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Handelsabkommen zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich
Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF Staatssekretariat für Wirtschaft SECO Direktion
Handelsabkommen zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich
Erläuternder Bericht zum Vernehmlassungsentwurf
15. Mai 2019
2.1 Erläuterungen zu den allgemeinen Bestimmungen des
Handelsabkommens Im Handelsabkommen zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich werden die in Kapitel 1.2 aufgeführten Abkommen Schweiz–EU mit Ausnahme der Zusatzabkommen zu Liechtenstein (siehe Kap. 1.2.3 und Kap. 1.2.9; diese Abkommen werden in einem separaten Abkommen abgedeckt; siehe Kapitel 2.3) durch die folgenden Artikel inkorporiert:
Art. 1 Inkorporierung der Handelsabkommen Schweiz–EU
In Artikel 1 Absatz 1 werden die für die bilateralen Wirtschafts- und Handelsbeziehungen relevanten Abkommen Schweiz–EU mit den erforderlichen Anpassungen («mutatis mutandis») zu Bestandteilen des Handelsabkommens erklärt. Dementsprechend sind die Bestimmungen dieser Abkommen in den bilateralen Beziehungen anwendbar, wie wenn sie zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich abgeschlossen worden wären. Gemäss Artikel 1 Absatz 2 finden die Anhänge 4–6, 9 und 11 des Agrarabkommens, die Kapitel 1–11, 13 und 16–20 des MRA sowie das Zollsicherheitsabkommen keine Anwendung, sofern der zuständige Gemischte Ausschuss zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich nichts Anderes entscheidet. Es handelt sich um die Bereiche der Abkommen Schweiz–EU, die auf der Harmonisierung mit den EU-Vorschriften oder auf der Anerkennung der Gleichwertigkeit der Vorschriften zwischen der Schweiz und der EU beruhen (siehe Erklärung in Kap. 1.3). Artikel 1 Absatz 3 sieht vor, dass die Vertragsparteien im jeweiligen Gemischten Ausschuss angesichts der Entwicklungen ihrer Vereinbarungen mit Drittstaaten – namentlich mit der EU – das Ausmass der Gleichwertigkeit ihrer innerstaatlichen Gesetzgebungen in diesen Bereichen prüfen und die notwendigen Entscheidungen treffen, um die Kontinuität ihrer Beziehungen in diesen Bereichen soweit wie möglich sicherzustellen.
Art. 2 Begriffsbestimmungen und Auslegungen
Artikel 2 definiert die Begriffe «mutatis mutandis», «Inkorporierte Abkommen», «dieses Instrument» und «dieses Abkommen», um eine einheitliche Auslegung zu gewährleisten. Der Begriff «Inkorporierte Abkommen» soll die zwischen der Schweiz und der EU abgeschlossenen Referenzabkommen von den Bestimmungen dieser Abkommen unterscheiden, welche mutatis mutandis integriert und falls notwendig durch das Handelsabkommen zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich abgeändert werden.
Art. 3 Ziel
Artikel 3 hält als das übergeordnete Ziel des Abkommens die Fortführung der bestehenden Handelsbeziehungen zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich sowie die Schaffung einer Plattform zur Weiterentwicklung der Handelsbeziehungen fest.
Art. 4 Räumlicher Geltungsbereich
Artikel 4 regelt den räumlichen Geltungsbereich des Abkommens. Das Abkommen findet im Umfang und unter den Voraussetzungen, die unter den bestehenden Handelsabkommen Schweiz–EU gelten, Anwendung auf die Schweiz einerseits und andererseits auf das Vereinigte Königreich und die Hoheitsgebiete, für deren internationale Beziehungen es verantwortlich ist. Nachträglich haben sich die Parteien darauf geeinigt, dass das Handelsabkommen auf die souveränen Basisgebiete (engl. «Sovereign Base Areas») Akrotiri und Dhekelia auf Zypern nicht anwendbar sein soll. Dieses Verständnis wird nun im Rahmen eines Briefwechsels zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich, der derzeit erarbeitet wird, völkerrechtlich verbindlich festgehalten.
Art. 5 Fortführung von Fristen
Falls die Inkorporierten Abkommen eine Frist vorsehen, innerhalb derer eine Vertragspartei eine bestimmte Aufgabe ausführen muss, dies aber noch nicht getan hat, so wird die restliche Frist für die Erfüllung dieser Pflicht in das Handelsabkommen zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich übernommen. Für den Fall, dass eine Frist verstrichen ist, sieht Artikel 5 zudem vor, dass alle daraus entstehenden Rechte und Pflichten zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich weiterhin anwendbar bleiben.
Art. 6 Gemischte Ausschüsse
Die unter den Wirtschafts- und Handelsabkommen Schweiz–EU geschaffenen Gemischten Ausschüsse werden für die Schweiz und für das Vereinigte Königreich laut Artikel 6 unter den gleichen Voraussetzungen eingesetzt und erhalten die gleichen Zuständigkeiten. Gemäss Artikel 6 Absatz 2 stellt der unter dem Inkorporierten Freihandelsabkommen eingesetzte Gemischte Ausschuss zusätzlich sicher, dass dieses Abkommen als Ganzes ordnungsgemäss funktioniert.
Art. 7 Änderungen
Artikel 7 stellt auch die weiterhin geltende Zuständigkeit der Gemischten Ausschüsse sicher, die Anhänge, Anlagen, Protokolle und Noten der Inkorporierten Abkommen abzuändern, vorbehaltlich der in den einzelnen betreffenden Abkommen vorgesehenen Verfahren.
