Rückbauten zuzulassen, während der Ständerat diese Möglichkeit nur auf Kantonsebene beibehalten wollte. Drittens beantragte die WAK-N mit knapper Mehrheit, Abzüge für Instandstellungskosten zu erlauben. Viertens beschloss sie, ihrem Rat den Antrag zu stellen, Schuldzinsabzüge bis zu 100 Prozent der steuerbaren Vermögenserträge zuzulassen. Der Ständerat hatte sich für eine Grenze von 70 Prozent ausgesprochen. Fünftens beantragte die WAK-N die Streichung des vom Ständerat geplanten Ersterwerberabzugs. Die Lösung beim Schuldzinsabzug sei schon grosszügig und der Ersterwerberabzug sei systemfremd. Ein Antrag auf einen Mietzinsabzug zur Entlastung von Mietenden wurde derweil von einer Mehrheit der WAK-N abgelehnt.

Nachdem die Kommission die Kosten ihrer Variante der Vorlage noch einmal von der Verwaltung schätzen liess, bestätigte sie im August 2022 in zweiter Lesung alle ihre Anträge. Die veränderte Vorlage wurde in der Gesamtabstimmung der WAK-N allerdings nur knapp mit 12 zu 10 Stimmen angenommen. Die Kommissionsminderheit beantragte, nicht auf die Vorlage einzutreten. Gemäss dem Antrag der Kommission soll der Systemwechsel nun auch Zweitwohnungen einschliessen. Dies hätte aber insbesondere für die Tourismuskantone Steuerausfälle zur Folge. Aus diesem Grund hat die Kommission zusätzlich noch die Kommissionsinitiative 22.454 Einführung einer Objektsteuer auf Zweitliegenschaften verabschiedet. Mit dieser soll eine Verfassungsgrundlage für eine neue Objektsteuer auf Zweitwohnungen geschaffen werden, um allfällige Mindereinnahmen der betroffenen Kantone und Gemeinden durch den vollständigen Systemwechsel auszugleichen. Eine Verfassungsgrundlage sei deshalb notwendig, da frühere Bemühungen zur Einführung einer Zweitliegenschaftssteuer (Steuerpaket 2001 und indirekter Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Sicheres Wohnen im Alter») gezeigt haben, dass Regelungen auf Gesetzesstufe allein aufgrund verfassungsrechtlicher Schranken keine Option seien.

Der Nationalrat beschäftigte sich in der Herbstsession 2022 erstmals mit dem Geschäft 17.400 Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung. In der Eintretensdebatte wurden ein Nichteintretensantrag sowie zwei Anträge auf Rückweisung der Vorlage an die vorberatende Kommission behandelt. Sowohl der Nichteintretensantrag als auch einer der beiden Rückweisungsanträge wurden von Cédric Wermuth (S, AG), Sprecher der Kommissionsminderheit, vorgebracht. Dieser äusserte sich kritisch zur Vorlage und führte verschiedene Gründe an, die gegen ein Eintreten sprachen. Sollte der Rat dennoch auf die Vorlage eintreten, würde er sich für einen Rückweisungsantrag einsetzen. Der zweite Rückweisungsantrag stammte von Markus Ritter (M-E, SG). Er sprach sich zwar für das Eintreten auf die Vorlage und für die Abschaffung des Eigenmietwerts aus, wollte die Vorlage aber zurück an die Kommission schicken, unter anderem da eine Volksabstimmung bei erwarteten gesamtstaatlichen Steuerausfällen von CHF 3.8 Mrd. nicht zu gewinnen sei. Um die Mängel der Vorlage zu beheben, sei eine Rückweisung sinnvoller als eine direkte Beratung im Rat. Zudem müssten erstens die Kantone enger eingebunden werden, da diese auch stark betroffen seien. Zweitens habe sich die Vorlage zu stark vom ursprünglichen Ziel des Systemwechsels entfernt und drittens störte sich Nationalrat Ritter daran, dass trotz der Abschaffung des Eigenmietwerts weiterhin Schuldzinsabzüge bestehen bleiben sollen.

Die Fraktionen der FDP und der SVP sprachen sich für Eintreten aus. Die Fraktionen der Grünen und der SP plädierten hingegen für Nichteintreten. Die Fraktionen der Mitte und der GLP sprachen sich für das Eintreten und die Annahme des Rückweisungsantrags Ritter aus. Zuletzt äusserte sich noch Bundesrat Ueli Maurer zur Vorlage. Der Bundesrat befürworte einen Systemwechsel, so Ueli Maurer, damit Verschuldungsanreize abgebaut, Komplexität reduziert und Lösungen für Rentnerinnen und Rentner mit tiefem Einkommen gefunden werden können. Die Vorlage sei aber in der vorliegenden Fassung nicht finanzierbar und nicht mehrheitsfähig. Er empfahl dem Parlament deshalb, dem Rückweisungsantrag Ritter zuzustimmen.

