Crédit d’engagement pour l’indemnisation des prestations de transport régional de voyageurs (TRV) pour les années 2026 à 2028

Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication DETEC

Berne, Juin 2024

Crédit d’engagement pour l’indemnisation des prestations de transport régional de voyageurs (TRV) pour les années 2026 à 2028

Rapport explicatif relatif à l’ouverture de la procédure de consultation

BAV-D-B7D73401/828

Condensé

Par le présent projet, le Conseil fédéral demande par la voie d’un arrêté fédéral un crédit d’engagement de 3496 millions de francs pour le financement des prestations de transport régional de voyageurs (TRV) pour les années 2026 à 2028.

Contexte

Le TRV est une tâche commune de la Confédération et des cantons. Il est un pilier central du bon fonctionnement de la vie quotidienne en Suisse: il amène plus de deux millions et demi de personnes par jour au travail, dans les magasins ou sur leur lieu de loisirs. Il relie les villages et les agglomérations entre eux ainsi que les centres et les villes de toutes les régions de Suisse.

Confédération et cantons définissent, dans le cadre de la procédure de commande, l’offre TRV qui sera commandée conjointement pour deux ans et à quel coût. Ces prestations de transport sont indemnisées sur la base des coûts non couverts planifiés et elles sont financées pour moitié par la Confédération. Depuis 2018, la Confédération planifie les ressources qu’elle alloue à ce secteur au moyen d’un crédit d'engagement quadriennal. Compte tenu d’un changement dans les périodes de commande du TRV, mis en œuvre pour harmoniser les périodes de commande du TRV et les conventions de prestation de l’infrastructure ferroviaire, le présent projet vise à déterminer les moyens à allouer pour une période de seulement 3 ans, soit pour les années 2026 à 2028.

Contenu du projet

Pour indemniser les prestations TRV qui seront commandées au cours de l’année d’horaire 2026 et la période de commande 2027–2028, il est proposé d’allouer un montant de 3496 millions de francs. Ce montant permet de financer, au-delà des prestations existantes, des accroissements de prestations de transport ainsi que les coûts subséquents des investissements jugés nécessaires (nouveaux matériels roulants, rénovations d’installations d’entretien ou encore amélioration de systèmes d’information voyageurs ou d’aide à l’exploitation…). Il permet également d’amorcer et de soutenir la transition vers des véhicules électriques et de pérenniser des moyens pour le financement de projets d’innovation en faveur des transports publics. Les conséquences de la pandémie, qui ont fortement impacté le crédit d’engagement précédent (2022-2025), sont considérées comme terminées et les montants proposés, en hausse modérée par rapport au budget 2025 de la Confédération, devraient permettre de pérenniser des transports publics attractifs, tout en tenant compte des contraintes financières de la Confédération. Ceci nécessitera cependant des efforts de la part des entreprises, de façon à retrouver au moins l’efficience d’avant la pandémie, et potentiellement la fixation de projets prioritaires.

2.1.2 Valeurs indicatives pour la période 2026-2028 issues de la planification

financière de la Confédération

Les premières orientations budgétaires établies fin janvier 2024, dans le cadre du budget 2025 avec Plan intégré des tâches et des finances (PITF) 2026-2028, tiennent compte d’une hausse de 40 millions de francs par an par rapport au plan précédent ainsi que d’une coupure linéaire de 1.4% (voir point 1.2), et prévoient les valeurs suivantes pour le crédit d’engagement TRV :

Total crédit Plan financier Plan financier Plan financier Budget 2025 d'engagement 2026 2027 2028 En millions de francs TRV 2026-2028

Moyens fédéraux alloués au TRV 1126.8 1143.1 1165.1 1187.6 3495.9

Variation par rapport à l'année précédente -7.7 16.3 22.1 22.5

Evolution par rapport à l'année précédente -0.7% 1.4% 1.9% 1.9% (en%)

Tableau 8: Valeurs indicatives pour les arrêtés financiers pluriannuels, pour le TRV (source: Administration fédérale des finances (AFF), situation février 2024).

Ces valeurs tiennent compte des hypothèses de renchérissement prises en compte pour la planification financière, soit +1,5% pour 2024, +1,1 % pour 2025, puis + 1 % par année pour les années 2026 à 2028 (situation en mars 2024). Elles peuvent encore subir des modifications d’ici que soit approuvé le message sur le budget 2025 avec PITF 2026-2028, en août 2024.

