Teilrevision der Bundesverfassung und Änderung des Bundesgesetzes über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes

Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD Bundesamt für Polizei fedpol

Bern, 10. Februar 2026

Verbesserung des polizeilichen Informationsaustauschs Teilrevision der Bundesverfassung und Änderung des Bundesgesetzes über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

Übersicht

Kriminelle agieren grenzüberschreitend und in verschiedenen Kantonen gleichzeitig. Die Polizei ist jedoch in der Schweiz föderalistisch organisiert und die polizeilichen Informationssysteme technisch voneinander abgeschottet. Der polizeiliche Informationsaustausch hinkt damit den Möglichkeiten der Kriminellen hinterher. Für eine wirksamere Kriminalitätsbekämpfung muss der polizeiliche Informationsaustausch verbessert werden. Dies fordert die Motion 18.3592 Eichenberger-Walther. Die Kantone arbeiten gegenwärtig an einem Konkordat zur Regelung der Datenabfrage. Weil diese Arbeiten noch viel Zeit in Anspruch nehmen könnten und ungewiss ist, ob sich alle Kantone dem Konkordat anschliessen, soll, in Erfüllung der Motion 23.4311 der Sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrates, eine Verfassungsgrundlage für eine Bundesregelung der polizeilichen Datenabfrage geschaffen werden. Um den polizeilichen Informationsaustausch zu verbessern, soll zudem das Bundesgesetz über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes geändert werden. Behörden des Bundes und der Kantone, die polizeiliche Aufgaben wahrnehmen, sollen in Informationssystemen erfasste polizeiliche Daten für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben effizienter nutzen können. Damit kann die Kriminalität effizienter bekämpft und die Zusammenarbeit zwischen Polizeibehörden verbessert werden. Personelle Ressourcen können zielgerichtet für die eigentlichen Aufgaben der Verhütung, Aufdeckung und Verfolgung von Straftaten eingesetzt werden und Redundanzen und Doppelspurigkeiten bei der Fallbearbeitung minimiert werden.

Kriminalität hält sich weder an Kantons- noch an Landesgrenzen. Zahlreiche kriminelle Netzwerke sind in mehreren Schengen-Staaten und in der Schweiz in mehreren Kantonen gleichzeitig aktiv. Demgegenüber ist die Polizei in der Schweiz föderalistisch organisiert. Jede Kantonspolizei arbeitet mit eigenen polizeilichen Informationssystemen. Die fehlende Vernetzung der kantonalen Systeme verlangsamt den Informationsaustausch. Dies wirkt sich nachteilig auf die Kriminalitätsbekämpfung aus. Eine effiziente Bekämpfung der Kriminalität bedingt einen effizienten Informationsaustausch. Die am 9. Dezember 2019 angenommene Motion 18.3592 Eichenberger «Nationaler polizeilicher Datenaustausch» fordert die Schaffung einer zentralen nationalen Abfrageplattform. Diese soll es den polizeilichen Behörden von Bund und Kantonen ermöglichen, direkt auf die polizeilichen Daten in der gesamten Schweiz zuzugreifen und die Kriminalität effizienter zu bekämpfen. Zur Umsetzung der Motion hat der Bundesrat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) mit der Errichtung der polizeilichen Abfrageplattform POLAP beauftragt. Diese wird es den zuständigen Polizeibehörden ermöglichen, mittels einer einzigen Abfrage alle relevanten polizeilichen Informationssysteme des Bundes und der Kantone zu konsultieren, sofern sie auf die Quellsysteme zugriffsberechtigt sind.

