Übernahme und Umsetzung der Verordnung (EU) 2019/1896 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Europäische Grenz- und Küstenwache und zur Aufhebung der Verordnung (EU) 1052/2013 und (EU) 2016/1624 und zu einer Änderung des Asylgesetzes

Zusammenfassung

Botschaft vom 26. August 2020 zur Übernahme und Umsetzung der Verordnung (EU) 2019/1896 über die Europäische Grenz- und Küstenwache und zur Aufhebung der Verordnungen (EU) Nr. 1052/2013 und (EU) 2016/1624 (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands) und zu einer Änderung des Asylgesetzes

Ausgangslage

Am 1. August 2020 hat der Bundesrat die Botschaft zur Übernahme und Umsetzung der revidierten EU-Verordnung über die Europäische Grenz- und Küstenwache verabschiedet. Ziel der neuen EU-Verordnung ist es insbesondere, die Kontrollen an den Schengen-Aussengrenzen und die Rückführung von Personen, die sich rechtswidrig im Schengen-Raum aufhalten, unter Wahrung von deren Grundrechte zu verbessern. Die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache soll zu diesem Zweck mit dem Personal und Material ausgestattet werden, das für effektive Wahrnehmung ihrer Grenzschutz- und Rückführungsaufgaben erforderlich ist. Ferner soll aufgrund einer Empfehlung der letzten Schengen-Evaluierung im Asylgesetz explizit festgehalten werden, dass ausreisepflichtige asylsuchende Personen den Schengen-Raum verlassen müssen. Am 1. Oktober 2021 hat das Parlament dem Bundesbeschluss über die Umsetzung der neuen Verordnung sowie der Änderung des Asylgesetzes zugestimmt. Da das Referendum gegen die Übernahme der neuen Verordnung formell zustande gekommen ist, stimmt die Schweizer Bevölkerung am 15. Mai 2022 über den entsprechenden Bundesbeschluss ab. Der Bundesrat bestimmt zu gegebener Zeit, wann das geänderte Asylgesetz in Kraft tritt.

Als Reaktion auf die Migrationskrise von 2015 hat die Europäische Union (EU) eine Reihe von Massnahmen wie die Schaffung einer europäischen Grenz- und Küstenwache ergriffen. Diese besteht zum einen aus der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (nachfolgend Agentur; auch als Frontex bekannt) und zum anderen aus den nationalen Grenzschutzbehörden. Die entsprechende Verordnung wurde am 14. September 2016 verabschiedet.

In den letzten Jahren kam es teilweise zu finanziellen und personellen Engpässen bei der Agentur, welche die Effizienz der gemeinsamen Einsätze der Schengen-Mitglieder beeinträchtigten und unter anderem zur Folge hatten, dass mehrere Schengen-Staaten an ihren Binnengrenzen wieder Grenzkontrollen einführten. Deshalb entschied die EU, die Agentur mit mehr personellen und finanziellen Mitteln auszustatten und die entsprechende Verordnung zu überarbeiten.

Die Agentur soll mit genügend Material und den erforderlichen personellen Kapazitäten in Form einer ständigen Reserve ausgestattet werden. Diese Reserve soll bis ins Jahr 2027 kontinuierlich auf bis zu 10 000 Einsatzkräfte ausgebaut werden. Die Schweiz müsste bis im Jahr 2027 jährlich maximal 39 Vollzeitstellen für die Einsätze der Agentur zur Verfügung stellen.

Die Schweiz wird sich weiterhin anteilsmässig - gemäss dem bisherigen Kostenschlüssel - am Budget von Frontex beteiligen. Da die EU beabsichtigt, Frontex mit einem höheren Budget auszustatten, werden sich auch die anteilsmässigen Beiträge der Schweiz an Frontex erhöhen. Der Schengen-Beitrag wird von 24 Millionen Franken im Jahr 2021 auf 61 Millionen Franken im Jahr 2027 steigen.

Um ihre Tätigkeiten der Risikoanalyse, der Planung und der Beurteilung allfälliger Schwachstellen effektiver wahrnehmen zu können, soll die Agentur ein Kommunikationsnetz errichten und pflegen, das auf dem bereits bestehenden System EUROSUR basiert. Darüber hinaus wird das Mandat der Agentur für Rückführungen und für die Zusammenarbeit mit Drittstaaten erweitert. Neu soll die Agentur auf eigene Initiative Schengen-Staaten bei Rückführungen sowie im Bereich der freiwilligen Rückkehr unterstützen können. Weiter soll die Agentur in Drittstaaten stärker präsent sein und Statusvereinbarungen auch mit Drittstaaten, die nicht direkt an die Schengen-Staaten angrenzen, abschliessen können.

