Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération (1987-2017) Commission de recours interne des EPF 21.08.2013 150000290

1. Können die Kantone vom Bund ohne Änderung der Bundesverfassung gezwungen werden, ihren in Bundesangelegenheiten stimmberechtigten Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern das Recht zur Teilnahme an den Ständeratswahlen einzuräumen? Frage verneint sowohl aufgrund der grammatikalischen (Rz. 69–70) als auch der systematischen (Rz. 74–88), der teleologischen (Rz. 74–76) und der historischen (Rz. 71–73) Auslegung von Art. 34, 39, 40, 46, 47, 51 und 150 Abs. 3 der Bundesverfassung.

2. Bedeutung und Ausprägung des Zweikammersystems im internationalen Vergleich (Rz. 14–30 und Rz. 65–67).

3. Mit einem Verzicht auf Einräumung des Ständeratswahlrechts an Auslandschweizer verletzt ein Kanton weder das Diskriminierungsverbot noch das Gleichheitsgebot von Art. 8 BV (Rz. 82–88).

4. Dass Auslandschweizer verschiedenenorts über mehr Rechte als ortsansässige Schweizer verfü- gen, ist auf gesetzgeberische Missverständnisse zurück zu führen (Rz. 49, 54, 62 und 84).

Regeste:

1. La Confédération peut-elle obliger les cantons, sans modification de la Constitution, à accorder aux Suisses de l’étranger ayant le droit de vote en matière fédérale la possibilité de participer à l’élection du Conseil des États? Réponse négative fondée sur une interprétation autant grammaticale (ch. 69–70) que systématique (ch. 74–88), téléologique (ch. 74–76) et historique (ch. 71–73) des art. 34, 39, 40, 46, 47, 51 et 150, al.3, Cst.

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2. Importance et fonctionnement du système bicaméral suisse. Comparaison avec l’étranger (ch. 14–30 et 65–67).

3. Le refus, pour un canton, d’accorder le droit de participer à l’élection du Conseil des États aux Suis- ses de l’étranger n’est pas contraire aux principes de non-discrimination et d’égalité inscrits à l’art. 8 Cst. (ch. 82–88).

4. Le fait que certains Suisses de l’étranger jouissent de plus de droits que ceux résidant dans le pays est dû à des malentendus de la part du législateur (ch. 49, 54, 62 et 84).

Regesto:

1. La Confederazione può costringere i Cantoni, senza modificare la Costituzione, a concedere agli Svizzeri all’estero aventi diritto di voto in materia federale il diritto di partecipare all’elezione del Consiglio degli Stati? Richiesta negata sia in base all’interpretazione letterale (n. marg. 69–70) sia in base all’interpretazione sistematica (n. marg. 74–88), teleologica (n. marg. 74–76) e storica (n. marg. 71–73) degli art. 34, 39, 40, 46, 47, 51 e 150 cpv. 3 della Costituzione federale.

2. Importanza e specificità del sistema bicamerale nel confronto internazionale (n. marg. 14–30 e n. marg. 65–67).

3. Rinunciando a concedere agli Svizzeri all’estero il diritto di partecipare all’elezione del Consiglio degli Stati, un Cantone non viola né il divieto di discriminazione né l’obbligo dell’uguaglianza giuridica di cui all’art. 8 Cost. (n. marg. 82–88).

4. Che gli Svizzeri all’estero godano in diversi Paesi di maggiori diritti rispetto agli Svizzeri in Patria è frutto di malintesi di natura legislativa (n. marg. 49, 54, 62 e 84).

Rechtliche Grundlagen: Art. 150 Abs. 3 BV

Base légales: Art. 150, al. 3, Cst.

Base giuridica: Art. 150 cpv. 3 3 Cost.

Einwilligung des Autors: Bundeskanzlei; Sektion Politische Rechte/BK (GA zuhanden SPK, Zustimmung zur Publikation liegt vor)

Consentement de l’auteur: Chancellerie fédérale; Section des droits politiques/ChF (avis à l’attention des CIP, publication auto- risée)

Consenso dell’autore: Cancelleria federale; Sezione Diritti politici/CaF (perizia all’attenzione della Sezione DP, il consenso alla pubblicazione è dato)

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Inhaltsübersicht Inhalt Seite

Kurzzusammenfassung 5

I Auftrag der SPK-N vom 28. Oktober 2011 6

II Einschlägige Bestimmungen der Bundesverfassung 6

III Status quo: Kantonale Normen zu den Ständeratswahlen 6–10 A Kantone mit kantonalem Stimmrecht für Auslandschweizerinnen und -schweizer 6–7 B Kantone ohne kantonales Stimmrecht für Auslandschweizerinnen und -schweizer 7 C Übereinstimmungen und Differenzen kantonaler Bestimmungen über die Ständeratswahlen 7–10 1 Übereinstimmungen 7 2 Differenzen 7–8 3 Überblick 9–10

IV Vorgaben des Völkerrechts? 10–17 A Einleitung: Rechtsgleichheit und Diskriminierungsverbot in der Bundes- 10–11 verfassung B UNO-Pakt II 11 C EMRK-Konformität des Ausschlusses von Auslandschweizerinnen und 11–12 -schweizern D Regelwerk der Venedig-Kommission des Europarates 12–14 E Entwicklung im Raum der Europäischen Union 14–15 F OSZE-Empfehlungen 15–17

V Faktische Bedeutung der Frage 17–20 A Koinzidenz von Nationalratswahl und Ständeratswahl 17 B Anzahl stimmberechtigter Auslandschweizerinnen und -schweizer 17 C Anteil an Doppelbürgerinnen und Doppelbürgern 18 D Auslandschweizer Wahlbeteiligung 18–19 E Parlamentarische Vorstösse 19–20

VI Auslegung der Bundesverfassung in Praxis und Doktrin 20–26 A Judikatur 20–21 B Doktrin 21–25 1 Grundsatz 21–23 2 Völkerrecht 23–24 3 Kantonale politische Rechte der Auslandschweizerinnen und -schweizer (u.a. BV Art. 150 Abs. 3) 24–25 4 Förderungskompetenzen des Bundes zugunsten der Fünften Schweiz (BV Art. 40) 25 5 Schlussfolgerungen 25

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Inhalt Seite

C Zum Vergleich: Bundesbehördlicher Umgang mit Altersschranken bei kantonalen Wahlen 26

VII Zur Stellung der zweiten Parlamentskammer im internationalen Vergleich 26–28

VIII Die Antwort der Bundesverfassung zum Problem 29–34 A Grundsätze der Verfassungsauslegung 29 B Grammatikalische Auslegung 29–30 C Historische Auslegung 30 D Teleologische Auslegung 30 E Systematische Auslegung 31–33 F Ergebnis 33–34

IX Schlussfolgerungen 34–35

X Literatur 36–37

Anhänge I–X Tabelle I Einschlägige Bestimmungen der Bundesverfassung 38–39 II Kantonales Stimmrecht der Auslandschweizerinnen und -schweizer. Kantonale Verfassungsnormen 11 40 Kantonales Stimmrecht der Auslandschweizerinnen und -schweizer. Kantonale Gesetzesnormen 12 41 III Kantone ohne Auslandschweizerstimmrecht: Verfassungs- normen zu den Ständeratswahlen 13 42–43 IV Verfassungsmaterialien 14 44–47 V Vertretung der Auslandbürger im nationalen Parlament. Verfassungsregelungen in europäischen Staaten 15 48–51 VI Vertretung der Auslandbürger im nationalen Parlament. Verfassungsregelungen in afrikanischen Staaten 16 53–53 VII Vertretung der Auslandbürger im nationalen Parlament. Verfassungsregelungen in lateinamerikanischen Staaten 17 54 VIII Zusammenfassung von Eckdaten für alle betroffenen Staaten weltweit 18 55 IX Ständeratswahlen. Kantonale Verfassungsnormen 19 56 X Stimmrecht für Auslandbürgerinnen und -bürger auf verschiedenen Ebenen in Staaten Europas. Verfassungs- normen 20 57

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Kurzzusammenfassung

Kann der Bund die Kantone ohne Änderung der Bundesverfassung verpflichten, Auslandschwei- zerinnen und -schweizern das Stimm- und Wahlrecht auf kantonaler Ebene einzuräumen? Die Ständeratswahlen dienen der Bestellung der zweiten Kammer im Bundesparlament, ohne deren Zustimmung kein Bundesgesetz verabschiedet werden kann (Rz. 47). Im Unterschied zu beinahe allen andern Zweikammerparlamenten der Erde ist der Ständerat dem Nationalrat gleichgestellt (Tab. 9 und 10). Die direkte Volkswahl der zweiten Kammer gehört bisher nicht zum europäisch- rechtsstaatlichen Wahlerbe (Rzz. 51–53). Auch die Bundesverfassung verlangt für die zweite Kammer einzig die demokratische Bestellung, nicht aber die direkte Volkswahl (Rzz. 47 und 83). Kantone ohne kantonales Stimm- und Wahlrecht für Auslandschweizerinnen und -schweizer kön- nen sich nach Judikatur (Rzz. 39–45) und Doktrin (Rzz. 46–64) bei ihrem Verzicht auf Einräumung des Stimm- und Wahlrechts an Auslandschweizer Bürgerinnen und Bürger auf sachliche Gründe und infolgedessen auch auf BV Art. 150 Abs. 3 stützen und verletzen daher weder das Diskriminie- rungsverbot noch das Gleichheitsgebot von BV Art. 8 (Rzz. 82–88): Nicht nur haben sich erst knappe 30 Prozent aller potentiell Berechtigten ins Stimmregister eintragen lassen; drei Viertel der Auslandschweizerinnen und -schweizer sind zudem Doppelbürger (Rzz. 32–34) und besitzen damit zumeist auch politische Rechte in ihrem Wohnsitzstaat; in der Europäischen Union haben sie prak- tisch flächendeckend vielfach das Wahlrecht auf kommunaler und gesamteuropäischer Ebene (Rzz. 20–25). In den meisten Kantonen mit Auslandschweizerstimm- und -wahlrecht sind den Stimmberechtigten der Fünften Schweiz aufgrund eines Missverständnisses mehr kantonale Rech- te verliehen worden als den Schweizer Bürgerinnen und Bürgern in der Schweiz (Rzz. 49, 54, 62 und 84). Für viele Auslandschweizerinnen und -schweizer ist infolgedessen die Verbindung mit ihrem fiktiven politischen Wohnsitz auf kantonaler Ebene noch schwieriger aufrechtzuerhalten als zur Bundesebene (Rzz. 5, 58 und 86). Schliesslich tragen Auslandschweizer Stimmberechtigte im Kanton keine dem Stimmrecht entsprechenden Pflichten. Der Wortlaut von BV Art. 150 Abs. 3 vermittelt einen klaren und verständlichen Sinn (Rzz. 69–70). Die Entstehungsgeschichte (Rzz.

71–73) von BV Art. 150 Abs. 3 belegt, dass der einzige Antrag auf eine Bundesregelung der Stän- deratswahl bereits in der nationalrätlichen Verfassungskommission chancenlos blieb und in keiner Debatte mehr aufgenommen wurde. BV Art. 150 Abs. 3 spiegelt auch eine Zwecksetzung (Rzz. 74–76), welche jener von BV Art. 5a (Subsidiaritätsprinzip) und von Art. 40 (Bundeskompetenzen zur Förderung der Heimatbeziehungen von Auslandschweizerinnen und -schweizern) entspricht und ein stimmiges Gesamtbild ergibt, welches keinen Eingriff unter Ausschaltung der verfas- sungsmässig verbrieften Mitbestimmungsrechte der Gliedstaaten zulässt. Auch die Systematik der Bundesverfassung (Rzz. 77–88) zeigt einen einheitlichen Grundgedanken, der sich durch alle ein- schlägig bedeutsamen Artikel der Bundesverfassung hindurch zieht: Der Bund hat die politischen Rechte - auch für die Auslandschweizer (BV Art. 40 Abs. 2) – einzig in Bundesangelegenheiten zu regeln (BV Art. 39); der Bund hat die kantonale Organisationsautonomie zu achten, die Eigenstän- digkeit der Kantone zu wahren (BV Art. 47) und selbst bei Umsetzung des Bundesrechts den Kan- tonen möglichst grosse Gestaltungsfreiheit zu belassen (BV Art. 46). Auch die konstante Praxis der Bundesversammlung bei der Gewährleistung kantonaler Verfassungen (BV Art. 51) bewegt sich konsequent innerhalb dieses von der Verfassung gezeichneten Gesamtbildes: Noch nie haben die Eidgenössischen Räte dabei aus der Rechtsgleichheit (BV Art. 8), der Abstimmungsfreiheit (BV Art. 34) oder den politischen Rechten der Eidgenossen (BV Art. 136) einen Widerspruch zu BV Art. 150 Abs. 3 abgeleitet. Die grammatikalische (Rzz. 69–70), die historische (Rzz. 71–73), die teleologische (Rzz. 74–76) und die systematische (Rzz. 77–88) Auslegungsmethode ergeben alle übereinstimmend eine konsequente und gewollte Konzeption, wenn die Bundesverfassung die Regelung der Ständeratswahlen den Kantonen anheim stellt. Umdeutungen dieser Konzeption erfordern eine formelle Änderung der Bundesverfassung.

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I Auftrag der SPK-N vom 28. Oktober 2011

1. An ihrer Sitzung vom 28. Oktober 2011 beriet die SPK-N, ob sie einen Kommissionsvorstoss aus- arbeiten wolle, mit dem durch Änderung von Art. 150 der Bundesverfassung (BV) die Kantone ver- pflichtet würden, ihre Auslandschweizer Stimmberechtigten auch an ihren Ständeratswahlen teilneh- men zu lassen. Aus der Kommissionsmitte wurde gefragt, ob dafür eine Änderung der Bundesverfas- sung nötig wäre, weil die Kantone niemanden unter ihren Stimmberechtigten von Wahlen ausschlies- sen dürften. Umstritten blieb das Verhältnis zwischen der Rechtsgleichheit einerseits und der kantona- len Hoheit zur Regelung der Ständeratswahlen anderseits. Deshalb beauftragte die SPK-N die Ver- waltung mit Schreiben vom 17. November 2011, in einem Rechtsgutachten abzuklären, wie die Bun- desverfassung in diesem Punkt auszulegen sei. Zur Beantwortung der Frage sind alle einschlägigen Bestimmungen der Bundesverfassung (Rz. 2), das kantonale Recht (Rzz. 3–11), ein Blick auf interna- tionale Standards (Rzz. 12–25), die Entwicklung der Fakten (Rzz. 31–38) und die Auslegung der Bun- desverfassung durch Praxis (Rzz. 39–45) und Doktrin (Rzz. 46–64) sowie ein Vergleich mit der Stel- lung der zweiten Parlamentskammer in andern Staaten (Rzz. 65–67) beizuziehen. Im Licht all dieser Informationen sind die einschlägigen Bestimmungen der Bundesverfassung nach den anerkannten Regeln juristischer Interpretation (Rzz. 68) grammatikalisch (Rzz. 69–70), in ihrer historischen Ent- wicklung (Rzz. 71–73), auf ihren Zweck hin (Rzz. 74–76) und in ihrem Zusammenspiel (Rzz. 77–88) zu analysieren.

II Einschlägige Bestimmungen der Bundesverfassung

2. Die Bundesverfassung enthält verschiedene Bestimmungen, welche die Auslegung von Art. 150 mit beeinflussen. Dazu gehören namentlich Art. 3, Art. 5, Art. 5a, Art. 8, Art. 34, Art. 39, Art. 40, Art. 45, Art. 46, Art. 47, Art. 51, Art. 136 und Art. 143 (zusammengestellt in Anhang I).

III Status quo: Kantonale Normen zu den Ständeratswahlen A Kantone mit kantonalem Stimmrecht für Auslandschweizerinnen und -schweizer

3. Bis zu den Nationalratswahlen (und damit in allen betreffenden Kantonen gleichzeitig zum ersten Wahlgang der Ständeratswahlen) vom 23. Oktober 2011 haben sich gesamtschweizerisch 125 567 Auslandschweizerinnen und -schweizer im Stimmregister eingetragen1. In elf der 26 Kantone konnten sich Auslandschweizerinnen und -schweizer an den Ständeratswahlen beteiligen. Es waren dies nachstehende Kantone2 mit folgender Anzahl Auslandschweizer Stimmberechtigter:

Tabelle 1 Ständeratswahlen 2011: Stimmberechtigte AuslandschweizerInnen und -schweizer

Kt. Anzahl Auslandschweizer Stimmberechtigte Kt. Anzahl Auslandschweizer Stimmberechtigte

ZH ............................................. 19 393 GR ............................................ 2 815 BE ............................................. 12 928 TI ............................................ 7 178 SZ ............................................. 1 308 NE ............................................ 3 923 FR ............................................. 4 384 GE ............................................ 19 201 SO ............................................. 2 415 JU ............................................ 1 816 BL ............................................. 3 207 Total ............................................ 78 568

1 Summe der detaillierten kantonsweisen Angaben im Wahlbericht des Bundesrates vom 9. November 2011 zu den Natio- nalratswahlen 2011, BBl 2011 8267–8620, abrufbar unter http://www.admin.ch/ch/d/ff/2011/8267.pdf. Diese Zahl differiert erheblich von den statistischen Angaben der Datenbank VERA des EDA, vgl. hiernach Rz. 34 Tab. 6. 2 Die entsprechenden Verfassungsbestimmungen dieser Kantone vgl. in Anhang II Tab. 11, die Gesetzesbestimmungen in Anhang II Tab. 12.

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4. Auf kantonaler Ebene räumten diese Kantone den Auslandschweizerinnen und -schweizern das Stimmrecht zum grössten Teil im Verlaufe der letzten beiden Jahrzehnte ein (TI 1893, JU 1977, SO 1980, BL 1981, BE 1993, GE 1995, SZ 1999, NE 2000, GR 2003, FR 2004, ZH [nur Ständerats- wahl, nicht bei Volksabstimmungen] 2005); zumeist war die Totalrevision bzw. die Erarbeitung der Kantonsverfassung der Anlass, dies zu tun; in den Kantonen SZ, SO, BL und GE wurde es durch eine Gesetzesrevision bewirkt.

