Verfügung 18/2015 betreffend Gesuch um Verfügung betreffend Hauszustellung / Ersatzlösung

Formelles

10. Die Zuständigkeit bzw. Verfügungskompetenz der PostCom bei Streitigkeiten über die Hauszustellung stützt sich auf Art. 22 Abs. 2 Bst. e des Postgesetzes vom 17. Dezember 2010 (PG; SR 783.0), in Verbindung mit Art. 14 Abs. 3 sowie 24 Abs. 2 PG: Die PostCom beaufsichtigt die Einhaltung des gesetzlichen Auftrages zur Grundversorgung (Art. 22 Abs. 2 Bst e PG, mit Verweis auf Art. 13-17 PG). Die Verpflichtung der Post zur Hauszustellung hat ihre gesetzliche Grundlage in Art. 14 Abs. 3 PG im 2. Abschnitt „Grundversorgung“ und ist demzufolge ein Teilaspekt der Grundversorgung. Stellt die PostCom eine Rechtsverletzung fest, so kann sie die in Art. 24 Abs. 2 PG aufgeführten Massnahmen anordnen. Die Botschaft vom 20. Mai 2009 zum Postgesetz (nachfolgend: Botschaft zum PG; BBl 2009 5181 ff.) hält dazu fest: „Gemäss Absatz 1 hat die PostCom die Vollzugs- und damit auch die Verfügungsbefugnis für die Aufgaben, welche ihr im Postgesetz und in der Verordnung übertragen werden. Für die Durchsetzung ihrer Aufsicht stehen ihr die in Artikel 27 [heute Art. 24] vorgesehenen aufsichtsrechtlichen Mittel zur Verfügung.“ (Botschaft zum PG, Art. 25 [heute Art. 22], S. 5228). Weiter führt die Botschaft zum PG aus, dass die Feststellung einer Rechtsverletzung sowie die Anordnung der entsprechenden Massnahmen von der PostCom in Form einer Verfügung zu erlassen sind (Botschaft zum PG, Art. 27 [heute Art. 24], S. 5231). Die PostCom ist somit zuständig, bei Streitigkeiten über die Hauszustellung zu verfügen. Dies gilt auch bei Streitigkeiten über Ersatzlösungen nach Art. 31 Abs. 3 der Postverordnung vom 29. August 2012 (VPG; SR 783.01), wenn die Post nicht zur Hauszustellung verpflichtet ist. Diese Bestimmung ist zusammen mit der Hauszustellung im 3. Kapitel Grundversorgung mit Postdiensten,

1. Abschnitt Verpflichtung, geregelt und enthält auch nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung eine Verpflichtung der Post, den betroffenen Empfängerkunden eine Ersatzlösung anzubieten.

11. Die Post verneint einen grundsätzlichen Rechtsanspruch auf Hauszustellung und bestreitet die Legitimation der Gesuchsteller. Sie stellt sich auf den Standpunkt, dass sich die Gesuchsteller einzig mittels Aufsichtsbeschwerde gestützt auf Art. 71 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1969 (VwVG, SR 172.021) an die PostCom wenden können. Diese könne darauf ein Aufsichtsverfahren, nicht aber ein ordentliches Verwaltungsverfahren durchführen. Nachfolgend sind deshalb das anzuwendende Verfahren und die Parteistellung der Gesuchsteller zu prüfen.