Die neue Verordnung wurde vom Europäischen Parlament und vom Rat der EU am 13. November 2019 verabschiedet und der Schweiz am 15. November 2019 als Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands notifiziert. Um diese Neuerungen umzusetzen, beantragt der Bundesrat dem Parlament, den Bundesbeschluss über den Notenaustausch zwischen der Schweiz und der EU, welcher eine Änderung des Ausländer- und Integrationsgesetzes vorsieht, zu genehmigen.

Unabhängig von dieser Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes soll aufgrund einer Empfehlung, welche die Europäische Kommission im Rahmen der letzten Schengen-Evaluierung der Schweiz im Jahr 2018 aussprach, eine Präzisierung im Asylgesetz vorgenommen werden. Neu soll im Gesetz explizit festgehalten werden, dass ausreisepflichtige asylsuchende Personen zum Verlassen des Schengen-Raums sowie zur Weiterreise in den Herkunftsstaat verpflichtet sind.

Quellen: Botschaft des Bundesrates vom 26.8.2020 / Medienmitteilung des Bundesrates vom 26.8.2020

Verhandlungen

Der Ständerat befasste sich in der Sommersession 2021 als Erstrat mit dieser Vorlage. Im Rahmen der Eintretensdebatte sprach sich die Berichterstatterin der Sicherheitspolitischen Kommission (SiK), Andrea Gmür-Schönenberger (M-E, LU), für das Eintreten aus, da die Reform angesichts der geografischen Lage der Schweiz für die Wahrung der Sicherheit unerlässlich sei. Sie hielt allerdings auch fest, dass die SiK der EU-Migrationspolitik durchaus kritisch gegenübersteht und deshalb im Sinne der humanitären Tradition der Schweiz Ausgleichsmassnahmen beantragt. So wolle die Kommission, dass die Zahl der Flüchtlinge, die im Rahmen des Resettlement-Programms in der Schweiz aufgenommen werden, auf 2800 erhöht wird und dass die Rechtsmittel der Asylsuchenden durch einen Mechanismus zur Beschwerdebearbeitung und durch eine Rechtsberatung gestärkt werden. Als Vertreter der Minderheit, die sich gegen das Eintreten aussprach, gab Mathias Zopfi (G, GL) zu Bedenken, dass mit dieser Stärkung von Frontex verhindert wird, dass Menschen mit berechtigtem Asylanspruch nach Europa gelangen, um diesen Anspruch geltend zu machen. Er sprach sich eindringlich für echte Ausgleichsmassnahmen aus. Der Ständerat trat stillschweigend auf die Änderung des Asylgesetzes (Entwurf 1) und danach mit 33 zu 10 Stimmen bei 1 Enthaltung auf den Bundesbeschluss (Entwurf 2) ein.

Im Zentrum der Detailberatung stand die Aufnahme zusätzlicher Flüchtlinge im Rahmen des Resettlement-Programms. Die Kommissionsminderheit beantragte, bis zu 4000 Flüchtlinge aufzunehmen. Daniel Jositsch (S, ZH) wies darauf hin, dass die acht grössten Städte der Schweiz durchaus daran interessiert seien, mehr Flüchtlinge aufzunehmen. Die Kommissionsmehrheit wiederum wollte eine für die Kantone tragbare Lösung und beantragte daher die Aufnahme von 2800 Flüchtlingen. Der Bundesrat dagegen wollte das Flüchtlingskontingent nicht erhöhen. Der Ständerat beschloss in der ersten Abstimmung mit 28 zu 16 Stimmen, dem Antrag der Kommissionsmehrheit zu folgen. In der zweiten Abstimmung sprach er sich jedoch mit 22 zu 21 Stimmen für den Antrag des Bundesrates aus. Das für die Schweiz geltende Flüchtlingskontingent wird somit nicht erhöht.

Der Ständerat folgte ausserdem den Anträgen seiner Kommission, die verlangten, dass die von der Schweiz an Frontex zur Verfügung gestellten personellen Ressourcen nicht zulasten des nationalen Grenzschutzes gehen dürfen und dass die Frontex-Einsätze einem ähnlichen Genehmigungsverfahren unterliegen müssen wie Militäreinsätze.

In der Gesamtabstimmung nahm der Ständerat die Änderung des Asylgesetzes einstimmig und den Bundesbeschluss mit 30 zu 14 Stimmen an.