5. Die noch geringe Verbreitung des Auslandschweizerstimmrechts auf kantonaler Ebene hängt «damit zusammen, dass ein Stimmrecht in kantonalen oder kommunalen Angelegenheiten ‹wegen der fehlenden Verbundenheit und Kenntnis der Verhältnisse und Abstimmungsgeschäfte noch prob- lematischer als im Bund› ist»3.

6. Der Verfassungsvorentwurf 19774 und die Modellstudie 19845 hatten vorgeschlagen, die Wählbar- keit in den Ständerat genau gleich wie jene in den Nationalrat von Bundesrechts wegen festzulegen. Dies wurde dann bewusst wieder fallen gelassen (vgl. Rz. 70 Fn. 76 hiernach).

7. Aus freien Stücken beteiligt bisher also eine (starke) Minderheit der Kantone ihre Auslandschwei- zer an den Ständeratswahlen, räumt damit aber heute 62.6 Prozent aller im Stimmregister eingetra- genen Auslandschweizerinnen und -schweizer die Möglichkeit der Teilnahme an der Ständeratswahl ein.

B Kantone ohne kantonales Stimmrecht für Auslandschweizerinnen und -schweizer

8. Die verbleibenden 15 Kantone kennen für ihre Ständeratswahlen kein Stimmrecht der Ausland- schweizerinnen und -schweizer.6

C Übereinstimmungen und Differenzen kantonaler Bestimmungen über die Ständeratswahlen

1 Übereinstimmungen

9. Der Ständerat wird heute in sämtlichen Kantonen vom Volk7 auf vier Jahre bestellt; die Stände- ratswahlen werden in allen Kantonen im Nationalratswahljahr durchgeführt, und mit Ausnahme Ap- penzell Innerrhodens (Wahl am letzten Aprilsonntag an der Landsgemeinde) sind Ständeratswahlen mittlerweile überall Urnenwahlen, wobei der erste Wahlgang in allen Kantonen mit Urnenwahl am Nationalratswahltag (zweitletzter Sonntag im Oktober) durchgeführt wird. Personen ohne Schweizer Bürgerrecht sind in keinem Kanton in den Ständerat wählbar.

2 Differenzen

10. Die Kantone differieren noch stark hinsichtlich der Normen zu den Daten über die Stichwahl. Un- terschiede sind ausserdem zu verzeichnen: a. zum Wahlalter: Der Kanton Glarus gibt das aktive Stimmrechtsalter den 16-jährigen8, alle an- dern Kantone den 18-jährigen.

3 DENISE BUSER, S. 105 Rz. 262 Fn. 416 (unter Hinweis auf HANGARTNER/KLEY, S. 53 Rz. 118) und ebd., Fn. 417 mit folgen- dem Hinweis: «Im VE 1977 für eine neue Bundesverfassung sollte den Kantonen die Einführung eines Auslandschweizer- stimmrechts verboten werden (Art. 39 VE 1977).» Diese Bestimmung vgl. in BBl 1985 III 171; anders dann bereits die Mo- dellstudie «So könnte eine neue Bundesverfassung aussehen» Art. 45 Abs. 2 Bst. a, BBl 1985 III 201. 4 Verfassungsvorentwurf 1977 (VE 1977) Art. 70 Abs. 1, BBl 1985 III 179. 5 Modellstudie (MS) Art. 88 Abs. 1, BBl 1985 III 213. 6 Die Verfassungsbestimmungen der Kantone ohne Auslandschweizerstimmrecht zu den Ständeratswahlen vgl. im Anhang III Tab. 13. Zu parlamentarischen Vorstössen vgl. Rz. 32 hiernach. 7 Dies war nicht immer so. OW führte die Volkswahl 1867 ein, ZH, SO und TG 1869, ZG 1873, SH und AI 1876, NW 1877, GR 1880, GL 1887, BS 1889, BL und TI 1892, GE 1893, AR 1895, SZ 1898, AG 1904, LU 1905, VD 1917, VS 1920, UR bei der Aufhebung der Landsgemeinde 1928, SG 1967, NE 1971, FR 1972, BE 1977 und JU bei der Kantonsgründung 1979: Vgl. Kölz Bd. II S. 932. Noch vor 30 Jahren wählten in OW, NW, GL und AI die Landsgemeinden die Ständeratsmit- glieder. 8 KV-GL Art. 56 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 57 Abs. 1 Bst. a (SR 131.217).

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b. zum Wählbarkeitsalter: Glarus limitiert die Wählbarkeit für den Ständerat als einziger Kanton auf Personen von maximal 65 Jahren9. c. zum Stimmzwang, der nurmehr im Kanton Schaffhausen10 im Gebrauch steht. d. zu den Staatsangehörigkeits-Voraussetzungen für die aktive Wahlteilnahme: Die Kantone Neu- enburg11 und Jura12 ermöglichen die aktive Teilnahme an der Ständeratswahl auch bestimmten lang niedergelassenen Ausländerinnen und Ausländern. e. zur Zulassung von Auslandschweizer Stimmberechtigten zu den Ständeratswahlen, welche die Kantone Zürich, Bern, Schwyz, Freiburg, Solothurn, Basel-Landschaft, Graubünden, Tessin, Neuenburg, Genf und Jura13 kennen, derweil die übrigen 15 Kantone Auslandschweizerinnen und -schweizern bei Ständeratswahlen kein Stimmrecht geben. f. zum Wahlsystem: Die beiden Kantone Neuenburg14 und Jura15 bestellen ihre Ständeratsdepu- tation im Proporz; alle andern Kantone sehen dafür das Majorzsystem mit zwei Wahlgängen und absolutem Mehr im ersten und relativem Mehr im zweiten Wahlgang vor. g. zu kantonalen Karenzfristen nach BV Art. 39 Abs. 4 für neuzugezogene Niedergelassene (Überblick Tab. 2; Regelungseinzelheiten Anhang IX Tab. 19). h. zur Möglichkeit stiller Wahlen: Acht Kantone (ZH, BE, UR, GL, SH, AI, GR und TG) schliessen die stille Wahl für Ständeratswahlen völlig aus, neun Kantone (OW, NW, ZG, BL, TI, VS, NE, GE und JU) ermöglichen sie bereits im ersten Wahlgang (und erneut bei Stichwahlen), und die verbleibenden neun Kantone (LU, SZ, FR, SO, BS, AR, SG, AG und VD) erlauben einzig, die Stichwahl still durchzuführen (Regelungseinzelheiten Anhang IX Tab. 19).

9 KV-GL Art. 78 Abs. 5. Genf liess sie bis 2012 als einziger Kanton erst mit 27 Jahren eintreten (aKV-GE Art. 51 iVm. Art. 104); die neue Genfer Kantonsverfassung vom 14. Oktober 2012 (nKV-GE Art. 48 Abs. 1) setzt nun das passive Wahlalter für Ständeratswahlen ebenfalls auf 18 Jahre fest. 10 Wahlgesetz SH (SHR 160.100) Art. 9. 11 KV-NE Art. 37 Abs. 1 Bst. c in Verbindung mit Art. 38 (SR 131.233). 12 KV-JU Art. 73 in Verbindung mit Art. 74 Abs. 1 Bst. c (SR 131.235) und Loi cantonale sur les droits politiques JU (RSJU 161.1) art. 3 al. 2. 13 Rechtsquellen vgl. tabellarisch im Anhang II Tabb. 11 und 12. 14 KV-NE Art. 39 Abs. 2. 15 KV-JU Art. 74 Abs. 5.

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3 Überblick Tabelle 2

Wahlrechtsalter Wahlrecht+Wählbar Kantonale aktiv passiv Stimm- Ausland- niederge- Wahl- Amtsdauer- Kanton

Karenzfrist Wahltag mini- mini- maxi- zwang schweizer lassene system beschränkung in Tagen mal mal mal Ausländer

16 18 18 frei 65 ja nein ja nein ja nein 0 5 30 M P NR LG nein ja Zahl

ZH X X X X X X X X X X frei BE X X X X X X X X X X frei LU X X X X X X X X X X frei UR X X X X X X X X X X frei SZ X X X X X X X X X X frei OW X X X X X X X X X X frei NW X X X X X X X X X X frei GL X X X X X X X X X X frei ZG X X X X X X X X X X frei FR X X X X X X X X X X frei SO X X X X X X X X X X frei BS X X X X X X X X X X frei BL X X X X X X X X X X frei SH X X X X X X X X X X frei AR X X X X X X X X X X frei AI X X X X X X X X X X frei SG X X X X X X X X X X frei GR X X X X X X X X X X frei AG X X X X X X X X X X frei TG X X X X X X X X X X frei TI X X X X X X X X X X frei VD X X X X X X X X X X frei VS X X X X X X X X X X frei NE X X X X X X X X X X frei GE X X X X X X X X X frei JU X X X X X X X X X X 3 CH 1 25 25 25 1 1 25 11 15 2 24 23 1 2 24 2 25 1 25 1 –

Abkürzungen LG = Landsgemeindetag (Ende April) NR = Nationalratswahltag (zweitletzter Oktobersonntag) M = Majorzwahlverfahren P = Proporzwahlverfahren

11. Fazit: Während bei den Ständeratswahlen also hinsichtlich der Kriterien minimales Wahlrechtsal- ter, minimales und maximales Wählbarkeitsalter, Stimmzwang, Karenzfrist, Wählbarkeit ausserkanto- naler Schweizerbürgerinnen und -bürger, Wahlsystem, Wahltag bzw. offene oder Urnenwahl und Amtsdauerbeschränkung jeweils mindestens ein und höchstens drei Kantone aus der grossen Mehr- heit «ausscheren», sind die Stände hinsichtlich stiller Wahlen in drei nahezu gleich grosse Gruppen und hinsichtlich des aktiven Wahlrechts der Auslandschweizerinnen und -schweizer etwa hälftig ge-

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teilt. Bei genauerem Hinsehen sind die Tendenzen freilich keineswegs einheitlich: Derweil beim Stimmzwang (SH), beim Wahltag bzw. offener oder Urnenwahl (AI) und beim minimalen Wählbar- keitsalter (GE, nur bis 2012) höchstens je ein Kanton gegen den Megatrend (Abschaffung des Stimm- zwangs zwischen 1948 und 1971 in ZH, SG, AG, TG und VD; Abschaffung der Landsgemeindewahl der Ständeratsmitglieder einerseits und abweichender Ständeratswahltermine anderseits seit 1985 in OW, NW und GL; ZG und GR) an seiner Tradition festhält und während kantonale Karenzfristen in den vergangenen 30 Jahren in zwölf Kantonen beseitigt und in drei weiteren beträchtlich verkürzt wurden, begannen beim minimalen Wahlrechtsalter und beim maximalen Wählbarkeitsalter (GL), bei der Amtsdauerbeschränkung (JU), beim Wahlsystem (NE und JU) und bei der Wählbarkeitsvoraus- setzung Wohnsitz im Kanton (NE) einzelne Kantone aus flächendeckend einheitlichen Standards aus- zubrechen. Die Organisationsautonomie wird also auch für Neuerungen genutzt, was in der Schweiz Nährboden für organische Fortentwicklung aufgrund erprobter Praxis schafft. Auslandschweizerinnen und -schweizer haben in sieben der heute elf Kantone ihr Wahlrecht zu den Ständeratswahlen inner- halb der letzten 20 Jahre erhalten. Die Tendenz ist hier also deutlich steigend (Regelungseinzelheiten vgl. Anhang IX Tab. 19).

IV Vorgaben des Völkerrechts? A Einleitung: Rechtsgleichheit und Diskriminierungsverbot in der Bundesverfassung

12. Die Rechtsgleichheit (BV Art. 8 Abs. 1) verlangt von den rechtsetzenden und rechtsanwendenden Organen, dass der Staat alle Menschen gleich behandelt. Das staatliche Handeln darf zu keinen un- gerechtfertigten Vorrechten oder Nachteilen führen. Gleiches ist gleich, Ungleiches ist ungleich zu behandeln. Der Grundsatz der Gleichbehandlung gilt nicht absolut. Die verschiedenen Lebensverhält- nisse dürfen unterschiedlich behandelt werden. Doch muss jede unterschiedliche Behandlung sach- lich begründet sein. Ein staatlicher Akt verletzt die Rechtsgleichheit, wenn er rechtliche Unterschei- dungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich auf Grund der Verhältnisse aufdrängen16.

13. Das Diskriminierungsverbot (BV Art. 8 Abs. 2) geht weiter. Es schützt Gruppen von Menschen davor, wegen ihrer Zugehörigkeit zu dieser Gruppe schlechter behandelt zu werden. Es zählt als Bei- spiele jene Gruppen auf, die in der Geschichte besonders gefährdet waren, menschenunwürdig, de- mütigend und erniedrigend behandelt zu werden. Eine Diskriminierung liegt vor, wenn Menschen her- abwürdigend benachteiligt werden, nur weil sie einer bestimmten Gruppe angehören. Doch ist nicht jede Gruppe gleich qualifiziert geschützt. Eine schlechtere Behandlung nur wegen der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Rasse wäre in keinem Fall zu rechtfertigen. Eine ungleiche Behandlung wegen des Alters ist nicht gänzlich ausgeschlossen. Sie ist aber nur zulässig, wenn sie sachlich begründet und für das angestrebte Ziel geeignet, notwendig und zumutbar ist. Es müssen also qualifizierte Gründe für das öffentliche Interesse und für die Verhältnismässigkeit vorliegen.17 Landesabwesenheit wird in der Bundesverfassung überhaupt nicht unter diesen Kriterien genannt.

14. Das Diskriminierungsverbot lehnt sich an entsprechende Garantien des internationalen Rechts an. Der Anstoss zu ausdrücklichen Diskriminierungsverboten kam vom internationalen Recht: der UNO-Charta18, der Europäischen Menschenrechtskonvention19, den UNO-Pakten I vom 16. Dezem- ber 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte20 und II vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte21, sodann von weiteren Konventionen, die sich einzelner Diskrimi- nierungsprobleme annehmen22. Als Vertragsstaat dieser grundlegenden internationalen Menschen- rechtsübereinkommen anerkennt die Schweiz schon lange die Grundsätze der Nichtdiskriminierung; durch den Beitritt zu weiteren internationalen Übereinkommen hat sie ihre völkerrechtliche Einbindung

16 Vgl. etwa BGE 127 I 185. 17 Bericht des Bundesrats vom 21. April 2004 über Altersschranken auf kantonaler und kommunaler Ebene für Mitglieder der Exekutive und der Legislative (in Erfüllung der Motion Egerszegi-Obrist. Forderung eines Berichts bezüglich Seniorendis- kriminierung 02.3413 n, die der Nationalrat am 21. März 2003 als Postulat überwiesen hat), BBl 2004 2140f = http://www.admin.ch/ch/d/ff/2004/2113.pdf. 18 SR 0.120, Art. 1 Abs. 3. 19 SR 0.101, Art. 14. 20 SR 0.103.1, Art. 2 Abs. 2, Art. 3. 21 SR 0.103.2, Art. 2 Abs. 1. 22 V.a. die UNO-Übereinkommen vom 18. Dezember 1979 zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (SR 0.108) und vom 21. Dezember 1965 zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (SR 0.104).

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in den letzten Jahren zusehends verstärkt. Ein Kriterium Landesabwesenheit existiert in internationa- len Diskriminierungsverboten bisher nicht:

B UNO-Pakt II

15. Artikel 25 Buchstabe c des UNO-Paktes II gewährleistet einen diskriminierungsfreien Zugang zu öffentlichen Ämtern23. Die Bestimmung lautet wie folgt:

1 Art. 25 Jeder Staatsbürger hat das Recht und die Möglichkeit, ohne Unterschied nach den in Artikel 2 genannten Merkmalen und ohne unangemessene Einschränkungen a) an der Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten unmittelbar oder durch frei gewählte Vertreter teilzunehmen; b) bei echten, wiederkehrenden, allgemeinen, gleichen und geheimen Wahlen, bei denen die freie Äusserung des Wählerwillens gewährleistet ist, zu wählen und gewählt zu werden; c) unter allgemeinen Gesichtspunkten der Gleichheit zu öffentlichen Ämtern seines Landes Zugang zu haben.

2 Art. 2 (1) Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, die in diesem Pakt anerkannten Rechte zu achten und sie allen in seinem Gebiet befindlichen und seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen ohne Unterschied wie insbesondere der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, des Vermögens, der Geburt oder des sonstigen Status zu gewährleisten. (2) Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, im Einklang mit seinem verfassungsmässigen Verfah- ren und mit den Bestimmungen dieses Paktes die erforderlichen Schritte zu unternehmen, um die gesetzgeberischen oder sonstigen Vorkehrungen zu treffen, die notwendig sind, um den in diesem Pakt anerkannten Rechten Wirksamkeit zu verleihen, soweit solche Vorkehrungen nicht bereits getroffen worden sind. (3) Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, a) dafür Sorge zu tragen, dass jeder, der in seinen in diesem Pakt anerkannten Rechten oder Freiheiten verletzt worden ist, das Recht hat, eine wirksame Beschwerde einzulegen, selbst wenn die Verletzung von Personen begangen worden ist, die in amtlicher Eigenschaft ge- handelt haben; b) dafür Sorge zu tragen, dass jeder, der eine solche Beschwerde erhebt, sein Recht durch das zuständige Gerichts-, Verwaltungs- oder Gesetzgebungsorgan oder durch eine andere, nach den Rechtsvorschriften des Staates zuständige Stelle feststellen lassen kann, und den gerichtlichen Rechtsschutz auszubauen; c) dafür Sorge zu tragen, dass die zuständigen Stellen Beschwerden, denen stattgegeben wurde, Geltung verschaffen.

16. Der Wortlaut von Artikel 2 («allen in seinem Gebiet befindlichen») und Artikel 25 zeigt deutlich, dass sich aus dem Pakt für Staatsangehörige im Ausland keine Ansprüche ableiten lassen.

