Totalrevision des Bundesgesetzes über den Schutz der Kulturgüter bei bewaffneten Konflikten

Erläuternder Bericht

zur Totalrevision des Bundesgesetzes über den Schutz der Kulturgüter bei bewaffneten Konflikten (SR 520.3)

2012–... 1

Übersicht

Ziele der vorliegenden Totalrevision des Bundesgesetzes über den Schutz der Kulturgüter bei bewaffneten Konflikten (im Folgenden KGSG genannt, SR 520.3) sind insbesondere die Erweiterung des bestehenden Geltungsbereichs des KGSG auf wirksame Präventions- und Schadensbewältigungsmassnahmen im Zusammenhang mit Katastrophen und Notlagen, die Ausführung des Zweiten Protokolls zum Haager Abkommen von 1954 für den Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten (im Folgenden Zweites Protokoll genannt) und die Umsetzung der durch die Revisionen von verschiedenen Bundesgesetzen entstandenen Änderungen.

Ausgangslage

Das KGSG entstand - seinem Erlasstitel entsprechend - im Hinblick auf den Schutz der Kulturgüter bei bewaffneten Konflikten. Der Schutz der Kulturgüter wurde dabei als «eine nationale Aufgabe und ein Beitrag zur geistigen Landesverteidigung» 1 verstanden. Aufgrund der veränderten Gefährdungslage rücken heute Katastrophen und Notlagen in den Vordergrund, dementsprechend haben sich auch die Bedürfnisse der Kantone und Gemeinden gewandelt. Standen das Haager Abkommen für den Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten (im Folgenden Haager Abkommen genannt) und damit auch das KGSG noch unter dem Einfluss der Erinnerungen an die massiven Zerstörungen namentlich während des Zweiten Weltkrieges und des Kalten Krieges, so haben Ereignisse in der jüngeren Vergangenheit gezeigt, dass der Geltungsbereich des KGSG im Hinblick auf den Schutz der Kulturgüter bei Katastrophen und Notlagen zu erweitern ist. Dementsprechend soll der Geltungsbereich des KGSG angepasst werden.

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

Das geltende Bundesgesetz über den Schutz der Kulturgüter bei bewaffneten Konflikten (im Folgenden KGSG genannt, SR 520.3)2 stammt aus dem Jahre 1966. Sowohl auf nationaler wie auch auf internationaler Ebene hat sich das Recht in den letzten Jahrzehnten weiterentwickelt und wurde durch Revisionen zum Teil erheblich verändert. Vor allem ist das Zweite Protokoll vom 26. März 1999 zum Haager Abkommen von 1954 für den Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten (im Folgenden Zweites Protokoll genannt, SR 0.520.33)3 im KGSG umzusetzen. Eine Totalrevision ist deswegen angezeigt. Mit dem KGSG sind auch die Verordnung über den Schutz der Kulturgüter bei bewaffneten Konflikten (KGSV, SR 520.31) sowie die dazugehörigen Weisungen4 zu revidieren.

Aufgrund der veränderten Gefährdungslage rücken heute Katastrophen und Notlagen in den Vordergrund, dementsprechend haben sich auch die Bedürfnisse der Kantone und Gemeinden gewandelt. Standen das Haager Abkommen für den Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten (im Folgenden Haager Abkommen genannt, SR 0.520.3)5 und damit auch das KGSG noch unter dem Einfluss der Erinnerungen der massiven Zerstörungen namentlich während des Zweiten Weltkrieges und des Kalten Krieges, so haben Ereignisse in der jüngeren Vergangenheit gezeigt, dass der Geltungsbereich im Hinblick auf den Schutz der Kulturgüter bei Katastrophen und Notlagen zu erweitern ist.

Für den Schutz von Kulturgütern im Rahmen von Schadensereignissen, welche sich zu Friedenszeiten (im Gegensatz zu bewaffneten Konflikten) ereignen, gibt es auf internationaler Ebene keine spezifischen für die Schweiz verbindlichen Regelungen. Es liegt somit an ihr, hierfür rechtliche Grundlagen zu schaffen. Mit der gegenwärtigen Revision des KGSG sollen Regelungen auf Stufe Bund geschaffen werden wie z. B. diejenigen zur Kennzeichnung von Kulturgütern in Friedenszeiten, zur Ausbildung von Personal von kulturellen Institutionen von nationaler Bedeutung, zur Zusammenarbeit aller involvierten Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes und zu vorbereitenden Massnahmen, welche die Auswirkungen von Katastrophen und Notlagen vermindern können. Dies bedeutet jedoch eine Ausdehnung des heute

2 Zur besseren Lesbarkeit wird nachfolgend die Abkürzung KGSG verwendet. 3 Abgeschlossen in Den Haag am 26. März 1999; von der Bundesversammlung genehmigt am 19. März 2004; Schweizerische Ratifikationsurkunde hinterlegt am 9. Juli 2004, in Kraft getreten für die Schweiz am 9. Oktober 2004. Zur besseren Lesbarkeit wird nachfolgend die Abkürzung Zweites Protokoll verwendet. 4 Weisung vom 15. März 1989 des EJPD über den Ausweis für Personal des KGS, Weisungen vom 15. März 1989 des EJPD über das Anbringen der Kulturgüterschilder, Weisungen vom 04. April 1995 des Bundesamtes für Zivilschutz betreffend den Bau von Schutzräumen für Kulturgüter, Weisungen vom 07. August 2009 des BABS über die Herstellung, Handhabung, Verarbeitung und Lagerung von Mikrofilmen im Bereich des KGS, Weisungen vom 08. August 2011 des VBS über Bundesbeiträge an Sicherstellungsdokumentationen und Sicherheitskopien im Bereich des KGS. 5 Abgeschlossen in Den Haag am 14. Mai 1954; von der Bundesversammlung genehmigt am 15. März 1962; Schweizerische Beitrittsurkunde hinterlegt am 15. Mai 1962; in Kraft getreten für die Schweiz am 15. August 1962

bestehenden Geltungsbereiches des KGSG (Präventions- und Schadensbewältigungsmassnahmen im Zusammenhang mit bewaffneten Konflikten) auf die wirksamen Präventions- und Schadensbewältigungsmassnahmen im Zusammenhang mit natur- oder zivilisationsbedingten Katastrophen und Notlagen (nachfolgend thematische Erweiterung genannt). Unter Gesamtwürdigung aller Umstände (siehe unten Ziffer 1.2) ist die thematische Erweiterung gestützt auf Artikel 61 Absatz 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) möglich. Sie wird folglich als verfassungsmässig erachtet.

