19.071
Finanzhaushaltgesetz. Änderung (Vereinfachung und Optimierung der Haushaltssteuerung)
Zusammenfassung
Botschaft vom 27. November 2019 zur Vereinfachung und Optimierung der Haushaltssteuerung (Änderung des Finanzhaushaltgesetzes)
Ausgangslage
Medienmitteilung des Bundesrates vom 27.11.2019
Bundesrat will die Haushaltssteuerung optimieren und vereinfachen
An seiner Sitzung vom 27. November 2019 hat der Bundesrat eine Botschaft zur Anpassung des Finanzhaushaltgesetzes verabschiedet. Er erfüllt damit eine Forderung des Parlaments. Neu sollen alle zeitlichen Abgrenzungen und Rückstellungen analog der Erfolgsrechnung auch in der Finanzierungsrechnung berücksichtigt werden. Die Haushaltssteuerung wird damit periodengerechter. Zudem sollen die Regeln für Nachtragskredite vereinfacht und leicht gelockert werden, mit dem Ziel, dass die Verwaltungseinheiten genauer budgetieren.
Die 2017 von den eidgenössischen Räten überwiesene Motion Hegglin (16.4018) verlangt vom Bundesrat, die Rechnungslegung anzupassen: Sie soll ein Bild des Finanzhaushalts zeichnen, das möglichst weitgehend der tatsächlichen Vermögens-, Finanz- und Ertragslage entspricht. Heute werden zeitliche Verschiebungen wie Abgrenzungen oder Rückstellungen in der Erfolgsrechnung dargestellt, aber nur teilweise in der Finanzierungsrechnung. Diese berücksichtigt damit nicht alle absehbaren Belastungen, was eine realistische Einschätzung der Haushaltslage erschwert. In der Vergangenheit führten deshalb Agios aus der Emission von Anleihen oder aufgeschobene Rückforderungen bei der Verrechnungssteuer zu Überschüssen, obwohl damit auch absehbare Belastungen wie höhere Zinszahlungen oder Rückerstattungen verbunden waren.
Der Bundesrat hat auf diese Kritikpunkte teilweise reagiert, indem er gezielte Anpassungen an der Finanzierungsrechnung vornahm. Seit 2017 werden Agios/Disagios über die Laufzeit der Anleihe verteilt. Mit der Rechnung 2017 hat der Bundesrat zudem eine Praxisänderung bei der Verrechnungssteuer vorgenommen, indem die Rückstellung für künftige Rückforderungen der Verrechnungssteuer erstmals auch in der Finanzierungsrechnung berücksichtigt wurde. Mit der vorliegenden Botschaft werden nun die rechtlichen Grundlagen geschaffen, um sämtliche zeitlichen Abgrenzungen und Rückstellungen gemäss Erfolgsrechnung einheitlich in die Finanzierungsrechnung zu übernehmen. Die Haushaltssteuerung wird somit - entsprechend dem Anliegen der Motion - periodengerechter im Sinne der Erfolgsrechnung.
Annäherung der Finanzierungsrechnung an die Erfolgsrechnung
Damit sämtliche Abgrenzungen und Rückstellungen einheitlich in die Finanzierungsrechnung übernommen werden können, muss der Ausgaben- und Einnahmenbegriff gemäss Finanzhaushaltgesetz angepasst werden (Art. 3 Abs. 5 und 6 FHG). Ausgaben und Einnahmen werden also künftig einheitlich in jenem Rechnungsjahr wirksam, in dem die Belastung und Entlastung aus wirtschaftlicher Sicht entsteht - und nicht mehr zum Zeitpunkt der effektiven Zahlung.
Durch die vorgeschlagenen Änderungen werden die Unterschiede zwischen Finanzierungs- und Erfolgsrechnung auf das Wesentliche reduziert, nämlich den unterschiedlichen Umgang mit Investitionen. Beide Rechnungen bilden den gleichen Haushalt ab, dienen aber verschiedenen Zwecken: Die Erfolgsrechnung zeigt die Vermögensänderung (z. B. über Abschreibungen), während die Finanzierungsrechnung aufzeigt, ob es dem Bund gelungen ist, seinen Konsum und seine Investitionen ohne Neuverschuldung zu tätigen, wie dies die Schuldenbremse verlangt.
Der Bundesrat geht davon aus, dass die Änderung den finanzpolitischen Handlungsspielraum im Budget kaum verändert. Die Bildung und die Auflösung von Abgrenzungen und Rückstellungen sollten sich langfristig ausgleichen. Zudem werden sie in der Regel erst im Jahresabschluss bekannt und können deshalb nicht budgetiert werden. In der Rechnung kann das Finanzierungsergebnis etwas tiefer als bisher ausfallen, sofern mehr neue Rückstellungen gebildet als bestehende verwendet werden, wie das in den vergangenen Jahren der Fall war. Mit der vorgeschlagenen Gesetzesanpassung wird die Finanzierungsrechnung bereits bei der Bildung einer Rückstellung belastet und nicht erst zum Zeitpunkt der effektiven Zahlung.
