Verwaltungsbehörden 05.06.1990 JAAC 55.22

1. (Zuständigkeit des Bundesrates, VPB 52.61) Die drei Beschwerden sind unabhängig voneinander eingereicht worden, haben aber bezüglich Rechtsbegehren und Begründung dieselbe Stossrichtung. Sie sind daher aus Gründen der Prozessökonomie zu vereinigen und gemeinsam zu beurteilen, und zwar um so mehr, als sich der Schweizerische Bund für Naturschutz und der WWF Schweiz in einem späteren Verfahrensstadium durch dieselbe Rechtsanwältin vertreten liessen (Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 68). …

2. Der Bundesrat hat am 28. November 1988 in einem ersten Entscheid die Beschwerden betreffend das Meliorationsgebiet östlich der Bahnlinie Bettwiesen-Tägerschen-Tobel-Affeltrangen abgewiesen (vgl. oben II). Es bleibt somit in Ergänzung dieses Entscheides nur noch zu prüfen, ob ein solcher Bundesbeitrag auch für das Meliorationsgebiet westlich der erwähnten Bahnlinie gewährt werden darf.

Aus prozessökonomischen Gründen wird der Bundesrat darauf verzichten, Fragen, die schon einmal im vorhergehenden Beschwerdeverfahren geprüft worden sind, ein weiteres Mal zu prüfen; es wird daher, soweit notwendig, auf die Erwägungen dieses Entscheides des Bundesrates vom 28. November 1988 verwiesen.

3. In Ziff. III. 3. c und 3. d der Erwägungen des Bundesratsentscheides vom 28. November 1988 hat der Bundesrat darauf hingewiesen, dass die bis anhin gehandhabte Praxis bei der Gewährung eines Bundesbeitrages nicht bundesrechtskonform sei; dennoch dürfe aus Gründen des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit im östlichen Teil des Meliorationsperimeters auf den Beschluss des EMA beziehungsweise des EVD, der einen Bundesbeitrag an die voraussichtlichen Kosten für technische Arbeiten, Wegbau, Kanalisation und Vorflut, Entwässerung und Diverses der Gesamtmelioration Tobel in Aussicht stelle, nicht zurückgekommen werden. Im westlichen Teil des Meliorationsperimeters, das heisst westlich der Bahnlinie Bettwiesen-Tägerschen-Tobel-Affeltrangen unterscheiden sich die Verhältnisse nicht wesentlich von denjenigen im östlichen Teil des Meliorationsperimeters. Es kann daher ohne weiteres auf die diesbezüglichen Erwägungen des Bundesratsentscheides vom 28. November 1988 verwiesen werden, zumal die Grundeigentümer innerhalb des Meliorationsperimeters auch auf den 1. Januar 1987 bereits vorzeitig in den Besitz gemäss dem Meliorationsplan eingewiesen worden sind. Es bleibt somit nur noch zu prüfen, ob allenfalls wegen der Verlegung des historischen Jakobspilgerweges oder wegen der erfolgten Beseitigung des Feldgehölzes am südlichen Rand des Schienenbühls oder wegen der Verlegung des Kaabachs die Ausrichtung eines Bundesbeitrages nicht in Frage komme oder ob eventuell der in Aussicht gestellte Bundesbeitrag zu kürzen sei.