Par ailleurs, il s'agit de valeurs dont on ne peut exclure qu’elles soient modifiées en fonction des prochains développements budgétaires.

2.1.3 Proposition du Conseil fédéral pour le crédit d’engagement 2026-2028

Le Conseil fédéral propose d’allouer 3496 millions de francs pour le crédit d’engagement relatif à l’indemnisation des prestations TRV pour la période 2026–2028.

Total crédit 2026 2027 2028 d'engagement En millions de francs TRV 2026-2028 Proposition d'indemnités pour le crédit 1143 1165 1188 3496 d'engagement TRV

Variation par rapport à l'année précédente 16 22 23

Evolution par rapport à l'année précédente 1.4% 1.9% 1.9% (en%)

Tableau 9: Proposition pour le crédit d’engagement TRV 2026-2028.

Les moyens demandés par le Conseil fédéral pour le crédit d'engagement TRV 2026- 2028 seront alloués en concordance avec le budget 2025 avec PITF 2026-2028, lequel doit encore être approuvé par le Conseil fédéral en août 2024.

Cette proposition est inférieure de 9% par rapport à l'évaluation issue des besoins des entreprises (3849 millions de francs), ce qui parait élevé. Il convient toutefois de relativiser cette différence :

- Le sondage auprès des entreprises a été effectué à l’été 2023, et demandait une estimation pour les années 2026 à 2028. Par expérience, ces estimations sont souvent prudentes, vu le degré d’incertitudes. Par ailleurs, le nombre de

projets, et les projections financières qui en découlent, montrent une nette accélération du besoin d’indemnités TRV par rapport aux années précédentes, qui est difficilement finançable par la Confédération. Il conviendrait que les cantons et les ET priorisent les projets absolument nécessaires.

- L’expérience du crédit d’engagement TRV 2022-2025 reste très particulière, vu la situation liée à la pandémie. Les indemnités et les crédits ont été augmentés en 2022 et 2023, vu les prévisions des ET qui ont justifié des besoins d’indemnités accrus en raison des incertitudes sur les recettes d’une part et la situation de renchérissement d’autre part. L’OFT constate cependant que ces moyens supplémentaires ont finalement permis à de nombreuses entreprises de générer des bénéfices (tendance encore à confirmer avec les résultats 2023). Le crédit TRV 2024 a de nouveau été augmenté par le Parlement, contre l’avis du Conseil fédéral, mais il est encore trop tôt pour dire si le niveau d’indemnités fixé laissera de nombreuses ET dans une situation plutôt confortable ou non.

- La situation financière de la Confédération reste tendue pour les années à venir, ce qui se traduit dans la planification financière pour de nombreux domaines. Par ailleurs, le Conseil fédéral a demandé, le 8 mars dernier, à un groupe d’experts de formuler des propositions d’allégements en vue de l’assainissement des finances de la Confédération (réexamen complet des tâches et des subventions). Le Conseil fédéral estime ainsi qu’une croissance modérée des indemnités à partir de 2025 est nécessaire, et devrait inciter les entreprises comme les commanditaires à prioriser les projets les plus efficients. Les ET sont par ailleurs invitées à poursuivre leurs démarches visant à optimiser leurs coûts et parallèlement augmenter les recettes de transport, par exemple par une augmentation tarifaire.

2.2 Description du projet et commentaire des principales dispositions

Arrêté fédéral portant allocation d’un crédit d’engagement destiné à l’indemnisation des prestations de transport régional de voyageurs pour les années 2026 à 2028

L’arrêté fixe le montant global des moyens fédéraux alloués pour le crédit d’engagement TRV, à savoir 3496 millions de francs pour les années 2026 à 2028.

Les éléments qui ont permis d’aboutir à ce montant sont présentés aux ch. 2.1.1. à 2.1.3.

2.3 Prévisions de renchérissement

Les prévisions de renchérissement à partir desquelles a été défini le volume du créditcadre figurent à l’art. 2 du projet d’arrêté fédéral. Elles sont basées sur la valeur de 106,2 points de l’indice des prix à la consommation de décembre 2023, avec pour base «décembre 2020 = 100 points». Les crédits budgétaires annuels sont adaptés à chaque fois en fonction des dernières prévisions de renchérissement.

3 Conséquences

3.1 Conséquences pour la Confédération

S’il est adopté comme proposé, le crédit d’engagement TRV permettra d’allouer une hausse des moyens destinés au TRV sur la période considérée, tout en tenant compte des contraintes financières de la Confédération.

