Flugpassagierdatengesetz

Medienmitteilung des Bundesrates vom 15.05.2024

Der Bundesrat verabschiedet die Botschaft zum Flugpassagierdatengesetz

Der Bundesrat hat an seiner Sitzung vom 15. Mai 2024 die Botschaft zum Flugpassagierdatengesetz verabschiedet und ans Parlament überwiesen. Dank dieser Gesetzesgrundlage wird die Schweiz ein nationales PNR-System (Passenger Name Records) einrichten können. Das neue Gesetz wird dazu beitragen, Terrorismus und andere Schwerstkriminalität zu bekämpfen und den Wirtschaftsstandort Schweiz zu schützen. Gleichzeitig hat der Bundesrat in seiner Sitzung den Entwurf eines Verhandlungsmandats für PNR-Abkommen mit Nicht-EU-Staaten verabschiedet. Mit der EU haben die Verhandlungen über ein Abkommen bereits begonnen.

Das neue Gesetz regelt die Bekanntgabe von Flugpassagierdaten durch schweizerische und ausländische Fluggesellschaften an die Behörden, sowie die Bearbeitung dieser Daten zum Zweck der Bekämpfung von Terrorismus und anderer Schwerstkriminalität. Fluggesellschaften verfügen über zahlreiche Informationen, welche die Passagierinnen und Passagiere bei der Buchung angeben. Zu diesen Flugpassagierdaten gehören etwa der Name, der Vorname, die Kontaktdaten oder auch die Reiseroute, die Zahlungsmodalitäten und weitere. Informationen zu schützenswerten persönlichen Daten (z.B. Hautfarbe, gewerkschaftliche Zugehörigkeit, Essensvorlieben) werden hingegen nicht übermittelt. Die PNR-Daten sollen künftig an die neu zu schaffende Passenger Information Unit (PIU) im Bundesamt für Polizei (fedpol) gehen. Die Schweizer PIU soll ab 2025 aufgebaut werden und ab 2026 schrittweise in Betrieb gehen.

Die PIU im fedpol wird künftig die Daten automatisch mit polizeilichen Informationssystemen abgleichen. Ergibt sich eine Übereinstimmung (z.B. eine zur Verhaftung ausgeschriebene Person erscheint auf einer Passagierliste), wird das Ergebnis manuell überprüft, bevor es an die zuständigen Behörden des Bundes und der Kantone weitergeleitet wird, die über die zu ergreifenden Massnahmen entscheiden.

Die Bearbeitung der PNR-Daten vereinfacht die Arbeit der Strafverfolgungsbehörden:

• Die Strafverfolgungsbehörden können einfacher noch vor dem Abflug Personen identifizieren, die in polizeilichen Informationssystemen verzeichnet sind und national oder international gesucht werden;

• sie können einfacher polizeilich noch unbekannte verdächtige Personen und internationale kriminelle Netzwerke anhand von Risikoprofilen entdecken und rechtzeitig Massnahmen durchführen;

• sie können bei einer Fahndung oder einer Ermittlung einfacher Angaben zu den Reisebewegungen einer tatverdächtigen Person erhalten.

Die Verwendung von PNR-Daten ist damit ein wirksames Instrument zur Bekämpfung von Terrorismus und anderer Schwerstkriminalität. 70 Länder, darunter alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU), die USA und Kanada, haben im Einklang mit den internationalen Vorgaben der UNO und der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) ein nationales PNR-System eingeführt. Auch die Schweiz ist verpflichtet, diese bindenden UNO-Resolutionen und die ICAO-Normen umzusetzen.

Datenschutz und Wahrung der Persönlichkeitsrechte

Das Gesetz garantiert den Schutz der Daten und der Persönlichkeitsrechte der Flugpassagierinnen und Flugpassagiere. Der Zugriff auf die PNR-Daten und ihr Verwendungszweck sind streng geregelt.

Gegenüber der Vernehmlassungsvorlage hat der Bundesrat den Datenschutz verstärkt. Die Aufbewahrungsdauer der Daten wurde verkürzt. So dürfen Daten, die keine objektiven Anhaltspunkte für Terrorismus oder andere Schwerstkriminalität aufweisen, nicht länger als sechs Monate gespeichert werden. Diese Daten werden zudem bereits nach einem Monat pseudonymisiert. Das heisst, dass identifizierende persönliche Informationen wie zum Beispiel Name, Kontaktdaten und Geburtsdatum nicht mehr direkt im System sichtbar sind. Weisen die Daten hingegen objektive Anhaltspunkte für Terrorismus oder andere Schwerstkriminalität auf, dürfen sie maximal fünf Jahre gespeichert werden.