C EMRK-Konformität des Ausschlusses von Auslandschweizerinnen und -schweizern

17. Gemäss der Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte können Staaten durch die gesetzliche Umschreibung der Bedingungen des Wahlrechts die üblichen Voraussetzungen festlegen, ohne willkürliche Einschränkungen zu machen. So kann etwa verlangt werden, dass ein Wähler den Wohnsitz im Wahlgebiet hat, und besteht auch kein Recht, dass im Ausland lebende Staatsangehöri- ge an den Wahlen im Heimatland teilnehmen können: «Der Ausschluss von im Ausland wohnhaften

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Wählern (EGMR i.S. Hilbe gegen Liechtenstein vom 7. September 1999, CourEDH 1999-VI), das Er- fordernis eines gar langjährigen Wohnsitzes (EGMR i.S. Py gegen Frankreich vom 11. Januar 2005, CourEDH 2005-IX, Ziff. 44 ff.) und Quorumsregelungen (EGMR i.S. Federación nacionalista canaria gegen Spanien vom 7. Juni 2001, CourEDH 2001-IV) sind zulässig.»24

D Regelwerk der Venedig-Kommission des Europarates

18. Die European Commission for democracy through Law (Venice Commission) hat am 24. Juni 2011 in Form der Studie Nr. 580/2010 auf der Basis der Kommentare der beiden Experten JOSETTE DURRIEU und LÁSZLÓ TRÓCSÁNYI (Ungarn) den Report on out-of-country Voting [CDL-AD(2011)022] herausgegeben, der in Venedig am 16. Juni 2011 an der 37. Sitzung vom Rat für Demokratische Wahlen und am 17./18. Juni 2011 anlässlich ihrer 87. Plenarsession von der Venedig-Kommission verabschiedet worden war25. Aufgrund der rechtsvergleichenden Studie gelangt die Venedig- Kommission u.a. zu folgenden Schlussfolgerungen (S. 16): «92. Toutefois, l’évolution des législations, comme l’arrêt rendu récemment par la Cour euro- péenne des droits de l’homme concernant la Grèce – non encore définitif –, montrent une ten- dance favorable au droit de vote des citoyens à l’étranger, du moins pour les élections nationa- les, s’agissant des citoyens qui ont maintenu des liens avec leur Etat d’origine.» «98. En résumé, si le refus du droit de vote aux citoyens résidant à l’étranger ou les limitations à ce droit constituent une restriction au principe du suffrage universel, la Commission ne consi- dère pas à ce stade que l’introduction d’un tel droit soit imposée par les principes du patrimoine électoral européen.»

19. Der rechtsvergleichende Befund sieht europaweit sehr unterschiedlich aus26. «54. Le vote des citoyens à l’étranger est admis à tous les scrutins dans 5 Etats: Autriche, Bosnie-Herzégovine, Danemark, Islande, Norvège. En Irlande et Israël, le suffrage est possible à tous les scrutins pour les seuls diplomates et militaires; en Allemagne, les citoyens temporai- rement à l’étranger peuvent voter à toutes les élections.» Nur 8 (davon bloss 4 EU-Staaten) räumen indessen ihren Auslandbürgerinnen und -bürgern lokal das Stimmrecht ein (Regelungseinzelheiten vgl. Anhang IX Tab. 19):

24 STEINMANN, Art. 34 S. 702 Rz. 25. 26 Vgl. CDL-AD(2011)022, S. 9f Rz. 53-55. Hinsichtlich Dänemarks differieren diese Angaben gegenüber mündlichen Äusse- rungen dänischer Kollegen von Mitte Oktober 2011.

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Tabelle 3

Staat Präsiden- Parla- Volksab- Europaparla- Lokale Bemerkungen tenwahl mentswahl stimmung mentswahl Wahl

Belgien Monarchie X X Bulgarien X X Deutschland X X Estland X X Finnland X X X Frankreich X X X X Grossbritannien Monarchie X X Italien X X Kroatien X X X X EU-Beitritt 2013 Lettland X X Liechtenstein Monarchie X X X nicht in der EU Litauen X X X X Luxemburg Monarchie X X X Mazedonien X X Moldawien X X X nicht in der EU Monaco Monarchie X X nicht in der EU Niederlande Monarchie X Polen X X X Portugal X X X X Rumänien X X X X Russland X X X nicht in der EU Schweden Monarchie X X X X *partiell in Schweiz X X* X* Kantonen; nicht in der EU Serbien X X nicht in der EU Slowakei X Slowenien X X X Spanien Monarchie X X X Tschechien X Ukraine X X X nicht in der EU Ungarn X X X Weissrussland X X X X nicht in der EU Summen 14 31 20 11 8

20. In Europa gilt mittlerweile flächendeckend das kommunale Wahlrecht ausländischer EU- Bürgerinnen und -Bürger im Residenzstaat; dementsprechend sieht auch der Verhaltenskodex für Wahlen [CDL-AD (2002) 23]27 der Europäischen Kommission für Demokratie durch Recht (Venedig- Kommission) in seinen Leitlinien28 in Ziff. I 1.1. Bst. b Ziff. ii folgendes vor:

27 Mitteilung Nr. 190/2002, abrufbar unter http://www.venice.coe.int/docs/2002/CDL-AD(2002)023-ger.pdf. 28 Angenommen von der Venedig-Kommission auf ihrer 51. Tagung (Venedig, 5.–6. Juli 2002).

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1. Das allgemeine Wahlrecht

1.1. Regel und Ausnahmen Das allgemeine Wahlrecht bedeutet im Prinzip, dass jeder Mensch wahlberechtigt und wählbar ist. Jedoch können oder müssen bestimmte Bedingungen erfüllt werden: … b. Bedingung der Staatsangehörigkeit: i. die Staatsangehörigkeit kann zur Bedingung gemacht werden; ii. es ist jedoch wünschenswert, dass Ausländer nach einer bestimmten Ansässigkeits- dauer die Wahlberechtigung auf lokaler Ebene erhalten.

21. Als Fazit lässt sich ziehen, dass die Europäische Union sich derzeit noch nicht in einem Stadium eindeutiger Entwicklung hin zu einem Bundesstaat befindet, welcher die einheitliche Verleihung des Stimmrechts an alle EU-Bürgerinnen und -Bürger unabhängig von ihrem Aufenthaltsort geböte. Dies hat seine Bedeutung im Hinblick auf die Analyse des derzeitigen Entwicklungsstandes des Wahlrechts im Raum der Europäischen Union.

E Entwicklung im Raum der Europäischen Union

22. Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom 7. Dezember 2000 (2010/C 83/02)29 bestimmt hinsichtlich der Teilnahme an der Wahl des Europäischen Parlaments einerseits und hin- sichtlich des Wahlrechts auf kommunaler Ebene anderseits:

Artikel 39 Aktives und passives Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament (1) Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger besitzen in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament unter denselben Bedingungen wie die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaats. (2) Die Mitglieder des Europäischen Parlaments werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl gewählt.

Artikel 40 Aktives und passives Wahlrecht bei den Kommunalwahlen Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger besitzen in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen unter denselben Bedingungen wie die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaats.

23. In manchen Mitgliedstaaten der Europäischen Union ist dieser Grundsatz gesetzlich, aber zumin- dest in folgenden Mitgliedstaaten sogar als Verfassungsnorm festgelegt: a. Bulgarien: Verfassung Art. 42 Abs. 3; b. Bundesrepublik Deutschland: Grundgesetz Art. 28 Abs. 1 dritter Satz; c. Estland: Verfassung § 156 Abs. 3; d. Finnland: Grundgesetz § 14 Abs. 2 und § 121 Abs.1; e. Frankreich: Verfassung Art. 88-3; f. Italien: Verfassung Art. 51 Abs. 2; g. Österreich: Bundes-Verfassungsgesetz Art. 117 Abs. 2 fünfter Satz; h. Portugal: Verfassung Art. 8 Abs. 3 und 4, Art. 263 Abs. 1, Art. 264 Abs. 2 und Art. 265 Abs. 1 Bst. b; i. Polen: Verfassung Art. 169 und Art. 170; j. Rumänien: Verfassung Art. 16 Abs. 4;

29 ABl. C 83 vom 30. März 2010, S. 389; ausserdem vgl. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= OJ:C:2010:083:0389:0403:DE:PDF. Vgl. ausserdem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) Art. 22.

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k. Schweden: Verfassung Kap. XI § 6 in Verbindung mit § 9; l. Slowenien: Verfassung Art. 43 Abs. 2; m. Slowakei: Verfassung Art. 30 Abs. 1 zweiter Satz und n. Spanien: Verfassung Art. 13 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 23 und Art. 140.30

24. Im erläuternden Bericht31wird dazu was folgt vermerkt: b. «Die meisten Rechtsvorschriften sehen als Bedingung die Staatsangehörigkeit vor. Jedoch zeichnet sich eine gewisse Entwicklung dahingehend ab, dass ansässigen Ausländern politi- sche Rechte auf kommunaler Ebene gewährt werden entsprechend der Konvention des Euro- parates über die Beteiligung der Ausländer am öffentlichen Leben auf lokaler Ebene (STE 144). Daher wird empfohlen, das Wahlrecht auf lokaler Ebene nach einer gewissen Aufenthaltsdauer zu gewähren. Darüber hinaus führte die europäische Integration dazu, dass den europäischen Bürgern die Wahlberechtigung und das Recht auf Wählbarkeit bei den Kommunalwahlen und den Wahlen zum Europäischen Parlament in dem Mitgliedstaat, in dem sie ansässig sind, ge- währt wird (Vertrag zur Gründung der EU [recte: der Europäischen Gemeinschaft, wi] Artikel 19). Das Kriterium der Staatsangehörigkeit kann ausserdem Probleme mit sich bringen, wenn ein Staat den Personen die Bürgerschaft verweigert, die seit mehreren Generationen ansässig sind, in dem er sich z. B. auf sprachliche Überlegungen beruft. Ausserdem müssen Personen mit doppelter Staatsangehörigkeit nach der Europäischen Konvention über die Staatsangehö- rigkeit (STE 166 Artikel 17) über die gleichen Rechte bei Wahlen verfügen wie andere Inländer. (Der EuGh für Menschenrechte geht weiter: Eur. Komm. für Menschenrechte Nr.28858/95, Ent- scheidung vom 25.11.96, Gantchev gegen Bulgarien, D.R. 87 S. 130).»

25. Als Fazit lässt sich ziehen, dass der weitaus grösste Teil ausländischer EU-Staatsangehöriger auf dem Boden der Europäischen Union in ihrem Gaststaat das kommunale Wahlrecht geniesst. Staaten der Europäischen Union tendieren klar zur Einräumung des lokalen Wahlrechts an Steuern zahlende Ausländerinnen und Ausländer, hingegen gerade nicht zur Ausdehnung des lokalen Wahlrechts auf ihre eigenen Auslandbürger. Schweizer Staatsangehörige kommen entsprechend in den Genuss die- ses kommunalen Wahlrechts am Ort ihres ausländischen Wohnsitzes in der EU nur, insofern sie auch die Staatsangehörigkeit eines EU-Staates besitzen, also Doppelbürger sind. Viele von ihnen erfüllen aber dieses Kriterium (vgl. Rz. 34 Tabb. 6 und 7 hiernach).

F OSZE-Empfehlungen

26. In ihrem Schlussbericht vom 31. Januar 2012 zur Beobachtung der eidgenössischen Gesamter- neuerungswahlen vom 23. Oktober 2011 vermerkt die OSZE in Ziff. IV Bst. B wörtlich was folgt: «While the Swiss political system is based upon the principles of federalism and subsidiarity, it is unu- sual for a country to have different eligibility requirements and conditions for citizens to be elected to the same body of the national parliament (Council of States). The federal and cantonal authorities could reflect on the extent to which these differences may affect the principle of equality of political rights of all citizens and the extent to which they comply with international standards. », und in Fussnote 16 wird auf folgendes verwiesen: «See, for example: Paragraph 7.5 of the 1990 OSCE Co- penhagen Document, which provides that participating States will «respect the right of citizens to seek political or public office, individually or as representatives of political parties or organizations, without discrimination». Paragraph 4 of the 1996 UN Human Rights Committee General Comment 25 stipu- lates that any restrictions on the right to stand for office should be «based on objective and reasonable criteria.» The 2002 Code of Good Practice in Electoral Matters of the Venice Commission of the Council of Europe, Principle 1.1.1, stipulates the right of «all» citizens to stand for election and that where age limits apply to candidacies, they should not exceed 25, except where there are qualifying ages for specific offices.»

27. In den von der OSZE-Beobachterdelegation genannten Quellen finden sich jedoch gerade keine Aussagen, welche die Deutung dieser Beobachterdelegation stützen würden. Die einschlägigen Teile des Kopenhagener OSZE-Dokuments von 1990 (publiziert in BBl 1991 I 1072f) sagen in der zitierten

30 Einige neuste Verfassungen (Kroatien, Ungarn) sind derzeit noch nicht in einer mir verständlichen Sprache greifbar. 31 Angenommen von der Venedig-Kommission auf ihrer 52. Tagung (Venedig, 18.–19. Oktober 2002).

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Ziffer 7.5 wörtlich: «7. Um zu gewährleisten, dass der Wille des Volkes die Grundlage für die Autorität der Regierung bildet, werden die Teilnehmerstaaten: (7.5) – das Recht der Bürger achten, sich ohne Benachteiligung um politische oder öffentliche Ämter zu bewerben, sei es als Einzelperson oder als Vertreter politischer Parteien und Organisationen; (…)» Diese Bestimmung steht in engstem Zusammenhang mit der vorangehenden, hier ebenfalls zu zitie- renden Norm: «(7.2) – zulassen, dass alle Vertreter in zumindest einer der Kammern des nationalen Gesetzge- bungsorgans vom Volk frei gewählt werden;» Diese Bestimmung ist keineswegs irrtümlich, sondern sehr bewusst ins OSZE-Dokument eingeflos- sen, weil beispielsweise weder Grossbritannien (Oberhausgesetz Art. 2 und 3) noch Irland (Verfas- sung Art.18) noch Frankreich (Verfassung Art. 24 Abs. 2) noch die Bundesrepublik Deutschland (Grundgesetz Art. 51) noch die Russische Föderation (Verfassung Art. 96) die zweite Parlaments- kammer direkt vom Volk wählen lassen. Es wäre eine schlechterdings nicht zu vertretende Fortent- wicklung des OSZE-Normbestandes auf dem blossen Interpretationsweg, den Gliedstaaten zu gestat- ten, die Wahl ihrer Vertreter in der zweiten Parlamentskammer beispielsweise (wie in Deutschland) dem willkürlichen Entscheid des Regierungschefs zu überlassen und zugleich die Fixierung der Wahl- normen durch Rechtsatz dieser Gliedstaaten (wie in der Schweiz) zu untersagen.

28. Keineswegs aussagekräftiger ist der Hinweis auf Paragraph 4 des Allgemeinen Kommentars des UNO- Menschenrechtsausschusses von 1996 zu Artikel 25 der UNO-Pakte II32. Dass die Kriterien jedweder Beschränkung der Wählbarkeit objektiv und nachvollziehbar sein müssen, ist unbestritten. Problematisch hingegen ist die Berufung auf diese Aussage im Zusammenhang der Ständeratswah- len, solange die weitverbreiteten gleichartigen Restriktionen33 durch die UNO nicht universell als sach- fremd bezeichnet worden sind.

29. Was die in Frage gestellten unterschiedlichen kantonalen Normen zur Ständeratswahl anbetrifft, mag es von Interesse sein, zum aktiven Wahlrecht die Verfassung der USA zu konsultieren: Art. 1 Sect. 2 (hinsichtlich des Repräsentantenhauses) und Amendment XVII (hinsichtlich des Senats) schreiben von Bundesrechts wegen vor, dass die Wähler in jedem Gliedstaat denselben Bedingungen

32 Allgemeine Bemerkung Nr. 25, Das Recht auf Teilnahme am öffentlichen Leben, das Wahlrecht und das Recht auf glei- chen Zugang zum öffentlichen Dienst (Artikel 25), 57. Sitzung (1996) (orig.: General Comment No. 25: The right to partici- pate in public affairs, voting rights and the right of equal access to public service (Art. 25): 12.07.1996. CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, General Comment No. 25. (General Comments) (Fundstelle: http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/comments.htm). 33 Vgl. nur etwa die unterschiedlichen Alterseinschränkungen für die Wählbarkeit in die erste und in die zweite Kammer sowie zum Amt der Staatspräsidentschaft folgender Staaten: Tabelle 4 Staat Wählbarkeit zur Wählbarkeit zur Wählbarkeit Bemerkungen

1. Kammer 2. Kammer als Präsident Alter Verfassung Alter Verfassung Alter Verfassung Jahre Art. Jahre Art. Jahre Art. Deutschland Volljährig- 38 (51) 40 54 keit Abs. 2 Abs. 1 Griechenland 25 55 – – 40 31 Irland 21 16 21 18 35 12 Abs. 2 Abs. 4 Italien 25 56 40 58 50 84 aktives Wahlrecht Abs. 3 Abs. 1 zum Senat erst ab 25 (V Art. 58) Polen 21 99 30 99 Abs. 1 35 127 Abs. 1 Russland 21 97 96 35 81 Gesetz Tschechien 21 19 40 19 Abs. 2 40 19 iVm. 57 ab 2013 Volkswahl Abs. 1 des Präsidenten (Verfassungsänderung vom 08.02.2012) USA 25 I 30 I 35 II Sect. 2 Sect. 3 Sect. 1 Sub- Sub- Sub- sect. 2 sect. 3 sect. 5

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genügen müssen, die dieser Gliedstaat für das Wahlrecht zur grössten Gliedstaatenparlamentskam- mer (manche US-Gliedstaaten haben Zweikammerparlamente) vorschreibt. Von rudimentären Bun- desvorgaben wie den Amendments XV (Verbot der Aberkennung des Wahlrechts wegen Rasse, Haut- farbe oder ehemaligen Sklavenstands), XIX (Frauenstimmrecht) und XXIV (Verbot der Aberkennung des Wahlrechts wegen Steuersäumnis) abgesehen, überlässt es die amerikanische Bundesverfas- sung den Gliedstaaten, die Voraussetzungen des aktiven Wahlrechts festzulegen.

30. Mehr als anfechtbar ist schliesslich die Berufung auf den Verhaltenskodex für Wahlen der Vene- dig-Kommission des Europarates von 2002, wenn behauptet wird, Ziff. «1.1.1 … stipulates the right of ‹all› citizens to stand for election and that where age limits apply to candidacies, they should not ex- ceed 25, except where there are qualifying ages for specific offices», weil das Zitat – ungekennzeich- net! – entscheidend unvollständig ist; die Stelle heisst in extenso zitiert wie folgt: «a. Altersbedingung: iii. das Recht auf Wählbarkeit sollte vorzugsweise mit dem gleichen Alter wie die Wahlberechtigung erworben werden, jedoch spätestens mit 25 Jahren mit Ausnahme von besonderen Funktionen (Sena- tor, Staatschef).» (im englischen Original: ist dem Schlusswort «specific offices» in Klammern beigefügt: «(e.g. member of the upper house of parliament, Head of State).» Exakt die zweite Parla- mentskammer, um die es hier geht, wird also selbst für ein höheres Wählbarkeitsalter von den Darle- gungen des europäischen Wahlrechtserbes ausgenommen. Die Inanspruchnahme des Verhaltensko- dexes für Wahlen des Venedig-Komitees für diese Kritik ist folglich unseres Erachtens verfehlt und angesichts der problematischen Zitierweise nicht aussagekräftig.