Die für die Umsetzung der Motion Eichenberger nötigen Rechtsgrundlagen müssen zunächst geschaffen werden. Die Umsetzung der Motion erfordert die Schaffung einer rechtlichen Grundlage zur Neuregelung der polizeilichen Datenabfrage. Die Kantone arbeiten gegenwärtig an einem Konkordat zur Regelung der Datenabfrage. Weil diese

Arbeiten noch viel Zeit in Anspruch nehmen könnten und ungewiss ist, ob sich alle Kantone dem Konkordat anschliessen, hat die Sicherheitspolitische Kommission des Nationalrates die Motion 23.4311 eingereicht. Die am 12. Juni 2024 überwiesene Motion beauftragt den Bundesrat mit der «Schaffung einer Verfassungsgrundlage für eine Bundesregelung des nationalen polizeilichen Datenaustausches». Weil eine Verfassungsänderung ebenfalls mit diversen Unsicherheiten behaftet ist, begrüsst der Bund die parallelen Arbeiten der Kantone an einer Konkordatslösung. Das gemeinsame Ziel von Bund und Kantonen ist, dass die nationale polizeiliche Datenabfrage möglichst rasch realisiert werden kann.

Der vorgeschlagene neue Absatz 3 zu Artikel 57 der Bundesverfassung (BV) schafft die Grundlage für die bundesgesetzliche Regelung der Abfrage der polizeilichen Informationssysteme des Bundes und der Kantone.

Neben der Umsetzung der beiden erwähnten Motionen soll eine Teilrevision des Bundesgesetzes über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes (BPI) die effizientere Nutzung der polizeilichen Informationen ermöglichen, die bei fedpol vorhanden sind. Zur Effizienzsteigerung sollen die Behörden, die im BPI geregelten Informationssysteme abfragen dürfen, mit einer einzigen Suchanfrage alle für ihre Aufgaben relevanten Informationen auffinden können. Zu diesem Zweck soll der Polizeiliche Informationssystem-Verbund um weitere Informationssysteme wie das automatisierte Polizeifahndungssystem RIPOL ergänzt werden. Schliesslich sollen gewissen Einheiten innerhalb von fedpol zur effizienteren Aufgabenwahrnehmung zusätzliche Systemzugriffe gewährt werden.

5 Auswirkungen

Der neue Artikel 57 Absatz 3 BV schafft die Voraussetzungen für eine effizientere Polizeizusammenarbeit und damit die Stärkung der Sicherheit, eines der zentralen Staatsziele der Schweizerischen Eidgenossenschaft (Art. 2 Abs. 1 BV). Die Verfassungsbestimmung ist aber nicht direkt anwendbar; sie ermächtigt die Bundesversammlung, die nötige Gesetzgebung zur Umsetzung zu erlassen. Diese soll mit der Teilrevision des Bundesgesetzes über die Polizeilichen Informationssysteme des Bundes (BPI) erfolgen.

5.1 Auswirkungen auf den Bund

Im Zusammenhang mit der polizeilichen Abfrageplattform und dem «Guichet unique», welcher bei fedpol geschaffen werden soll, wäre mit einem zusätzlichen Aufwand bei der Bearbeitung auszugehen, welcher nicht mit den bestehenden Ressourcen abgedeckt werden kann. fedpol beantwortet bereits heute jährlich rund fünf- bis siebentausend Auskunftsgesuche nur für die eigens betriebenen Systeme, wofür rund zwei Vollzeitstellen benötigt werden. Weiterer Aufwand entsteht durch Beschwerdeverfahren im Zusammenhang mit den Auskunftsgesuchen. Der Betrieb der neuen zentralen Anlaufstelle («Guichetunique») würde zu einem massiven Anstieg der Auskunftsgesuche bei fedpol führen. Obschon Auskunftsgesuche bei den Kantonen und Gemeinden möglich bleiben, ist zu erwarten, dass sich Gesuchstellende mehrheitlich an die neu geschaffene zentrale Auskunftsstelle bei fedpol wenden werden. Dadurch können sie mit einer einzigen Anfrage Auskunft über sämtliche polizeilichen Informationssysteme verlangen, ob sie verzeichnet sind. So müssen sie nicht einzelne Behörden von Bund, Kantonen und Gemeinden separat kontaktieren. Gerade diese Möglichkeit wird voraussichtlich die Attraktivität der zentralen Auskunftsstelle erhöhen, was zu einem weiteren Anstieg der Auskunftsgesuche führen dürfte. Schliesslich verursacht die Triage und Prüfung der Gesuche, ihre Weiterleitung an die zuständigen Stellen, die Entgegennahme und Verarbeitung der Rückmeldungen und die Antwort an die Gesuchstellenden ebenfalls einen grossen Aufwand.