Le projet n’a pas d’effet sur les dépenses de personnel de la Confédération.

3.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les

centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne Le crédit d’engagement TRV apporte aux cantons une meilleure visibilité des ressources fédérales destinées au TRV pour trois ans. Ceux-ci peuvent par conséquent mieux planifier les besoins de ressources cantonales, en fonction des projets qu’ils souhaitent confirmer.

3.3 Conséquences économiques

Le crédit d’engagement TRV tel qu’il est proposé pour les années 2026–2028 permettra de pérenniser l’offre actuelle, ainsi que de concrétiser certaines améliorations d’offre et de qualité des transports régionaux. Cela favorisera l’attrait des transports publics et améliorera la desserte du territoire, ce qui constituera un avantage pour l’économie suisse.

3.4 Conséquences sanitaires et sociales

Parmi les investissements présentés dans l’exposé des motifs figurent le remplacement de bus diesel par des bus électriques (projets de décarbonisation). Le développement de cette technologie mais également le fait d’octroyer des moyens importants pour des transports publics toujours plus performants, permettent de favoriser les transports publics et de réduire les émissions polluantes.

3.5 Conséquences environnementales

Le crédit d’engagement proposé pour les années 2026–2028 permettra d’une part de réaliser certaines extensions d’offre, d’autre part de financer des coûts subséquents d’investissement, permettant d’améliorer l’attrait des transports en commun par rapport au transport individuel. Il est également prévu de soutenir des projets visant à améliorer l’efficacité énergétique des véhicules et des installations du TRV. Ceci correspond aux objectifs de la stratégie énergétique 2050 de la Confédération.

4 Aspects juridiques

4.1 Constitutionnalité et légalité

L’Assemblée fédérale est habilitée à voter le présent arrêté financier en vertu de l’art. 167 de la Constitution (Cst.) 22.

L’arrêté fédéral portant allocation d’un crédit d’engagement destiné à l’indemnisation des prestations du trafic régional de voyageurs se fonde sur l’art. 30a LTV. Cet article dispose que l’Assemblée fédérale décide tous les quatre ans d’un crédit d’engagement.

Les subventions concernées sont allouées en vertu de l’art. 28 LTV, selon lequel la Confédération indemnise les coûts non couverts des prestations du transport régional de voyageurs.

4.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Le présent projet, qui a pour but de fixer le montant des moyens fédéraux à allouer pour le trafic régional de voyageurs pour la période 2026-2028, n’est pas lié à des obligations internationales.

4.3 Forme de l'acte à adopter

Conformément à l’art. 163, al. 2, de la Constitution, et à l’art. 25, al. 2, de la loi sur le Parlement du 13 décembre 2002 23, l’acte à adopter revêt la forme de l’arrêté fédéral simple (qui n’est pas sujet au référendum).

4.4 Frein aux dépenses

En vertu de l’art. 159, al. 3, let. b, Cst., l’arrêté fédéral portant allocation d’un crédit d’engagement destiné à l’indemnisation des prestations de transport régional de voyageurs doit être adopté à la majorité des membres de chaque conseil, car il entraîne de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs.

4.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d'équivalence fiscale

Conformément à l’art. 81a Cst., la Confédération et les cantons veillent à ce qu’une offre suffisante de prestations de transports publics par rail, route, voie navigable et installations à câbles soit proposée dans toutes les régions du pays. En règle générale, les entreprises de transport opérant dans le cadre du TRV ne peuvent pas couvrir les frais liés aux offres commandées par les pouvoirs publics. C’est pourquoi la Confédération et les cantons contribuent au financement des coûts non couverts de ces offres.

22 RS 101 23 RS 171.10

Le TRV demeure une tâche commune de la Confédération et des cantons, parce que l’offre de prestations doit être coordonnée au niveau national, qu’elle doit être accordée avec le développement des infrastructures et qu’elle peut être utilisée par des voyageurs venant de tous les cantons et de l’étranger.

Le principe de subsidiarité est respecté. Les cantons assument déjà la responsabilité des commandes et cela n’est pas modifié par le présent projet ; la Confédération est notamment active dans le domaine de la coordination.

L’équivalence fiscale au sens de l’adéquation entre prise en charge des coûts, financement et bénéfice du projet est réalisée. Un cofinancement par la Confédération se justifie au vu du caractère intercantonal du projet et de l’importance économique majeure que le TRV revêt au niveau national.