V Faktische Bedeutung der Frage A Koinzidenz von Nationalratswahl und Ständeratswahl

31. Noch vor fünfzehn Jahren wählten die Kantone OW, NW, GL, ZG und GR ihre Vertretung für den Ständerat jeweils im Jahr vor der Gesamterneuerungswahl des Nationalrats.34 Heute weicht nurmehr AI (Landsgemeinde) für die Ständeratswahl vom Nationalratswahltag ab.

B Anzahl stimmberechtigter Auslandschweizerinnen und -schweizer

32. Bis zu den Gesamterneuerungswahlen 2011 haben sich rund 125 500 Auslandschweizer Bür- gerinnen und Bürger in die Stimmregister von Kantonen und/oder Gemeinden eintragen lassen (vgl. Rz. 3 hiervor). Von 5.1 Mio Stimmberechtigten sind also 0.125 Mio oder 2.4 % Ausland- schweizerInnen. Jede 40. stimmberechtigte Person ist heute eine Auslandschweizerin oder ein Aus- landschweizer.

33. Die Auslandschweizer Stimmberechtigten verteilen sich nach Kontinenten etwa wie folgt:

Tabelle 5

Kontinent Auslandschweizer Stimmberechtigte (gerundet) absolut in %

Europa 103 600 72.4 Amerika 23 000 16.1 Afrika 3 800 2.6 Asien 8 600 6.0 Australien und Ozeanien 4 000 2.8

34 Detaillierte Angaben aller Rechtsquellen bei WILI, S. 675f § 49 Fn. 19.

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C Anteil an Doppelbürgerinnen und Doppelbürgern

34. Beachtenswert ist der überaus starke Anteil an Doppelbürgerinnen und Doppelbürgern unter den Angehörigen der Fünften Schweiz. Im Verlaufe der vergangenen drei Jahrzehnte hat er sich mit der Erhöhung der Mobilität, mit dem Anwachsen der Migration und zufolge weltweit wachsenden Verzichts auf Normen gegen die Doppelbürgerschaft stark erhöht.

Tabelle 6 Auslandschweizer: Stimmberechtigte, Doppelbürgerinnen und Doppelbürger, Eintragsfähige nach Kontinenten

Kontinent Auslandschweizer gerundet Bemerkungen total davon Doppelbürger eintrags- stimmbe- fähig rechtigt absolut in %

Europa 435 000 318 000 73.1 337 000 103 500 alle Angaben Afrika 20 000 12 000 60.0 15 000 4 000 nach EDA- Asien 43 500 24 700 56.8 29 000 8 500 Statistik vom 03.02.2012 Australien/Ozeanien 30 500 23 800 78.0 24 000 4 000 DB VERA Amerika 174 500 131 500 74.7 140 000 23 000 Alle 703 500 510 000 72.5 545 000 143 00035

Tabelle 7 Auslandschweizer: Stimmberechtigte, Doppelbürgerinnen und Doppelbürger, Eintragsfähige nach ausgewählten Staaten

Staat Auslandschweizer gerundet Bemerkungen total davon Doppelbürger eintrags- stimmbe- fähig rechtigt absolut in %

Frankreich 184 000 152 000 82.6 144 000 44 000 alle Angaben Deutschland 79 000 50 000 63.3 60 500 19 000 nach EDA- USA 75 500 55 000 72.8 60 000 11 500 Statistik vom Italien 49 500 40 000 80.8 39 000 14 000 03.02.2012

Kanada 39 000 28 000 71.8 32 500 4 700 Datenbank VERA Grossbritannien 30 000 20 700 69.0 23 000 5 700 Summe 457 000 345 700 75.6 359 000 98 900

D Auslandschweizer Wahlbeteiligung

35. Die reale Beteiligung der Auslandschweizerinnen und -schweizer an Urnengängen wird nur von einem Viertel aller Kantone (nämlich in LU, UR, BS, AI, SG, TG und VS) ausgewiesen. Bei den Natio- nalratswahlen 2011 betrug sie:

35 Vgl. Fn. 1 hiervor.

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Tabelle 8 Wahlbeteiligung der Auslandschweizer Stimmberechtigten 2011 in sieben Kantonen

Auslandschweizerinnen Total Inland- und Fundstelle und -schweizer Auslandschweizer

Vote électronique für

Stimmbeteiligungs- differenz zum Total Auslandschweizer

Auslandschweizer Stimmberechtigte im Stimmregister

A = Amtsblatt eingetragen

P = Protokoll

zugelassen Stimmende stimmende

in Prozent

in Prozent www = Internet Kanton

LU 3 626 1 251 34.5 260 101 132 448 50.9 16.4 A 2011 2857 UR 351 94 26.8 26 110 13 001 49.8 23.0 A 2011 1481 BS 6 594 1 954 29.6 114 064 57 337 50.3 X 20.7 P AI 267 41 15.4 11 358 4 232 37.3 21.9 A 24.10.2011,2 SG 6 542 2 161 33.0 311 495 145 657 46.8 X 13.8 www.wahlen.sg.ch Wahlbeteiligung TG 2 536 962 37.9 160 453 74 975 46.7 8.8 P VS 928 226 24.3 205 917 127 351 61.8 37.5 www.vs.ch Total 20 844 6 689 32.1 1 089 498 555 001 50.9 18.8

36. Fazit: Gegenüber der Wahlbeteiligung der Inlandschweizer Stimmberechtigten 2011 liegt jene der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, die sich ins Stimmregister haben eintragen lassen, mit regional starken Schwankungen (zwischen einem Drittel und drei Fünfteln) in allen sieben Kantonen zusammen um ein gutes Drittel tiefer.

E Parlamentarische Vorstösse

37. Eingeladen durch ein Postulat MARIO FEHR (07.3331), hat der Bundesrat die Konferenz der Kan- tone mit Schreiben vom 18. Juni 2010 gebeten zu prüfen, ob die Ständeratswahlen Auslandschweize- rInnen nicht flächendeckend zur Teilnahme geöffnet werden könnten. De facto geht es einzig um die 25 Sitze der verbleibenden 15 Kantone LU, UR, OW, NW, GL, ZG, BS, SH, AR, AI, SG, AG, TG, VD und VS. Anlässlich des Föderalistischen Dialogs vom 1. Oktober 2010 ersuchte der Bundesrat die Kantone um Auskunft über ihre Vorkehrungen und wies darauf hin, dass die drei Kantone BS, SG und AG, welche Auslandschweizerinnen und -schweizer an den Gesamterneuerungswahlen vom 23. Oktober 2011 erstmals via Vote électronique teilnehmen liessen, von besonderem Interesse seien. Soweit ersichtlich, reagierten die Kantone eher zurückhaltend. Einzig in BS und SG wurden parlamen- tarische Vorstösse eingereicht: In BS nahm der Regierungsrat am 7. Februar 2012 zur Motion 11.5253 BASCHI DÜRR vom 22. September 2011 zunächst ablehnend Stellung; nachdem aber der Grosse Rat am 21. März 2012 den Vorstoss überwiesen hatte, unterbreitete der Regierungsrat am 28. März 2013 fristgerecht eine entsprechende Vorlage, die nun vom Grossen Rat zu beraten ist. In SG hingegen wurde die Motion 42.11.25 FDP-Fraktion vom 26. September 2011 in der Debatte vom 29. November 2011 vom Kantonsrat bereits abgelehnt.

38. In Beantwortung einer Interpellation HANS-JÜRG FEHR (11.3854) «Ständeratswahlrecht für Aus- landschweizer und -schweizerinnen» vom 28. September 2011 hatte der Bundesrat auch die Frage zu beantworten, welche Möglichkeiten er sehe, die Kantone zur Einräumung des Ständeratswahlrechts an Auslandschweizerinnen und -schweizer zu bewegen. Er verwies auf BV Art. 150 Abs. 3 (Ziff. 1 der Antwort des Bundesrates vom 23. November 2011) und fügte in Ziff. 4 bei: «Weil es sich um einen kantonalen Zuständigkeitsbereich handelt, stehen dem Bundesrat derzeit keine Mittel zur Verfügung, mit denen er die Kantone ohne Ständeratswahlrecht für die im Ausland wohnenden Schweizerinnen

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und Schweizer dazu verpflichten könnte, ihre Position zu revidieren. Weil der Bundesrat aber die Inte- ressen der an Bedeutung gewinnenden Fünften Schweiz berücksichtigen möchte, schliesst er nicht aus, unter Wahrung der kantonalen Souveränität längerfristig nochmals bei den betroffenen Kantonen zu intervenieren. Betroffen sind insgesamt 25 Ständeratssitze der Kantone Luzern, Uri, Obwalden, Nidwalden, Glarus, Zug, Basel-Stadt, Schaffhausen, Appenzell Ausserrhoden, Appenzell Innerrhoden, St. Gallen, Aargau, Thurgau, Waadt und Wallis. Bei dieser Gelegenheit wird der Bundesrat allenfalls auf die Kompromisslösung im Kanton Zürich hinweisen.»

VI Auslegung der Bundesverfassung in Praxis und Doktrin A Judikatur

39. Das Bundesgericht (BGE 125 I 21) qualifiziert das aktive und passive Wahlrecht als derart fun- damentale Prinzipien des demokratischen Rechtsstaats, dass sie nur aus zwingenden Gründen ein- geschränkt werden dürfen. Für zumutbar hielt BGE 124 I 297 bei der Wählbarkeit eine Altersschranke von 70 Jahren bei einem Notar.

40. Das Bundesgericht hatte sich im Zusammenhang der Berner Ständeratsersatzwahl vom Frühjahr 2011 mit spezifischen Fragen der Ausübung des Wahlrechts von Auslandschweizer Stimmberechtig- ten auseinanderzusetzen (Urteil 1C_243/2011, auszugsweise 2012 publiziert im Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht ZBl 113 [2012] 143ff):

41. BGE 1C_243/2011 E. 1.2: «Obschon der Ständerat ein Organ des Bundes ist, handelt es sich bei den Ständeratswahlen um kantonale Wahlen (Art. 150 Abs. 3 BV; Art. 56 Abs. 1 lit. d der Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 [KV/BE; SR 131.212]). In kantonalen Angelegenheiten sind ge- mäss Art. 55 Abs. 1 KV/BE alle Schweizerbürgerinnen und Schweizerbürger stimm- und wahlberech- tigt, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben und im Kanton wohnen. Weiter kommt das Stimm- und Wahlrecht in kantonalen Angelegenheiten Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern zu, die das

18. Altersjahr zurückgelegt haben und deren Stimmgemeinde im Kanton Bern liegt (Art. 55 Abs. 2 KV/BE i.V.m. Art. 7 des kantonalen Gesetzes vom 5. Mai 1980 über die politischen Rechte [GPR/BE; BSG 141.1; mittlerweile nun Art. 5 des Gesetzes vom 5. Juni 2012 die politischen Rechte] sowie Art. 5 und 7 des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1975 über die politischen Rechte der Auslandschwei- zer [SR 161.5]). Der Beschwerdeführer ist im dezentralen kantonalen Stimmregister (Art. 76a Abs. 1 GPR/BE) eingetragen und somit als stimmberechtigter Auslandschweizer zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 3 BGG). Er macht sinngemäss geltend, durch den späten Versand des Wahlmaterials sei ihm als Ausland- schweizer eine Teilnahme an der Stichwahl verwehrt worden. Insoweit sei die Aktivbürgerschaft nicht richtig zusammengesetzt gewesen (vgl. BGE 116 Ia 359 E. 3b S. 365). (…)

42. BGE 1C_243/2011 E. 2: «Die Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems und des Wahlverfahrens grundsätzlich frei. Art. 39 Abs. 1 BV überlässt ihnen mit Blick auf ihre Organisati- onsautonomie ausdrücklich die Regelung der Ausübung der politischen Rechte in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten, wobei die Kantone ihre Regelungsbefugnis im Rahmen der Garantie der politischen Rechte durch Art. 34 BV sowie der bundesverfassungsrechtlichen Mindestanforde- rungen gemäss Art. 51 Abs. 1 BV auszuüben haben (BGE 136 I 352 E. 2 S. 354; 136 I 376 E. 4.1 S. 378).»

43. BGE 1C_243/2011 E. 2.1: «Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann die Verletzung sämtlicher im Zusammenhang mit den politischen Rechten stehenden Vorschriften gerügt werden (BGE 128 I 34 E. 1b). Art. 34 BV gewährleistet unter anderem das aktive Wahlrecht. Dieses enthält als wesentlichen Teilgehalt den Anspruch auf ungehinderten Zugang zu Wahlen und damit die Zulassung zur Stimm- abgabe als solcher (Art. 2 Abs. 1 GPR/BE; BGE 123 I 97 E. 1b/aa, 121 I 138 E. 3). Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten zudem Anspruch darauf, dass kein Wahl- oder Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht deren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 136 I 364 E. 2.1). Die Wahl- und Abstim- mungsfreiheit ist etwa dann beeinträchtigt, wenn ein erheblicher Teil der Stimmberechtigten faktisch von der Ausübung des Stimmrechts ausgeschlossen wird, sodass nicht mehr von einer richtigen Zu- sammensetzung der Aktivbürgerschaft gesprochen werden kann (BGE 116 Ia 359 E. 3b S. 365). Ein

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solcher faktischer Ausschluss kann dadurch bewirkt werden, dass den Betroffenen die Wahlunterla- gen gar nicht zugestellt werden (BGE 114 Ia 42 E. 4c S. 46). Weiter besteht die Gefahr, dass den Stimmberechtigten, wenn ihnen die Wahlunterlagen nicht rechtzeitig zugestellt werden, nicht genü- gend Zeit für die Auseinandersetzung mit den Profilen der Kandidierenden und für die politische Wil- lensbildung verbleibt (vgl. BGE 104 Ia 236 E. 2b). Allerdings hat das Bundesgericht entschieden, der Umstand, dass es einem Teil der Stimmbürger- schaft, namentlich alten oder kranken Personen, aus unverschuldeten und nicht beeinflussbaren Gründen nicht möglich gewesen sei, an einer Wahl oder Abstimmung (in Form einer Landsgemeinde) teilzunehmen, führe für sich allein genommen nicht zu Ergebnissen, die den freien Willen der Stimm- berechtigten nicht zuverlässig wiedergeben würden. Personengruppen mit unterschiedlichen politi- schen Ansichten seien davon gleichermassen betroffen, weshalb die Nichtteilnahme einzelner ab- stimmungswilliger Stimmberechtigter abstrakt betrachtet nicht geeignet sei, das Ergebnis einer Wahl in die eine oder andere Richtung wesentlich zu beeinflussen (BGE 121 I 138 E. 5d S. 148 f.).»

44. BGE 1C_243/2011 E. 2.2: «Die Vorinstanz gelangte aufgrund einer eingehenden Prüfung der Sach- und Rechtslage zum Schluss, dass die Gemeinde- und Kantonsorgane bei der Vorbereitung und Durchführung der Stichwahl vom 6. März 2011 weder (kantonale) gesetzliche Vorschriften noch die durch Art. 34 BV garantierten politischen Rechte verletzt hätten. Sie merkte an, dass der Gesetz- geber im Rahmen seiner Möglichkeiten bestrebt sei, die Rahmenbedingungen für die Ausübung des Stimmrechts der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer weiter zu verbessern. Künftig soll es den betroffenen Stimmberechtigten möglich sein, in kantonalen Angelegenheiten elektronisch abzu- stimmen und zu wählen (vgl. Art. 8 Abs. 2, Art. 11a Abs. 1 GPR/BE; vgl. auch die Verordnung vom 27. Oktober 2010 über die elektronische Stimmabgabe von Auslandschweizerinnen und Ausland- schweizern [ESASV; BSG 141.114]), was in Zukunft die Probleme, welche dem vorliegenden Rechts- streit zugrunde lägen, weitestgehend beseitigen dürfte. Weiter hielt das Verwaltungsgericht nach ausführlicher Würdigung der konkreten Umstände zusam- menfassend fest, dass eine Beeinflussung des Wahlergebnisses ausgeschlossen werden könne. Selbst dann, wenn alle Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, die am ersten Wahlgang, aber nicht am zweiten teilgenommen hätten, URSULA WYSS gewählt hätten, wäre die zwischen ihr und ADRIAN AMSTUTZ bestehende Stimmendifferenz nach den Darlegungen der Vorinstanz nicht aufgewo- gen worden. Weiter hätte es auch dann, wenn die Stimmbeteiligung der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer bei frühzeitigem Versand der Wahlunterlagen auf dem gleichen Niveau gelegen wäre wie jene der gesamten Stimmbürgerschaft, einer derart ungewöhnlichen Verteilung der Stimmen bedurft, dass ein anderer Ausgang der Stichwahl ausgeschlossen werden könne.»

45. BGE 1C_243/2011 E. 2.3: «Die Kritik des Beschwerdeführers am angefochtenen Entscheid ist nicht geeignet, Zweifel an der Richtigkeit der vorinstanzlichen Erwägungen zu wecken. Ist jedoch aus- zuschliessen, dass die teilweise sehr späte Zusendung des Wahlmaterials an stimmberechtigte Aus- landschweizer im Ergebnis zu einer Verfälschung des Wahlergebnisses führte, so besteht kein Anlass für die vom Beschwerdeführer beantragte Wiederholung des zweiten Wahlgangs. Das führt zur Ab- weisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden kann. (…)»

B Doktrin

1 Grundsatz

46. Aufgrund des Wortlauts von Art. 150 Abs. 3 BV ist sich die Lehre darin einig, dass für Stände- ratswahlen Wählbarkeit und Wahlberechtigung vom kantonalen Recht bestimmt werden. «Die Kanto- ne können z.B. das aktive und passive Wahlrecht anders als das für die Nationalratswahlen massge- bende Bundesgesetz über die politischen Rechte ordnen und auch Ausländern zuerkennen. Allerdings dürfen sie keine verfassungswidrigen Bestimmungen aufstellen. Insbesondere die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV), das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV), die Gleichbehandlung der Ge- schlechter (Art. 8 Abs. 3 BV) und die allgemeine Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) müssen beachtet werden. Eine Altersgrenze, wie sie Art. 78 Abs. 5 der Verfassung des Kantons Gla- rus (SR 131.217) vorsieht, ist verfassungsrechtlich problematisch. Frei entscheiden die Kantone

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jedoch über eine Amtszeitbeschränkung.»36 Zum gleichen Ergebnis gelangt ANDREAS KLEY bei der Auslegung von BV Art. 3937.