In den Abstimmungen lehnte der Nationalrat zuerst den Nichteintretensantrag der Minderheit Wermuth mit 125 zu 68 Stimmen ab. Nationalrat Wermuth zog daraufhin seinen Rückweisungsantrag zurück. Der Rückweisungsantrag Ritter fand in der Folge mit 114 zu 77 Stimmen bei 2 Enthaltungen eine Mehrheit im Rat. Die Fraktionen der Mitte, GLP, SP und Grünen stimmten geschlossen für den Antrag Ritter und schickten damit die Vorlage zurück an die WAK-N.

Nachdem der Nationalrat die Vorlage für einen Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung im Herbst 2022 an die Kommission zurückgewiesen hatte, befasste sich die WAK-N im Mai 2023 auf Basis der umfassenden Vorarbeiten ihrer eigens zu diesem Zweck eingesetzten Subkommission erneut mit diesem Geschäft. Mit ihren neuen Anträgen näherte sie sich der Position des Ständerats an. Die Kommissionsmehrheit der WAK-N entschied dabei unter anderem, auf die meisten Abzüge zu verzichten. Ausserdem sollen bei den Schuldzinsen im Sinn einer Reduktion der Verschuldungsanreize künftig nur noch Abzüge bis zu 40 Prozent der steuerbaren Vermögenserträge zulässig sein. Die Mehrheit der WAK-N hielt jedoch weiterhin am konsequenten Systemwechsel inklusive Zweitwohnungen fest.

In der Sommersession 2023 kam das Geschäft erneut in den Nationalrat. Da die Eintretensdebatte bereits in der Herbstsession 2022 stattgefunden hatte, widmeten sich die Ratsmitglieder direkt der Detailberatung, die in zwei thematische Blöcke aufgeteilt wurde. Im ersten Block diskutierten die Ratsmitglieder über den Systemwechsel und die Abzüge. Dabei folgte der Nationalrat der Mehrheit der WAK-N und sprach sich erneut für einen vollständigen Systemwechsel aus, der auch die Abschaffung des Eigenmietwerts bei Zweitwohnungen umfasste. Eine erfolglose Minderheit um Daniela Schneeberger (RL, BL) wollte hingegen die Fassung des Ständerats unterstützen und eine differenzierte Gesetzgebung zwischen Erst- und Zweitwohnungen anstreben. Diese Minderheit fand im Nationalrat über die FDP-Fraktion hinaus jedoch nur vereinzelt Unterstützung. Um die Vorlage möglichst haushaltsneutral zu gestalten, sollen mit der Abschaffung des Eigenmietwerts auch die bisherigen Abzugsmöglichkeiten bei der direkten Bundessteuer weitgehend gestrichen werden. Der Nationalrat entschied, dass Abzüge für denkmalpflegerische Arbeiten nur noch unter bestimmten Bedingungen zugelassen werden sollten. Keine Mehrheit fand der Minderheitsantrag, zusätzlich befristet Abzüge für Energiesparmassnahmen zu erlauben. Ebenfalls abgelehnt wurde eine Minderheit, die einen zusätzlichen Mietzinsabzug forderte. Dagegen beschloss der Nationalrat im Einklang mit dem Ständerat einen Ersterwerberabzug. Demnach können Steuerpflichtige, die erstmals eine dauernd und ausschliesslich selbstbewohnte Liegenschaft in der Schweiz erwerben, im ersten Steuerjahr nach dem Erwerb die auf diese Liegenschaft entfallenden privaten Schuldzinsen abziehen.

In einem zweiten Block beschäftigte sich der Nationalrat mit dem Schuldzinsenabzug. Hier scheiterten jedoch alle Minderheitsanträge und der Nationalrat folgte der jeweiligen Kommissionsmehrheiten der vorberatenden WAK-N. Demnach sollen künftig nur noch Abzüge bis zu 40 Prozent der steuerbaren Vermögenserträge zulässig sein. Bundesrat und Ständerat wollten diese Schwelle hingegen bei 70 Prozent festsetzen.

Schliesslich nahm der Nationalrat die so ausgestaltete Vorlage in der Gesamtabstimmung mit 109 zu 75 Stimmen bei 8 Enthaltungen an. Nicht unterstützt wurde die Vorlage von den geschlossen stimmenden Fraktionen der SP und der Grünen sowie von einzelnen Mitgliedern der GLP-, der SVP- und der Mitte-Fraktion.

Im Juni 2023 behandelte die WAK-S sowohl die Vorlage 17.400 Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung als auch die Vorlage 22.454 Einführung einer Objektsteuer auf Zweitliegenschaften. Der Nationalrat hatte in der Sommersession 2023 beim Entwurf für ein Bundesgesetz über den Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung zwei Differenzen zum Beschluss des Ständerates geschaffen. Bei der Beratung dieser Vorlage bestätigte die Mehrheit der WAK-S jedoch die früheren Entscheide des Ständerates. So hielt die Mehrheit der Kommission daran fest, den Systemwechsel vorerst nur für den Erstwohnsitz vorzunehmen und Zweitwohnungen nicht einzuschliessen. Auch beim Schuldzinsenabzug wollte die Mehrheit der Kommission beim Entscheid des Ständerates bleiben und Abzüge bis zu 70 Prozent der steuerbaren Vermögenserträge zulassen.