4. Als erstes ist zu prüfen, ob der historische Jakobspilgerweg ein Objekt nationaler Bedeutung ist, das in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung oder jedenfalls grösstmögliche Schonung verdient (Art. 5 und 6 NHG). Dazu ist folgendes zu bemerken: In einem Gutachten des Geographischen Instituts Bern, Abteilung Inventar historischer Verkehrswege der Schweiz, vom Februar 1988 wird der historische Jakobspilgerweg als Objekt nationaler Bedeutung bezeichnet, das sich aber in keinem bundesrechtlichen Inventar gemäss Art. 5 NHG befindet. Nach Art. 5 und 6 NHG in Verbindung mit Art. 1 der V vom 10. August 1977 über das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler (VBLN, SR 451.11) sind Objekte nationaler Bedeutung dann in besonderem Masse ungeschmälert zu erhalten oder grösstmöglich zu schonen, wenn sie sich entweder im «Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung» (BLN) oder im «Inventar der zu erhaltenden Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung» vom 4. Mai 1963 und 18. November 1967 (KLN-Inventar) befinden. Daraus ergibt sich, dass die bundesrechtliche Inventarisierung in jedem Fall unabdingbare Voraussetzung dafür ist, dass die Schutzbestimmung von Art. 6 NHG zur Anwendung gelangt. Fehlt hingegen die Inventarisierung, selbst wenn es sich um Objekte nationaler Bedeutung handelt, gelangen diese nur in den Genuss der weniger strengen Schutzbestimmung von Art. 3 NHG; gemäss dieser Bestimmung haben die Bundesbehörden dafür zu sorgen, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (VPB 44.84). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer und des EDI kommen nicht inventarisierte Objekte nationaler Bedeutung somit nicht in den Genuss der strengeren Schutzbestimmung von Art. 6 NHG, denn es fehlt dazu eine bundesrechtliche Grundlage. Auch eine analoge Anwendung von Art. 6 NHG kommt nicht in Frage; der Bundesgesetzgeber hat eine klare Unterscheidung getroffen, welche Landschaftsobjekte einen schwächeren beziehungsweise stärkeren Schutz geniessen. Würde man der Ansicht der Beschwerdeführer und des EDI bezüglich der analogen Anwendung von Art. 6 NHG folgen, käme das einer Verletzung an sich klarer Normen des Bundesrechts gleich;

zudem liefe eine solche analoge Anwendung in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwider (BGE 113 Ib 311 E. 2a).

5. Nachdem der historische Jakobspilgerweg nicht in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung oder die grösstmögliche Schonung im Sinne von Art. 6 NHG verdient, ist in einem weiteren Schritt eine Interessenabwägung zwischen den «allgemeinen Interessen» des Landschaftsschutzes und den Interessen der Güterzusammenlegungskorporation Tobel an der Durchführung der Melioration im Sinne von Art. 3 NHG vorzunehmen: a. Das umstrittene Teilstück des historischen Jakobspilgerwegs innerhalb des westlichen Teils des Meliorationsperimeters präsentierte sich anlässlich der Augenscheine als schmaler Feldweg für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung. Er wies keinen Unterbau und keine Kofferung auf; ferner waren keine besonderen äusseren Merkmale zu erkennen, die auf das Alter des Weges oder seine historische Bedeutung schliessen liessen; mit anderen Worten: es handelte sich um einen Feldweg, wie er allgemein üblich in der Landwirtschaftszone anzutreffen ist. b. Wenn der historische Pilgerweg wegen der Meliorationsarbeiten nun ungefähr 100 m südlich verlegt werden muss, so ändert sich am äusseren Erscheinungsbild fast nichts: die Wegführung erleidet keinen Unterbruch und die Landschaftskulisse bleibt für den Wanderer praktisch ein- und dieselbe. Wenn von einer wahrnehmbaren Änderung überhaupt gesprochen werden darf, so ergibt sich eine solche nur im Verhältnis zu den historischen Kartenwerken. Aber selbst hier besteht keine letzte Gewissheit, ob in vergangenen Zeiten der historische Jakobspilgerweg immer der kartographischen Linienführung gefolgt ist. Beweise fehlen schon wegen der Ausgestaltung des Jakobspilgerweges als einfacher Feldweg. Auch ist es denkbar, dass sich die früheren Pilgerzüge der jeweiligen landwirtschaftlichen Bewirtschaftung anpassen mussten. In diesem Lichte wäre es unverhältnismässig, an einer Linienführung festhalten zu wollen, die sich ausschliesslich auf historische Kartenwerke abstützt. Das den historischen Jakobspilgerweg umgebende Gelände ist landwirtschaftlich genutzter Boden, es fehlen irgendwelche äussere bauliche Merkmale, welche die historisch-kartographische Wegführung belegen; wollte man an dieser kartographisch-historischen Wegführung festhalten, so hätte der einzelne Wanderer die historische Linienführung vermutlich plangetreu eingehalten, weitere Vorteile brächte aber die plangetreue Wegführung