12. Wie oben dargelegt, hat die PostCom bei Streitigkeiten über die Hauszustellung oder Ersatzlösung gestützt auf Art. 22 Abs. 2 Bst. e in Verbindung mit Art. 14 Abs. 3 sowie 24 Abs. 2 PG Verfügungskompetenz. Daraus folgt zwangsläufig, dass die Prüfung der Verpflichtung zur Hauszustellung und der Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG im Rahmen eines ordentlichen Verwaltungsverfahrens nach den Art. 7 ff. VwVG erfolgen. Wie das Verfahren oder die Eingabe (Gesuch oder Anzeige) dabei bezeichnet wird, ist unerheblich. Die Argumentation der Post, dass es sich vorliegend um ein Verfahren nach Art. 71 VwVG handelt, ist demgegenüber nicht stichhaltig. Die Post verkennt, dass sich die Verfügungskompetenz der PostCom direkt auf spezialgesetzliche Bestimmungen im Postgesetz stützt, die der Aufsichtsbeschwerde gemäss Art. 71 VwVG vorgehen. Die Aufsichtsbeschwerde nach Art. 71 VwVG ist als formloser Rechtsbehelf subsidiär (vgl. Zibung in: Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, Zürich 2009, N 11 zu Art. 71). Sie kommt deshalb vorliegend nicht zur Anwendung. Daran ändert nichts, dass gemäss Erläuterungsbericht zur VPG den Betroffenen die Aufsichtsbeschwerde offen stehen soll (Erläuterungsbericht VPG, Art. 31, S. 18). Ein Erläuterungsbericht zu einer Verordnung vermag eine gesetzliche Regelung nicht umzustossen. Unbehilflich ist auch ein Verweis auf die Ausführungen in der Botschaft zum Postgesetz, wonach Kundinnen und Kunden die Aufsichtsbehörde (d.h. die PostCom) mittels Anzeige auf allfällige Verletzungen des Grundversorgungsauftrages aufmerksam machen können (Botschaft zum Postgesetz, Art. 12 [heute Art. 13], S. 5219). Diese Passage bezieht sich auf Postkundschaft, welche Dienstleistungen aus dem Grundversorgungsauftrag beansprucht und mit der Post demzufolge in einem zivilrechtlichen Verhältnis steht. Ein solches fehlt aber zwischen der Post und den Empfängerinnen und Empfängern von Postsendungen, so dass die Streitigkeiten aufgrund der Verpflichtung zur Hauszustellung im Rahmen der Grundversorgung – bzw. dem daraus folgenden grundsätzlichen Rechtsanspruch der Empfänger – öffentlich-rechtlichen Grundsätzen unterstehen. Die Aussage in der Botschaft ist daher nicht auf die Verfahren über Streitigkeiten betreffend die Hauszustellung und den Briefkastenstandort anwendbar.

13. Die Parteistellung in Verwaltungsverfahren richtet sich nach Art. 6 VwVG. Demgemäss gelten als Parteien Personen, deren Rechte oder Pflichten die Verfügung berühren soll. Zudem hat Parteistellung, wem ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht. Damit verweist Art. 6 auf Art. 48 VwVG, der die Legitimation im Beschwerdeverfahren regelt und gleich lautet wie Art. 89 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110). Laut Rechtsprechung des Bundesgerichts ist zur Beschwerde berechtigt und hat demzufolge auch Parteistellung, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Dieses kann rechtlicher oder bloss tatsächlicher Natur sein und braucht mit dem Interesse, das durch die vom Beschwerdeführer als verletzt bezeichnete Norm geschützt wird, nicht übereinzustimmen. Immerhin muss der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen, womit die Popularbeschwerde ausgeschlossen wird. Schutzwürdig ist das Interesse, wenn der Beschwerdeführer einen praktischen Nutzen am Ausgang des Beschwerdeverfahrens hat und dadurch einen materiellen oder ideellen Nachteil von sich abwenden kann (vgl. BGE 139 II 328 E. 3.2 m.H, 123 II 376 E. 2; Isabelle Häner in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler, Kommentar VwVG, Zürich/St. Gallen 2008, N 18 ff. zu Art. 48; Marantelli-Sonanini/Huber in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, Zürich 2009, N 16 zu Art. 6). Diese Voraussetzungen sind bei den Empfängern von Postsendungen bei Streitigkeiten über die Hauszustellung generell und bei den Gesuchstellern im Besonderen erfüllt: Ein schutzwürdiges Interesse an der Frage, ob die Hauszustellung im Einzelfall gewährleistet wird, liegt zweifellos vor. Dieses ist sowohl rechtlicher (Art. 31 VPG) als auch tatsächlicher Natur (mühelose Entgegennahme der täglichen Postsendungen). Die Gesuchsteller als Empfänger und Liegenschaftseigentümer erleiden somit mit dem Entscheid der Post, keine

Hauszustellung an ihrem Domizil zu erbringen, einen Nachteil, der sowohl materiell als auch ideell ist. Zudem sind die Empfänger durch den Entscheid der Post im Einzelfall offensichtlich stärker als jedermann betroffen und stehen dadurch in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache.