Art. 8 Überprüfung
Gemäss Artikel 8 führen die Schweiz und das Vereinigte Königreich innerhalb zweier Jahre nach dem Inkrafttreten oder der vorläufigen Anwendung des Abkommens (Art. 9 Abs. 4) exploratorische Gespräche mit dem Ziel, das Abkommen zu modernisieren und weiterzuentwickeln oder gegebenenfalls durch ein neues Abkommen zu ersetzen. Dabei können insbesondere die Entwicklungen in den Beziehungen der Schweiz und des Vereinigten Königreichs mit Drittparteien (insbesondere der EU) sowie im Rahmen der WTO berücksichtigt werden. Ausserdem können zusätzliche, unter den bestehenden Abkommen noch nicht abgedeckte Regelungsgebiete in Betracht gezogen werden, wie Handelserleichterungen,
Dienstleistungshandel, Schutz des geistigen Eigentums, Arbeitnehmerrechte, Umwelt, handelspolitische Schutzmassnahmen und Streitschlichtung. Entsprechende Gespräche sollen bereits innerhalb von zwei Jahren nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU aufgenommen werden. Letzteres gilt gemäss Memorandum of Understanding (siehe Ziffer 1.4) auch wenn das Abkommen erst nach der Übergangsperiode in Kraft tritt.
Art. 9 Inkrafttreten, vorläufige Anwendung und Beendigung
Gemäss Artikel 9 Absatz 3 tritt das Abkommen in Kraft, sobald die Wirtschafts- und Handelsabkommen Schweiz–EU nicht mehr auf das Vereinigte Königreich anwendbar sind, vorausgesetzt, dass sich die Vertragsparteien bis zu diesem Zeitpunkt gegenseitig die Beendigung ihrer innerstaatlichen Verfahren mitgeteilt haben. Die Wirtschafts- und Handelsabkommen Schweiz–EU sind entweder am Ende der zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU vereinbarten Übergangsperiode nicht mehr auf das Vereinigte Königreich anwendbar («Deal»-Szenario) oder im Fall eines ungeordneten EU-Austritts des Vereinigten Königreichs ab dem Austrittsdatum («No-Deal»-Szenario). Artikel 9 Absatz 4 sieht vor, dass die Vertragsparteien das Abkommen bis zum Inkrafttreten gemäss ihren internen Verfahren vorläufig anwenden. In der Schweiz kann der Bundesrat nach Artikel 7b des RVOG die vorläufige Anwendung eines völkerrechtlichen Vertrags, für dessen Genehmigung die Bundesversammlung zuständig ist, beschliessen oder vereinbaren, «wenn die Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz und eine besondere Dringlichkeit es gebieten» (siehe Kap. 5.5). Beide Kriterien sind im vorliegenden Fall erfüllt. Nach Absatz 5 kann jede Vertragspartei das Handelsabkommen oder jedes einzelne Inkorporierte Abkommen mit einer Notifikationsfrist von zwölf Monaten beenden. Diese Bestimmung impliziert, dass die in den Bilateralen Abkommen I zwischen der Schweiz und der EU enthaltene «Guillotine-Klausel», wonach die Abkommen nur zusammen in Kraft treten können und die Kündigung eines Abkommens alle anderen hinfällig macht, nicht auf das Handelsabkommen zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich anwendbar ist.
2.2 Erläuterungen zu den Anhängen des Handelsabkommens
Über die allgemeinen Bestimmungen des Abkommens werden die relevanten Abkommen Schweiz–EU zu den Wirtschafts- und Handelsbeziehungen mutatis mutandis inkorporiert. Damit die in das Abkommen inkorporierten Bestimmungen im Verhältnis zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich voll zum Tragen kommen, mussten einige technische Anpassungen vorgenommen werden. Jedem anwendbaren Inkorporierten Abkommen ist ein Anhang gewidmet (ausgenommen bleibt der Briefwechsel von 1972 über bestimmte Erzeugnisse der Landwirtschaft und der Fischerei, der keine Anpassungen erfordert). Das in Art. 1 Abs. 1 lit. h inkorporierte Abkommen über Zollerleichterungen und Zollsicherheit wird wie unter Ziff. 1.3 erklärt aufgrund fehlender, vertraglich geregelter Harmonisierung zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU nicht angewandt (siehe Art. 1 Abs. 2 lit. c). Falls sich bezüglich Harmonisierung zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU in diesem Bereich etwas ändern sollte und damit die Anwendbarkeit dieses inkorporierten Abkommens in der Folge möglich wäre und durch den Gemischten Ausschuss erklärt würde (Art. 1 Abs. 3 Handelsabkommen), müssten allfällig notwendige Anpassungen in einem separaten Anhang des Handelsabkommens aufgeführt werden.
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Die Anhänge sind wie folgt zu verstehen: Alle nicht im Anhang aufgeführten Bestimmungen der Inkorporierten Abkommen sind zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich unter Bezugnahme auf die bilateralen Abkommen Schweiz–EU mutatis mutandis bilateral anwendbar; aufgeführt werden nur die abgeänderten Bestimmungen. Die Änderungen beschränken sich auf technische Anpassungen, die notwendig sind, um eine Übertragung der Rechte und Pflichten im Verhältnis Schweiz-EU auf das Verhältnis Schweiz-Vereinigtes Königreich überhaupt zu ermöglichen. Materielle Anpassungen ergeben sich lediglich im Bereich der Kumulierung der Ursprungsmaterialien (siehe Titel 2.2.1) und bei der Bilateralisierung der Zollkontingente im Agrarabkommen (siehe Titel 2.2.4). Diese beiden materillen Änderungen sind notwendig, um den Status quo möglichst gleichwertig zu replizieren.