4.6 Conformité à la loi sur les subventions

Depuis 2008, tous les messages concernant les décisions de crédit et les plafonds de dépenses doivent faire mention du respect des principes de la loi du 5 octobre 199024 sur les subventions (LSu).

4.6.1 Importance de la subvention pour atteindre les objectifs visés par la

Confédération Selon l’art 81a Cst., la Confédération et les cantons veillent à ce qu’une offre suffisante de transports publics par rail, route, voie navigable et installations à câbles soit proposée dans toutes les régions du pays.

Selon l’art. 28, al. 1, LTV, les prestations du transport régional sont commandées conjointement par la Confédération et par les cantons. Or, comme indiqué au ch. 1.1, la quasi-totalité des recettes des lignes de transport régional ne couvrent pas leurs coûts. Les ET sont indemnisées pour les coûts non couverts selon les comptes planifiés. Ainsi, sans les moyens publics de la Confédération et des cantons, les prestations de transport régional ne sauraient exister, et la desserte de toutes les régions telle que visée à l’art 81a Cst. ne pourrait pas être assurée.

En cas de réduction substantielle des contributions fédérales prévues, il est peu probable que les cantons acceptent d’assumer la part des indemnités non assumées par la Confédération. Ainsi, une baisse substantielle des moyens mis à la disposition des entreprises conduirait à une réduction de l’offre de transport régional. Cela impliquerait vraisemblablement un report modal sur le transport individuel, avec des conséquences négatives pour l’économie comme pour l’environnement.

24 RS 616.1

4.6.2 Pilotage matériel et financier

L’OFT répartit les moyens financiers alloués par le Parlement et destinés au TRV par canton en fonction des prestations fédérales antérieures et autant que possible en fonction des besoins effectifs (fixation des quotes-parts cantonales).

Comme indiqué au ch. 1.1, la « procédure de commande » permet de définir les indemnités versées par ligne, pour une période de deux années d’horaire. Une fois les offres négociées et mises au net, les commanditaires et les ET signent les conventions d’offre dans lesquelles les indemnités et leur répartition entre la Confédération et les cantons sont réglées pour deux ans. Si le montant total des commandes TRV d’un canton dépasse la quote-part cantonale qui lui a été attribuée, le canton finance seul le dépassement.

Suite à diverses constations faites lors d’audits de sa section révision en 2018 et 2019, l’OFT a décidé au printemps 2019 d’adapter son système de surveillance des subventions dans les transports publics. Il a mis en œuvre diverses mesures qui visent à mieux garantir l’utilisation correcte des subventions par les ET.

L’OFT a tout d’abord décidé de ne plus se prononcer, comme il le faisait jusqu’en 2019, sur les projets de comptes annuels des entreprises indemnisées. Ainsi, la responsabilité d’établir et de présenter des comptes corrects incombe dorénavant plus clairement aux entreprises. En contrepartie, l’OFT a développé depuis 2020 un nouveau système de contrôle élargi pour le TRV subventionné. L’objectif est de contrôler de manière plus complète le montant correct et l’emploi des subventions, aussi bien dans les offres des entreprises (comptes planifiés) que dans les comptes annuels. En l’occurrence, les écarts entre le budget et les comptes effectifs des entreprises subventionnées sont aujourd’hui mieux analysés, et employés pour vérifier la plausibilité des chiffres.

Par ailleurs, l’OFT procède à des contrôles supplémentaires approfondis, aléatoires et axés sur les risques, effectués par sa section Révision.

Depuis début 2023, l’OFT a publié plusieurs directives permettant de clarifier les prescriptions et de fournir des explications en matière d’interprétation correcte des dispositions légales, notamment dans le domaine du TRV (guidance 25).

Enfin, l’OFT a mis en œuvre trois nouvelles mesures, qui concernent davantage les entreprises et qui sont concrétisées par la modification de l’OCEC, entrée en vigueur le 1er janvier 2020:

- les entreprises dont les indemnités dépassent 10 millions de francs pour les secteurs du TRV et de l’infrastructure doivent désormais soumettre leurs comptes annuels au contrôle ordinaire;

Guidance : directives en matière d’octroi de subventions (admin.ch)

- les entreprises qui reçoivent plus d’un million de francs de subventions par an sont soumises à un «audit spécial des subventions» qu’elles doivent faire effectuer annuellement par une société d’audit qui remplit les conditions d’admission respectives de l’Autorité fédérale de surveillance en matière de révision (ASR). L’OFT a élaboré une directive pour l’exécution de ces audits avec la participation de représentants des cantons, des entreprises, de l’Administration fédérale et de l’Association suisse des experts en audit, fiscalité et fiduciaire (EXPERTsuisse). Ces audits sont exigés depuis le 1er janvier 2021, soit pour la première fois pour les comptes 2020.