14. Hinzu kommt, dass im Verfahren über die Hauszustellung oder Ersatzlösung nach Art. 31 VPG im Grundsatz das Dispositionsprinzip vorherrscht. Den Parteien steht es frei, einen anderen Zustellort zu vereinbaren oder eine alternative Zustellform zu wählen (vgl. auch Art. 31 Abs. 2 Bst. b VPG). Die Gesuchsteller können über den Verfahrensgegenstand, das heisst Art und Ort der Zustellung bestimmen, indem Sie Ihre Anträge zurückziehen und der Lösung der Post zustimmen. Die PostCom schreibt in solchen Fällen das Verfahren ab. Den Gesuchstellern kommt somit bei Streitigkeiten über die Hauszustellung Parteistellung zu und sie haben Anspruch auf das rechtliche Gehör, Akteneinsicht sowie den Erlass einer anfechtbaren Verfügung.

15. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die PostCom bei Streitigkeiten über die Hauszustellung oder über eine Ersatzlösung nach Art. 31 VwVG zuständig ist und Verfügungskompetenz hat. Das Verfahren ist ein ordentliches Verwaltungsverfahren und richtet sich nach

Art. 7 ff VwVG. Den Gesuchstellern kommt darin Parteistellung zu. Hingegen kommt der Gemeinde Luthern im vorliegenden Verfahren mangels einer besonderen Beziehung zur Streitsache keine Parteistellung zu.

Materielles

16. Gemäss Art. 14 Abs. 3 PG erfolgt die Hauszustellung in allen ganzjährig bewohnten Siedlungen. Für einzelne Haushalte, die nur mit unverhältnismässigen Schwierigkeiten erreichbar sind, kann der Bundesrat Ausnahmen vorsehen. Diese Bestimmung wird in Art. 31 VPG präzisiert. Demnach ist die Post nach Abs. 1 zur Hauszustellung von Postsendungen verpflichtet, wenn (a) das betreffende Haus zu einer Siedlung, bestehend aus mindestens fünf ganzjährig bewohnten Häusern auf einer maximalen Fläche von einer Hektare, gehört oder (b) die Wegzeit für die Bedienung eines ganzjährig bewohnten Hauses von einer Siedlung nach Bst. a aus insgesamt nicht mehr als zwei Minuten beträgt. Die zwei Minuten Wegzeit sind laut Erläuterungsbericht zur Postverordnung (Art 31, S. 17) als je eine Minute für den Hin- und Rückweg beziehungsweise als zwei Minuten für den zusätzlichen Weg auf der Zustelltour zu verstehen. Sie beziehen sich – wo diese möglich ist – auf die Zustellung mit motorisierten Fahrzeigen und entsprechen ca. 1 km.

17. Der Weiler Brüschknubel besteht aus einem landwirtschaftlichen Betrieb sowie zwei bis drei Haushaltungen und stellt damit keine Siedlung im Sinne von Art. 31 Abs. 1 Bst. a VPG dar. Die Post weist nicht aus, wo die nächstgelegene ganzjährig bewohnte Siedlung ist und wieviel die Wegzeit von dort beträgt. In Anbetracht der Lage und der vorherrschenden Topographie liegt Brüschknubel jedoch offensichtlich ausserhalb der vom Gesetz- und Verordnungsgeber beabsichtigten Verpflichtung der Post zur Hauszustellung.