Nach Inkrafttreten des Gesetzes wird die Einhaltung des Datenschutzes vom Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten - EDÖB - beaufsichtigt. Bei der Erarbeitung der Gesetzesvorlage wurde erstmals eine Datenschutzfolgeabschätzung (DSFA) gemäss dem neuen Datenschutzgesetz gemacht. Die Anliegen des EDÖB wurden bei der Erarbeitung der Vorlage berücksichtigt.

Folgen bei einem Abseitsstehen

Ohne ein eigenes PNR-System könnte die Schweiz zu einer Sicherheitslücke in Europa werden. Personen, die den Flugverkehr zur Verfolgung krimineller Ziele nutzen, könnten im Schengen-Raum bestehende PNR-Systeme umgehen, indem sie in die Schweiz fliegen und ihre Reise in ein EU-Land auf dem Landweg fortsetzen. Bereits heute müssen Schweizer Fluggesellschaften PNR-Daten von Flügen aus der Schweiz in einige Länder bekanntgeben, so an die EU-Mitgliedstaaten, die USA und Kanada.

Die PNR-Daten haben für die Schweiz auch eine wichtige wirtschaftliche Dimension. Weil immer mehr Staaten die Bekanntgabe von PNR-Daten verlangen, droht den Schweizer Fluggesellschaften, dass sie künftig in diesen Ländern mit hohen Geldstrafen und sogar mit dem Entzug der Landerechte rechnen müssen. Damit riskiert die Schweiz, mittel- bis langfristig ihre Anbindung an den internationalen Flugverkehr teilweise oder ganz zu verlieren. Die USA machen die Nutzung der PNR-Daten zur Bedingung für den Verbleib der Schweiz im Visa-Waiver-Programm. In diesem Rahmen können Schweizer Staatsangehörige zu geschäftlichen oder touristischen Zwecken visafrei in die USA einreisen.

Verhandlungsmandate

Für den gegenseitigen Austausch von Flugpassagierdaten bedarf es Abkommen mit der EU sowie Drittstaaten (Nicht-EU-Staaten). Diese Abkommen regeln auch den Datenschutz, welcher den in der Schweiz geltenden gesetzlichen Anforderungen genügen muss.

Der Bundesrat hat in seiner Sitzung gleichzeitig ein Verhandlungsmandat für PNR-Abkommen mit Nicht-EU-Staaten wie Island, Norwegen oder dem Vereinigten Königreich verabschiedet - unter Vorbehalt der Zustimmung der Aussenpolitischen Kommissionen der Eidgenössischen Räte und der Konferenz der Kantonsregierungen.

Das Verhandlungsmandat für ein Abkommen mit der EU über den Austausch von Informationen zu Flugpassagierdaten hat der Bundesrat bereits an seiner Sitzung vom 1. November 2023 verabschiedet. Ebenfalls noch im November 2023 haben die Aussenpolitischen Kommissionen der Eidgenössischen Räte dieses Mandat gutgeheissen. Die Kantone haben ihm Ende Januar 2024 über die Konferenz der Kantonsregierungen zugestimmt. Die offiziellen Gespräche mit der Europäischen Kommission wurden Mitte März 2024 aufgenommen.

Debatte im Nationalrat, 17.12.2024

Flugpassagierdatengesetz nimmt erste Hürde
Das vom Bundesrat unterbreitete nationale System zur Erfassung von Flugpassagierdaten hat eine erste Hürde genommen. Der Nationalrat nahm das dafür erarbeitete Flugpassagierdatengesetz in der Gesamtabstimmung mit 166 Ja- bei 25 Nein-Stimmen und 4 Enthaltungen an. Das Gesetz soll den Behörden helfen, Terrorismus und Schwerstkriminalität besser bekämpfen zu können.

Der Bundesrat will das nationale System zur Erfassung von Flugpassagierdaten ab 2026 in Betrieb nehmen. Als Grundlage dient das Flugpassagierdatengesetz. Letzteres regelt die Bekanntgabe von Passagierdaten durch schweizerische und ausländische Fluggesellschaften an die Behörden sowie deren Bearbeitung.