Auch ein möglicher bewaffneter Konflikt darf jedoch nicht für alle Zeit ausgeschlossen werden.

1.2 Normkonzept

Im Zusammenhang mit der Erarbeitung des Normkonzepts prüfte das Bundesamt für Bevölkerungsschutz (BABS) insbesondere folgende Punkte: die Verfassungsmässigkeit der thematischen Erweiterung, die Umsetzung völkerrechtlicher Bestimmungen (v. a. die des Zweiten Protokolls) im Landesrecht, die zu übernehmenden Änderungen anderer Bundesgesetze sowie die rechtlichen Grundlagen anderer Länder im Bereich des Kulturgüterschutzes. Im Rahmen der Prüfung der Verfassungsmässigkeit der thematischen Erweiterung stellte sich dabei die Frage, wie weit die thematische Erweiterung im Rahmen der heutigen BV möglich ist, dies insbesondere im Hinblick auf die Kulturhoheit der Kantone gemäss Artikel 69 BV. Beim Kulturgüterschutz handelt es sich um einen Teil des Zivilschutzes. Die Hauptaufträge des Zivilschutzes werden in Artikel 61 Absätze 1 und 2 BV umschrieben. Demnach kann der Zivilschutz sowohl im Rahmen von bewaffneten Konflikten (Art. 61 Abs. 1 BV) als auch im Rahmen von Katastrophen und Notlagen (Art. 61 Abs. 2 BV) eingesetzt werden. Die genannten Hauptaufträge wurden ursprünglich zwar als gleichwertig erachtet, jedoch steht Artikel 61 Absatz 2 BV aufgrund der heutigen Gefahren- und Bedrohungslage im Vordergrund. Daher wird die thematische Erweiterung im Bereich des Kulturgüterschutzes als zeitgemäss und demnach sinnvoll erachtet. Geprüft wurde in diesem Zusammenhang aber auch eine mögliche Einschränkung der Kulturhoheit der Kantone gemäss Artikel 69 Absatz 1 BV. Da die thematische Erweiterung aber lediglich den Schutz der Kulturgüter bei Katastrophen und in Notlagen ermöglichen soll, wird die Substanz der Kulturhoheit durch die geplante Anpassung des Geltungsbereichs nicht eingeschränkt. Somit ist die thematische Erweiterung gestützt auf Artikel 61 Absatz 2 BV möglich und demnach auch verfassungsmässig.

Im Normkonzept wurden insbesondere auch die noch einzuordnenden Thematiken des Haager Abkommens aufgeführt (militärische Notwendigkeit, Besetzung, militärische Massnahmen, Transport, Anwendung des Haager Abkommens im Falle einer Besetzung). Im Rahmen der Erarbeitung des Gesetzestextes wurde aber entschieden, dass diese Normen direkt anwendbar (self-executing) sind und ihr Inhalt nicht durch das Landesrecht weiter konkretisiert werden muss.

1.3 Parlamentarischer Vorstoss

Nationalrat Geri Müller reichte am 17. Dezember 2010 die Motion «Kulturgüter in Friedenszeiten schützen» (10.4150 – Motion) ein. Der Bundesrat wurde dabei gemäss dem eingereichten Text beauftragt, die Kulturgüterschutz-Gesetzgebung an die aktuellen Herausforderungen und Rahmenbedingungen anzupassen, um einen besseren und zeitgemässen Schutz unserer Kulturgüter vor den Auswirkungen von Schadenereignissen aller Art zu ermöglichen. Der Motionär führte zudem in seiner Begründung aus, dass heute v. a. Brände, Wasserschäden, Erdbewegungen und andere Schadenereignisse den Bestand unseres kulturellen Erbes gefährden. Daher bedauert er, dass sich der Kulturgüterschutz (KGS) bislang auf den Fall kriegerischer Auseinandersetzungen beschränkt und fordert eine Anpassung des Geltungsbereichs.

Im Oktober 2010 wurden die Arbeiten zur Revision des KGSG vom BABS begonnen. Deshalb erachtete der Bundesrat diese in seiner Stellungnahme vom 23. Februar 2011 als geeignetes Mittel, um die geforderten Anpassungen zu erreichen, und sah keinen Bedarf für weiter gehende Massnahmen. Er beantragte dem Parlament, die Motion abzulehnen.6 Die Motion wurde bisher im Plenum noch nicht behandelt.

1.4 Schwerpunkte der Revision

Im Entwurf zum Bundesgesetz über den Schutz der Kulturgüter (im Folgenden E- KGSG genannt) sollen, neben der thematischen Erweiterung, vor allem die durch Revisionen, unter anderem jene der BV oder des Bundesgesetzes über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz (BZG, SR 520.1), entstandenen Änderungen in der schweizerischen Gesetzgebung berücksichtigt sowie die Bestimmungen des Zweiten Protokolls in der Schweizer Gesetzgebung umgesetzt werden. Dabei sind insbesondere der «verstärkte Schutz» oder der «Bergungsort», der international auch unter dem Begriff «Save Haven» bekannt ist, zu regeln sowie der Begriff «Sichern» entsprechend der Definition des Zweiten Protokolls anzupassen. Des Weiteren soll auch das Personal von kulturellen Institutionen, welche bewegliche Kulturgüter von nationaler Bedeutung besitzen, das Ausbildungsangebot des BABS nutzen können.

2 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln

Erlasstitel Aufgrund der thematischen Erweiterung wird der Erlasstitel des Gesetzes ergänzt. So nennt dieser neu nicht nur bewaffneten Konflikte, sondern auch Katastrophen und Notlagen. Zwar wird auf die Einführung eines Kurztitels verzichtet, jedoch wird aus praktischen Gründen «KGSG» als offizielle Abkürzung eingeführt.