Einer vorsichtigen Schätzung nach erforderte diese Lösung zehn zusätzliche Stellen bei fedpol, was zu einem Personalaufwand von schätzungsweise 1,5 Millionen Franken führen würde. Die Rückmeldungen aus der Vernehmlassung sollten aber helfen ein klareres Bild über die Anzahl Gesuche zu erhalten und die erforderlichen Ressourcen können dann präziser quantifiziert werden. Eine Einsparung bei den Kantonen wäre demgegenüber nicht möglich, denn sie müssen fedpol die angeforderten Daten zur Verfügung stellen und weiterhin in der Lage sein, direkt Auskunftsgesuche zu beantworten. Es bedürfte einer partiellen Parallelstruktur bei Bund und Kantonen, um das Anliegen umzusetzen.

5.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Finanziell sind die Kantone von der technischen Umsetzung der polizeilichen Abfrageplattform betroffen. Deren Anbindung wird Kostenfolgen nach sich ziehen. Aktuell

ist davon auszugehen, dass die entsprechenden Kosten 100'000 Franken je Kanton betragen werden. Zudem wird es aufgrund von Auskunftsgesuchen im Zusammenhang mit der polizeilichen Abfrageplattform zu einer Zunahme von Auskunftsgesuchen in den Kantonen kommen. Schliesslich wird jede abfrageberechtigte Stelle durch fedpol mit einer Anfrage bedient, wenn bei fedpol ein Gesuch eingeht. Dies kann gerade bei kleineren Kantonen, welche heute wenige Auskunftsgesuche erhalten zu einer Vervielfachung der Anfragen führen. Die Vorlage hat keine spezifischen Auswirkungen auf Gemeinden, urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete.

5.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Es sind keine direkten Auswirkungen auf die Unternehmen und die Gesamtwirtschaft ersichtlich. Indirekt werden die öffentliche, die innere und die äussere Sicherheit der Schweiz gestärkt. Dies schafft ein stabiles Umfeld und damit gute wirtschaftliche Rahmenbedingungen für den Standort Schweiz.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit

Wie zum Ingress ausgeführt, soll sich neu das BPI auch auf Artikel 57 Absatz 3 BV stützen. Die entsprechende Vorlage wird parallel zu vorliegender Vorlage in Vernehmlassung gegeben. Mit der Einrichtung der polizeilichen Abfrageplattform erfüllt der Bund eine Aufgabe, welche die Kantone allein nicht in der Lage sind, vollumfänglich wahrzunehmen. Entsprechend stützt sich das BPI auf Artikel 57 Absatz 2 der Bundesverfassung, wonach der Bund dazu befugt ist, bei Fragen der inneren Sicherheit seine Anstrengungen mit den Kantonen zu koordinieren und auf die Befugnis der Bundesversammlung, Geschäfte zu behandeln, die in die Zuständigkeit des Bundes fallen und keiner anderen Behörde zugewiesen sind (Artikel 173 Absatz 2 der Bundesverfassung).

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die Vorlage steht im Einklang mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz, insbesondere mit den menschenrechtlichen Garantien der EMRK und des UNO-Pakts II. Die einschlägigen Garantien (Art. 8 EMRK und Art. 17 UNO-Pakt II) sind weitergehend kongruent mit den in der BV verankerten Grundrechten. Der Kerngehalt der betroffenen Grundrechte wird gewahrt. Die vorgeschlagenen Änderungen stehen auch im Einklang mit dem Europäischen Recht. Sie tragen auch dazu bei, den Verpflichtungen

der Schweiz aus ihrer Schengen-Assoziierung nachzukommen und erleichtern überdies die Umsetzung der Richtlinie über den Informationsaustausch zwischen den Strafverfolgungsbehörden (EU) 2023/977 (RL) 39 .