47. Dogmatisch besonders intensiv setzen sich HANGARTNER/KLEY38 unter Hinweis auf LOE- WENSTEIN39, HEGER, JAAG und MARTI mit den Schranken der kantonalen Organisationsautonomie bei den Ständeratswahlen auseinander: «Als gleichberechtigte Abteilung im Zweikammersystem des schweizerischen Bundesparlamentes ist er (sc.l. der Ständerat, wi) ein zentrales Parlamentsorgan. Die Wahl seiner Mitglieder sollte daher grundsätzlich den Anforderungen genügen, die im Verfas- sungsstaat an eine Parlamentswahl gestellt werden.» Dementsprechend haben die Kantone beim Erlass des für die Ständeratswahl massgebenden Wahlrechts «zu berücksichtigen, dass es sich bei der Wahl der Ständeräte um eine Wahl in eine dem Nationalrat gleichgestellte Parlamentskammer handelt. Ferner haben sie selbstverständlich die Vorgaben zu beachten, welche die Bundesverfas- sung und, gestützt auf besondere Kompetenzen des Bundes, die Bundesgesetze an die Ausübung der politischen Rechte stellen.»40 Denn bereits aufgrund der älteren herrschenden Lehre41 müssen die «Abgeordneten in den Ständerat (…) vom Volk oder von der Volksvertretung des Kantons, also dem Kantonsparlament, gewählt werden. Ein Kanton dürfte hingegen nicht vorsehen, dass die Ständeräte von der Kantonsregierung ernannt werden. (…) Der Ständerat ist allerdings nicht die Volkskammer, sondern die Vertretung der Kantone. Er besitzt jedoch die gleichen Befugnisse wie der Nationalrat und kann somit verhindern, dass ein Beschluss der Volkskammer zum Parlamentsbeschluss wird. Aus demokratischen Gründen kann daher nicht in Frage kommen, dass die Kantonsregierung die Vertre- tung des Kantons im Ständerat bezeichnet. Die Kantone sahen es denn auch von Anfang an als selbstverständlich an, dass die Ständeräte vom Volk oder vom Kantonsparlament gewählt werden müssen.»42 Auch in den USA wurden die Mitglieder der föderativen Kammer, des Senates – Vorbild des schweizerischen Ständerats - zunächst von den Gliedstaaten-Parlamenten gewählt; seit 1913 ist indessen in den Vereinigten Staaten von Bundesverfassung wegen die direkte Volkswahl vorge- schrieben.43

48. Einen anderen Aspekt gewinnt der kantonalen Kompetenz zum Erlass des Ständeratswahlrechts TANQUEREL44 ab: «Depuis 1977, tous les cantons connaissent une élection directe (…). La légitimation démocratique directe de l’ensemble de l’Assemblée fédérale est donc bien une réalité. Elle ne résulte cependant pas, pour le Conseil des Etats, de la Constitution fédérale, mais de la convergence, sur ce point, des constitutions cantonales.»

49. Bei der Kommentierung von BV Art. 39 betont ANDREAS KLEY45 zum Stimmrecht für Ausland- schweizer: «(…) Soweit die kantonale Verfassung zwingend den politischen Wohnsitz verlangt, schei- det ein Stimmrecht der Auslandschweizer in kantonalen Angelegenheiten von Verfassung wegen aus. Will die KV den Auslandschweizern ein Stimmrecht gewähren, so muss sie ausdrücklich entsprechen- de Ausnahmen vom Wohnsitzprinzip zulassen.» Er kritisiert insofern mit guten Gründen (namentlich

36 HÄFELIN/HALLER/KELLER, SS. 442-445, speziell S. 443 Rz. 1496 und im selben Sinn AUBERT/MAHON, Art. 150 ch. 6 pp. 1169s mit Fussnote 6: «Le droit cantonal pourrait, par exemple, exiger le domicile dans le canton; il pourrait fixer un âge minimum supérieur à celui de la majorité civique, par exemple vingt-cinq ou trente ans – quoique la tendance actuelle n’aille guère dans ce sens-là. Un canton a, de son côté, fixé un âge maximum au-delà duquel on ne peut plus être élu, ce qui était discutable mais qui a été admis. Et ici revient la question des étrangers. Aujourd’hui, ni le droit jurassien ni le droit neuchâtelois ne leur reconnaît l’éligibilité; mais rien ne leur interdit de le faire et il appartiendrait alors aux électeurs du can- ton de décider s’ils enverront un étranger au Conseil des Etats.» sowie ebd., Fn 6: «Voir, en sens contraire, une déclara- tion énigmatique faite au Conseil des Etats, BO 2001 CE 480. Mais l’idée qu’une règle de droit fédéral exigerait la nationali- té suisse de tous les membres de l’Assemblée fédérale et pas seulement des conseillers nationaux est une invention qui ne trouve actuellement aucune base dans la Constitution.» 37 KLEY, Art. 39 SS. 760f Rz. 5: «Die in Abs. 1 ebenfalls erwähnte Zuständigkeit der Kantone, die Stimmrechtsausübung in Verfassung und Gesetzen zu regeln (BGE 131 I 442 E. 3.1, 446 f.), ist deklaratorischer Natur. Sie besteht ohnedies auf- grund der kantonalen Organisationsautonomie. Die Kompetenz besteht aber nach Massgabe der in Art. 34 Abs. 2 statuier- ten Wahl- und Abstimmungsfreiheit sowie den Mindestanforderungen des Art. 51 Abs. 1 (vgl. Botsch. VE 96, 224; BGer 1P.563/2001, E. 2.1, ZBl 2002, 538) und ist durch die vielfältigen Vorgaben der darauf beruhenden bundesgerichtlichen Rechtsprechung begrenzt. (…)» und ebd., S. 761 Rz. 6 in fine: «(…) Der subjektive Anspruch auf die politischen Rechte in den Kantonen hat der Anforderung der Allgemeinheit und Gleichheit des Stimmrechts zu genügen.» 38 HANGARTNER/KLEY, S. 602 Rz. 1488. 39 LOEWENSTEIN, SS. 181-186. 41 HANGARTNER/KLEY S. 604 Rz. 1495 Fn. 14 verweisen hierzu auf SCHOLLENBERGER, S. 499; FLEINER/ GIACOMETTI, S. 505 Anm. 12; TRIVELLI, p. 184; AUBERT: Art. 80 Rz. 16; anderer Meinung noch BURCKHARDT, S. 658. 42 HANGARTNER/KLEY, S. 604 Rz. 1495 unter Hinweis auf HIS III/1, S. 365.

43 Amendment XVII Ziff. 1 der US-amerikanischen Bundesverfassung; dazu ROSSUM, pp. 413f; PRITCHETT, pp. 181f. 44 TANQUEREL, besonders p. 308 ch. 23. 45 KLEY: Art. 39 SS. 762f Rz. 10. Zu OW vgl. aber Fn. 69 hiernach; das gesetzgeberische Versehen in SO entstand dadurch, dass in Art. 25 Abs. 1 KV-SO («Das Stimm- und Wahlrecht steht allen Kantonseinwohnern mit Schweizer Bürgerrecht zu, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben») kategorisch das Wohnsitzprinzip verankert wurde, im Gesetz dann aber gleichwohl auch Auslandschweizern politische Rechte eingeräumt wurden.

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SO) mehrere Kantone (zu Unrecht allerdings OW, der das gesetzgeberische Versehen 1995 korrigiert hat). Er ortet die Anknüpfung an das Kantonsbürgerrecht bzw. den früheren Wohnsitz im Kanton im Umstand, «dass die genannten Kantone auf das BRPAS verweisen. Dort hat die Regelung des Art. 5 Abs. 1 nur den Sinn, die Stimmgemeinde zu bestimmen, das schweizerische Bürgerrecht haben ja alle Stimmberechtigten. Wenn der Kanton aber auf diese Norm verweist, so begründet der frühere Wohnsitz das kantonale Auslandschweizerstimmrecht, ohne dass der Betreffende das Kantonsbürger- recht besitzen muss. Zudem erscheint eine Verletzung von Abs. 3 möglich, da entsprechende Kontrol- len aufwendig sind. Als sachlich richtig erscheint die Lösung, die allein auf das (kantonale) Heimat- recht abstellt. Denn aufgrund der Personalhoheit besteht dann eine genügende Verbindung zwischen Auslandschweizern und betreffendem Kanton; ein allfälliger früherer Wohnsitz ist hingegen ein (zu) loses Band.»46

50. Ausserdem kann auch die Interpretation von BV Art. 51 in der Lehre zum Verständnis beitragen, ob die Nichtberücksichtigung der Auslandschweizer im kantonalen Elektorat bundesverfassungswidrig sei. RUCH47 konstatiert dazu: «(…) Die Demokratieforderung berührt die Organisation der Kantone; sie schränkt in diesem Bereich die Verfassungsautonomie der Kantone ein und begrenzt die Möglichkei- ten des horizontalen Föderalismus (…). Die BV will eine minimale Homogenität der Staatsorganisation der Kantone zustande bringen und aufrechterhalten (eine ‹Einheit in der Vielfalt›). Die Anforderungen von Art. 51 Abs. 1 Satz 1 sind von allen Kantonen erfüllt.»

2 Völkerrecht

51. Unter Hinweis auf LUZIUS WILDHABER48 verifizieren HANGARTNER/KLEY49 ihre dogmatischen Über- legungen (vgl. Rz. 47 hiervor) auch anhand der Normen internationaler Übereinkommen, die von der Schweiz ratifiziert wurden: «Gemäss Art. 3 des von der Schweiz nicht ratifizierten ersten Zusatzproto- kolls zur EMRK verpflichten sich die Vertragsstaaten, Wahlen abzuhalten, welche die freie Äusserung der Meinung des Volkes bei der Wahl der gesetzgebenden Körperschaften gewährleisten. Weil der Ständerat dem Nationalrat völlig gleichberechtigt ist, würde sich diese Bestimmung auch auf seine Wahl beziehen. Da sowohl die direkte als auch die indirekte Volkswahl zulässig sind50, müssen die Mitglieder des Ständerates nach der Regelung der EMRK entweder von den Stimmberechtigten des Kantons oder von der kantonalen Volksvertretung gewählt werden.»51

52. Unter Hinweis auf NOWAK52 konstatieren HANGARTNER/KLEY hinsichtlich des UNO-Paktes II: «Zum gleichen Ergebnis führt Art. 25 Bst. a des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rech- te der UNO. Die Bestimmung räumt den Staatsbürgern das Recht ein, an der Gestaltung der öffentli- chen Angelegenheiten unmittelbar oder durch frei gewählte Vertreter teilzunehmen. In der gewalten- teiligen Demokratie beschränkt sich dieses Recht auf die Wahl der gesetzgebenden Körperschaften. Daraus ergibt sich, dass der Ständerat unmittelbar oder mittelbar volksgewählt und damit direkt oder indirekt demokratisch legitimiert sein muss.»53

53. Auf der einen Seite darf selbst ein Staat, der das erste Zusatzprotokoll zur Europäischen Men- schenrechtskonvention EMRK ratifiziert hat, auch vor dessen Art. 3 für die Verleihung des Stimm- rechts den Wohnsitz im Wahlgebiet vorschreiben.54

46 KLEY: Art. 39 S. 763 Rz. 11. Die versehentliche Erwähnung von OW im Zusammenhang der Kritik wird in der 3. Auflage des Kommentars getilgt. 47 RUCH, S. 941 Rz. 7 unter Verweis u.a. auf WIEDERKEHR, 629. 48 WILDHABER: Erstes Zusatzprotokoll Art. 3 Rz. 61. 50 HANGARTNER/KLEY, S. 605 Rz. 1496 Fn. 20 verweisen hierfür auch auf VAN DIJK/VAN HOOF, 480. 51 HANGARTNER/KLEY, SS. 604f Rz. 1496. Dies unterscheidet die Schweiz seit 1913 gerade von der Bundesverfassung der USA (Amendment XVII): vgl. Rz. 47 Fn. 43 hiervor. 52 NOWAK, Rzz. 12 und 15 zu Art. 25 des International Covenant on Civil and Political Rights. 53 HANGARTNER/KLEY, S. 605 Rz. 1497. 54 VILLIGER, SS. 447-449 Rzz. 679-681, hier: SS. 448f Rz. 681 betr. das von der Schweiz nicht ratifizierte Zusatzprotokoll Nr. 1 Art. 3 zum Wahlrecht: «Die Bestimmung schliesst nicht aus, dass der Wohnsitz im Wahlgebiet bestehen muss (…).» mit den Entscheidbelegen ebd., Fn. 37: «Vgl. Nrn. 35385/97, Luksch c. Deutschland, DR 89-B S. 175; X. und Y. c. Italien, DR 90-A S. 5; 27120/95, Clerfayt c. Belgien, DR 90-B S. 35; 9914/82, X. c. Niederlande, DR 33 S. 242; 7566/76, X. c. Grossbritannien, DR 9 S. 121; 15404/89, Purcell c. Irland, HRLJ 12, 1991, S. 260f. (…).»

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54. Anderseits ist aber dort, wo es eingeräumt wurde, das «Stimmrecht der Auslandschweizer (…) völkerrechtlich nicht zu beanstanden, denn es handelt sich um einen Ausdruck des Personalitätsprin- zips.»55

55. Aus diesen Gründen gelangt HANGARTNER56 nach einem Rechtsvergleich mit europäischen Staa- ten, insbesondere der Bundesrepublik Deutschland, zur Beurteilung: «Im Rechtsvergleich darf die Lösung des Bundes und jener Kantone, die das Auslandschweizer-Stimmrecht kennen, als grosszügig bezeichnet werden, insbesondere seitdem die briefliche Stimmabgabe vom Ausland her zugelassen ist.»

3 Kantonale politische Rechte der Auslandschweizerinnen und -schweizer (u.a. BV Art. 150 Abs. 3)

56. Mit dem klaren Verfassungswortlaut von Art. 150 Abs. 3 BV sind sich die Kommentatoren darin einig, dass die Zusammensetzung des Elektorats für die Ständeratswahlen von den Kantonen gere- gelt wird.57 Spezielle Beachtung verdienen einige Präzisierungen der nachfolgenden Autoren:

57. AUBERT58: «Le corps électoral est celui du canton, c’est l’ensemble des personnes qui ont les droits politiques en matière cantonale. A vrai dire, ce corps ne se distingue guère de celui des élec- teurs fédéraux domiciliés dans le canton: même âge pour la majorité civique, mêmes causes d’exclusion. Mais il peut y avoir une différence pour les Suisses de l’étranger et surtout pour les étran- gers eux-mêmes, maintenant que deux cantons leur ont donné le droit de vote (cf. ad art. 136 n° 3) (…)».

58. HANGARTNER/KLEY59: «Je nachdem, ob ein Kanton das Stimmrecht der Auslandschweizer kennt oder nicht, wirken somit auch die in den Angelegenheiten des Kantons stimmberechtigten Schweizer Bürger mit Wohnsitz im Ausland mit . Es gibt also Mitglieder des Ständerates, die auch von Ausland- schweizern mitgewählt werden, und solche, bei deren Wahl Auslandschweizer nicht mitentscheiden konnten.» HANGARTNER/KLEY erinnern daran, dass der Verfassungsvorentwurf 1977 den Kantonen das Auslandschweizerstimmrecht sogar verbieten wollte60, und ziehen als Fazit: «Das Stimmrecht der Auslandschweizer in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten ist wegen der in der Regel feh- lenden Verbundenheit und Kenntnis der Verhältnisse und Abstimmungsgeschäfte noch problemati- scher als im Bund. Dies erklärt wohl, warum nur eine Minderheit von Kantonen es eingeführt hat.»61

59. POLEDNA62 vergleicht den Anteil der Bundesnormen und der kantonalen Regeln bei den Stände- ratswahlen: «Die Ständeratswahlen werden einerseits durch das Bundesrecht, anderseits (und viel weitgehender) durch das kantonale Recht geregelt. Das Bundesrecht gibt die wichtigsten Grundsätze der Wahl vor (Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl und Beachtung der Wahl- und Abstimmungsfrei- heit) und weist die den Kantonen zustehende Anzahl von Ständeratssitzen zu. Im übrigen können die Kantone die Wahl näher regeln. Sie sind in diesem Rahmen frei hinsichtlich der Festlegung des akti- ven und passiven Wahlrechts, des Zeitpunkts der Wahl und der Wahlperiodizität (Amtsdauer). Aus

55 So (unter Hinweis auf VERDROSS/SIMMA, S. 655) KLEY: Art. 39 S. 761 Rz. 7: «Die politischen Rechte in Bund, Kantonen und Gemeinden sind gemäss Abs. 2 Satz 1 grundsätzlich am Wohnsitz auszuüben. Dieser sog. politische Wohnsitz ge- mäss Art. 3 Abs. 1 BPR ist in der Regel jene Gemeinde, wo der Stimmberechtigte wohnt und angemeldet ist. Das Wohn- sitzerfordernis im Bund hat lediglich die verfahrensrechtliche Bedeutung, dass der in der Schweiz niedergelassene Stimm- berechtigte sein Stimmrecht im Bund am Wohnort wahrnimmt. Dagegen hängt das subjektive Stimmrecht im Bund gemäss Art. 136 Abs. 1 überhaupt nicht vom Wohnsitz in der Schweiz ab. Das zeigt auch Art. 40 Abs. 2, wonach der Bund Vor- schriften über die Ausübung der politischen Rechte der Auslandschweizer im Bund erlassen kann, was mit dem BG über die politischen Rechte der Auslandschweizer vom 19. Dezember 1975 (SR 161.5, nachfolgend BPRAS) geschehen ist.» 56 HANGARTNER, Stimmrecht S. 248. 57 AUER/MALINVERNI/HOTTELIER I, p. 35 n. 84; HALLER, p. 115 n. 257 und p. 120 n. 271; HANGARTNER/KLEY, SS. 603f Rzz. 1492f und S. 607 Rz. 1505 («Wahlberechtigt bei den Ständeratswahlen sind die Stimmberechtigten des Kantons»); RHINOW, S. 145 Rzz. 788-790, hier: Rz. 789; TSCHANNEN, SS. 332f § 24 Rzz. 3-4, S. 402 § 30 Rz. 8 erstes Lemma und SS. 423f § 32 Rzz. 7 und 9; LANZ, Art. 150, SS. 2321-2323, speziell S. 2323 Rz. 7 («Die Wählbarkeit bzw. die Amtsdauer ist in einzelnen Kantonen eingeschränkt. Im Kanton Genf muss ein Mitglied des StR mindestens 27 Jahre alt sein [Art. 51 und 104 KV GE], im Kanton Glarus darf es nicht älter als 65 Jahre alt sein [Art. 78 Abs. 4 KV GL]. Im Kanton Jura ist die Amtsdauer auf 12 Jahre beschränkt [Art. 66 Abs. 1 KV JU]).» Zur Fortentwicklung in GE 2012 vgl. hiervor, Rz. 10 Fn. 9. 58 AUBERT/MAHON, Art. 150, pp. 1168 à 1171 und vor allem p. 1169s. ch. 5 sowie p. 1170 note 5. 59 HANGARTNER/KLEY, S. 608 Rz. 1506; vgl. auch ebd., S. 52 Rzz. 116 und 117. 60 HANGARTNER/KLEY, S. 53 Fn. 136 unter Hinweis auf VE 1977 Art. 39 und den Bericht der Expertenkommission, S. 100. 61 HANGARTNER/KLEY, S. 53 Rz. 118. Vgl. Rz. 5 hiervor. 62 POLEDNA, S. 369 Rz. 17 (II. Ständeratswahlen, A. Regelungszuständigkeit); in Fnn. 36f verweist POLEDNA auf BGE 121 I 138ff und bemerkt, dass die Kantone das Wahlgeheimnis nicht beachten müssen und dass der Ständerat denn auch keine bestimmte Amtsperiode kennt.