Der Nationalrat als Zweitrat trat in der Herbstsession 2021 ohne Gegenstimme auf die Änderung des Asylgesetzes und mit 155 zu 35 Stimmen auf den Bundesbeschluss ein. Den Antrag von Samira Marti (S, BL), die Beratung des Bundesbeschlusses so lange zu sistieren, bis die EU - als Reaktion auf die vom EU-Parlament aufgedeckten Grundrechtsverletzungen von Frontex - rechtliche Anpassungen ankündigt, wurde mit 116 zu 64 Stimmen abgelehnt. Rocco Cattaneo (RL, TI), Berichterstatter der Kommission, räumte ein, dass es bei Frontex Verbesserungsbedarf gibt. Seiner Ansicht nach werden diese Verbesserungen mit der neuen Verordnung aber in Angriff genommen. Ausserdem erinnerte er daran, dass das Kernziel von Schengen und von Frontex die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität ist. Aus Sicht von Fabien Fivaz (G, NE) haben Frontex und die EU eine gefährliche Barriere mitten im Mittelmeer errichtet. Er rief den Nationalrat dazu auf, nicht auf den Bundesbeschluss einzutreten, insbesondere wegen der zahlreichen Probleme bei Frontex wie Korruption, Pushbacks und interne Verwaltung.

Die Sozialdemokratische und die Grüne Fraktion versuchten in der Detailberatung erfolglos, die humanitären Ausgleichsmassnahmen auszudehnen. Der Nationalrat lehnte mit 106 zu 86 Stimmen den Antrag der Kommissionminderheit ab, wonach im Rahmen des Resettlement-Programms 4000 Flüchtlinge hätten aufgenommen werden sollen. Die Vertreterin der Minderheit, Priska Seiler-Graf (S, ZH), brachte vor, dass das Resettlement-Programm für besonders vulnerable Personen, die den Schutz der Schweiz benötigen, ein legaler Fluchtweg ohne Lebensgefahr ist. Rocco Cattaneo (RL, TI) erwiderte, dass der Bundesrat seine Quote in enger Zusammenarbeit mit den Kantonen festlegt und sich diese Quote alle zwei Jahre innerhalb einer Bandbreite von 1500 bis 2000 Flüchtlingen bewegt. Jede Änderung bedürfe der Zustimmung der Kantone. Alois Gmür (M-E, SZ), ebenfalls Berichterstatter der Kommission, sowie Bundesrat Ueli Maurer (V, ZH) fügten hinzu, dass es bei dieser Vorlage um Sicherheitspolitik und nicht um Asylpolitik gehe. Der Nationalrat lehnte den Antrag mit 106 zu 86 Stimmen ab und folgte somit der Kommissionsmehrheit und dem Bundesrat. Fabian Molina (S, ZH) sprach sich für eine explizite Verankerung des Pushback-Verbots im Strafgesetzbuch aus, weil dies eine präventive Wirkung habe und die Beweisführung vereinfache. Aus Sicht von Alois Gmür (M-E, SZ) braucht es keine solche Bestimmung, da das Schweizer Recht diesen Tatbestand bereits abdeckt. Ausserdem sei es nicht möglich, den Anwendungsbereich von Schweizer Gesetzen auf andere Länder auszudehnen. In der Folge lehnte der Nationalrat auch diesen Antrag ab, und zwar mit 124 zu 68 Stimmen. Darüber hinaus nahm er alle vom Ständerat vorgenommenen Änderungen an.

In der Gesamtabstimmung nahm der Nationalrat die Änderung des Asylgesetzes mit 136 zu 56 Stimmen an. Einzig die SVP-Fraktion stimmte dagegen. Den Bundesbeschluss nahm der Nationalrat mit 108 zu 75 Stimmen bei 10 Enthaltungen an. Die Mitglieder der Grünliberalen, der FDP-Liberalen und der Mitte-Fraktion sowie die Mehrheit der SVP-Fraktion sprachen sich für den Bundesbeschluss aus, die Sozialdemokratische und die Grüne Fraktion lehnten diesen hingegen ab.

Am 1. Oktober 2021 nahm der Ständerat die Änderung des Asylgesetzes einstimmig und den Bundesbeschluss mit 30 zu 14 Stimmen an. Der Nationalrat nahm die Änderung des Asylgesetzes mit 139 zu 55 Stimmen bei 1 Enthaltung und den Bundesbeschluss mit 88 zu 80 Stimmen bei 28 Enthaltungen an. Die Mitglieder der Grünliberalen, der FDP-Liberalen und der Mitte-Fraktion sowie ein Viertel der SVP-Fraktion stimmten im Nationalrat für den Bundesbeschluss, die Mitglieder der Sozialdemokratischen und der Grünen Fraktion sowie ein Viertel der SVP-Fraktion waren dagegen. Die Hälfte der Mitglieder der SVP-Fraktion enthielten sich ihrer Stimme.

Das aus Organisationen der Zivilgesellschaft bestehende Komitee "No Frontex Referendum" ergriff das Referendum und reichte die erforderlichen Unterschriften am 20. Januar 2022 bei der Bundeskanzlei ein. Die Volksabstimmung findet am 15. Mai 2022 statt.

Quellen: Keystone-ATS / Presseartikel / Amtliches Bulletin /

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 15. Mai 2022 mit 71,5 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.