2.2.1 Anhang 1: Änderungen des FHA von 1972
Das FHA von 1972 soll mit dem Vereinigten Königreich weitgehend im Umfang weitergeführt werden, in dem es mit der EU besteht. Anhang 1 des Handelsabkommens sieht zwei technische Änderungen am Inkorporierten Freihandelsabkommen vor. Diese betreffen das Protokoll 2 über landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse (Anhang 1) und das Protokoll 3 über Ursprungsregeln (Anhang 1 Anlage 1). Protokoll Nr. 2: Das Protokoll Nr. 2 des FHA Schweiz–EU legt die Berechnung der Preisausgleichsmassnahmen (Zölle und Ausfuhrbeiträge) für verarbeitete Agrarprodukte fest. Die Preisausgleichsmassnahmen basieren auf den Preisdifferenzen zwischen dem Schweizer und dem EU-Markt für die in den Produkten erhaltenen Agrarrohstoffe. Diese Preisdifferenzen werden mit der EU periodisch angepasst. Mit dem Vereinigten Königreich wurde vereinbart, dass die Schweiz und das Vereinigte Königreich gegenseitig keine höheren Zölle auf entsprechenden Einfuhren erheben als gegenüber der EU. Protokoll Nr. 320: Die Ursprungsregeln des Regionalen Übereinkommens über Pan-Europa- Mittelmeer-Präferenzursprungsregeln (PEM-Übereinkommen), die im Rahmen des Protokolls 3 des FHA Schweiz–EU gelten, werden weitgehend in einem neuen Protokoll Nr. 3 repliziert. Dieses neue Protokoll 3 ist demnach gegenüber dem bestehenden Protokoll 3 im Freihandelsabkommen Schweiz-EU umfangreicher, aber inhaltlich gleichwertig, da letzteres bloss als Referenz auf das PEM-Übereinkommen ausgestaltet ist. Eine Referenz auf das PEM-Übereinkommen im Inkorporierten Freihandelsabkommen ist derzeit nicht möglich, da das Vereinigte Königreich noch nicht festgelegt hat, ob es nach Austritt aus der EU als selbständiges Mitglied dem PEM-Übereinkommen beitreten will. Das Kumulieren von Ursprungsvormaterialien anderer Vertragsparteien des PEM-Übereinkommens setzt ein bestehendes FHA zwischen den involvierten Vertragsparteien voraus. Im Hinblick auf einen möglichen «No-Deal» zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU haben die Schweiz und das Vereinigte Königreich – angesichts der offenkundigen gemeinsamen Absicht des Vereinigten Königreichs und der EU, ein FHA abzuschliessen – vereinbart, dass während einer Übergangsperiode von drei Jahren mit Ursprungsvormaterialien aus der EU kumuliert werden kann, sofern zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich eine Vereinbarung über die Verwaltungszusammenarbeit (Amtshilfe) besteht.
20 Das Protokoll Nr. 3 des FHA von 1972 zwischen der Schweiz und der EU über die Ursprungsregeln enthält
zwei gemeinsame Erklärungen. Danach werden bestimmte Ursprungserzeugnisse des Fürstentums Andorra und der Republik San Marino nach den im Protokoll Nr. 3 des Freihandelsabkommens definierten Kriterien als Ursprungserzeugnisse der EU anerkannt. Diese Erklärungen werden mit dem Vereinigten Königreich übernommen. In einer zusätzlichen Erklärung anerkennen die Schweiz und das Vereinigte Königreich, dass für die Ursprungsregeln ein trilateraler Ansatz (CH–Vereinigtes Königreich–EU) wünschenswert ist, um die gegenwärtigen Voraussetzungen für die Handelsflüsse zwischen den Vertragsparteien zu replizieren, und dass die Weiterentwicklungen im Rahmen des PEM-Übereinkommens zu berücksichtigen sind (siehe auch Fussnote 2).
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2.2.2 Anhang 2: Änderungen des Abkommens über das öffentliche
Beschaffungswesen Das Abkommen über das öffentliche Beschaffungswesen wird im Verhältnis zum Vereinigten Königreich umfassend inkorporiert und angewandt. Es beruht auf dem Übereinkommen vom 15 April 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen21 der WTO (Agreement on Government Procurement; "GPA") und bringt demgegenüber zusätzliche Liberalisierungen. Das Vereinigte Königreich ist heute lediglich als EU-Mitgliedsstaat Vertragspartei des GPA der WTO. Es ist im Begriff, dem GPA als unabhängiges Mitglied beizutreten. Anhang 2 zum Abkommen über das öffentliche Beschaffungswesen führt Übergangsregeln ein für den Fall, dass das Vereinigte Königreich dem GPA zum Zeitpunkt des EU-Austritts noch nicht formell dem GPA beigetreten ist. Wegen der diesbezüglichen Unsicherheit zum Zeitpunkt des Abschlusses des Handelsabkommens zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich werden die sich aus dem GPA ergebenden Marktzugangsverpflichtungen inkorporiert (Anhang 2 Abs. 5), um die Kontinuität der heutigen Rechte und Pflichten in den bilateralen Beziehungen Schweiz–Vereinigtes Königreich zu gewährleisten.