- les entreprises doivent fournir une «Déclaration relative au respect des principes du droit des subventions» depuis le 1er janvier 2021.

4.6.3 Procédure d’octroi des subventions

Les commanditaires (cantons et Confédération) examinent les offres établies par les ET pour chaque ligne. Ces offres attestent les coûts non couverts planifiés, qui correspondent à ce que les commanditaires indemnisent. L’examen des commanditaires porte sur les aspects financiers ainsi que sur le respect de critères définis par la loi (art. 29 LTV et art. 6 OITRV). Les conventions précisent les moyens alloués par commanditaire et pour chaque ligne. Ainsi, une bonne transparence de l’allocation des ressources est assurée.

Par la motion 13.3663, le Parlement a demandé au Conseil fédéral des propositions de réforme visant à renforcer la sécurité du financement et de la planification ainsi qu’à simplifier et à harmoniser la procédure de commande. En juin 2021, le Conseil fédéral a approuvé le Message 26 relatif à une modification de la loi sur le transport de voyageurs (LTV) dans le cadre de la Réforme du transport régional de voyageurs et de la présentation des comptes. La modification de la LTV a été approuvée par le Parlement en décembre 2022. Le travail de modification des ordonnances liées à la LTV est en cours et devrait s’achever d’ici l’automne 2024, en vue d’une mise en vigueur au 1er décembre 2025.

La modification de la LTV prévoit une généralisation des conventions d’objectifs pluriannuelles. Qui seront conclues entre les commanditaires et les entreprises de transport. Ces conventions permettront d’augmenter la sécurité de planification et la force obligatoire. Afin d’accroître la transparence et l’efficacité, il est également prévu d’introduire un étalonnage des performances national ainsi que de simplifier et d’harmoniser la procédure de commande grâce à une nouvelle plateforme numérique. Ces trois projets, qui visent à améliorer globalement les procédures d’octroi des subventions dans le domaine du TRV, sont en cours et menés par l’OFT.

https://fedlex.data.admin.ch/eli/fga/2021/1485

Liste des abréviations utilisées AFF Administration fédérale des finances

ARE Office fédéral du développement territorial

asm Aare Seeland mobil AG

ASR Autorité fédérale de surveillance en matière de révision

AVA Aargau Verkehr AG

BLT Baselland Transport AG

BOB Berner Oberland-Bahnen AG

BOS BUS Ostschweiz AG

COMO Bureau de coordination pour la mobilité durable

Cst. Constitution fédérale (RS 101)

DCC Degré de couverture des coûts

DETEC Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication

ERTMS European Rail Traffic Management System

ET Entreprise de transport

FLP Ferrovie Luganesi SA

LEB Compagnie du chemin de fer Lausanne-Echallens-Bercher SA

LFC Loi sur les finances de la Confédération (RS 611.0)

LHand Loi sur l’égalité pour les handicapés (RS 151.3)

LSu Loi sur les subventions (RS 616.1)

LTV Loi sur le transport de voyageurs (RS 745.1)

MBC Transports de la région Morges-Bière-Cossonay SA

MGB Matterhorn Gotthard Verkehrs AG

OCEC Ordonnance sur la comptabilité des entreprises concessionnaires (RS 742.221)

OFC Ordonnance sur les finances de la Confédération (RS 611.01)

OFT Office fédéral des transports

OITRV Ordonnance sur l'indemnisation du trafic régional de voyageurs (RS 745.16)

PITF Plan intégré des tâches et des finances

PRODES Programme de développement stratégique de l'infrastructure ferroviaire

QMS TRV Système de mesure de la qualité du TRV

RBS Regionalverkehr Bern-Solothurn

RER Réseau express régional

RhB Chemins de fer rhétiques

SECO Secrétariat d’Etat à l’économie

SOB Schweizerische Südostbahn AG

SZU Sihltal Zürich Uetliberg Bahn SZU AG

TPC Transports publics du Chablais

TPF Transports publics fribourgeois

TRV Transport régional de voyageurs

vkm voyageurs-kilomètres

zb zb Zentralbahn AG