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diesem Grund werden die Ständeratswahlen, obschon sie ein Organ des Bundes betreffen, als kanto- nale Wahlen betrachtet.»

60. DENISE BUSER63 schält die beschränkte Tragweite von BV Art. 150 Abs. 3 heraus: «Die Befugnis der Kantone zur Einführung des Stimmrechts für Auslandschweizer und -schweizerinnen in kanto- nalen und kommunalen Angelegenheiten ergibt sich bereits aus Art. 3 BV. Der Bund hat nur die Kom- petenz, Regeln über die Ausübung der politischen Rechte der Auslandschweizer und -schweizerinnen in Bundessachen zu erlassen.»

4 Förderungskompetenzen des Bundes zugunsten der Fünften Schweiz (BV Art. 40)

61. Den Verfassungskommentatoren zeigen Wortlaut und Entstehungsgeschichte, dass der Bund wie bis ehedem unter der früheren Bundesverfassung (aBV Art. 45 )64 die Ausübung politischer Rechte von Auslandschweizerinnen und -schweizern einzig auf die Bundesebene beschränkt regeln darf. «Für die Frage, ob und wie Auslandschweizer an kantonalen Wahlen und Abstimmungen teilnehmen können, gilt das kantonale Recht.(…)»65

62. HANGARTNER66 hat es in der Festschrift AUBERT 1995 erstmals unternommen, die neu entstande- nen kantonalen Regelungen zum Stimmrecht der Auslandschweizer kritisch zu sichten, systematisch zu ordnen und zu beurteilen: Legitim erscheint ihm einzig die Einräumung des Stimmrechts an im Ausland lebende Kantonsbürgerinnen und -bürger, nicht jedoch die Anknüpfung an einen früheren, bloss vorübergehenden Wohnsitz im Kanton: «Es fehlt die sachliche Grundlage, wenn ein Kanton Personen das Stimmrecht verleiht, die weder seine Bürger sind noch im Kanton wohnen. (…) Die Regelung der Stimmrechtsausübung darf (…) nicht mit der Grundatzfrage der Stimmrechtseinräu- mung vermengt werden. Dass ein Schweizer Bürger irgendwann einmal, vielleicht sogar nur ganz kurz, in einem anderen Kanton als seinem Heimatkanton gelebt hat, ist kein zureichender Grund, ihm das Stimmrecht in diesem Kanton zu verleihen. Die angebliche Übernahme der Bundesregelung durch die Kantone (…) beruht auf einem Missverständnis.» HANGARTNER schliesst: «Lateinische Klar- heit und ‹germanischer Nebel› kennzeichnen somit die Art und Weise, wie französisch- und italie- nischsprachige Kantone einerseits und deutschsprachige Kantone anderseits den Auslandschweizern das Stimmrecht einräumen.» Das Missverständnis kann bedeutsame Folgen haben, wie HANGARTNER (op. cit. S. 247) zeigt: «Wenn der Kanton, wie es zum Teil richtigerweise geschieht, die Heimatge- meinde als Stimmgemeinde bezeichnet, der Stimmberechtigte in eidgenössischen Angelegenheiten aber eine frühere Wohnsitzgemeinde als Stimmgemeinde gewählt hat, fallen die Stimmgemeinden in eidgenössischen und kantonalen Angelegenheiten auseinander. Diese Ungereimtheit kann befriedi- gend nur dadurch behoben werden, dass der Bund auch hinsichtlich der Ausübung der politischen Rechte zum naheliegenden Heimatprinzip übergeht.»

5 Schlussfolgerungen

63. In seltener Einmütigkeit leitet die Doktrin bis heute aus BV Art. 39, Art. 40, Art. 51 und Art. 150 Abs. 3 ab, dass die Gesetzgebungskompetenz für die Wahl des Ständerates abgesehen von klaren bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben kantonale Prärogative geblieben ist und dass bis dato auch keine internationalen Schranken diese Befugnis beschneiden.

63 DENISE BUSER, S. 105 Rz. 263. 64 Vgl. BBl 1997 I 225 mit Fn. 84 unter Hinweis auf ETIENNE GRISEL, Art. 45bis Rz. 10. 65 KELLERHALS, Art. 40, S. 768 Rz. 5 unter Hinweis auf HANGARTNER, Stimmrecht S. 242. 66 HANGARTNER, Stimmrecht S. 244: «Auch einige Kantone räumen den Auslandschweizern das Stimmrecht ein. Sie treffen allerdings unterschiedliche Lösungen. Die Kantone Tessin, Genf und Jura erklären ihre Bürger im Ausland als stimmberechtigt. Diese Lösung ist richtig. Sie ent- spricht der Ordnung im Bund. Grundlage der Regelung ist die Personalhoheit, die dem Kanton gegenüber den Kantons- bürgern (so wie dem Bund gegenüber den schweizerischen Staatsangehörigen) zusteht. Die Kantone Obwalden, Basel-Landschaft und Solothurn ermöglichen demgegenüber jenen Auslandschweizern die Aus- übung des Stimmrechts, die entweder Kantonsbürger sind oder früher einmal im Kanton gewohnt haben. Diese Regelung ist nicht legitim.» Die versehentliche und niemals umgesetzte Obwaldner Regelung wurde jedoch noch vor Erscheinen von HANGARTNERS Kritik korrigiert. Die versehentliche Kritik KLEYS (Art. 39 S. 763 Rz. 11) von 2008 ist in der 3. Auflage des Kommentars getilgt; vgl. Rz. 49 mit Fn. 46 sowie Fn. 55 hiervor.

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C Zum Vergleich: Bundesbehördlicher Umgang mit Altersschranken bei kantonalen Wahlen

64. Der Bundesrat hat sich sukzessive deutlicher gegen die Zulassung von Altersschranken zunächst für Legislativämter und später generell für Behörden ausgesprochen, welche vom Volk gewählt wer- den.67 Freilich hat die Bundesversammlung eine maximale Altersschranke für die Wählbarkeit in den Regierungsrat und in den Ständerat noch 198968 und allein in den Regierungsrat noch 199669 anläss- lich der Gewährleistung der Kantonsverfassungen akzeptiert, derweil minimale Altersschranken so- wohl allein für den Regierungsrat70 als auch für den Staatsrat ebenso wie für den Ständerat71 älteren Datums sind und mittlerweile sowohl im Kanton Freiburg (weiland ebenfalls 25 Jahre) als auch im Kanton Genf (weiland 27 Jahre) mit den neuen Kantonsverfassungen abgeschafft worden sind.

VII Zur Stellung der zweiten Parlamentskammer im internationalen Vergleich

65. Zwar haben sich manchenorts die Verhältnisse seit dem Befund HANGARTNERS von 1996 (vgl. Rz. 62 hiervor) erheblich gewandelt; doch zeigt auch die neue Erhebung der Venedig-Kommission (vgl. Rz. 19 Tab. 3 hiervor; Regelungseinzelheiten vgl. Anhang IX Tab. 19) nur einen Teilaspekt der Prob- lemstellung. Zusätzlich zu berücksichtigen sind neben neueren Regelungen einer eigenen Vertretung der Auslandbürgerinnen und -bürger in nationalen Parlamenten mit vorreservierten Sitzen (vgl. dazu Anhänge V–VIII, Tabb. 15–18) auch Unterschiede hinsichtlich des Charakters der zweiten Kammer in ausländischen Staaten und der Entscheidbefugnisse der zweiten Kammer in Bundesstaaten (dazu vgl. auch Rz. 66 Tab. 10 hiernach):

67 BBl 1942 418 und 584, 1959 I 1425 und 1578, 1968 II 53 und 1288, 1989 III 736 und 739-743, 1996 I 1029, 2004 2116f, 2136–2142 und 2145 = http://www.admin.ch/ch/d/ff/2004/2113.pdf (Bericht des Bundesrates vom 21. April 2004 über Altersschranken auf kantonaler und kommunaler Ebene für Mitglieder der Exekutive und der Legislative [in Erfüllung der Motion EGERSZEGI-OBRIST. Forderung eines Berichts bezüglich Seniorendiskriminierung 02.3413 n, die der N am 21. März 2003 als Postulat überwiesen hat]). Dazu vgl. SCHWEIZER: Art. 8 Abs. 1 und 2 S. 209 Rz. 65 in fine. 68 KV-GL Art. 78 Abs. 4 (heute: 5). 69 KV-AR Art. 66. 70 KV-SZ § 26 Abs. 5: 25 Jahre. 71 aKV-GE Art. 51 in Verbindung mit Art. 104: 27 Jahre gegenüber nKV-GE Art. 48 Abs. 1: 18 Jahre.

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Tabelle 9 Die Stellung der zweiten Parlamentskammer in Staaten Europas

Staat (zitiert sind Bundesstaat 2. Kammer jeweils die ein- existiert Entscheidbefugnis Instruktionsbindung? schlägigen Ver- fassungsartikel) ja nein nein ja gleich wie reduziert nein ja, an

1. Kammer

Belgien 1 67 36/74/78f 42 Bulgarien 2 62/63 Deutschland 20/79 50 51/63/74a 51 Landesregierung Dänemark 1/3 28 Estland 2 59 Finnland 1/4 24 Frankreich 1 24 39/46 27 Griechenland 1 51 Grossbritannien A B C D Irland 5 18 20f 15 X Italien 5 55 70–82 67 Kroatien 1 70 80/81 74 Lettland 2/3 5 – Litauen 3 5/55 – Luxemburg 1/2 50 – Niederlande 123 51 82 67 Österreich 2 34 42 56 Polen 3 97 95/121 104/108 Portugal 6 147 – Rumänien 1 61 75 anders 69 Schweden I.1/7 III.1 – Slowakei 3 72 – Slowenien 4 96 97 107 <> 96 Interessen Spanien 2 66 81/90 79 Tschechien 1 15 46f 26 Summe 3 22 11 14 1 13 11 1 Schweiz 1/3 148 156/159 161

Legende zu Tabelle 8: A = Government of Wales Act vom 31.07.1998, Scotland Act vom 19.11.1998, Northern Ireland Act vom 19.11.1998. B = Veto-Bill von 1911 C = Veto-Bill von 1911, Section 1 Subsection 1 und Section 6 D = Ungeschriebener Grundsatz; vgl. aber Bill of Rights von 1689, Section 8!

66. Einzig der Einheitsstaat Italien – Föderalisierungsbestrebungen sind dort bisher rudimentär geblieben – kennt in Europa heute so wie die Schweiz ein Zweikammerparlament mit identischen Kompetenzen beider Häuser. Und auch weltweit sieht es nicht anders aus: Soweit überhaupt Zwei- kammerparlamente vorhanden sind, haben weder die bedeutendsten aussereuropäischen Bundes-

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staaten (Äthiopien, Argentinien, Australien, Brasilien, Indien, Kanada, Nigeria, Russland und die Ver- einigten Staaten) noch andere besonders wichtige Staaten wie Japan oder Südafrika identische Kom- petenzen beider Parlamentskammern vorgesehen:

Tabelle 10 Zweite Parlamentskammern in ausgewählten Staaten ausserhalb Europas

Staat Wahlkörper Funktion gegenüber Bemerkungen

1. Kammer

Wahlperiode Volk andere gleich anders *) ist kein Bundesstaat

Äthiopien 5 Jahre möglich Cst. 61 Cst. Argentinien 6 Jahre Cst. 54 + 56 Cst. 52, 53 aber gleiche Funktion + 59 in der Gesetzgebung: Cst. 78/83 Australien 6 Jahre Cst. 7 + 8 Cst. 53 Brasilien 8 Jahre Cst. 46 Cst. 51 <> alle 4 Jahre 1/3 52 bzw. 2/3 erneuert Indien 6 Jahre Cst. 80 Cst. 109 alle 2 Jahre 1/3 IV erneuert Japan 6 Jahre Cst. 46 Cst. 59/60 *) alle 2 Jahre 1/3 erneuert Kanada lebenslang BNA 3 ja BNA 53 ausser bei Verfassung und Finanzgesetzen in der Gesetzgebung gleiche Funktion Nigeria 4 Jahre Cst. 75 II Cst. 12 III Russland 4 Jahre Cst. 32 Cst. 95 Cst. 102 Südafrika Cst. Cst. 73–78 *) Eigener Beginn je 60/61 Provinz USA 6 Jahre Art. I Sect. 2 Art. I alle 2 Jahre 1/3 subsect. 2 + Sect. 2, 3 + erneuert Amend- 7 ment XVII

67. Zuweilen dient die zweite Kammer in ausländischen Staaten nebst anderem der spezifischen parlamentarischen Vertretung von Auslandbürgerinnen und -bürgern. So weisen u.a. Frankreich, Ita- lien, Kroatien und Kolumbien ein Zweikammerparlament auf. Keiner dieser Staaten ist ein Bundes- staat. Mit einigen wenigen anderen Staaten (in Europa: Portugal; in Afrika: Algerien, Angola, Kap Ver- de und Moçambique, in Lateinamerika: Equador und Panama, vgl. Anhang V–VIII Tabb. 15–18) ken- nen die Grundgesetze dieser Staaten vorreservierte Sitze für Auslandbürger. Überwiegend kennen Staaten diese Lösung, welche aktiv oder passiv von Kolonialismus und/oder Kriegen geprägt wurden oder wirtschaftlich bedingt eine ausgeprägt hohe Anzahl Emigranten aufweisen.

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VIII Die Antwort der Bundesverfassung zum Problem A Grundsätze der Verfassungsauslegung

68. «Nach herrschender Lehre und Praxis gelten für die Auslegung der Verfassung im wesentlichen die gleichen Grundsätze, wie für die Auslegung öffentlich rechtlicher Normen tieferer Stufe.(…) Das Problem allerdings, dass der Bundesverfassung von 1874 mit den Jahren die innere Systematik im- mer mehr fehlte und das Verhältnis der aus verschiedenen Epochen stammenden Bestimmungen untereinander oft unklar geworden war, wird mit der nun geltenden Bundesverfassung vom 18. April 1999 durch die vorgenommene neue Gliederung und Redaktion zumindest für einige Zeit behoben. Bei der Anwendung der anerkannten Auslegungsmethoden besteht kein grundsätzlicher Unterschied gegenüber der Gesetzesauslegung; es kommt der vom Bundesgericht vertretene Methodenpluralis- mus zur Anwendung.»72

B Grammatikalische Auslegung

69. Dass die Ständeratswahl «vom Kanton geregelt» wird (BV Art. 150 Abs. 3), vermittelt grammatika- lisch einen eindeutigen, klaren und verständlichen Sinn. Der Bund hat in diese Wahl nicht einzugrei- fen, wenn nicht übergeordnete Normen klar verletzt werden. Dass keine übergeordneten Normen verletzt werden, wird bereits durch den Rechtsschutz73 sicher gestellt. In Konkretisierung von BV Art. 189 Abs. 1 Bst. f begründet BGG Art. 82 Bst. c zum Schutze der demokratischen Mitwirkung der Stimmberechtigten die Zuständigkeit des Bundesgerichts zur Beurteilung von Beschwerden wegen Verletzung politischer Rechte. Diese schliesst die politischen Rechte auf Bundes- und Kantonsebene ein und ist grundsätzlich umfassend; die Beschwerde in Stimmrechtssachen steht sowohl hinsichtlich ihres Gehalts als auch hinsichtlich ihrer Ausgestaltung eigenständig neben den Beschwerden von BGG Art. 82 Bstt. a und b.74 Daher gehören zum sachlichen Anwendungsbereich von BGG Art. 82 Fragen des aktiven und passiven Wahlrechts und hierbei Entscheide kantonaler Parlamente sowie von Exekutiv- und Verwaltungsbehörden wie Anerkennung oder Aberkennung des Stimm- und Wahl- rechts.75

70. Lässt sich ein solches Ergebnis durch den Hinweis auf eine Diskriminierung von Auslandschwei- zern durch den Verzicht auf eine Zuerkennung des Stimmrechts in kantonalen Angelegenheiten ver- schiedener Kantone widerlegen? Dass übergeordnete Normen verletzt würden, findet nach aktuellem Rechtsstand im Völkerrecht (vgl. Ziff. Rzz. 53 und 54 hiervor) keinen Anhalt. Auch zu anderen Normen in der Bundesverfassung (vgl. Rz. 69 hiervor und Rz. 84 hiernach) steht es nicht im Widerspruch. Im Gegenteil wird in der Doktrin die Ausdehnung des Stimmrechts für Auslandschweizerinnen und Aus- landschweizer auf nachgeordnete staatliche Ebenen teilweise recht kritisch gewürdigt (vgl. Rzz. 5 und 58 hiervor), und dies mit durchaus realitätsnahen Überlegungen. Die anschwellende Migration und die damit verbundene Entwicklung des europäischen Rechts mit der zunehmenden Einräumung kommu- nalen Wahlrechts für residierende Ausländerinnen und Ausländer, die schweizerischerseits umfas- sende Liberalisierung der brieflichen Stimmabgabe rund um den Erdball und die Entwicklung von Vote électronique sowie der weltweit fortschreitende Verzicht auf aktive Massnahmen gegen Mehrfachbür- gerrechte – drei Viertel aller Auslandschweizerinnen und -schweizer besitzen gleichzeitig ein auslän- disches Bürgerrecht – unterspülen im Gegenteil international zunehmend das national noch hochge- haltene Prinzip «One man one vote». Diese Problematik akzentuiert sich noch angesichts verschiede- ner an den Wohnsitz anknüpfender Rechte und nicht unlösbar mit den Rechten verknüpfter Pflichten. Dass der Bundesverfassungsgeber die Bundeskompetenz zum Erlass von Vorschriften im Bereich der politischen Rechte der Auslandschweizerinnen und -schweizer ausdrücklich auf ihre Ausübung im Bund beschränkt hat (BV Art. 40 Abs. 2), trägt dem Rechnung, ist also kein Versehen und passt naht-

72 VPB 65.2 Bst. A Ziff. I unter Hinweis auf ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER: Schweizerisches Bundesstaatsrecht. 4. Auflage Zürich 1998, S. 23 Rz. 58, SS. 37ff Rzz. 104f und 107ff sowie SS. 38ff Rzz. 107ff; JEAN-FRANÇOIS AUBERT: Bundesstaats- recht der Schweiz, Fassung von 1967/Neubearbeiteter Nachtrag bis 1990, Basel/Frankfurt am Main 1991, Bd. I, S. 124, SS. 126ff Rzz. 293-310 und SS. 446ff Rzz. 291-293 samt weiteren Hinweisen; PIERRE TSCHANNEN: Die Auslegung der neuen Bundesverfassung. In: Die neue Bundesverfassung. Berner Tage für die juristische Praxis 1999. Bern 2000, 73 BV Art. 29a, Art. 189 Abs. 1 Bst. a und f, Art. 190 und Art. 191 Abs. 1; Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) Art. 82 und Art. 88. 74 STEINMANN: Art. 82 Rz. 75, Rz. 78 und Rz. 79, SS. 994-997. 75 STEINMANN: Art. 82 Rz. 73 und Rz. 86, SS. 998f; BGE 114 Ia 263.