nicht. Es ist daher wenig sinnvoll, an einer historischen Wegführung festzuhalten, die dem einzelnen Individuum kaum etwas bringt. Im Gegenteil kann man sich fragen, ob ein Festhalten an der historischen Wegführung unter diesen Umständen nicht unverhältnismässig ist. Die durch die Melioration bedingte Neuzuteilung ist erfolgt, ebenso die Besitzeinweisung. Würde man sich weigern, den historischen Jakobspilgerweg gemäss der projektierten Melioration zu verschieben, so wäre deren Realisierbarkeit mindestens teilweise in Frage gestellt. Es geht nicht an, die durch die Melioration gewonnenen landwirtschaftlichen Bewirtschaftungs- und Güterzusammenlegungsvorteile aufzugeben, ohne gleichzeitig einen echten Vorteil für den Landschaftsschutz zu erhalten. Aus diesen Überlegungen geniessen die Interessen der Landwirtschaft gegenüber den Interessen des Landschaftsschutzes Vorrang. Folglich verletzt die Melioration Tobel keine bundesrechtliche Bestimmung des Landschaftsschutzes in diesem Punkt. c. Die Beschwerdeführer gehen auch fehl, wenn sie meinen, die Verlegung des historischen Jakobspilgerwegs stelle einen Verstoss gegen die Bestimmungen des BG vom 4. Oktober 1985 über Fuss- und Wanderwege (FWG, SR 704) dar. Die Linienführung des neuen Wanderweges weicht nur unbedeutend von der alten ab; dementsprechend ist auch die Wegverlängerung gering; der Wanderer kann sogar zum Teil mehr Aussicht geniessen, wie zum Beispiel auf die Ortschaft Erikon. Vor allem ist von Bedeutung, dass der Wanderweg in seiner Gesamtheit erhalten bleibt (BGE vom 3. November 1988 i. S. Th. H. und R. H. gegen die Güterzusammenlegungskorporation Tobel, E. 4. b). Es spielt daher auch keine Rolle, dass die vom Pilgerweg abzweigenden Wander- und Feldwege bezüglich Linienführung einer entsprechenden Anpassung bedürfen.

6. Die Beschwerdeführer beantragen die Erhaltung des Feldgehölzes am Rande des Schienenbühls. Der «Schienenbühl» einschliesslich das Feldgehölz befinden sich seit 1984 in einer rechtskräftig ausgeschiedenen Kiesabbauzone. Der abgebaute Kies soll in erster Linie für die projektierten Meliorationsarbeiten verwendet werden. Ist eine Kiesabbauzone rechtskräftig seit geraumer Zeit ausgeschieden, so kann diese nicht in einem ganz anderen Zusammenhang - in einem Beschwerdeverfahren auf Ausrichtung eines Bundesbeitrages für die Durchführung einer Melioration - nachträglich in Zweifel gezogen werden. Allfällige Einwände gegen die Kiesabbauzone hätten seinerzeit bei der Ausscheidung der Kiesabbauzone im kantonalen Plangenehmigungsverfahren erhoben werden müssen. Würde man im nachhinein eine Planung für den Kiesabbau - ausserhalb eines solchen kantonalen Planungsverfahrens und ausserhalb der hiefür vorgesehenen Zuständigkeitsordnung - für bundesrechtswidrig erklären, so stünde ein solcher Entscheid nicht nur in offenem Widerspruch zum Bundesrecht über die Raumplanung, sondern es läge zudem Willkür vor. Es trifft zwar zu, dass sich die Kiesabbauzone innerhalb des Meliorationsperimeters Tobel befindet, es besteht aber kein direkter Zusammenhang zwischen dem kantonalen Planungsverfahren und dem kantonalen Meliorationsverfahren; wenn überhaupt ein Zusammenhang zwischen diesen beiden kantonalen Verfahren besteht, so eher im Rahmen der Neuzuteilung der Grundstücke.