2.2.3 Anhang 3: Änderungen des MRA
Anhang 3 des Handelsabkommens führt Änderungen der allgemeinen Bestimmungen des Inkorporierten MRA sowie in den drei für das Verhältnis Schweiz–Vereinigtes Königreich anwendbaren Sektoren («Produktekapitel») ein. Die drei Sektoren – «Kraftfahrzeuge» (Kapitel 12), «Gute Laborpraxis (GLP)» (Kapitel 14) und «Inspektion der guten Herstellungspraxis (GMP) für Arzneimittel und Zertifizierung der Chargen» (Kapitel 15) – können weitergeführt werden, da die den technischen Vorschriften zugrundeliegenden Standards im Rahmen von internationalen Organisationen erarbeitet wurden, bei denen sowohl die Schweiz wie auch das Vereinigte Königreich Mitglied ist22. Die restlichen 17 Sektoren (Kapitel 1 bis 11, 13 und 16 bis 20 des Anhangs 1 zum MRA) sind aufgrund der nicht gesicherten Äquivalenzanerkennung der betroffenen Regulierungen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich nicht anwendbar. Einige dieser Sektoren sind hinsichtlich der anwendbaren Verfahren so stark in das System der EU eingebunden, dass ihre bilaterale Regelung (zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich) losgelöst vom System der EU eine ganz andere Funktionsweise aufweisen müssten (beispielsweise die enge Zusammenarbeit der Marktüberwachungsbehörden oder das Zulassungssystem im Bereich der Biozidprodukte in Kapitel 18 des Anhangs 1 zum MRA). Vor einer Anwendbarkeitserklärung (Art. 1 Abs. 3 Handelsabkommen) müssten diese Produktesektoren neu beurteilt werden und Änderungen müssten in der Folge ebenfalls in den Anhang 3 des Handelsabkommens aufgenommen werden. Nach Anhang 3 Ziffer 1 wird ein neuer Artikel 10 Absatz 6 in das inkorporierte MRA eingefügt, wonach der von der Schweiz und dem Vereinigten Königreich eingesetzte Gemischte Ausschuss entscheiden kann, bestimmte Sektoren im inkorporierten MRA zu ändern oder neue Sektoren einzufügen. Er untersucht das Ausmass der Gleichwertigkeit der Rechtsvorschriften beider Vertragsparteien und entscheidet, ob sie unter Artikel 1 Absatz 1 des inkorporierten MRA («traditionelles», auf unterschiedliche Produktekapitel basierendes MRA) oder Absatz 2 (auf gleichwertigen Produktevorschriften basierendes MRA) fallen. Zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich sind Arbeiten im Gange, um für die nicht anwendbaren Sektoren des MRA Alternativlösungen zu finden). In Anhang 3 Ziffer 2 wird
ein neuer Artikel 12 über den Informationsaustausch eingeführt. Wenn eine Vertragspartei davon ausgeht, dass ihre Rechts- und Verwaltungsvorschriften von den entsprechenden EU- Vorschriften, die vom MRA zwischen der Schweiz und der EU abgedeckt sind, abweichen werden, informiert sie die andere Vertragspartei darüber. Nach Absatz 2 informieren die
22 Diese sind: Die UN Economic Commission for Europe für Kraftfahrzeuge, die OECD Principles for Good
Laboratory Practices für Gute Laborpraxis sowie die Pharmaceutical Inspection Co-operation Scheme (PIC/S) für Inspektion der guten Herstellungspraxis (GMP).
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Vertragsparteien einander so bald wie möglich schriftlich über die vorgesehenen Änderungen, spätestens aber 60 Tage vor deren Inkrafttreten. Der Gemischte Ausschuss entscheidet über die Gleichwertigkeit (Äquivalenz) der Gesetzgebungen und passt nötigenfalls die aufgeführten Rechts- und Verwaltungsvorschriften an. In den drei anwendbaren Produktekapiteln in Anhang 1 des inkorporierten MRA werden punktuelle Anpassungen vorgenommen: Kapitel 12 (Kraftfahrzeuge): Um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass im betroffenen Abschnitt I des Kapitels 12 (Rechts- und Verwaltungsvorschriften) nicht Recht des Vereinigten Königreichs, sondern EU-Recht aufgelistet ist, wird in Abschnitt V.3 vorgesehen, dass eine von einer Vertragspartei ausgestellte Typengenehmigung ausgesetzt wird, wenn diese Vertragspartei es versäumt, ihre Rechtsvorschriften an alle geltenden Rechtsvorschriften der EU anzupassen. Die Anerkennung von Typengenehmigungen für nationale Kleinserien- Kraftfahrzeuge kann ferner auch aus anderen Gründen – beispielsweise entgegenstehenden Sicherheits- und Umweltinteressen – ausgesetzt werden. Kapitel 14 (Gute Laborpraxis GLP): Es werden Änderungen betreffend die zuständigen Behörden und Prüfeinrichtungen in der Schweiz und im Vereinigten Königreich vorgenommen. Zudem wird ein Mechanismus vereinbart, mit dem sichergestellt wird, dass die Prüfeinrichtungen in beiden Ländern über gleichwertige Qualitätsanforderungen verfügen. Kapitel 15 (Inspektion der Guten Herstellungspraxis GMP): Um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass im betroffenen Abschnitt I des Kapitels 15 (Rechts- und Verwaltungsvorschriften) nicht Recht des Vereinigten Königreichs, sondern EU-Recht aufgelistet ist, wird vorgesehen, dass die Anerkennung von behördlichen Chargenfreigaben ausgesetzt werden kann, wenn Abweichungen bei den Produktanforderungen zu erwarten sind. Liegt ein überwiegendes öffentliches Gesundheitsinteresse vor, kann eine Vertragspartei zudem unter bestimmten Voraussetzungen Produkte der anderen Vertragspartei testen. Im Weiteren wird eine Ersatzlösung für den Fall gefunden, dass das Vereinigte Königreich keinen Zugang mehr hat zur betreffenden Datenbank der EU (Abschnitt III.7). In Abschnitt III.11 wird die Kontaktstelle des Vereinigten Königreichs benannt. Die Gemeinsame Erklärung zur gegenseitigen Anerkennung der Guten klinischen Praxis (GCP) und der GCP-Inspektionen, welche dem
MRA Schweiz-EU angehängt ist, soll zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich sinngemäss Anwendung finden.