Zu diesen Flugpassagierdaten (Passenger Name Records, PNR) gehören etwa der Name, der Vorname oder auch die Reiseroute. Informationen zu schützenswerten persönlichen Daten werden laut dem Bundesrat nicht übermittelt. Die PNR-Daten sollen an die neu zu schaffende Passenger Information Unit (PIU) im Bundesamt für Polizei (Fedpol) gehen. Sie werde die Daten künftig automatisch mit polizeilichen Informationssystemen abgleichen, hiess es.

Angleichung an internationale Vorgaben

Mit der Annahme des Gesetzes folgte die grosse Kammer am Dienstag ihrer vorberatenden Sicherheitspolitischen Kommission (SIK-N), die einstimmig beantragt hatte, auf das Flugpassagierdatengesetz (FPG) einzutreten. "Sie wissen alle, bei der Schwerstkriminalität geht es um jede Minute", sagte Kommissionsberichterstatter Thomas Hurter (SVP/SH).

Die Pflicht zur Bekanntgabe von Flugpassagierdaten betrifft indes nur jene Flüge, die eine Fluggesellschaft selbst durchführt. Zudem sollen die Fluggesellschaften nur jene Daten erheben, die sie effektiv zur Abwicklung der Buchung benötigen. Dadurch will die SiK-N eine möglichst enge Angleichung an die internationalen Vorgaben erreichen.

Die Verwendung von PNR-Daten ist laut dem Bundesrat ein wirksames Instrument zur Bekämpfung von Terrorismus und anderer Formen von Schwerstkriminalität. Bis anhin verfügte die Schweiz aber über keine Rechtsgrundlage für deren Nutzung. 70 Länder, darunter alle EU-Mitgliedstaaten, die USA und Kanada, haben bereits ein nationales PNR-System.

Sicherheitsanforderungen sind gestiegen

"Mit dem Gesetz setzen wir einen internationalen Standard um", sagte Justizminister Beat Jans am Dienstag im Rat. "Tun wir es nicht, riskieren wir, ein Schlupfloch für Kriminelle und eine Sicherheitslücke in Europa zu sein." Dabei sei der Spagat zwischen Datenschutz und Sicherheit gut gelungen, das sehe auch der eidgenössische Datenschutzbeauftragte so.

Auch die SVP, die FDP und die Mitte sprachen sich für die Version der Mehrheit der SIK-N aus. "Die Sicherheitsanforderungen an die westliche Welt sind in den vergangenen Jahren potenziert angestiegen, sagte etwa Heinz Theiler (FDP/SZ). "Landerechte im Ausland zu verlieren, können wir uns nicht leisten", sagte zudem Reto Nause (Mitte/BE).

Die PNR-Daten haben für die Schweiz laut dem Bundesrat denn auch eine wichtige wirtschaftliche Dimension. Weil immer mehr Staaten die Bekanntgabe von PNR-Daten verlangen, droht den Schweizer Fluggesellschaften, dass sie ohne das Gesetz künftig in diesen Ländern mit dem Entzug der Landerechte rechnen müssen.

Bedenken beim Datenschutz geäussert

Mehrere rot-grüne Minderheiten forderten Gesetzesanpassungen. Alle scheiterten am Votum des Rates. Eine davon forderte, dass auch die nichtkommerzielle Luftfahrt dem Gesetz unterstellt wird. "Ohne diese Anpassung klafft ein Sicherheitsloch in dem Gesetz", sagte Hasan Candan (SP/LU). Es bestehe so die Gefahr, dass Schwerstkriminelle auf die Privatfliegerei umsteigen würden.

Auch eine geforderte, gezielte Gestaltung der Risikoprofile zur Treffersuche bei den Flugpassagierdaten zur Verhinderung eines pauschalen Fokus auf grosse Personengruppen, scheiterte im Rat. Patrick Hässig (GLP/ZH) mahnte, dass sich dadurch die Gefahr ergebe, dass das Gesetz zu einer "staatlichen Vorratsdatenspeicherung" ausufern könnte. Ohne die Änderung werde nicht nach spezifischen Straftätern gefahndet.

Auch eine automatische Pseudonymisierung der Daten ohne Markierung direkt nach deren Eingang wurde abgelehnt. Laut dem Gesetzestext werden die Daten ohne Markierung einen Monat nach ihrem Eingang anonymisiert. Automatisch gelöscht werden die Flugpassagierdaten, die keinen Anhaltspunkt auf schwere Straftaten aufweisen, sechs Monate nach ihrem Eingang. Weisen die Daten hingegen solche Anhaltspunkte auf, dürften sie für maximal fünf Jahre gespeichert werden.