Der Vorwurf, es sei Bundesrecht verletzt worden, wenn man das erwähnte Feldgehölz nicht schütze, stösst somit ins Leere. Im Gegenteil haben sich die Behörden des Kantons Thurgau bemüht, dass Eingriffe in die Landschaft anlässlich des Kiesabbaus möglichst schonend erfolgen. So ist einer Verfügung des Baudepartements des Kantons Thurgau vom 12. Mai 1989, welche die Erteilung einer Bewilligung an eine Bauunternehmung für den Kiesabbau zum Gegenstand hat, zu entnehmen,

• dass für eine zu rodende Hecke südlich der Flurstrasse - es handelt sich hierbei um das Feldgehölz - vollständig Ersatz zu schaffen sei,

• dass beim Abbau anfallender Humus und allfälliges Abdeckmaterial anschliessend für die Wiedergestaltung zu verwenden seien, und

• dass der Abbau und die Rekultivierung fachgemäss, zum Beispiel nach den Richtlinien des Schweizerischen Fachverbandes für Sand und Kies zu erfolgen haben.

7. Die Beschwerdeführer stellen ferner den Antrag, den Kaabach nicht zu verlegen, sondern mit seinen Zuläufen und dem Ufergehölz integral zu erhalten; ausserdem dürfe ein Bundesbeitrag nur gewährt werden, wenn man den Kaabach gemäss dem im Bundesratsentscheid vom 22. Februar 1989 enthaltenen Auflagenkatalog saniere und vorgängig ein kantonales Auflageverfahren durchführe. a. Der Kaabach fliesst westlich der Bahnlinie durch den Meliorationsperimeter. Das bestehende Bachbett weist eine ungenügende Wasseraufnahmekapazität auf, weshalb sich bei grösseren Niederschlägen stets Überschwemmungen ereignen; dabei werden landwirtschaftliche Heimwesen - landwirtschaftlich genutztes Kulturland sowie landwirtschaftliche Wohn- und Ökonomiegebäude - in Mitleidenschaft gezogen. Zur Verhinderung weiterer Überschwemmungen und damit verbundener Folgeschäden soll eine Sanierung vorgenommen werden, und zwar durch Erstellung eines neuen Bachbettes verbunden mit einer Begradigung des bestehenden Bachverlaufs. Der Regierungsrat hat daher am 17. Januar 1989 beschlossen, «das gesamte Kaabachverlegungsprojekt im Rahmen des ausgeschiedenen Trassees und in Zusammenarbeit mit dem Amt für Umweltschutz und Wasserwirtschaft unverzüglich zu erstellen und in einem breiten Vernehmlassungsverfahren den betroffenen kantonalen Amtsstellen, der Ortsgemeinde Tägerschen, dem WWF, dem Schweizer Heimatschutz sowie dem Thurgauischen Naturschutzbund zu unterbreiten. Nach Durchführung des Vernehmlassungsverfahrens sei das gesamte Kaabachverlegungsprojekt dem Baudepartement zur Genehmigung zu unterbreiten». Das vom Kanton Thurgau vorgesehene Vorgehen ist auch nach Ansicht des BWW als zuständige Bundesaufsichtsbehörde auf dem Gebiet der Wasserbaupolizei bundesrechtskonform. Der Bundesrat hat keinen Anlass, eine abweichende Auffassung zu vertreten, da der Bund nur darüber zu wachen hat, dass die Kantone die Verpflichtungen erfüllen, welche ihnen nach Massgabe der eidgenössischen und kantonalen Gesetze und Verordnungen bezüglich der Wasserbaupolizei obliegen (Art. 2 des BG vom 22. Juni 1877 über die Wasserbaupolizei, SR 721.10). Diese Verpflichtungen sind hier, soweit es sich um rein wasserbaupolizeiliche Belange handelt, erfüllt. Ob und inwieweit weitergehende Verpflichtungen - so vor allem hinsichtlich des Landschaftsschutzes - zu erfüllen sind, wenn die Bachsanierung