Weitere Anpassungen
Die Vorlage enthält zudem weitere Anpassungen im Finanzhaushaltgesetz. Zum einen werden die Regeln für Nachtragskredite und Kreditüberschreitungen vereinfacht und leicht gelockert, mit dem Ziel, dass die Verwaltungseinheiten genauer budgetieren. Zum anderen werden die Grundsätze der Rechnungslegung aktualisiert und Redundanzen zum internationalen Rechnungslegungsstandard IPSAS beseitigt.
Verhandlungen
SDA-Meldung
Debatte im Ständerat, 16.12.2020
Der Ständerat ist einverstanden mit Vorschlägen des Bundesrates, die Rechnungslegung so anzupassen, dass ein besseres Bild der tatsächlichen Vermögens-, Finanz- und Ertragslage entsteht. Hintergrund der vom Parlament bestellten Vorlage sind hohe Überschüsse beim Bund in den letzten Jahren. Der Ständerat nahm die Vorlage mit 41 Stimmen ohne Opposition an und folgte weitgehend den Vorschlägen des Bundesrates.
SDA-Meldung
Debatte im Nationalrat, 11.03.2021
Hohe Überschüsse beim Bund sollen nicht mehr die Regel sein
Jährlich überraschende Milliardenüberschüsse in der Bundesrechnung wie vor der Pandemie sollen nicht mehr die Regel sein. Nach dem Ständerat hat auch der Nationalrat einer Teilrevision des Finanzhaushaltgesetzes zugestimmt, die zu einer besseren Darstellung der tatsächlichen Finanzlage beitragen soll.
Grundsätzlich gegen jegliche die Änderungen bei der Rechnungslegung sprach sich am Donnerstag die SVP aus. Sie stellte den Antrag, nicht auf die Vorlage einzutreten. Pirmin Schwander (SVP/SZ) erklärte für seine Fraktion, dass die Anpassungen nicht verfassungskonform seien, weil die Schuldbremse neu aus der Erfolgsrechnung abgeleitet werde. "Nur mit einer Finanzierungsrechnung können wir klar verfolgen, ob die Schuldenbremse eingehalten wird oder nicht."
Schwander verwies auf die Volksabstimmung vom 22. Juni 2001. Damals hatte die Schweiz dem Grundsatz in der Verfassung zugestimmt, dass die Schuldenbremse mit der Finanzierungsrechnung verfolgt wird.
Alle anderen Fraktionen und der Bundesrat sehen jedoch keine Verfassungsverletzung, wenn sich das Parlament künftig mit der Erfolgsrechnung und nicht mehr mit der Finanzierungsrechnung beschäftigt. "An der Schuldenbremse ändert sich nichts", sagte Finanzminister Ueli Maurer.
Die grosse Kammer trat schliesslich mit 156 zu 50 Stimmen bei 2 Enthaltungen auf das Geschäft ein. Die Nein-Stimmen und Enthaltungen kamen einzig aus der SVP. In den Detailberatung lehnte der Nationalrat alle Minderheitsanträge ab und folgte dem Ständerat.
Keine Chance hatte etwa der Vorschlag von Roland Fischer (GLP/LU), das Budget vollständig über die Erfolgsrechnung zu steuern. Diese Regelung würde eine Verfassungsänderung benötigen, gab Finanzminister Maurer zu bedenken. Der Antrag wurde mit 113 zu 79 Stimmen bei 1 Enthaltung abgelehnt.
Die SVP wehrte sich auch gegen Anpassungen bei der Bewilligung von Nachtragskrediten. Diese Minderheitsanträge wurden von allen anderen Fraktionen geschlossen abgelehnt. Die Änderungen sollten zu einem Bürokratieabbau im Nachtragsverfahren führen, sagte Finanzminister Maurer. Die Vereinfachung sieht zum Beispiel vor, dass gesetzlich gebundene Nachtragskredite nicht mehr ins Parlament kommen. Zudem können die Verwaltungen über kleine Nachtragskredite eigenständig verfügen.
Eine Minderheit um die Berner Nationalrätin Christine Badertscher (Grüne) wollte schliesslich einen Absatz ins Gesetz aufnehmen, der vom Bundesrat verlangt, bei der Rechnungskontrolle auch die Risiken und die Kosten und den Nutzen für die Umwelt zu berücksichtigen. Dieser Antrag wurde mit 109 zu 84 Stimmen abgelehnt.