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los zu BV Art. 150 Abs. 3. Dasselbe gilt für den – bewussten – Verzicht auf die Miterwähnung des Ständerates in BV Art. 143.76

C Historische Auslegung

71. Zusammenfassend lässt sich zu den Verfassungsmaterialien feststellen, dass die Plenardebatten in den Eidg. Räten zur hier gestellten Frage geradezu bemerkenswert wenig hergeben. Die wenigsten einschlägigen Verfassungsbestimmungen haben in den Ratsplena überhaupt zu Voten der Kommmis- sionsberichterstatter geführt, und kontroverse Debatten gab es hierzu schlicht keine (vgl. die Zusam- menstellung in Anhang IV Tab. 14).

72. Dies ist insofern verständlich, als der Ständerat seit der Entstehung des schweizerischen Bun- desstaates die Funktion hatte, im Bundesparlament die Abordnung der Kantone als Territorialkörper- schaften (der – vgl. BV Art. 3 – bis heute für «souverän» erklärten Gliedstaaten) zu repräsentieren. Dies war der «historische Kompromiss» zwischen den im Sonderbundskrieg unterlegenen konservati- ven Föderalisten und den siegreichen Radikalen: Die Eidgenossenschaft wurde von einem Staaten- bund in einen Bundesstaat umgeformt, der demokratische und zentralstaatliche Gedanke erhielt die Verkörperung im Nationalrat, der Ständerat sollte – bundesstaatskonform modifiziert – die Rolle der alten Tagsatzung übernehmen.

73. Anlässlich der Totalrevision der Bundesverfassung war jedoch in der Verfassungskommission des Nationalrats beantragt worden, BV Art. 150 Abs. 3 ersatzlos zu streichen und die Regelung dem Bun- desgesetzgeber anheimzustellen, weil die Wahl eines Bundesorgans durch Bundesrecht geordnet werden müsse. Die Mehrheit der Kommission stellte sich aber auf den Standpunkt, dass den Kanto- nen die Möglichkeit gewahrt bleiben solle, unterschiedliche Verfahren festzulegen.77

D Teleologische Auslegung

74. BV Art. 40 Abs. 1 gibt der Förderung politischer Rechte der Auslandschweizerinnen und -schweizer einen Rahmen: Zweck ist, ihre Beziehungen zur Schweiz zu fördern. Mit der Einräumung umfassender politischer Rechte im Bund wird dem Genüge getan.

75. Vor BV Art. 5a ist kaum zu begründen, weshalb im Bundesstaat eine Zentralbehörde den souve- ränen Gliedstaaten vorzuschreiben haben sollte, ob, wieweit und durch welche Mittel ein Kanton die Beziehungen seiner Auslandbürgerinnen und -bürger zu seiner eigenen Staatlichkeit fördern will.

76. Noch schwieriger wäre es zu rechtfertigen, dies unter Ausschaltung der verfassungsmässig ver- brieften Mitbestimmungsrechte der Gliedstaaten zu tun. In weitaus den meisten Gebieten liegen die Gesetzgebungskompetenzen heute beim Bund. Damit wird derzeit auch das Eintreten für die Einfüh- rung einer akzessorischen Verfassungsgerichtsbarkeit in der Referendumsdemokratie begründet. Bei dieser Ausgangslage sind nurmehr wenige Volksabstimmungen denkbar, für die das Ständemehr von grösserer Bedeutung wäre als für die Frage, ob die kantonalen Gesetzgebungszuständigkeiten für die kantonale Selbstorganisation unterlaufen werden sollten. Würde den Kantonen gegen den klaren Wortlaut von BV Art. 150 Abs. 3 durch den einfachen Bundesgesetzgeber die Einräumung politischer Rechte in ihren eigenen kantonalen Angelegenheiten an Auslandschweizerinnen und -schweizer vor- geschrieben, so wäre das Ständemehr seines wichtigsten Sinnes beraubt.

76 MAHON/AUBERT, Art. 143, ch. 5 p. 1129 («La disposition ne s’applique pas au Conseil des Etats, pour lequel l’éligibilité est déterminée par le droit des cantons […])», et Art. 150, ch. 6 p. 1169s.: «Il en va de même en ce qui concerne l’éligibilité. L’art. 143 Cst., en omettant sciemment de mentionner le Conseil des Etats, abandonne ce point aux cantons (…).» Vgl. Rz. 6 hiervor und Rz. 82 hiernach; HANGARTNER/KLEY, S. 603f Rz. 1493 Fn. 11: «Die Bundesverfassungen von 1848 und 1874 schwiegen sich über die Art und Weise der Wahl der Ständeräte aus. Damit überliessen sie die Wahlordnung grundsätzlich den Kantonen. (…) Die Verfassungsentwürfe 1977/85 wollten die Wahl der Ständeräte in der Bundesverfassung regeln; siehe Art. 70 Abs. 1 VE 1977; Art. 88 Abs. 1 VE 1985.» 77 LANZ: Art. 150 SS. 2321-2323, speziell S. 2323 Rz. 5.

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E Systematische Auslegung

77. Nach BV Art. 39 Abs. 1 regelt der Bund die Ausübung der politischen Rechte einzig in eidgenös- sischen Belangen; in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten sind dafür die Kantone zuständig. Sowohl der Bund als auch die Kantone können für die Ausübung der politischen Rechte Ausnahmen vom Wohnsitzprinzip vorsehen (BV Art. 39 Abs. 2); dies wurde von Bundesseite denn auch für Fah- rende78 und für Auslandschweizer79 umgesetzt. Dabei ist aber strikte darauf zu achten, dass infolge- dessen niemand in mehr als einem Kanton die politischen Rechte ausüben kann (BV Art. 39 Abs. 3). Wie ausgeprägt die kantonale Hoheit in der Umschreibung der eigenen Aktivbürgerschaft geblieben ist, illustriert BV Art. 39 Abs. 4, indem die Kantone ihr kantonales sowie das kommunale Stimmrecht selbst neu zugezogenen Schweizer Bürgerinnen und Bürgern noch bis zu drei Monate lang vorenthal- ten dürfen.

78. Zur Förderung der Beziehungen der Auslandschweizer Bürgerinnen und Bürger untereinander und zur Schweiz (BV Art. 40 Abs. 1) erlässt der Bund nach BV Art. 40 Abs. 2 Vorschriften über die Rechte und Pflichten der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer neben anderem in Bezug auf die Ausübung der politischen Rechte im Bund. Daraus lässt sich nur der Schluss ziehen: Für die Kan- tone hat der Bund eben gerade keine entsprechende Kompetenz.

79. Hinsichtlich der Umsetzung des Bundesrechts (BV Art. 46 Abs. 3) hat der Bund den Kantonen explizit möglichst grosse Gestaltungsfreiheit zu belassen und den kantonalen Besonderheiten Rech- nung zu tragen. Namentlich hat er ihre Organisationsautonomie zu beachten (BV Art. 47 Abs. 2) und überhaupt ihre Eigenständigkeit zu wahren (BV Art. 47 Abs. 1).

80. Nach BV Art. 51 Abs. 2 bedürfen die Kantonsverfassungen der Gewährleistung des Bundes, die nur erteilt wird, wenn sie dem Bundesrecht nicht widersprechen. Dazu gehört, dass die Kantonsver- fassung die Zustimmung des Volkes erhielt und revidiert werden kann, wenn die Mehrheit der Stimm- berechtigten es verlangt (BV Art. 51 Abs. 1). Die gesamte bisherige Praxis der Bundesversammlung gibt nicht den geringsten Anhalt dafür, dass die Kantone über die demokratisch-rechtsstaatliche Rege- lung hinaus in der Normierung der Ständeratswahlen eingeschränkt werden sollten. Ein solcher Schritt wäre also eine radikale Praxisänderung. Seit Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung (2000) hat die Bundesversammlung sämtliche total revidierten Kantonsverfassungen (von ZH, LU, FR, BS, SH, SG, GR, VD und NE) ausnahmslos gewährleistet, darunter namentlich auch jene, welche Auslandschwei- zerinnen und -schweizern bis heute kein kantonales Stimmrecht einräumen (LU, BS, SH, SG und VD). Dies spricht alles andere denn für eine zur Gewohnheit verdichtete Überzeugung, dass Ausland- schweizer Bürgerinnen und Bürger das kantonale Stimmrecht «automatisch» besitzen würden.

81. Kantonale Verfassungsbestimmungen werden heute zumindest dann vom Bundesgericht akzes- sorisch auf ihre Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht geprüft, wenn das übergeordnete Recht im Zeit- punkt der Gewährleistung durch die Bundesversammlung noch nicht in Kraft war.80 Für die vor dem Inkrafttreten der Totalrevision der Bundesverfassung am 1. Januar 2000 gewährleisteten Kantonsver- fassungen jener Stände, welche Auslandschweizerinnen und -schweizern das Stimmrecht bis heute nicht einräumen (also der Kantone UR, OW, NW, GL, ZG, AR, AI, AG, TG und VS), hätte spätestens nach Inkrafttreten der Justizreform, also anlässlich der Ständeratswahlen 2011 für Auslandschweize- rinnen und -schweizer die Möglichkeit bestanden, das Stimmrecht einzufordern, eine kantonale Ver- weigerung vor dem Bundesgericht zu rügen und damit auch akzessorisch die entsprechende Prüfung der Kantonsverfassung auszulösen, zumindest insoweit, als ein Kanton seit dem Jahr 2000 nie um Gewährleistung für Partialrevisionen der Kantonsverfassung betreffend die kantonalen politischen Rechte ersucht hat. Dies trifft für die Kantone UR, OW, NW81, ZG82, AR83, TG84 und VS zu; hingegen

78 Bundesgesetz vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR, SR 161.1) Art. 3 Abs. 1 zweiter Satz. 79 Bundesgesetz vom 19. Dezember 1975 über die politischen Rechte der Auslandschweizer (BPRAS, SR 161.5) Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 und Art. 5 Abs. 1. 80 Vgl. BGE 111 Ia 239, 116 Ia 359, 366f E. 4b, 121 I 128, 146ff E. 5c; AEMISEGGER/SCHERRER REBER: Art. 82 N 40, S. 981: «In Fortführung der bisherigen Praxis können Änderungen von Kantonsverfassungen auch nach dem BGG nicht im abs- trakten Normenkontrollverfahren angefochten werden; sie unterliegen ausschliesslich der Gewährleistung durch die Bun- desversammlung.» 81 Die Gewährleistung vom 27. September 2000 von Änderungen von KV-NW Art. 51 Abs. 1 Ziff. 4 und Abs. 2 betraf die Ständeratswahl nicht direkt. 82 Die Gewährleistung vom 6. März 2008 von Änderungen vom 17. Juni 2007 von KV-ZG § 78 betraf die Ständeratswahl nicht. 83 Die Gewährleistung vom 20. März 2001 von Änderungen vom 21. Mai 2000 von KV-AR Art. 60 betraf die Ständeratswahl nicht. 84 Die Gewährleistung vom 8. Dezember 2010 von Änderungen von KV-TG § 20 Abs. 1 Ziff. 5 betraf die Ständeratswahl nicht.

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erstreckten sich Gewährleistungsbeschlüsse der Bundesversammlung zu Änderungen von Kantons- verfassungen auch auf Ständeratswahlen bei den Kantonen GL85, AI86 und AG87. Indessen wurde keine einzige solche Beschwerdesache anhängig gemacht.

82. BV Art. 136 Abs. 1 erkennt die politischen Rechte allen mündigen Schweizerinnen und Schwei- zern ausdrücklich insoweit zu, als es um Bundesangelegenheiten geht. Dazu gehören hinsichtlich der Wahlen nach BV Art. 136 Abs. 2 die Nationalratswahlen; von Ständeratswahlen wird folgerichtig nichts gesagt, denn Art. 136 regelt die politischen Rechte im Bund. Ebenso konsequent beschränkt sich BV Art. 143 darauf, die Wählbarkeit in die Bundesexekutive und die Bundesjudikative, hinsichtlich der Bundeslegislative jedoch allein in den Nationalrat zu regeln. Erneut wird der Ständerat ausgespart.

83. Wenn BV Art. 150 Abs. 3 die Regelung der Ständeratswahl dem kantonalen Recht anheim stellt, wenn BV Art. 51 Abs. 2 den Kantonen einen Rechtsanspruch auf Gewährleistung ihrer Kantonsver- fassungen durch den Bund einräumt, soweit diese dem Bundesrecht nicht widersprechen und wenn BV Art. 51 Abs. 1 hierfür einzig eine demokratische und direktdemokratisch revidierbare Kantonsver- fassung, nicht aber eine direkte Volkswahl der Ständeratsdeputation verlangt, so bleibt angesichts der kantonalen Organisationsautonomie (BV Art. 3 und Art. 47) der Schluss unabweisbar, dass ein Kanton aufgrund von BV Art. 150 Abs. 3 die Wahl seiner Ständeratsdeputation auch dem Kantonsparlament vorbehalten dürfte, auch wenn dies seit 1978 kein Kanton mehr so umsetzt. Dieser Schluss wird auch in der Doktrin gezogen (vgl. Rz. 47 hiervor). Mit einer Wahl der Ständeratsdeputation durch das Kan- tonsparlament würde nämlich das gesamte Elektorat eines Kantons auf eine indirekte Mitwirkung bei der Wahl der Ständeratsmitglieder beschränkt. Konsequent zu Ende gedacht würde dies bedingen, dass der Bund den Kantonen für den Fall, dass sie ihre Ständeräte durch das Parlament wählen las- sen, vorschreiben müsste, dass sie den Auslandschweizern das Stimmrecht auch bei der Wahl des Kantonsparlaments einräumen, was die kantonale Organisationsautonomie noch viel intensiver aus- höhlen würde.

84. Die Abgrenzung des Wahlkörpers darf jedoch die Rechtsgleichheit und erst recht das Diskriminie- rungsverbot nicht verletzen (vgl. Rzz. 12–14 hiervor): Gleiches ist gleich, Ungleiches ungleich zu be- handeln. Somit stellt sich die Frage, ob ein kantonaler Verzicht auf Einräumung des kantonalen Stimm- und Wahlrechts an Auslandschweizerinnen und -schweizer das Diskriminierungsverbot ver- letzt. Dies ist nicht einzig deshalb zu verneinen, weil BV Art. 8 Abs. 2 die Auslandschweizer nicht auf- führt, denn der Katalog verpönter Abgrenzungskriterien ist ausdrücklich nicht abschliessend formuliert («namentlich»). Bedeutsamer als dies sind hier die faktischen Unterschiede: Auslandschweizerinnen und -schweizer haben gegenüber ihrem Schweizer Kanton nur jene Bürgerpflichten, welche sie freiwil- lig eingehen. Die meisten von ihnen sind Doppelbürger und geniessen dementsprechend politische Rechte auch in ihrem Wohnsitzstaat; durch die Einräumung des kantonalen Stimm- und Wahlrechts werden diese sogar privilegiert: Doppelter Verleihung politischer Rechte (nämlich in zwei Staaten) steht dann bei Doppelbürgerschaft eine einzige (Steuer-, Wehr- und Schul-)Pflicht gegenüber, derweil Schweizer mit faktischem Wohnsitz in der Schweiz politische Rechte wie Pflichten je einmal (nämlich ausschliesslich in der Schweiz) besitzen und beispielsweise finanzielle Folgen ihrer Volksentscheide aller Voraussicht nach dann auch selber zu tragen haben, was die Meinungsbildung sehr wohl beein- flussen kann. Die auch in der Lehre (vgl. Rz. 62 mit Fn. 66 hiervor) als problematisch kritisierte An- knüpfung der Einräumung des kantonalen Stimm- und Wahlrechts an die Ortswahl seiner Ausübung für den Bund privilegiert Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer in den meisten Kantonen heute gar ein zweites Mal; Schweizerinnen und Schweizer im Inland müssen kumulativ zwei Kriterien erfüllen, um ihr Stimmrecht zu erhalten: Anmeldung und tatsächliches Wohnen (BPR Art. 3 Abs. 1 erster Satz); auch für Fahrende gibt es kein Wahlrecht: Anstelle des faktischen Wohnens haben sie ihr Stimmrecht ausschliesslich in der Heimatgemeinde (BPR Art. 3 Abs. 1 zweiter Satz). Zumindest in jenen neun Kantonen, die das kantonale Stimm- und Wahlrecht von Auslandschweizerinnen und -schweizern an BPRAS Art. 5 Abs. 1 anknüpfen, können Auslandschweizerinnen und -schweizer bei

85 Gewährleistung vom 12. Juni 2008 (BBl 2008 1417 und 5787 Art. 1 Ziff. 2) von Änderungen von KV-GL Art. 56 Abs. 1 und Art. 57 Abs. 1 Bst. a (Senkung des aktiven Wahlalters auf 16 Jahre). 86 Gewährleistung vom 14. März 2005 (BBl 2004 5629 und 2005 2355 Art. 1 Ziff. 3) von Änderungen vom 27. April 2003 von KV-AI Art. 20bis betr. die Ständeratswahl. 87 Gewährleistung vom 18. Dezember 2008 (BBl 2008 6053 und 2009 555 Art. 1 Ziff. 4) von Änderungen vom 24. Februar 2008 von KV-AG § 61 Abs. 1 Bst. d, Abs. 2 und Abs. 3 betr. u.a. die Ständeratswahl.