Ingress Da neu das Zweite Protokoll umgesetzt wird, muss dieses im Ingress aufgeführt werden. Ferner stützt sich der E-KGSG aufgrund der Revision der BV von 1999 neu

6 Text von Curia Vista.

auf Artikel 61 Absätze 1 und 2 BV. Des Weiteren erfährt der Ingress formelle Änderungen.

1 Abschnitt: Allgemeine Bestimmungen

Art. 1 Gegenstand Bisher wurden Kulturgüter bei bewaffneten Konflikten geschützt. Mit der thematischen Erweiterung sollen Kulturgüter neu auch bei Katastrophen und in Notlagen geschützt werden. Der Kulturgüterschutz ist dabei Teil des Zivilschutzes. Die Hauptaufträge des Zivilschutzes werden in Artikel 61 Absätze 1 und 2 BV umschrieben. Demnach kann der Zivilschutz sowohl im Rahmen von bewaffneten Konflikten (Art. 61 Abs. 1 BV) als auch im Rahmen von Katastrophen und Notlagen (Art. 61 Abs. 2 BV) eingesetzt werden. Die genannten Hauptaufträge wurden ursprünglich zwar als gleichwertig erachtet, jedoch steht Artikel 61 Absatz 2 BV aufgrund der heutigen Gefahren- und Bedrohungslage im Vordergrund. Daher wird die thematische Erweiterung im Bereich des Kulturgüterschutzes als zeitgemäss und demnach sinnvoll erachtet. Geprüft wurde in diesem Zusammenhang aber auch eine mögliche Einschränkung der Kulturhoheit der Kantone gemäss Artikel 69 Absatz 1 BV. Da die thematische Erweiterung aber lediglich den Schutz der Kulturgüter bei Katastrophen und in Notlagen ermöglichen soll, wird die Substanz der Kulturhoheit durch die geplante Anpassung des Geltungsbereichs nicht eingeschränkt. Somit ist die thematische Erweiterung gestützt auf Artikel 61 Absatz 2 BV möglich und demnach auch verfassungsmässig. Als bewaffnete Konflikte im Sinne dieses Gesetzes gelten erklärte Kriege, andere bewaffnete Konflikte zwischen zwei oder mehreren Staaten und bewaffnete Konflikte, die nicht internationalen Charakter haben. Bei einer Katastrophe handelt es sich um ein Ereignis, dessen Auswirkungen die personellen und materiellen Mittel der betroffenen Gemeinschaft überfordert und Hilfe von aussen bedingt. Dabei kann es sich um ein natur- oder zivilisationsbedingtes Schadensereignis bzw. um einen schweren Unglücksfall handeln. Ausschlaggebend dafür ist, dass die entsprechenden personellen und materiellen Mittel der betroffenen Gemeinschaft überfordert sind. Naturkatastrophen umfassen in der Schweiz insbesondere Erdbeben, Stürme, Überschwemmungen, Lawinenniedergänge, Trockenheit und Waldbrände.7 Zu den zivilisationsbedingten Katastrophen können beispielsweise Grossbrände (Kapellbrücke in Luzern) gezählt werden. Demgegenüber ist eine Notlage eine Situation, die aus einer Entwicklung oder einem Ereignis entsteht und mit den ordentlichen Abläufen nicht bewältigt werden

kann, weil die personellen und materiellen Mittel der betroffenen Gemeinschaft nicht ausreichend sind. Die Notlage kann entsprechend ihrer Definition aus einer gesellschaftlichen Entwicklung oder einem technischen Ereignis entstehen. Im Unterschied zur Katastrophe handelt es sich hier um ein sich entwickelndes Ereignis.

7 Vgl. Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Sicherheitspolitik der Schweiz vom 23. Juni 2010, S. 11 http://www.vbs.admin.ch/internet/vbs/de/home/documentation/bases/sicherheit.parsys.9457.

Bst. a: Artikel 6 regelt die Massnahmen zum Schutz von Kulturgütern bei bewaffneten Konflikten Katastrophen und in Notlagen. Bst. b: Im Anwendungsbereich dieses Gesetzes bestehen entsprechend der BV sowohl für den Bund als auch für die Kantone Zuständigkeiten. Der E-KGSG soll deshalb u. a. die Zusammenarbeit von Bund und Kantonen regeln. Artikel 3 ff. regelt die Aufgaben und die Zusammenarbeit im Bereich Kulturgüterschutz bei bewaffneten Konflikten, Katastrophen und in Notlagen.

Art. 2 Begriffe Bst. a: Bei Gütern handelt es sich entsprechend Artikel 1 Buchstabe a des Haager Abkommens ohne Rücksicht auf Herkunft und Eigentumsverhältnisse um bewegliche oder unbewegliche Güter, die für das kulturelle Erbe von grosser Bedeutung sind, wie z. B. Bau-, Kunst- oder geschichtliche Denkmäler kirchlicher oder weltlicher Art, archäologische Stätten, Gruppen von Bauten, die als Ganzes von historischem oder künstlerischem Interesse sind, Kunstwerke, Manuskripte, Bücher und andere Gegenstände von künstlerischem, historischem oder archäologischem Interesse sowie wissenschaftliche Sammlungen und bedeutende Sammlungen von Büchern, von Archivalien oder von Reproduktionen der oben umschriebenen Kulturgüter. Ferner dienen Gebäude entsprechend Artikel 1 Buchstabe b des Haager Abkommens in der Hauptsache und tatsächlich der Erhaltung oder Ausstellung der hier geschützten beweglichen Gütern, wie z. B. Museen, grosse Bibliotheken, Archive sowie Bergungsorte, in denen im Falle bewaffneter Konflikte, bei Katastrophen und in Notlagen die oben genannten beweglichen Kulturgüter in Sicherheit gebracht werden sollen. Orte sind entsprechend Artikel 1 Buchstabe c des Haager Abkommens Denkmalzentren, die in beträchtlichem Umfang Kulturgüter im Sinne der oben genannten Güter oder Gebäude aufweisen. Bst. b: Kulturgüterschutzräume im Sinne dieses Gesetzes dienen der geschützten Unterbringung für die wertvollsten Teile einer Sammlung oder eines Archivs von nationaler Bedeutung. Bei deren Planung und Bau sollte insbesondere die aktuellste Gefahrenkarte des jeweiligen Kantons beachtet werden. Bst. c: Ein Bergungsort im Sinne dieses Gesetzes wird international auch als «Safe Haven» bezeichnet. Dabei ist ein Bergungsort ein sicherer und zeitlich beschränkter Aufbewahrungsort für bewegliche Kulturgüter, die ein Teil des kulturellen Erbes eines Staates sind und in ihrem Eigentümer- resp. Besitzerstaat akut gefährdet sind. Solche Kulturgüter können unter den genannten Voraussetzungen für eine begrenzte Zeit in der Schweiz sicher aufbewahrt werden. Der Besitzerstaat wird explizit aufgeführt, da ein Staat ohne Regierung ansonsten keine Möglichkeit hätte, einen Bergungsort im Sinne dieses Gesetzes zu benutzen. Der Aufbewahrungsort und die Kulturgüter werden durch anerkannte Fachpersonen des Schweizerischen Nationalmuseums betreut. Eine enge Zusammenarbeit des