18. Die Gesuchsteller verweisen auf das Schreiben der Post vom 13. Februar 2014, mit welchem die Post Hauszustellung anbot, und machen damit sinngemäss einen Vertrauensschutz geltend. Der Anspruch auf Vertrauensschutz stützt sich auf Art. 9 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101). Daraus ergibt sich nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ein „Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden“ (BGE 129 I 161, 170). Voraussetzungen sind, dass eine Vertrauensgrundlage durch eine unrichtige oder allenfalls unter gewissen Voraussetzungen auch unterbliebene Auskunft geschaffen wurde, ein darauf gegründetes berechtigtes Vertrauen entstanden ist, welches dazu führte, dass die betroffene Person „nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sich nicht mehr rückgängig machen lassen“ (Christoph Rohner, in: Bernhard Ehrenzeller/ Benjamin Schindler/ Rainer J. Schweizer/ Klaus A. Vallender (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A., Zürich/St. Gallen 2014, N 39 ff. zu Art.9 BV m.H.). Schliesslich ist eine Interessenabwägung zwischen dem Vertrauensschutz und den gegenüberstehenden öffentlichen Interessen vorzunehmen (Rohner, a.a.O., N 48 zu Art. 9 BV; Giovanni Biaggini, Kommentar BV, Zürich 2007, N 13 ff. zu Art. 9; Ulich Häfelin/ Georg Müller/ Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2010, Rz. 627 ff.) Die Gesuchsteller machen keine Dispositionen im Nachgang zum Schreiben der Post vom 13. Februar 2014 geltend, weshalb der Vertrauensschutz vorliegend nicht greift. Dasselbe gilt auch für das von den Gesuchstellern und der Gemeinde Luthern behauptete Vorgehen der Post im Zusammenhang mit der Optimierung der Zustellkreise in den Nullerjahren. Es ist nicht erstellt, dass die Post damals Zusicherungen gab, dauerhaft die Hauszustellung in Brüschknubel zu erbringen bzw. bei einem Wechsel des Zustellkreises auch in einem späteren Zeitpunkt die Hauszustellung von Hergiswil zu gewährleisten.

19. Besteht keine Verpflichtung zur Hauszustellung, so hat die Post der Empfängerin oder dem Empfänger gemäss Art. 31 Abs. 3 VPG eine Ersatzlösung anzubieten. Sie kann die Frequenz der Zustellung reduzieren oder einen anderen Zustellpunkt bezeichnen. Die Empfängerin oder der Empfänger ist vorgängig anzuhören. Weitergehende Vorgaben macht die VPG nicht. Mit Schreiben vom 31. März 2014 lehnte die Post die Aufnahme der Hauszustellung ab und schlug den Ge- suchstellern drei Varianten für die Zustellung vor: tägliche Zustellung der Sendungen in der Agentur in Luthern und Abholung durch die Empfänger; tägliche Zustellung in einen neu zu errichtenden Ablagekasten im Weiler Lindenstöckli; tägliche Zustellung in einen zu errichtenden Ablagekasten bei der Abzweigung Oberholz/Ferch in Hergiswil. Die von der Postgesetzgebung beabsichtigte Sicherstellung der Zustellung ist somit gewährleistet. Eine Anhörung fand anlässlich einer Besprechung vor Ort am 28. März 2015 statt.

20. Die VPG regelt die Verpflichtung zur Hauszustellung in Art. 31, der im 3. Kapitel „Grundversorgung mit Postdiensten“, 1. Abschnitt „Verpflichtung“, eingeordnet ist. Gemäss Art. 31 Abs. 3 VPG hat die Post eine Ersatzlösung anzubieten, wenn keine Verpflichtung zur Hauszustellung besteht. Nach dem Wortlaut der Bestimmung ist die Post demnach in diesen Fällen verpflichtet, eine Ersatzlösung anzubieten. Aus der Systematik der Postverordnung wird ersichtlich, dass die Ersatzlösung – wie die Hauszustellung – im Kapitel Grundversorgung, Abschnitt „Verpflichtung“ geregelt ist. Weiter ist die Post im Rahmen Grundversorgung zur Beförderung von Postsendungen verpflichtet. Die Beförderung umfasst sämtliche Prozesse von der Annahme bis zur Zustellung (vgl. auch die Definition der Postdienste in Art. 2 Bst. a PG). Daraus folgt, dass die Post in jedem Fall dafür zu sorgen hat, Postsendungen der Grundversorgung zuzustellen, auch wenn sie nicht zur Hauszustellung verpflichtet ist. Die Ersatzlösung nach Art. 31 Abs. 3 VPG ist demnach ebenfalls Teil der Grundversorgung. Somit untersteht die Post im Rahmen des vorliegenden Verfahrensgegenstands der Grundrechtsbindung.