2.2.4 Anhang 4: Änderungen des Agrarabkommens
Der «Hauptteil» des Agrarabkommens Schweiz-EU wird mutatis mutandis ins Handelsabkommen inkorporiert, ohne spezifische Anpassungen im Verhältnis Schweiz- Vereinigtes Königreich. Anhang 4 zum Handelsabkommen beinhaltet die notwendigen Änderungen der gemäss Artikel 1 Absatz 2 anwendbaren Anhänge des inkorporierten Agrarabkommens. Im Verhältnis Schweiz-Vereinigtes Königreich sollen die Anhänge 1 bis 3: Zollkonzessionen, 7: Handel mit Weinbauerzeugnissen, 8: Bezeichnungen Spirituosen, 10: Obst und Gemüse sowie 12: Ursprungsbezeichnungen als anwendbar gelten. Die restlichen Anhänge des Agrarabkommens Schweiz-EU (4: Pflanzenschutz, 5: Futtermittel, 6: Saatgutsektor; 9: Biologische Landwirtschaft, 11: «Veterinärabkommen» sind, wie in Ziff. 1.3 erläutert, aufgrund der nicht gesicherten Äquivalenzanerkennung der betroffenen Regulierungen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich nicht anwendbar. Falls sich bezüglich Harmonisierung zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU in diesen Bereichen etwas ändern sollte und damit die Anwendbarkeit dieser Anhänge in der Folge möglich wäre und vom Gemischten Ausschuss erklärt würde (Art. 1 Abs. 3 Handelsabkommen), müssten allfällig notwendige Änderungen in der Folge ebenfalls in den Anhang 4 des Handelsabkommens aufgenommen werden.
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Anhang 4 des Agrarabkommens anerkennt den transnationalen Charakter bestimmter geografischer Angaben für Produkte aus Nordirland und der Republik Irland (Abs. 4), regelt die homonymen Bezeichnungen und gewährleistet die Anwendbarkeit bestimmter gemeinsamer Erklärungen (Abs. 6). Die wichtigste Änderung betrifft die Zollzugeständnisse (Abs. 1 und 2). Das Abkommen gewährleistet den Schutz der im Agrarabkommen Schweiz– EU aufgeführten schweizerischen Bezeichnungen im britischen Gebiet und umgekehrt. Anhänge 1-3: Zollkonzessionen: Die wichtigste Änderung betrifft die Zollzugeständnisse (Ziff. 1 und 2). Durch die Inkorporierung des Agrarabkommens Schweiz-EU und der darin enthaltenen Rechte und Pflichten repliziert das Abkommen die heute geltenden Zollkonzessionen gemäss dem Abkommen Schweiz–EU zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich. So bleibt zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich der Freihandel für Käse anwendbar. Für Erzeugnisse, für die gemäss Abkommen Schweiz-EU Zollkontingente vorgesehen sind, werden neue bilaterale Kontingente eingeführt. Da es keine genauen Statistiken zum innergemeinschaftlichen Handel gibt, wurde der Handel zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich mit Näherungswerten geschätzt, um die Auswirkung der bestehenden Zollkontingente auf bilateraler Ebene zu replizieren. Der Umfang der Zollkontingente wurde gestützt auf mehrere Elemente, vor allem auf die Handelszahlen und die historischen Daten über die Ausschöpfung der Kontingente, angepasst. Die entsprechenden Zollzugeständnisse werden in Anlage A (Zugeständnisse der Schweiz) und in Anlage B (Zugeständnisse des Vereinigten Königreich) aufgeführt und ersetzen die Anhänge 1 und 2 des Inkorporierten Abkommens. Der Anhang 3 des Agrarabkommens Schweiz-EU (Zugeständnisse bei Käse) wird unverändert ins Handelsabkommen inkorporiert und findet entsprechend in der Form zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich Anwendung, wie er im Verhältnis Schweiz-EU gilt. Anhang 7: Handel mit Weinbauerzeugnissen: Anhang 4 Ziffer 3 sieht punktuelle Anpassungen vor, welche im Verhältnis Schweiz-Vereinigtes Königreich gelten. Anhang 8: Bezeichnungen Spirituosen: Mit den Anpassungen in Anhang 4 Ziffer 4 wird dem transnationalen Charakter bestimmter geografischer Angaben für Produkte aus Nordirland und der Republik Irland Rechnung getragen.