Bei der Beratung zur Schaffung einer Verfassungsgrundlage für eine Objektsteuer auf Zweitwohnungen wollte sich die Mehrheit der WAK-S diesem Weg nicht grundsätzlich verschliessen, weshalb sie dem Beschluss ihrer Schwesterkommission vom 16. August 2022 mit 7 zu 5 Stimmen bei 1 Enthaltung zustimmte. Da es der WAK-S jedoch wichtig war, beim Systemwechsel der Eigenmietwertbesteuerung rasch voranzukommen und die Umsetzung einer neuen Verfassungsbestimmung ihres Erachtens mehrere Jahre in Anspruch nehmen würde, hielt sie, wie bereits erwähnt, beim Geschäft 17.400 Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung daran fest, Zweitwohnungen bis auf Weiteres vom Systemwechsel auszunehmen. Somit ging die Kommissionsinitiative 22.454 Einführung einer Objektsteuer auf Zweitliegenschaften zurück in die WAK-N, welche als initiierende Kommission dazu nun einen Erlassentwurf ausarbeiten konnte.

Im November 2023 befasste sich die WAK-N erneut mit dem Geschäft 22.454 Einführung einer Objektsteuer auf Zweitliegenschaften.Die Kommission verabschiedete die Vorlage mit 19 zu 0 Stimmen bei 3 Enthaltungen und schickte den dafür ausgearbeiteten Erlassentwurf in die Vernehmlassung.

In der Wintersession 2023 behandelte der Ständerat zum zweiten Mal die Vorlage 17.400 Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung. Dabei standen sich zwei Kommissionsminderheiten den Kommissionsmehrheiten gegenüber. Die Minderheit Sommaruga (S, GE) beantragte, die Fassung des Nationalrates zu übernehmen und den Systemwechsel beim Eigenmietwert auf das gesamte Wohneigentum, einschliesslich Zweitwohnungen, anzuwenden. Und in Bezug auf den Schuldzinsabzug setzte sich eine Minderheit Zanetti (S, SO) in Anlehnung an den ersten Entwurf der WAK-S im Sommer 2021 für eine vollständige Abschaffung des Schuldzinsabzugs ein. Die Mehrheit des Ständerates folgte jedoch der vorberatenden Kommission, womit beide Minderheiten schliesslich abgelehnt wurden. Das Geschäft ging mit den beiden nach wie vor bestehenden Differenzen zurück an den Nationalrat.

Im Juni 2024 hat die WAK-N vom Ergebnis der Vernehmlassung zu ihrem Erlass zur Umsetzung der parlamentarischen Initiative 22.454 Einführung einer Objektsteuer auf Zweitliegenschaften Kenntnis genommen. Bis zum Fristende Anfang März 2024 waren insgesamt 54 Stellungnahmen zur Vorlage eingegangen. Der Entwurf stiess in der Vernehmlassung auf Kritik: Über zwei Drittel der Stellungnehmenden lehnten die vorgeschlagenen Verfassungsbestimmungen grundsätzlich ab. Insgesamt positionierten sich 19 Kantone und 19 Verbände gegen die Vorlage. Sieben Kantone, alle drei Stellung nehmenden politischen Parteien sowie sechs Organisationen und Verbände äusserten grundsätzliche Zustimmung zur vorgeschlagenen neuen Verfassungsbestimmung. Trotz der zwiespältigen Vernehmlassungsergebnisse beschloss die WAK-N mit 25 zu 0 Stimmen, am Entwurf festzuhalten und ihn zuhanden des Nationalrats zu verabschieden. Gleichzeitig stellte die Kommission den Entwurf dem Bundesrat zur Stellungnahme zu.

In seiner Sitzung vom 21. August 2024 hat der Bundesrat zum Entwurf der WAK-N zu 22.454 Einführung einer Objektsteuer auf Zweitliegenschaften Stellung bezogen. Er unterstützte das Vorhaben, mittels einer Verfassungsbestimmung die Möglichkeit zur Erhebung einer besonderen Liegenschaftssteuer auf überwiegend selbst genutzte Zweitliegenschaften zu schaffen, sofern der Eigenmietwert nicht mehr besteuert wird. Aus Sicht des Bundesrats überzeugt nach wie vor nur ein vollständiger Systemwechsel. Mit der vorgesehenen Objektsteuer auf Zweitliegenschaften haben insbesondere Tourismuskantone und -gemeinden die Möglichkeit, den Wegfall des Eigenmietwerts auszugleichen. Bei der direkten Bundessteuer ist hingegen keine finanzielle Kompensation vorgesehen.

Quellen: Bericht der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates vom 27. Mai 2021 zur Parlamentarischen Initiative 17.400 / Bericht der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates vom 25. Juni 2024 zur Parlamentarischen Initiative 22.454 / Verschiedene Medienmitteilungen von den Kommissionen und vom Bundesrat / Amtliches Bulletin / Publikationen von Année politique Suisse zu den beiden Geschäften / Keystone-SDA-Meldungen