21. Die Gesuchsteller bezeichnen die Vorschläge der Post als nicht vereinbar mit ihren Bedürfnissen [.]. Sie machen damit eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips nach Art. 5 BV der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) durch die Post geltend. Laut Praxis und Lehre und ist die Post als öffentliches Unternehmen im Bereich der Grundversorgung an die Grundrechte gebunden. Umstritten ist die Bindung an die Grundrechte nur für den Bereich der Wettbewerbsdienste (Verfügung 1/2014 der PostCom vom 30. Januar 2014, Erw. 14, Rainer J. Schweizer in: St. Galler Kommentar BV, N 41 f. zu Art. 35 BV m.H.; Markus Schefer, Grundrechtliche Schutzpflichten und die Auslagerung staatlicher Aufgaben, AJP 2002, S. 1131 ff.).

22. Staatliches Handeln muss gemäss Art. 5 BV im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Das bedeutet, dass die Massnahme (konkret die Zustellung gemäss einer von der Post vorgeschlagenen Variante) zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels (der effizienten Zustellung bzw. kostengünstigen Grundversorgung) geeignet und erforderlich sein muss. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden (vgl. Häfelin/Haller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 581).

23. Die Zustellung in einen Ablagekasten an der Abzweigung Oberholz/Ferch ist gegenüber der Hauszustellung geeignet und auch erforderlich, um die Effizienz der Zustellung zu verbessern. Es ist keine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ersichtlich (vgl. Häfelin/Haller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 591), zumal der vorgeschlagene Zustellort den zum Weiler Brüschknubel am nächsten gelegene Punkt auf dem Weg des Zustellboten darstellt. Was das Verhältnis des angestrebten Zwecks zu den Belastungen der Betroffenen anbelangt, so ist zwar anzuerkennen, dass die Situation der Gesuchsteller besondere Bedürfnisse zur Folge hat. Die PostCom kommt jedoch zum Schluss, dass ein 240 m vom Haus entfernter Briefkasten in Anbetracht der Lage des Weilers zumutbar ist, zumal die Gemeinde Luthern die erforderliche Zustimmung zum Wechsel der Postleitzahl gegeben hat. Damit steht der Umsetzung dieser Ersatzlösung nichts mehr im Wege. Die Post hat zudem in ihrem Schreiben vom 6. August 2015 zugesichert, keine Kosten für den Postleitzahlwechsel zu erheben. Ob und welche Gebühren die Gemeinde Luthern für ihre Tätigkeit, das heisst für den Antrag an die Post um Wechsel der Postleitzahl, den Gesuchstellern in Rechnung stellt, ist nicht bekannt, es ist jedoch davon auszugehen, dass sie sich im Rahmen belaufen werden. Den Gesuchstellern entsteht mit dem Wechsel der Postleitzahl zweifellos ein zusätzlicher Aufwand (Adressänderungen), der jedoch auch im Falle einer Hauszustellung von Hergiswil aus angefallen wäre. Die Ersatzmassnahme der Post, die eine tägliche Zustellung in einen Ablagekasten an der Abzweigung Oberholz/Ferch vorsieht, ist daher verhältnismässig. Damit erübrigt sich die Prüfung der Verhältnismässigkeit der weiteren von der Post vorgeschlagenen Ersatzlösungen.

24. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Post nicht zur Hauszustellung am Wohnort der Gesuchsteller verpflichtet ist. Der Vorschlag der Post für eine tägliche Zustellung in einen Ablagekasten bei der Abzweigung Oberholz/Ferch entspricht dem Verhältnismässigkeitsprinzip.

25. Art. 4 Abs. 1 Bst. h des Gebührenreglements der Postkommission (SR 783.018) sieht für Verfügungen im Zusammenhang mit Streitigkeiten betreffend die Hauszustellung eine Pauschale in der Höhe von Fr. 200.- vor. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Kosten den Gesuchstellern auferlegt.