BABS mit allen involvierten Bundesstellen (beispielsweise der Fachstelle für Kulturgütertransfer im Bundesamt für Kultur, der Oberzolldirektion, dem Schweizerischen Nationalmuseum, der Fachstelle Immobiliengrundlagen im Bundesamt für Bauten und Logistik oder dem Bundessicherheitsdienst im Bundesamt für Polizei) ist hierzu erforderlich. Es handelt sich dabei um eine vorübergehende treuhänderi-

sche Aufbewahrung im Sinne von Artikel 14 des Bundesgesetzes über den internationalen Kulturgütertransfer (KGTG, SR 444.1).

2 Abschnitt: Aufgaben und Zusammenarbeit im Bereich Kulturgüterschutz

Art. 3 Aufgaben des Bundes Hierbei handelt es sich um Aufgaben verschiedener Bundesstellen z. B. des Bundesamtes für Kultur (BAK), des Bundesamtes für Bauten und Logistik (BBL), der Eidgenössischen Zollverwaltung (EZV) oder des BABS. Abs. 1: Entspricht inhaltlich im Wesentlichen dem bisherigen Artikel 5 Absatz 1. Abs. 2: Die Koordination umfasst beispielsweise vorbereitende Massnahmen betreffend das Kulturgüterschutzinventar mit Objekten von nationaler und regionaler Bedeutung (KGS-Inventar) gemäss Artikel 4 Buchstabe d oder die Vermittlung von Experten des Kulturgüterschutzes. Abs. 3: Es handelt sich hierbei um Kontakte mit kantonalen Kulturgüterschutz- Stellen (KGS-Stellen), den kantonalen Denkmalpflegestellen, den Kantonsarchäologien oder den Fachverbänden, aber auch zur Organisation der Vereinten Nationen für Bildung, Wissenschaft und Kultur (Unesco) oder ausländischen Stellen. Diese ermöglichen die bestehende gute Zusammenarbeit und den kontinuierlichen Austausch. Abs. 4: Dieser Absatz entspricht im Wesentlichen dem bisherigen Artikel 5 Absatz

2 Neu kann der Bund auch Massnahmen zur Durchführung des Zweiten Protokolls

verbindlich vorschreiben. Abs. 5: Artikel 2 KGSV sieht bereits heute verschiedene Kategorien vor, welche auch im Rahmen der letzten Revision des KGS-Inventars von 2009 angewandt wurden. Neu legt der Bundesrat für die Einteilung der Kulturgüter in Kategorien auch die Kriterien fest.

Art. 4 Aufgaben des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz Gemäss Artikel 5 des Zweiten Protokolls sollten die für die Sicherung des Kulturguts zuständigen Behörden bezeichnet werden. Auf Bundesebene ist dies der Fachbereich KGS im BABS. Eine Umschreibung der Aufgaben des BABS wird als sinnvoll erachtet, um eine Abgrenzung zwischen dem BABS als die für die Sicherung des Kulturguts zuständige Behörde und dem Bund gemäss Artikel 3 aufzuzeigen. Die in den Buchstaben a bis g genannten Aufgaben stellen keine Erweiterung des derzeitigen Aufgabengebietes des BABS dar. Bst. b: Das BABS unterstützt die kantonalen Behörden u. a. bei der Vorbereitung und Durchführung der in ihre Zuständigkeit fallenden Massnahmen. Gemäss Artikel 5 Absatz 3 erstellen die Kantone beispielsweise fotografische Sicherheitskopien. Von diesen beschafft sich das BABS gestützt auf Bst. c fotografische Sicherheitskopien und lagert diese im Eidgenössischen Mikrofilmarchiv in Heimiswil ein. Bst. c: Dritte i.S. dieses Gesetzes sind insbesondere die Fach- und Berufsverbände, die Öffentlichkeit oder das Militär.

Bst. d: Beim KGS-Inventar handelt es sich nicht um ein umfassendes Denkmalverzeichnis, sondern um ein Verzeichnis der Kulturgüter von nationaler und regionaler Bedeutung, die im Anwendungsbereich dieses Gesetzes liegen. Bst. e: Die Gewährleistung des Geografischen Informationssystems (GIS) nach Buchstabe e umfasst dabei gemäss Artikel 9 des Bundesgesetzes über Geoinformation (GeolG, SR 510.62) insbesondere das Erheben, Nachführen und Verwalten der Geobasisdaten. Das BABS führt das GIS in Zusammenarbeit mit swisstopo. Bst. f: Es handelt sich um Gesuche gemäss den Artikeln 7 und 8. Bst. g: Gestützt auf Artikel 39 Absatz 2 BZG bildet der Bund das oberste KGS Kader des Zivilschutzes aus. Dadurch sorgt er für die Einheitlichkeit der fachtechnischen Ausbildung des Kulturgüterschutzes. Bst. h: Neu kann das BABS bei Bedarf seitens kultureller Institutionen auch weiteres Fachpersonal ausbilden. Dabei handelt es sich insbesondere um Personal von kulturellen Institutionen, die bewegliche Kulturgüter von nationaler Bedeutung umfassen. Bei kulturellen Institutionen handelt es sich insbesondere um Museen, Archive, Bibliotheken und Aufbewahrungsorte für archäologische Sammlungen. Der Bundesrat kann für diese Ausbildung entsprechende Mindestanforderungen für das Personal von kulturellen Institutionen vorsehen.