im Rahmen einer landwirtschaftlichen Gesamtmelioration erfolgt und dafür ein Bundesbeitrag verlangt wird, ist nachfolgend zu prüfen. Aus wasserbaupolizeilicher Sicht ist abschliessend nur noch zu bemerken, dass entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer das Bundesrecht kein kantonales Auflageverfahren bei der Verlegung des Kaabachs vorschreibt; der Kanton kann, wenn er dies will, ein solches Auflageverfahren vorsehen, weitergehende Verpflichtungen bestehen aber nicht. Ebenso wenig besteht eine bundesrechtliche Verpflichtung, dass der Kanton eine Bachsanierung nur genehmigen darf, wenn dazu ein landwirtschaftliches Bedürfnis ausgewiesen ist. b. Der Bundesrat hat in den Erwägungen seines ersten Entscheides vom 28. November 1988 darauf hingewiesen, dass die Zusicherung eines Bundesbeitrages davon abhängig sei, dass das Gesuch vorgängig von allen interessierten Fachinstanzen des Bundes geprüft werde. Die Gewährung eines Bundesbeitrages käme nur dann in Frage, wenn die Bundesfachinstanzen gegen das Meliorationsprojekt keine Einwände erhöben oder wenn zumindest genau umschriebene Auflagen und Bedingungen eingehalten würden (vgl. dazu auch Entscheid des Bundesrates vom 22. Februar 1989). Die Sanierung des Kaabachs wurde von den eidgenössischen Fachinstanzen einzig im Rahmen einer provisorischen Teilsanierung beim Landwirtschaftsbetrieb L. geprüft. Das gesamte Sanierungsprojekt, soweit es innerhalb des Meliorationsperimeters liegt, wurde aber bis anhin von den eidgenössischen Fachinstanzen nicht geprüft; dies gilt es nun nachzuholen, so vor allem unter dem Gesichtspunkt der Wasserbaupolizei und des Landschaftsschutzes. Der Kanton Thurgau ist mit dem aufgezeigten Vorgehen einverstanden; so wird im Beschluss des Regierungsrates des Kantons Thurgau vom 27. Februar 1990 vorgesehen, «dass das gesamte Kaabachverlegungsprojekt vor der Genehmigung durch das Baudepartement den Bundesamtsstellen - dem BUWAL, dem BWW, dem EMA - zur Prüfung vorgelegt werden müsse; die Sanierungsarbeiten dürften erst in Angriff genommen werden, wenn die zuständigen Bundesamtsstellen ihr Einverständnis zum Projekt gegeben hätten». Somit besteht Gewähr dafür, dass die Ausrichtung des vorgesehenen Bundesbeitrages erst dann erfolgt, wenn alle interessierten Bundesfachinstanzen mit dem Meliorations- und insbesondere mit dem Bachsanierungsprojekt einverstanden sind und ferner die Einhaltung

allfälliger Rahmenbedingungen und Auflagen bei den Ausführungsarbeiten im Feld sichergestellt ist. Daraus ergibt sich, dass die Beschwerde auch in diesem Punkt abzuweisen ist, soweit sie nicht unter Vorbehalt des aufgezeigten Vorgehens gegenstandslos geworden ist.

8. Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die Beschwerdeführer die Verfahrenskosten zu bezahlen (Art. 63 VwVG); sie werden angemessen herabgesetzt, da die bisherige Praxis der Vorinstanz bei der Gewährung von Bundesbeiträgen geändert werden muss (vgl. dazu Entscheid des Bundesrates vom 28. November 1988 in derselben Sache, Ziff. III.7.).

Ferner haben die Beschwerdeführer der Güterzusammenlegungskorporation Tobel für die ihr erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten eine Parteientschädigung auszurichten (Art. 64 VwVG); bei der Bemessung dieser Entschädigung wird berücksichtigt, dass die Güterzusammenlegungskorporation Tobel schon im ersten Entscheid des Bundesrates vom 28. November 1988 einen Betrag von Fr. 1000.- zugesprochen erhielt; mangels einer detaillierten Kostennote wird die von den drei Beschwerdeführern noch zu bezahlende Entschädigung daher auf je Fr. 500.-, insgesamt Fr. 1500.-, festgesetzt (Art. 8 der V vom 10. September 1969 über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren, SR 172.041.0). Die Beschwerdeführer erhalten keine Parteientschädigung, da ihre Beschwerde nur in einem einzigen Punkt (Kaabach) teilweise gegenstandslos geworden ist.