Empfehlung vom 22. Dezember 2010: EDA / Beglaubigungsschreiben eines BotschaftersBeeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder internationalen Beziehungen (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ) - Schutz von Personendaten (Art. 9 BGÖ)

A. Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ

1. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine Stellungnahme abgibt.

Medienmitteilung des EDA vom 18.09.2008 mit dem Titel „Übergabe des Beglaubigungsschreibens“

Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen Schlichtungsantrags tätig. 2 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person, die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.

2. Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim EDA eingereicht und eine ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren ist er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.

3. Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im Detail obliegt alleine dem Beauftragten. 3

Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.

B. Sachlicher Geltungsbereich

1. Bei der Beurteilung der Frage, ob Dokumente gemäss Öffentlichkeitsgesetz zugänglich sind oder nicht, spielt die Motivation des Antragsstellers grundsätzlich keine Rolle. Er muss sein Zugangsgesuch weder spezifisch begründen (Art. 7 Abs. 1 VBGÖ) noch ein besonderes Interesse nachweisen 4 . Die Art und Weise der Weiterverwendung der erhaltenen Dokumente durch den Gesuchsteller stellt grundsätzlich keine Rechtfertigung für eine Beschränkung des Rechts auf Zugang dar 5 . Dies gilt selbst dann, wenn die Verwaltung die Absichten des Gesuchstellers allenfalls missbilligt. Eine Zugangsbeschränkung ist einzig aufgrund der Vorgaben von Art. 7-9 BGÖ möglich.

2. Das Öffentlichkeitsgesetz gilt für die Bundesverwaltung, für Organisationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts (die nicht der Bundesverwaltung angehören), soweit sie Erlasse oder erstinstanzlich Verfügungen im Sinn von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren erlassen, sowie für die Parlamentsdienste (Art. 2 Abs. 1 BGÖ). Ausländische Vertretungen in der Schweiz fallen nicht in Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes.

3. Das Öffentlichkeitsgesetz findet auch Anwendung auf Dokumente, die einer Bundesbehörde von Dritten – einer natürlichen oder juristischen Person, einer in- oder ausländischen Behörde oder einer internationalen Organisation – übermittelt worden sind (Art. 5 Abs. 1 Bst. b BGÖ). Die dem EDA von Deutschland im Rahmen der Akkreditierung übermittelten Unterlagen (Beglaubigungsschreiben sowie Kopien aus dem Diplomatenpass des Botschafters) fallen somit

BBl 2003 2023 BBl 2003 2024 BBl 2003 1976 BBl 2003 2005 grundsätzlich unter das Öffentlichkeitsgesetz.

4. Die vom Gesuchsteller verlangten Dokumente enthalten Angaben zur Person des Botschafters der Bundesrepublik Deutschland in der Schweiz. Die Bekanntgabe der Personendaten beurteilt sich grundsätzlich nach Art. 9 BGÖ in Verbindung mit Art. 19 DSG. Aus verfahrensökonomischen Gründen ist vorgängig zu prüfen, ob die vom EDA geltend gemachte Ausnahmebestimmung der Beeinträchtigung der Beziehung zu Deutschland (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ) zur Anwendung gelangt. Sofern dies der Fall ist, erübrigt sich die Prüfung der Frage des Zugangs zu Personendaten 6 .

5. Ausnahmen vom Öffentlichkeitsprinzip können aussenpolitisch motiviert sein, wenn die Offenlegung von Dokumenten zu einer Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz führen könnten (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ). Daher fallen auch Dokumente, die entsprechend der diplomatischen Usanz zwischen Staaten vertraulich ausgetauscht werden. Eine Offenlegung dieser Informationen ist in der Regel erst nach Einholung der ausdrücklichen Einwilligung des jeweiligen Staates zulässig 7 . Dies gilt grundsätzlich auch für Unterlagen im Zusammenhang mit der Akkreditierung eines Botschafters.

Angesichts des Inhalts des Beglaubigungsschreibens und der Tatsache, dass auch Deutschland das Öffentlichkeitsprinzip kennt 8 , ist davon auszugehen, dass die Zugänglichmachung des Beglaubigungsschreibens zu keiner Beeinträchtigung der Beziehungen mit Deutschland führt.

Der Beauftragte erachtet es daher als gerechtfertigt, den Zugang zum Beglaubigungsschreiben zu gewähren.

6. Bei den Auszügen aus dem Diplomatenpass gilt es – nebst dem hier gegebenen Schadensrisiko für die internationalen Beziehungen der Schweiz –, zusätzlich datenschutzrechtliche Aspekte zu berücksichtigen.

Ein Anonymisierung ist hier nicht möglich (Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Daher beurteilt sich gemäss Art. 9 Abs. 2 BGÖ die Bekanntgabe der Personendaten nach Art. 19 des Bundesgesetzes über den Datenschutz (DSG, SR 235.1). Vorliegend besteht weder eine gesetzliche Grundlage, welche die Datenbekanntgabe legitimieren würde, noch liegt eine Ausnahme nach Art. 19 Abs. 1 Bst. a-d DSG vor. Eine Bekanntgabe der Personendaten kann einzig gestützt auf Art. 19 Abs. 1bis DSG erfolgen. Gemäss dieser Bestimmung kann eine Bundesbehörde gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten dann bekannt geben, wenn diese im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht.

Nach Ansicht des Beauftragten besteht hier kein überwiegendes öffentliches Interesse am Zugang zu den Passkopien des Botschafters. Eine Herausgabe wäre daher nur mit Einwilligung des Botschafters möglich.

BBL 2003 2016 Handkommentar BGÖ, Art. 7, RZ 33; s. auch Empfehlung vom 30.07.2007, Ziffer II.B.7. Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz – IFG): http://www.bfdi.bund.de/SharedDocs/IFG/IFGBundesgesetzUndGebuehrenO/TextIFG.pdf?__blob=publicationFile