Art. 5 Aufgaben der Kantone Abs. 1: Dem Artikel 5 des Zweiten Protokolls entsprechend wird auch hier festgelegt, dass die Kantone jeweils eine für die Sicherung zuständige Stelle bezeichnen. Dieser Absatz entspricht inhaltlich zum Teil dem bisherigen Artikel 4 Absatz 1. Zur Präzisierung wurde auch hier analog Artikel 4 die Sicherung des Kulturguts neu aufgenommen. Die durch den Kanton bezeichnete für die Sicherung des Kulturguts zuständige Stelle unterstützt und berät die kulturellen Institutionen. Abs. 2: Gemäss Artikel 3 Absatz 5 regelt der Bundesrat die Einteilung der Kulturgüter in Kategorien und legt dafür die Kriterien fest. Es ist dabei die Aufgabe der Kantone, die auf ihrem Gebiet liegenden Kulturgüter, die im Fall eines bewaffneten Konfliktes, einer Katastrophe oder einer Notlage geschützt werden müssen, entsprechend zu erfassen. Mit Hilfe dieser Auflistung der Kulturgüter der Kantone erstellt das BABS gemäss Artikel 4 Buchstabe d ein KGS-Inventar. Dieser Absatz entspricht teilweise dem bisherigen Artikel 4 Absatz 2; demnach bezeichnen die Kantone bereits heute die auf ihrem Gebiet liegenden Kulturgüter. Abs. 3: Sicherstellungsdokumentationen sind Dokumente aller Art wie Originale und Kopien von Bauplänen, Zeichnungen, Fotografien, fotogrammetrische Aufnahmen mit den Ergebnissen der stereoskopischen Auswertung, Materialbeschreibungen, Baugeschichten sowie fotografische Wiedergaben solcher Unterlagen, die es ermöglichen, ein beschädigtes unbewegliches Kulturgut wieder instand zu stellen, wieder aufzubauen oder wenigstens dokumentarisch der Nachwelt zu überliefern. Fotografische Sicherheitskopien (oder auch Mikrofilme genannt) sind fotografische Wiedergaben von handschriftlichen oder gedruckten Texten, von Zeichnungen, Abbildungen und anderen flächenartigen Gegenständen wie Herbarien und dergleichen. Sie werden in der Regel aus Kosten- und Raumersparnisgründen in der

höchstzulässigen Verkleinerung hergestellt und grundsätzlich nur dann verwendet, wenn das Original nicht mehr verfügbar ist.8 Abs. 4: Die Planung von Notfallmassnahmen zum Schutz gegen Feuer oder Gebäudeeinsturz ist eine der in Artikel 5 des Zweiten Protokolls genannten Sicherungsmassnahmen. Abs. 5: Gemäss Artikel 46 Absatz 4 BZG können die Kantone die Eigentümerin oder den Eigentümer sowie die Besitzerin oder den Besitzer unbeweglicher oder beweglicher Kulturgüter von nationaler Bedeutung verpflichten, bauliche Massnahmen zu deren Schutz zu treffen oder zu dulden. Abs. 6: Wie bis anhin sollen die Kantone Kulturgüterschutzspezialistinnen und Kulturgüterschutzspezialisten des Zivilschutzes ausbilden.

3 Abschnitt: Massnahmen zum Schutz von Kulturgütern

Art. 6 Abs. 1: Bereits mit Artikel 3 des Haager Abkommens verpflichtet sich die Schweiz, in Friedenszeiten die «Sicherung» des auf ihrem Staatsgebiet befindlichen Kulturguts gegen die voraussehbaren Folgen eines bewaffneten Konflikts vorzubereiten und dafür alle geeigneten Massnahmen zu treffen. Das Haager Abkommen präzisiert die geeigneten Massnahmen nicht. Erst Artikel 5 des Zweiten Protokolls nennt einzelne Massnahmen. Gemäss Artikel 6 sollen diese Massnahmen nicht nur im Hinblick auf einen bewaffneten Konflikt getroffen werden, sondern auch im Hinblick auf Katastrophen und Notlagen. Zudem wurde die Schweiz mit Artikel 4 Absatz 1 des Haager Abkommens verpflichtet, das auf ihrem Hoheitsgebiet oder auf dem Hoheitsgebiet anderer Vertragsstaaten befindliche Kulturgut zu respektieren. Gemäss Artikel 4 Absatz 2 des Haager Abkommens darf von den in Artikel 4 Absatz 1 des Haager Abkommens erwähnten Verpflichtungen nur in denjenigen Fällen abgewichen werden, in denen die militärische Notwendigkeit dies zwingend erfordert. Artikel 6 des Zweiten Protokolls definiert, wann die zwingende militärische Notwendigkeit nach Artikel 4 Absatz 2 des Haager Abkommens geltend gemacht werden kann. Abs. 2: Insbesondere folgende zivile Schutzmassnahmen materieller oder organisatorischer Art können geeignet sein, schädigende Auswirkungen eines bewaffneten Konfliktes, einer Katastrophe oder einer Notlage auf Kulturgüter zu verhindern oder zu mildern:

• Die Erstellung von Verzeichnissen: Auf nationaler Ebene z. B. das KGS-Inventar oder aber im Zusammenhang mit Institutionen im Rahmen der Inventarisierung der einzelnen Sammlungsobjekte z. B. Bibliothekskataloge.