Auch hier gab es Kritik von links-grüner Seite: Eine schnellere technische Anonymisierung sei im Sinne des Datenschutzes und schütze die Bevölkerung, hiess es. Auch diese Forderung lehnte der Rat aber ab.

SDA-Meldung

Debatte im Ständerat, 05.03.2025

Parlament sagt Ja zu neuem Schweizer Flugpassagierdatengesetz
Das neue Schweizer Flugdatenpassagiergesetz ist bereit für die Schlussabstimmungen in den eidgenössischen Räten. Der Ständerat hat den Erlass, dem der Nationalrat schon im Dezember zustimmte, am Mittwoch diskussionslos innert weniger Minuten beraten und verabschiedet.

Nach Inkrafttreten des Gesetzes werden die Fluggesellschaften für alle von ihnen durchgeführten Flüge vom Ausland in die Schweiz sowie von der Schweiz ins Ausland den Behörden Flugpassagierdaten angeben müssen.

In der bundesrätlichen Botschaft zum Erlass steht, angeben müssten die Fluggesellschaften etwa den Namen, Vornamen oder auch die Reiseroute. Informationen zu schützenswerten persönlichen Daten - zum Beispiel Hautfarbe oder Essensvorlieben - würden nicht übermittelt.

Das Gesetz soll die rechtliche Grundlage darstellen für ein nationales System zur Erfassung von Flugpassagierdaten, welches der Bund laut Aussagen des Bundesrats vom vergangenen Jahr 2026 in Betrieb nehmen will. Eine neu zu schaffende "Passenger Information Unit" im Bundesamt für Polizei wird dort die Daten automatisch mit polizeilichen Informationssystemen abgleichen.

Die Schweiz will mit dem neuen Gesetz beim Kampf gegen Terrorismus und Schwerstkriminalität internationale Standards umsetzen, wie Bundesrat Beat Jans am Mittwoch im Ständerat sagte.

Die Verwendung von Flugpassagier-Daten ist laut dem Bundesrat dafür ein wirksames Instrument. 70 Länder, darunter alle EU-Mitgliedstaaten, die USA und Kanada, haben laut Angaben des Bundesrats bereits ein nationales Flugpassagierdaten-System.

Der Bundesrat habe darauf geschaut, dass das Gesetz ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Sicherheit und Datenschutz gewährleiste, sagte Bundesrat Jans weiter. Der Eidgenössische Datenschutzbeauftragte habe die Einhaltung des Datenschutzes bestätigt, so Jans.

Im Nationalrat gab es noch Diskussionen

Im Nationalrat hatte der Erlassesentwurf im Dezember noch für Diskussionen gesorgt. Mehrere rot-grüne Minderheiten forderten erfolglos Gesetzesanpassungen. Eine davon forderte, dass auch die nichtkommerzielle Luftfahrt dem Gesetz unterstellt wird. Es bestehe so die Gefahr, dass Schwerstkriminelle auf die Privatfliegerei umsteigen würden.

Auch die Forderung nach einer gezielten Gestaltung der Risikoprofile zur Treffersuche bei den Flugpassagierdaten scheiterte in der grossen Kammer. Dies zur Verhinderung eines pauschalen Fokus auf grosse Personengruppen. Ohne die Änderung werde nicht nach spezifischen Straftätern gefahndet, hiess es.

Der Ruf nach einer automatischen Pseudonymisierung der Daten ohne Markierung direkt nach deren Eingang wurde ebenfalls abgelehnt. Laut dem Gesetzestext werden die Daten ohne Markierung einen Monat nach ihrem Eingang anonymisiert. Automatisch gelöscht werden die Flugpassagierdaten, die keinen Anhaltspunkt auf schwere Straftaten aufweisen, sechs Monate nach ihrem Eingang.

Auch Kommission war sich einig

Im Ständerat wollte sich - abgesehen vom Berichterstatter der vorberatenden ständerätlichen Sicherheitskommission - kein Ratsmitglied zur Vorlage äussern. Diskussionslos übernahm die kleine Kammer nicht nur das Gesetz, sondern auch die zwei vom Nationalrat in die Vorlage aufgenommenen Änderungen.

Die Sicherheitskommission des Ständerats hatte im Vorfeld mitgeteilt, aus ihrer Sicht werde das neue Gesetz dazu beitragen, Terrorismus und andere Schwerstkriminalität zu bekämpfen und den Wirtschaftsstandort Schweiz zu schützen. Sie hatte einstimmig beantragt, sich der vom Nationalrat abgeänderten Vorlage anzuschliessen.