Anhang 10: Obst und Gemüse: Dieser Anhang wird eins-zu-eins inkorporiert und findet entsprechend in der Form zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich Anwendung, wie er im Verhältnis Schweiz-EU gilt. Anhang 12: Ursprungsbezeichnungen: Der Anhang gewährleistet den Schutz der im Agrarabkommen Schweiz-EU aufgeführten schweizerischen Bezeichnungen im britischen Gebiet und umgekehrt In Anhang 4 Ziffer 5 wird namentlich eine Anpassung vorgenommen, die homonyme Bezeichnungen von geographischen Angaben betrifft. Zudem werden geographische Angaben, die sich auf Teile der EU beziehen, nicht inkorporiert. Gemeinsame Erklärungen: Anhang 4 Ziffer 6 gewährleistet die Anwendbarkeit bestimmter gemeinsamer Erklärungen in den Bereichen Pulver von Gemüse und Früchten, Fleischsektor, Verschnitt von Weinbauerzeugnissen, Käsefondue und betreffend die Verwaltung der Zollkontingente.
2.2.5 Anhang 5: Änderungen des APS-Briefwechsels (Allgemeines
Präferenzsystems) Im Rahmen des Allgemeinen Präferenzsystems (APS) wenden die Schweiz und die EU ähnliche, auf gemeinsamen allgemeinen Grundsätzen beruhende Ursprungsregeln an. Diese Praxis soll zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich weitergeführt werden. Der Briefwechsel zum allgemeinen Präferenzsystem wird in einem trilateralen Kontext geführt, da ein ähnlicher Briefwechsel zwischen Norwegen und der EU besteht. Die in Anhang 5 aufgeführten Änderungen sollen die Verweise auf den trilateralen Kontext aufheben, um die Kontinuität der Praxis im bilateralen Verhältnis Schweiz–Vereinigtes Königreich zu gewährleisten.
2.2.6 Anhang 6: Änderungen des Betrugsbekämpfungsabkommens
Das Betrugsbekämpfungsabkommen wird fast vollständig so weitergeführt, wie es zwischen der Schweiz und der EU gilt. Anhang 6 über das Betrugsbekämpfungsabkommen sieht technische Änderungen betreffend die Häufigkeit der Sitzungen des Gemischten Ausschusses (Ziff. 1) und die zeitliche Anwendung (Ziff. 2) vor. Zudem wird festgehalten, dass einige Gemeinsame Erklärungen und Vereinbarte Niederschriften im Kontext des Abkommens Schweiz–EU im Rahmen des Inkorporierten Abkommens nicht mehr anwendbar sind (Ziff. 4 und 5). Ziffer 3 schliesst eine Bestimmung über die Anwendung des Inkorporierten Abkommens auf neue EU-Mitgliedsstaaten aus.
2.3 Erläuterungen zu den Bestimmungen des Zusatzabkommens
über die Einbeziehung des Fürstentums Liechtenstein in gewisse Bestimmungen des Handelsabkommens Mit dem trilateralen Zusatzabkommen Schweiz–Liechtenstein–Vereinigtes Königreich werden die Bestimmungen der beiden trilateralen Zusatzabkommen Schweiz-Liechtenstein-EU zum Freihandelsabkommen (Siehe Ziff. 1.2.3) und zum Agrarabkommen (Siehe Ziff. 1.2.9) in einem einzelnen Abkommen im Verhältnis mit dem Vereinigten Königreich weitergeführt. Artikel 1 besagt, dass die Bestimmungen des FHA und des Agrarabkommens, wie inkorporiert und durch das Handelsabkommen Schweiz–Vereinigtes Königreich geändert, Anwendung auf Liechtenstein finden. Gemäss Artikel 2 kann das Liechtenstein bei jeder Anwendung und Weiterentwicklung der das Liechtenstein betreffenden Bestimmungen (betrifft das FHA und das Agrarabkommen) in den entsprechenden Gemischten Ausschüssen und in deren Arbeitsgruppen teilnehmen. Artikel 3 regelt das Inkrafttreten, die provisorische Anwendung und die Beendigung des Zusatzabkommens. Dies ist an das Handelsabkommen geknüpft und orientiert sich an der entsprechenden Bestimmung im Handelsabkommen. Ein Anhang zum Zusatzabkommen führt die spezifisch für Liechtenstein geschützten Namen und Bezeichnungen auf, die vom Zusatzabkommen Schweiz–Liechtenstein–EU zum Agrarabkommen übernommen und im Verhältnis mit dem Vereinigten Königreich weitergeführt werden.
3 Auswirkungen
3.1 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft
Ein ungeordneter Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU («No-Deal»-Szenario) hätte erhebliche wirtschaftliche Auswirkungen – nicht nur für die EU-Mitgliedsstaaten, sondern auch für alle Handelspartner, die wie die Schweiz einen erleichterten Zugang zum EU-Binnenmarkt geniessen: Auf diese Länder wären im Verhältnis mit dem Vereinigten Königreich über Nacht anstelle des bestehenden Präferenzsystems im Wesentlichen die Vorschriften und Zollkonzessionen der WTO anwendbar. Das Handelsabkommen zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich repliziert die Handelsabkommen Schweiz–EU und vermeidet bzw. mildert dadurch solche Auswirkungen. Es gewährleistet, dass die Bestimmungen des FHA von 1972, des Abkommens über das öffentliche Beschaffungswesen, des Betrugsbekämpfungsabkommens, dreier Sektoren des MRA, insbesondere die tarifären Bestimmungen und der Schutz der geografischen Angaben im Agrarabkommen sowie zweier Briefwechsel weiterhin gelten. Für alle diese Bereiche ist verglichen mit der heutigen Situation keine Änderung zu erwarten. Falls die auf Harmonisierung mit EU-Vorschriften oder Anerkennung der Gleichwertigkeit der Vorschriften zwischen der Schweiz und der EU basierenden Sektoren vorläufig nicht anwendbar wären, hätte dies zur Folge, dass Waren aus dem Vereinigten Königreich hinsichtlich der Zusammenarbeit im Zollsicherheitsbereich sowie der gesundheitspolizeilichen
und pflanzenschutzrechtlichen Massnahmen und in 17 Sektoren des MRA den für Drittländern geltenden Importregelungen unterworfen wären. Bei einem «No-Deal»-Szenario wäre also trotz des Inkrafttretens des Handelsabkommens damit zu rechnen, dass neue Hindernisse im Handel zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich entstehen. So wäre beispielsweise für Sendungen aus dem Vereinigten Königreich eine Voranmeldung erforderlich, und für die Erzeugnisse aus den nicht angewandten Sektoren des MRA müssten zwei separate Konformitätsbewertungen für den Zugang zum schweizerischen und zum britischen Markt durchgeführt werden. Um diese Handelshindernisse so bald wie möglich zu beseitigen, sieht das Abkommen einen Mechanismus vor, der die zwischen der Schweiz und der EU geltenden Regeln in diesen Bereichen auch auf die Schweiz und das Vereinigte Königreich anwendbar machen soll, sobald die Voraussetzungen dafür erfüllt sind (Abschluss von entsprechenden Abkommen zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU). Schliesslich sieht das Abkommen exploratorische Gespräche zum Ausbau der künftigen Wirtschaftsbeziehungen vor.