• Die Sicherstellung von Kenntnissen über Kulturgüter durch Sammlungen von Sicherstellungsdokumentationen und fotografischen Sicherheitskopien (auch Mikrofilme genannt): Diese gehören neben den baulichen Massnahmen zu den wichtigsten Vorkehrungen, die zur Erhaltung des kulturellen Erbes getroffen werden müssen. Für besonders schutzwürdige Kulturgüter haben deshalb die Stellen, die gemäss

8 BBl 1966 I 149, S. 156 f.

kantonalen Bestimmungen für die Schutzmassnahmen verantwortlich sind, die Sicherstellung mit Hilfe von Dokumenten anzuordnen.9

• Die Planung von Notfallmassnahmen zum Schutz gegen Feuer oder Gebäudeeinsturz: Notfallmassnahmen zum Schutz gegen Feuer oder Gebäudeeinsturz umfassen sowohl konzeptionelle als auch praktische Aspekte. Dazu gehören vorbereitende Massnahmen, wie z. B. ein Inventar der beweglichen Kulturgüter, eine Evakuationsplanung, ein Einsatzkonzept oder eine Einsatzplanung. Diese vorbereitenden Massnahmen werden mit Vorteil durch die Feuerwehr, den Zivilschutz, die Polizei und weitere Fachleute erarbeitet. Sie ermöglichen im Ereignisfall, zusammen mit genügend geschultem Personal und ausreichend Verpackungs- und Transportmaterial, ein koordiniertes und rasches Handeln im Rahmen der Evakuierung und der nachträglichen Lagerung von beweglichen Kulturgütern. Auch sollten durch diese konzeptionellen Arbeiten Schwachstellen an Gebäuden erkannt werden, so dass vorgängig Brandschutzmassnahmen und allenfalls auch vorbereitende Massnahmen zur Vorbeugung eines Gebäudeeinsturzes getroffen werden können. Ein Inventar und eine Sicherstellungsdokumentation von einem Objekt ermöglichen im Falle einer Beschädigung eine Sicherung resp. einen Wiederaufbau oder eine Wiederherstellung des Kulturgutes. Die Notfallmassnahmen umfassen somit organisatorische (z. B. Evakuationsplanung, Einsatzkonzept und -planung, Sicherstellungsdokumentation, Kulturgüterschutzräume, Notdepots und Kühlhäuser), materielle (z. B. Verpackungsmaterial, Transportmöglichkeiten) und personelle (z. B. genügend ausgebildetes Personal) Aspekte.

• Die Vorbereitungen der Verlagerung von beweglichem Kulturgut: Diese umfassen gegebenenfalls ein Verzeichnis der beweglichen Kulturgüter; genügend ausgebildetes Personal oder angeleitete Personen (z. B. des Zivilschutzes) zur Vorbereitung der Verlagerung, des Transports und der anschliessenden Betreuung und Sicherung der Objekte; genügend Verpackungsmaterial (z. B. Kisten) und Transportmittel sowie ein neuer Aufbewahrungsort (d. h. neuer Depotstandort).

• Die Bereitstellung von angemessenem Schutz an Ort und Stelle: Diese umfasst gegebenenfalls die Erarbeitung und Umsetzung von Schutzkonzepten zur Vorbeugung z. B. vor Diebstahl, Vandalismus oder Naturkatastrophen.

• Die Bezeichnung der für die Sicherung des Kulturguts zuständigen Behörden und

Stellen: Die Kantone bezeichnen eine für den KGS zuständige Stelle.

4 Abschnitt: Schutzkategorien

Gemäss Artikel 3 Absatz 5 regelt der Bundesrat die Einteilung der Kulturgüter in Kategorien und legt dafür die Kriterien fest. Wie bereits heute ist eine Einteilung in Kulturgüter von nationaler, regionaler und lokaler Bedeutung vorgesehen. Lediglich für Kulturgüter von nationaler Bedeutung kann Sonderschutz gemäss Artikel 7 und verstärkter Schutz gemäss Artikel 8 beantragt werden.

9 BBl 1966 I 149, S. 156 f.

Art. 7 Sonderschutz Sonderschutz nach den Artikeln 8 bis 11 des Haager Abkommens ist ein Schutzsystem für Kulturgüter im Falle eines bewaffneten Konflikts. Nur eine begrenzte Anzahl von Bergungsorten zur Unterbringung beweglicher Kulturgüter bei bewaffneten Konflikten, von Denkmalzentren und von andern sehr wichtigen unbeweglichen Kulturgütern kann unter Sonderschutz gestellt werden. Demnach können nur Kulturgüter, die von nationaler Bedeutung sind, unter Sonderschutz gestellt werden. Abs. 1 und 2: Die Federführung im Rahmen des Vorverfahrens (verwaltungsinternes Verfahren) liegt beim BABS. Liegt ein Antrag auf Eintragung von Kulturgütern in das «Internationale Register für Kulturgut unter Sonderschutz» der Unesco definitiv vor, übernimmt der Bundesrat die Federführung des Verfahrens und reicht das Gesuch um Erlangung des Sonderschutzes bei der Unesco ein. Die Gewährung des Sonderschutzes erfolgt durch die Eintragung in das «Internationale Register für Kulturgut unter Sonderschutz».

Art. 8 Verstärkter Schutz Mit den Artikeln 10 bis 14 des Zweiten Protokolls wurde eine neue Schutzkategorie, der verstärkte Schutz (vS), geschaffen. Der vS wurde aufgrund mehrerer Schwächen, welche das Sonderschutzsystem enthält (u. a. der schwer einhaltbaren Voraussetzungen der ausreichenden Entfernung von grossen Industriezentren oder von wichtigen militärischen Objekten), geschaffen.10 Der vS ersetzt zwar den Sonderschutz, jedoch nur zwischen den Vertragsparteien des Zweiten Protokolls.11 Dies hat zur Folge, dass beide Schutzsysteme im E-KGSG auszuführen sind. Drei Voraussetzungen müssen gemäss Artikel 10 des Zweiten Protokolls erfüllt sein, so dass Kulturgut unter verstärkten Schutz gestellt werden kann: Erstens muss es sich um ein kulturelles Erbe von höchster Bedeutung für die Menschheit handeln; zweitens ist dieses durch angemessene innerstaatliche Rechts- und Verwaltungsmassnahmen zu schützen, und drittens darf es weder für militärische Zwecke noch für den Schutz militärischer Anlagen verwendet werden und die Vertragspartei, unter deren Kontrolle das Kulturgut sich befindet, muss dies in einer Erklärung bestätigen. Gemäss Artikel 12 des Zweiten Protokolls gewährleisten die an einem Konflikt beteiligten Vertragsparteien die Unverletzlichkeit des unter verstärktem Schutz stehenden Kulturguts, indem sie dieses Gut weder zum Ziel eines Angriffs machen noch das Gut oder seine unmittelbare Umgebung zur Unterstützung militärischer Handlungen verwenden. Abs. 1 und 2: Die Federführung im Rahmen des Vorverfahrens (verwaltungsinternes Verfahren) liegt beim BABS. Der Bundesrat reicht anschliessend, im Namen der Eidgenossenschaft und in Zusammenarbeit mit dem betreffenden Kanton, die Kandidatur bei der Unesco ein. Die «Guidelines for the Implementation of the 1999 Second Protocol to the Hague Convention of 1954 for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict» regeln den Ablauf der Kandidatur.