6.3 Erlassform

Nach Artikel 164 Absatz 1 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen, insbesondere jene, die verfassungsmässige Rechte berühren, in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Dies ist mit der Vorlage gewährleistet.

6.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen noch neue Verpflichtungskredite oder Zahlungsrahmen beschlossen. Die Vorlage ist somit nicht der Ausgabenbremse (Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV) unterstellt.

6.5 Datenschutz

Da mit der Vorlage neue Abfragen von besonders schützenswerten Personendaten ermöglicht werden sollen, wurde eine Risikovorabklärung durchgeführt. Die Risikovorabklärung zeigte, dass eine Datenschutz-Folgeabschätzung (DSFA) nach Artikel 22 DSG durchzuführen war. Die DSFA wurde nach den Vorgaben des EDÖB erstellt. Die DSFA hat ergeben, dass mit den ergriffenen Massnahmen keine erheblichen Risiken für die Persönlichkeitsrechte der betroffenen Personen mehr bestehen. Die DSFA wurde dem EDÖB zur Stellungnahme unterbreitet. Der EDÖB ist der Auffassung, dass die Erteilung gesetzeskonformer Zugriffsberechtigungen nach Art. 17c Abs. 2 E- BPI für die Verantwortlichen als anspruchsvoll und entsprechend als mit hohen Risiken verbunden einzustufen sei und für die Datenschutzaufsichtsbehörden von Bund und Kantonen zu zusätzlichem Aufsichtsaufwand führen wird. fedpol wird die bestehende DSFA nach Eröffnung der Vernehmlassung präzisieren und insbesondere die qualitativen und quantitativen Voraussetzungen der Zugriffe nach Art. 17d ausweisen und in der Botschaft darlegen.

Es gilt festzuhalten, dass die im Auftrag von fedpol durchgeführte DSFA nur diejenigen Datenbearbeitungen abdeckt, die tatsächlich in der Verantwortung von fedpol stehen. Die polizeiliche Abfrageplattform ändert nichts an der Verantwortung für die Datenbearbeitungen in den angeschlossenen Quellsystemen der teilnehmenden Behörden des Bundes und der Kantone. Jede teilnehmende Behörde muss nach den für sie geltenden Vorgaben entscheiden, ob vor dem Anschluss eines Quellsystems an die polizeiliche Abfrageplattform eine DSFA (oder je nach Kanton auch eine Vorabkontrolle) durch sie durchgeführt werden muss.

Richtlinie (EU) 2023/977 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Mai 2023 über den Informationsaustausch zwischen Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten und zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2006/960/JI des Rates, Fassung gemäss ABl. L 134 vom 22.5.2023, S. 1

Auch wenn die kantonalen Behörden sich für die Datenbekanntgabe auf gesetzliche Bestimmungen des Bundes abstützen, bleiben sie für ihre Informationssysteme verantwortlich. Ebenso verbleibt die Aufsichtskompetenz bei den kantonalen oder kommunalen Datenschutzaufsichtsbehörden. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass in der polizeilichen Abfrageplattform keine Daten gespeichert werden. Die Daten werden immer direkt aus den angeschlossenen Quellsystemen abgefragt.

fedpol erhält durch den Betrieb der Abfrageplattform keinen Zugang zu Daten der Nutzenden. In der Abfrageplattform findet lediglich eine technische Protokollierung statt, die dem Beheben von allfälligen technischen Störungen dient. Damit wird dem datenschutzrechtlichen Grundsatz der Datenminimierung Rechnung getragen.