3.2 Finanzielle Auswirkungen auf Bund, Kantone und Gemeinden
Im Fall eines ungeordneten Austritts des Vereinigten Königreichs aus der EU («No-Deal»- Szenario) sind Auswirkungen auf das Bundespersonal zu erwarten, weil Waren aus dem Vereinigten Königreich in bestimmten Bereichen (z. B. Zusammenarbeit im Zollsicherheitsbereich, gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Massnahmen) wie Waren aus einem Drittland behandelt würden und weil neue bilaterale Kontingente verwaltet werden müssten. Die Ressourcen im Zusammenhang mit den Zollverfahren sind jedoch insofern zu nuancieren, als die Schweiz in den betreffenden Bereichen mit der EU einen gemeinsamen Raum bildet. Die Waren werden also am ersten Eintrittsort zu diesem gemeinsamen Raum kontrolliert; es gelangt aber nur eine geringfügige Menge an Waren aus dem Vereinigten Königreich über die schweizerischen Flughäfen direkt ins Gebiet der Schweiz. Darüber hinaus ist mit einem gewissen personellen Zusatzaufwand für die Sicherstellung des guten Funktionierens des Handelsabkommens zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich zu rechnen. Dies betrifft beispielsweise die Überwachung der betroffenen Regulierungen und die Ausarbeitung von entsprechenden Massnahmen in Rahmen der Gemischten Ausschüsse, falls die betroffenen Regulierungen unterschiedlich weiterentwickelt werden, d.h. voneinander abweichen. Die möglichen finanziellen Auswirkungen halten sich somit in Grenzen und sind zu den positiven volkswirtschaftlichen Auswirkungen und zur weitgehenden Beibehaltung der zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich bestehenden Rechte und Pflichten – und der damit geschaffenen Rechtssicherheit – in Beziehung zu setzen. Insbesondere würde das Fehlen eines Abkommens ernsthafte finanzielle und wirtschaftliche Folgen nach sich ziehen. Ziel des Abkommens ist es ja, Veränderungen gegenüber der aktuellen Situation möglichst gering zu halten. Die finanziellen Auswirkungen lassen sich noch stärker reduzieren, falls die Sektoren, die zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich vorerst nicht zur Anwendung kommen, später angewendet werden. Für die Kantone und Gemeinden hat das Abkommen mit dem Vereinigten Königreich keine finanziellen und personellen Auswirkungen.
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4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu den Strategien
des Bundesrates Da das Referendum über den Verbleib des Vereinigten Königreichs in der EU vom 23. Juni 2016 während der laufenden Legislatur erfolgte, wurde das Handelsabkommen zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich in der Legislaturplanung 2015–201923 nicht angekündigt. Es gehört jedoch zu Ziel 5 des Bundesrates für das Jahr 201924: «Die Schweiz erneuert und entwickelt ihre politischen und wirtschaftlichen Beziehungen zur EU». Dieses Ziel sieht vor, dass der Bundesrat die für die ununterbrochene Fortsetzung der Beziehungen zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich (Umsetzung der «Mind the Gap»-Strategie) erforderlichen Massnahmen ergreift, insbesondere durch die Verabschiedung der Botschaften über die zukünftigen bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich.
5 Rechtliche Aspekte
5.1 Verfassungsmässigkeit
Gemäss Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV)25 sind die auswärtigen Angelegenheiten Sache des Bundes. Artikel 184 Absatz 2 ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Laut Artikel 166 Absatz 2 BV genehmigt die Bundesversammlung die völkerrechtlichen Verträge, ausgenommen diejenigen, für deren Abschluss auf Grund eines Gesetzes oder eines völkerrechtlichen Vertrags der Bundesrat zuständig ist (Art. 24 Abs. 2 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002, ParlG26; Art. 7a Abs. 1 RVOG27). Das Handelsabkommen zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich und das Zusatzabkommen zwischen der Schweiz, dem Vereinigten Königreich und dem Fürstentum Liechtenstein müssen von der Bundesversammlung genehmigt werden.