10 Botschaft über das Zweite Protokoll vom 26. März 1999 zum Haager Abkommen von 1954 für den Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten vom 20. August 2003, BBl 2003 6091, S. 6100 11 Botschaft über das Zweite Protokoll vom 26. März 1999 zum Haager Abkommen von 1954 für den Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten vom 20. August 2003, BBl 2003 6091, S. 6097

5 Abschnitt: Kennzeichen Kulturgüterschild

Art. 9 Kennzeichen Abs. 1: Entspricht inhaltlich Artikel 16 des Haager Abkommens. Die Abbildung des Schilds soll zur eindeutigen Identifizierung des Kennzeichens beitragen. Abs. 2: In den vom Bundesrat erlassenen Weisungen werden die genauen grafischen und technischen Vorgaben festgehalten, wie die Schilder aussehen und wie sie an das Kulturgut befestigt werden sollen. Dies soll garantieren, dass in der ganzen Schweiz Kulturgüter einheitlich gekennzeichnet werden. Der Bund kann die Schilder gegebenenfalls den kantonalen Stellen abgeben.

Art. 10 Verwendung des Kennzeichens Abs. 1: Entspricht im Wesentlichen dem bisherigen Artikel 20 Absatz 3 KGSV. Abs.2: Diese Bestimmung entspricht inhaltlich Artikel 17 Ziffer 1 Buchstabe a des Haager Abkommens. Abs. 3: Da nur Kulturgüter von nationaler Bedeutung unter verstärkten Schutz gestellt werden können, sind diese Kulturgüter mit mindestens einem Schild gekennzeichnet. Bis heute wurde noch keine spezifische Kennzeichnung für den verstärkten Schutz definiert. Abs. 4: Artikel 17 des Haager Abkommens regelt die Verwendungen des Kennzeichens und legt insbesondere fest, wann das Kennzeichen einfach oder dreifach angewendet wird.

Art. 11 Kennzeichnung Abs. 1: Entspricht teilweise dem bisherigen Artikel 20 Absatz 1 KGSV. Kulturgüter von nationaler Bedeutung werden mit einem einzeln angebrachten Schild (vgl. Artikel 10 Absatz 1), unter Sonderschutz stehende Kulturgüter werden mit einem dreifach wiederholten Schild gekennzeichnet (vgl. Artikel 10 Absatz 2). Dementsprechend kann der Bundesrat noch bei einem Aufgebot der Armee im Hinblick auf einen bewaffneten Konflikt oder bei einem Aufgebot des Zivilschutzes im Hinblick auf einen bewaffneten Konflikt die Kennzeichnung anordnen. Abs. 2: Artikel 6 des Haager Abkommens stellt die Entscheidung der Kennzeichnung des Kulturgutes in das Ermessen der Vertragsparteien. Eine permanente, nicht im Zusammenhang mit einem bewaffneten Konflikt stehende Anbringung des Schilds (in Friedenszeiten) ist gemäss dem Haager Abkommen möglich. Neu liegt die Entscheidung zur Kennzeichnung in Friedenszeiten bei den Kantonen. Diese Entscheidung soll unter Berücksichtigung möglicher Raubgrabungen archäologischer Stätten oder Diebstählen an Sammlungen erfolgen. Insbesondere die Vorgaben gemäss Artikel 9 Absatz 2 sind zu beachten.

6 Abschnitt: Bergungsort

Art. 12 International wird für «Bergungsort» auch der Begriff «Safe Haven» verwendet. Abs. 1: Gemäss Artikel 2 Buchstabe c handelt es sich bei einem Bergungsort um eine geschützte Räumlichkeit, die der Bund zur vorübergehenden treuhänderischen Aufbewahrung von beweglichen Kulturgütern, die ein Teil des kulturellen Erbes eines Staates sind und in ihrem Eigentümer- oder Besitzerstaat akut gefährdet sind, für eine beschränkte Zeit zur Verfügung stellt. Die vorübergehende treuhänderische Aufbewahrung steht nach Artikel 12 Absatz 1 unter der Voraussetzung der Schirmherrschaft der Unesco. Der Bergungsort und die Kulturgüter werden durch anerkannte Fachpersonen des Schweizerischen Nationalmuseums betreut. Eine enge Zusammenarbeit des BABS mit allen involvierten Bundesstellen (beispielsweise der Fachstelle für Kulturgütertransfer im Bundesamt für Kultur, der Oberzolldirektion, dem Schweizerischen Nationalmuseum, der Fachstelle Immobiliengrundlagen im Bundesamt für Bauten und Logistik oder dem Bundessicherheitsdienst im Bundessamt für Polizei) ist erforderlich. Wenn bewegliche Kulturgüter, die ein Teil des kulturellen Erbes eines Staates sind, in Anwendung von Artikel 12 in die Schweiz gebracht werden, um sie hier für eine beschränkte Zeit an einem Bergungsort zu lagern, so unterliegt der Import an sich den zoll- und abgaberechtlichen Vorschriften. Mit Blick darauf, dass solche Güter in der Schweiz - mit Ausnahme von Artikel 12 Absatz 2 Buchstabe g - nicht in Verkehr gebracht oder anderweitig genutzt werden, sollte dies jedoch vermieden werden, um unnötigen administrativen Aufwand zu vermeiden. Eine praktische Lösung wäre, für solche Importe ein vereinfachtes Zolllagerverfahren nach den Artikeln 50 ff. des Zollgesetzes (ZG, SR 631.0) vorzusehen. Konkret könnte z. B. das Schweizerische Nationalmuseum solche Kulturgüter in einem offenen Zolllager aufbewahren. Die EZV würde für dieses Zolllager administrative Vereinfachungen gewähren. Abs. 2: Es handelt sich um eine Delegationsnorm, die dem Bundesrat die alleinige Kompetenz für den Abschluss solcher völkerrechtlichen Verträge überträgt. Die vom Bundesrat auf der Grundlage einer Delegationsnorm abgeschlossenen Verträge unterstehen nicht dem fakultativen Referendum für völkerrechtliche Verträge (vgl.

Artikel 141 Buchstabe d BV). Demnach sind Gegenstand und Tragweite der Delegationsnorm so präzise wie möglich zu formulieren.

7 Abschnitt: Finanzierung

Art. 13 Kostentragung Das KGSG enthält keine weiteren Finanzierungsbestimmungen. Gestützt auf den bisherigen Artikel 23 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 24 entrichtet der Bund den Kantonen heute zwar jährlich Beiträge an die Kosten für die Erstellung von Sicherstellungsdokumenten und von fotografischen Sicherungskopien (bisher Art. 10 und 11; neu Art. 5 Abs. 3). In der Botschaft vom 19. Dezember 2012 zum Bundesgesetz über das Konsolidierungs- und Aufgabenüberprüfungspaket 2014

(KAPG 2014; BBl 2013 823) beantragt der Bundesrat jedoch die Streichung dieser Bundesbeiträge bzw. die Aufhebung des bisherigen Artikel 24 (BBl 2013 823, S. 899 f). Folglich enthält auch der E-KGSG keine entsprechende Bestimmung mehr. Gestützt auf das bisherige Gesetz richtet der Bund keine Beiträge an andere Schutzmassnahmen aus. Die Bundesbeiträge an bauliche Massnahmen (bisher Art. 23 Abs. 3) erfolgen gestützt auf das BZG. Da der Bedarf an Kulturgüterschutzräumen zum grössten Teil gedeckt ist, trägt der Bund seit dem 1. Januar 2013 nur noch die anerkannten Mehrkosten für die Erstellung und die Erneuerung von Kulturgüterschutzräumen für die kantonalen Archive und die Sammlungen von nationaler Bedeutung sowie die Kosten für die Ausrüstung der Kulturgüterschutzräume der kantonalen Archive (Art. 71 Abs. 2bis BZG).

8 Abschnitt: Strafbestimmungen

Art. 14 Missbrauch des Kennzeichens Dieser Artikel entspricht inhaltlich dem bisherigen Artikel 27.

Art. 15 Missbrauch des Kennzeichens für kommerzielle Zwecke Dieser Artikel entspricht inhaltlich dem bisherigen Artikel 28. Abs. 1 und 2: Der Bussrahmen ist seit der Verabschiedung des bisherigen Gesetzes nie angepasst worden. Aufgrund der seither aufgelaufenen Teuerung werden die Bussrahmen entsprechend angepasst.

Art. 16 Störung und Hinderung von Schutzmassnahmen Abs. 1: Entspricht inhaltlich dem bisherigen Artikel 26 Absatz 1. Abs. 2: Neu wird «die Täterin» auch aufgeführt und der Absatz somit geschlechtergerecht formuliert. Zudem wird der Strafrahmen angepasst.

Art. 17 Strafverfolgung nach anderen Gesetzen Insbesondere die Bestimmungen des Strafgesetzbuchs (StGB, SR 311.0) und des Militärstrafgesetzes (MStG, SR 321.0) bleiben vorbehalten.

Art. 18 Strafverfolgung Dieser Artikel entspricht inhaltlich dem bisherigen Artikel 30.

9 Abschnitt: Schlussbestimmungen

Art. 19, Art. 20 und Art. 22 Entspricht den üblichen Schlussbestimmungen.

Art. 21 Änderung bisherigen Rechts Der neu im BZG aufzunehmende Artikel 46 Absatz 5 entspricht im Wesentlichen dem bisherigen Artikel 15. Das BZG sieht in Artikel 46 bereits diverse Bestimmungen betreffend die Baupflicht vor. So regelt Artikel 46 Absatz 4, dass die Kantone die Eigentümerin oder den Eigentümer sowie die Besitzerin oder den Besitzer unbeweglicher oder beweglicher Kulturgüter von nationaler Bedeutung verpflichten können, bauliche Massnahmen zu deren Schutz zu treffen oder zu dulden. Entsprechend dieser Systematik und zur Vermeidung von Doppelspurigkeiten wird Artikel 46 mit Absatz 5 ergänzt.

3 Finanzielle und personelle Auswirkungen

3.1 Auswirkungen auf den Bund

Kommt es zu einem Anwendungsfall eines Bergungsortes gemäss Artikel 12, werden sich die Aufwände für den Bund im Anwendungsfall jährlich auf ungefähr 50‘000 bis 100‘000 Franken belaufen. Diese Personal- und Sachaufwände im Zusammenhang mit den zu schützenden Kulturgütern fallen beim BABS zusätzlich an, können aber im Rahmen des bestehenden Budgets gedeckt werden. Zudem entstehen dem BABS durch die zusätzliche Ausbildung von Fachpersonal kultureller Institutionen neue Aufwände, diese werden aber auch im Rahmen des bestehenden Budgets gedeckt.

Für den Bund haben die vorliegenden Änderungen im KGSG keine personellen Auswirkungen.

3.2 Auswirkungen auf die Kantone

Der Bundesrat beantragt in der Botschaft vom 19. Dezember 2012 zum Bundesgesetz über das Konsolidierungs- und Aufgabenüberprüfungspaket 2014 (KAPG 2014; BBl 2013 823), die Bundesbeiträge an Sicherstellungsdokumentationen und fotografischen Sicherungskopien im Umfang von 0,7 Millionen jährlich zu streichen (vgl. Erläuterungen zu Art. 13). Das Parlament wird die Beratungen zum KAPG 2014 voraussichtlich in der Frühjahrssession 2013 aufnehmen.

Für die Kantone haben die vorliegenden Änderungen im KGSG keine personellen Auswirkungen.