5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz
Die Schweiz und das Vereinigte Königreich gehören der WTO an. Die vorliegenden Abkommen stehen im Einklang mit den aus der WTO-Mitgliedschaft resultierenden Verpflichtungen. Die vorliegenden Abkommen sind anwendbar, sobald die relevanten bilateralen Abkommen Schweiz–EU keine Anwendung auf das Vereinigtes Königreich mehr finden. Das Abkommen soll die Kontinuität in den Beziehungen zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich soweit möglich sicherstellen. Der Abschluss von Handelsabkommen mit Drittstaaten steht weder mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz noch mit ihren Verpflichtungen gegenüber der EU oder den Zielen der schweizerischen Europapolitik in Widerspruch. Die vorliegenden Abkommensbestimmungen sind mit den handelsrechtlichen Verpflichtungen gegenüber der EU sowie den übrigen bilateralen Verträgen zwischen der Schweiz und der EU vereinbar.
24 Ziele des Bundesrates 2018, Bundesratsbeschluss vom 1. November 2017.
25 SR 101
26 SR 171.10
27 SR 172.010
5.3 Gültigkeit für das Fürstentum Liechtenstein
Mithilfe des trilateralen Abkommens Schweiz–Fürstentum Liechtenstein–Vereinigtes Königreich wird der Anwendungsbereich der Bestimmungen des Freihandelsabkommens und des Agrarabkommen, wie sie in das Handelsabkommen inkorporiert und somit im Verhältnis Schweiz–Vereinigtes Königreich weitergeführt werden, auf das Fürstentum Liechtenstein ausgeweitet. Ausserdem wird das Hoheitsgebiet Liechtensteins von der Gemeinsamen Erklärung zu den Ursprungsregeln erfasst. Dies steht im Einklang mit dem Vertrag vom 29. März 1923 zwischen der Schweiz und Liechtenstein über den Anschluss des Fürstentums Liechtenstein an das schweizerische Zollgebiet.
5.4 Form des anzunehmenden Erlasses
Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV unterliegen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie unbefristet und unkündbar sind, den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen, wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder wenn deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Nach Artikel 22 Absatz 4 des ParlG gelten Bestimmungen als rechtsetzend, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Die beiden Abkommen können jederzeit mit einer Frist von zwölf Monaten gekündigt werden. Der Beitritt zu einer internationalen Organisation ist nicht vorgesehen. Für die Umsetzung der Abkommen sind keine Anpassungen auf Gesetzesstufe erforderlich. Die vorliegenden Abkommen enthalten jedoch wichtige rechtsetzende Bestimmungen im Sinne von Artikel 22 Absatz 4 ParlG und Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV und unterliegen daher dem fakultativen Referendum.
5.5 Inkrafttreten und vorläufige Anwendung
Das Handelsabkommen tritt in Kraft, wenn die bilateralen Handelsabkommen Schweiz-EU nicht mehr auf das Vereinigte Königreich anwendbar sind (Art. 9 Abs. 3 Handelsabkommen) Für den Fall, dass die EU und das Vereinigte Königreich sich auf ein Austrittsabkommen einigen (geordneter Austritt; «Deal»), würde das Handelsabkommen nach Ablauf einer zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU vereinbarten Übergangsperiode in Kraft treten. Da das Austrittsabkommen UK–EU noch nicht ratifiziert wurde, kann nicht ausgeschlossen werden, dass es zu einem ungeordneten Austritt («No-Deal») des Vereinigten Königreichs aus der EU kommt. Für die Beziehungen zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich hätte dies zur Folge, dass die bilateralen Verträge Schweiz–EU ab dem Austrittsdatum nicht mehr für das Vereinigte Königreich gelten würden. Die während einer Übergangsperiode bis 31. Dezember 2020 geplante fortlaufende Geltung der bilateralen Verträge Schweiz–EU für das Vereinigte Königreich würde wegfallen. Ein Wegfall der bilateralen Verträge Schweiz–EU im Verhältnis zum wichtigen Handelspartner Vereinigtes Königreich hätte schwerwiegende wirtschaftliche und politische Folgen. Nach Artikel 7b Absatz 1 des RVOG kann der Bundesrat bei völkerrechtlichen Verträgen, für deren Genehmigung die Bundesversammlung zuständig ist, die vorläufige Anwendung beschliessen oder vereinbaren, wenn die Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz und eine besondere Dringlichkeit es gebieten. Das Aufrechterhalten der bilateralen Wirtschaftsbeziehungen zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich stellt ein wichtiges aussenwirtschaftspolitisches Interesse der Schweiz dar (vg. Ziff. 1.1).
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Auch die Voraussetzung der besonderen Dringlichkeit ist vorliegend erfüllt: Kommt es zu einem ungeordneten Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU, muss das Handelsabkommen Schweiz–Vereinigte Königreich unmittelbar angewendet werden können, um die bestehenden Rechte und Pflichten zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich so weit als möglich sicherzustellen. Aufgrund dieser andauernden Unklarheit fehlt die notwendige Planungssicherheit und Zeit, um das ordentliche Genehmigungsverfahren für das vorliegende Abkommen bis zum Austrittsdatum abschliessen zu können. Die zuständigen Parlamentskommissionen wurden gemäss Artikel 152 Absatz 3bis ParlG zur vorläufigen Anwendung konsultiert und haben sich nicht gegen eine vorläufige Anwendung ausgesprochen. Nach Artikel 7b Absatz 2 RVOG endet die vorläufige Anwendung, wenn der Bundesrat nicht innerhalb von sechs Monaten ab Beginn der vorläufigen Anwendung der Bundesversammlung den Entwurf des Bundesbeschlusses über die Genehmigung des Vertrags unterbreitet.