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jedem konsularkreisübergreifenden Umzug zwischen ihrer Heimatgemeinde und irgendeiner früheren schweizerischen Wohnsitzgemeinde neu wählen88.

85. Es bestehen mithin diverse Behandlungsunterschiede zwischen Schweizerinnen und Schweizern im Inland einerseits und im Ausland anderseits, die einzig von der historischen Entwicklung her er- klärbar und die keineswegs mehr alle sachlich geboten sind. Diese Behandlungsunterschiede gehen keineswegs alle zulasten der Fünften Schweiz und verunmöglichen es daher, eine Diskriminierung anzunehmen.

86. In diesem Zusammenhang sind die auch in der Lehre (vgl. Rzz. 5 und 58 hiervor) erhobenen Be- denken gegen die Einräumung des kantonalen Stimm- und Wahlrechts an Auslandschweizerinnen und -schweizer zu sehen. Denn weil der von Gesetz und Rechtsprechung geforderte Lebensmit- telpunkt (tatsächliches Wohnen) zur Anknüpfung des politischen Stimm- und Wahlrechts bei Aus- landschweizerinnen und -schweizern per definitionem entfallen muss, bleibt die Ausdehnung von Rechtsansprüchen ohne entsprechende Information (Entscheidungsgrundlagen für die Stimmabgabe) inhaltslos. Dies lässt sich anhand der Zustellung von Abstimmungsunterlagen demonstrieren: Der Anknüpfungsmechanismus des Bundesrechts (BPRAS Art. 5 Abs. 1: Heimat- oder jede frühere Wohnsitzgemeinde zur Auswahl) lässt sich rein sprachenrechtlich nur auf Bundesebene (mit 4 Lan- des- und faktisch Amtssprachen, BV Art. 4 und Art. 70) durchhalten; kantonale Vorlagen kann (und muss nach dem kantonalen Sprachenrecht) kein Kanton in kantonsfremden Schweizer Amtssprachen zur Verfügung stellen. Der Auslandtessiner in Singen (D) beispielsweise, der aus praktischen Gründen seine frühere Wohnsitzgemeinde Schaffhausen zum politischen Wohnsitz erklärt hat, wird keine italie- nische Fassung der kantonalschaffhausischen Urnengangsunterlagen verlangen können.

87. Zusammengefasst bedeutet die Tatsache, dass gewisse Kantone Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer von der Teilnahme an der Ständeratswahl ausschliessen, keine Verletzung von Art. 8 BV. Somit ergibt sich kein Handlungsbedarf des Bundes, die kantonale Rechtsetzungshoheit für die Ständeratswahlen (BV Art. 150 Abs. 3) einzuschränken.

88. Wenn BV Art. 150 Abs. 3 die Regelung der Ständeratswahl den Kantonen vorbehält, so ist dies also weder Versehen noch Relikt, sondern Teil eines umfassenden und gewollten Konzeptes: Das Zweikammersystem schweizerischen Zuschnitts konzipiert den Ständerat als Vertretung der Kantone (und insofern in historischer Perspektive Nachfolger der alteidgenössischen Tagsatzung) und den Nationalrat als gesamteidgenössische Volksvertretung.

F Ergebnis

89. Der Wortlaut von BV Art. 150 Abs. 3 vermittelt einen klaren und verständlichen Sinn (Rzz. 69–70). Die Entstehungsgeschichte (Rzz. 71–73) von BV Art. 150 Abs. 3 belegt, dass der einzige Antrag auf eine Bundesregelung der Ständeratswahl bereits in der nationalrätlichen Verfassungskommission chancenlos blieb und in keiner Debatte mehr aufgenommen wurde. BV Art. 150 Abs. 3 spiegelt auch eine Zwecksetzung (Rzz. 74–76), welche jener von BV Art. 5a (Subsidiaritätsprinzip) und von Art. 40 (Bundeskompetenzen zur Förderung der Heimatbeziehungen von Auslandschweizerinnen und -schweizern) entspricht und ein stimmiges Gesamtbild ergibt, welches keinen Eingriff unter Ausschal- tung der verfassungsmässig verbrieften Mitbestimmungsrechte der Gliedstaaten zulässt. Auch die Systematik der Bundesverfassung (Rzz. 77–88) zeigt einen einheitlichen Grundgedanken, der sich durch alle einschlägig bedeutsamen Artikel der Bundesverfassung hindurch zieht: Der Bund hat die politischen Rechte – auch für die Auslandschweizer (BV Art. 40 Abs. 2) – einzig in Bundesangelegen- heiten zu regeln (BV Art. 39); der Bund hat die kantonale Organisationsautonomie zu achten, die Eigenständigkeit der Kantone zu wahren (BV Art. 47) und selbst bei Umsetzung des Bundesrechts den Kantonen möglichst grosse Gestaltungsfreiheit zu belassen (BV Art. 46). Auch die konstante Pra- xis der Bundesversammlung bei der Gewährleistung kantonaler Verfassungen (BV Art. 51) bewegt sich konsequent innerhalb dieses von der Verfassung gezeichneten Gesamtbildes: Noch nie haben die Eidgenössischen Räte dabei aus der Rechtsgleichheit (BV Art. 8), der Abstimmungsfreiheit (BV

88 Dies dürfte einer der Gründe dafür sein, dass im Zuge der kantonsweiten Bereinigungsarbeiten bei der Einführung von Vote électronique im Kanton Solothurn und bei der Zentralisierung des Auslandschweizer-Stimmregisters im Kanton Wallis diverse Doppeleintragungen jeweils einer und derselben Person in Stimmregistern mehrerer Gemeinden zutage gefördert worden sind, was dann auch die erklecklichen Differenzen zwischen (bereinigten) Stimmregistern (Quelle: Stimmregister) und der Datenbank VERA (Quelle: Konsularische Meldungen, vgl. Rz. 3 Fn. 1 gegenüber Rz. 34 Tab. 6 hiervor) mindes- tens teilweise erklärt (individuell zuweilen unterbliebene Abmeldungen gegenüber vollständigen Anmeldungen).

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Art. 34) oder den politischen Rechten der Eidgenossen (BV Art. 136) einen Widerspruch zu BV Art. 150 Abs. 3 abgeleitet. Die grammatikalische (Rzz. 69–70), die historische (Rzz. 71–73), die teleo- logische (Rzz. 74–76) und die systematische (Rzz. 77–88) Auslegungsmethode ergeben alle über- einstimmend eine konsequente und gewollte Konzeption, wenn die Bundesverfassung die Regelung der Ständeratswahlen den Kantonen anheim stellt. Umdeutungen dieser Konzeption erfordern eine formelle Änderung der Bundesverfassung. Keine der anerkannten Auslegungsmethoden vermag also die Annahme zu stützen, der Bund könnte den Kantonen ohne Änderung der Bundesverfassung bei Ständeratswahlen die Einräumung des Auslandschweizerwahlrechts vorschreiben. Auch Doktrin, Judikatur und Verfassungsmaterialien liefern keine Elemente, die den Schluss erlauben würde, dass die Kantone ohne Änderung der Bundesverfassung angehalten werden könnten, Auslandschweizerin- nen und -schweizern das Stimmrecht auch bei Ständeratswahlen einzuräumen.

90. Die meisten Auslandschweizerinnen und -schweizer sind heute Doppelbürger (vgl. Rz. 34 Tab. 6 hiervor); in Europa sind es nahezu 75 %. Drei Viertel aller Auslandschweizer könnten sich ins Stimm- register eintragen lassen, ein Viertel hat es bisher getan. Die Doppelbürger besitzen das Wahlrecht auch in ihrem Zweitstaat. Über 62 % der eintragsfähigen Auslandschweizer leben in Europa; dort be- sitzen zumindest die Doppelbürger unter ihnen das Wahlrecht im Wohnsitzstaat. So betrachtet, liefe die Verleihung des Wahlrechts auch für den Ständerat eher darauf hinaus, im internationalen Ver- gleich zu gestatten, was BV Art. 39 Abs. 3 im interkantonalen Vergleich gerade unterbindet, nämlich, dass ausgewählte Personenkategorien in mehr als einer Entität die politischen Rechte ausüben kön- nen. Die Bundesverfassung steht auf dem Boden des Prinzips «One man, one vote», und sie ist damit keineswegs allein, wie der erläuternde Bericht der Venedig-Kommission zu den Leitlinien des Verhal- tenskodexes für Wahlen [CDL-AD (2002) 23] Rz. 6 Bst. c zeigt: «Dagegen gewähren einige Staaten das Wahlrecht, ja sogar das Recht auf Wählbarkeit für ihre Staatsangehörigen, die im Ausland woh- nen. Diese Praxis kann in bestimmten Situationen zu Missbrauch führen, wenn die Staatsangehörig- keit z. B. auf einer ethnischen Grundlage erteilt wird. Es ist denkbar, eine Registrierung an dem Ort vorzusehen, an dem der Wähler seinen zweiten Wohnsitz hat, wenn dies sein ständiger Wohnsitz ist und z. B. dort kommunale Steuern gezahlt werden; der Wähler darf dann natürlich nicht zusätzlich am Ort des ersten Wohnsitzes eingetragen sein.»

IX Schlussfolgerungen

91. Die Auftragsfrage der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats läuft darauf hinaus abzu- klären, ob die Bundesverfassung es zuliesse, das Wahlrecht der interessierten Auslandschweizer Stimmberechtigten auf die Bestellung des Ständerats auch gegen den Willen der Kantone und ohne ihre Mitbestimmung auszudehnen. Diese Frage ist aus folgenden Gründen zu verneinen:

92. Die Bundesverfassung steht auf dem Boden des «harten Kerns des europäischen Wahlerbes»: Zu gewährleisten ist das «allgemeine, gleiche, freie, geheime und unmittelbare Wahlrecht.» Dieses wird nicht dadurch verletzt, dass eine Kantonsverfassung Auslandschweizern in kantonalen Angele- genheiten das Stimmrecht nicht einräumt. Die Leitlinien des Verhaltenskodexes für Wahlen der Vene- dig-Kommission [CDL-AD (2002) 23] sagen in Ziff. 1.1 Bst. c Ziff. i, ii und v hinsichtlich der Wohnsitz- bedingung: i. es kann vorgeschrieben werden, dass der Wohnsitz zur Bedingung gemacht wird; ii. unter Wohnsitz wird der ständige Aufenthaltsort verstanden; v. das Wahlrecht und das Recht auf Wählbarkeit können Bürgern mit Wohnsitz im Ausland ge- währt werden. Von einer Pflicht, das aktive und passive Wahlrecht auf mittlerer Staatsebene einzuräumen, weiss das europäische Wahlerbe nichts (vgl. Rz. 18 hiervor). Diese Einschätzung wird auch in der Doktrin geteilt (vgl. Rzz. 51–54 mit Fn. 54 hiervor).

93. Wenn keine grundrechtliche Pflicht besteht, fällt es in die Organisationsautonomie der Kantone festzulegen, ob sie Auslandschweizerinnen und -schweizern das Stimmrecht in kantonalen Angele- genheiten zuerkennen wollen oder nicht.

94. In diese Organisationsautonomie einzugreifen, widerspräche unter diesen Voraussetzungen dem erkennbaren, historisch verbürgten (vgl. Rz. 73 hiervor) und systematisch durchgehaltenen Verständ-

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nis der Bundesverfassung von kantonaler Organisationsautonomie (Art. 39, 40, 46, 47, 51, 136, 143 und 150).

95. Soweit sich die Doktrin mit dem Auslandschweizerstimmrecht näher beschäftigt hat, tendieren einzelne Autoren gar im Gegenteil und mit beachtlichen Gründen dazu, dass Auslandschweizer das Stimmecht einzig auf Bundesebene und dort ausschliesslich an ihrem Heimatort eingeräumt erhalten sollten (vgl. Rz. 62 hiervor).

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Anhang I Einschlägige Bestimmungen der Bundesverfassung

Art. 3 Kantone Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist; sie üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind.

Art. 5 Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns 1 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.

2 Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.

3 Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben.

4 Bund und Kantone beachten das Völkerrecht.

Art. 5a Subsidiarität Bei der Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben ist der Grundsatz der Subsidiarität zu beachten.

Art. 8 Rechtsgleichheit 1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

2 Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Ge- schlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltan- schaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. 3 Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleich-

stellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit. 4 Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor.

Art. 34 Politische Rechte 1 Die politischen Rechte sind gewährleistet.

2 Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmab-

gabe.

Art. 39 Ausübung der politischen Rechte 1 Der Bund regelt die Ausübung der politischen Rechte in eidgenössischen, die Kantone regeln sie in

kantonalen und kommunalen Angelegenheiten. 2 Die politischen Rechte werden am Wohnsitz ausgeübt. Bund und Kantone können Ausnahmen vor-

sehen. 3 Niemand darf die politischen Rechte in mehr als einem Kanton ausüben.

4 Die Kantone können vorsehen, dass Neuzugezogene das Stimmrecht in kantonalen und kommuna-

len Angelegenheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen.

Art. 40 Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer 1 Der Bund fördert die Beziehungen der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer untereinander

und zur Schweiz. Er kann Organisationen unterstützen, die dieses Ziel verfolgen.

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2 Er erlässt Vorschriften über die Rechte und Pflichten der Auslandschweizerinnen und Ausland- schweizer, namentlich in Bezug auf die Ausübung der politischen Rechte im Bund, die Erfüllung der Pflicht, Militär- oder Ersatzdienst zu leisten, die Unterstützung sowie die Sozialversicherungen.

Art. 45 Mitwirkung an der Willensbildung des Bundes 1 Die Kantone wirken nach Massgabe der Bundesverfassung an der Willensbildung des Bundes mit,

insbesondere an der Rechtsetzung. 2 Der Bund informiert die Kantone rechtzeitig und umfassend über seine Vorhaben; er holt ihre Stel-

lungnahmen ein, wenn ihre Interessen betroffen sind.

Art. 46 Umsetzung des Bundesrechts 1 Die Kantone setzen das Bundesrecht nach Massgabe von Verfassung und Gesetz um.

2 Bund und Kantone können miteinander vereinbaren, dass die Kantone bei der Umsetzung von Bun-

desrecht bestimmte Ziele erreichen und zu diesem Zweck Programme ausführen, die der Bund finan- ziell unterstützt. 3 Der Bund belässt den Kantonen möglichst grosse Gestaltungsfreiheit und trägt den kantonalen

Besonderheiten Rechnung.

Art. 47 Eigenständigkeit der Kantone 1 Der Bund wahrt die Eigenständigkeit der Kantone.

2 Er belässt den Kantonen ausreichend eigene Aufgaben und beachtet ihre Organisationsautonomie.

Er belässt den Kantonen ausreichende Finanzierungsquellen und trägt dazu bei, dass sie über die notwendigen finanziellen Mittel zur Erfüllung ihrer Aufgaben verfügen.

Art. 51 Kantonsverfassungen 1 Jeder Kanton gibt sich eine demokratische Verfassung. Diese bedarf der Zustimmung des Volkes

und muss revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt. 2 Die Kantonsverfassungen bedürfen der Gewährleistung des Bundes. Der Bund gewährleistet sie,

wenn sie dem Bundesrecht nicht widersprechen.

Art. 136 Politische Rechte 1 Die politischen Rechte in Bundessachen stehen allen Schweizerinnen und Schweizern zu, die das

18. Altersjahr zurückgelegt haben und die nicht wegen Geisteskrankheit oder Geistesschwäche ent- mündigt sind. Alle haben die gleichen politischen Rechte und Pflichten. 2 Sie können an den Nationalratswahlen und an den Abstimmungen des Bundes teilnehmen sowie

Volksinitiativen und Referenden in Bundesangelegenheiten ergreifen und unterzeichnen.

Art. 143 Wählbarkeit In den Nationalrat, in den Bundesrat und in das Bundesgericht sind alle Stimmberechtigten wählbar.

Art. 150 Zusammensetzung und Wahl des Ständerates 1 Der Ständerat besteht aus 46 Abgeordneten der Kantone.

2 Die Kantone Obwalden, Nidwalden, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhoden und

Appenzell Innerrhoden wählen je eine Abgeordnete oder einen Abgeordneten; die übrigen Kantone wählen je zwei Abgeordnete. 3 Die Wahl in den Ständerat wird vom Kanton geregelt.

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Anhang IIa Tabelle 11 Kantonales Stimmrecht der Auslandschweizerinnen und -schweizer. Kantonale Verfassungsnormen

Kt. Rechts- Inhalt grundlagen ZH KV Art. 40 In den Kantonsrat, den Regierungsrat, die obersten kantonalen Gerichte und den Abs. 1 Satz 1 Ständerat kann gewählt werden, wer in kantonalen Angelegenheiten stimmberechtigt ist. KV Art. 82 An der Wahl können sich auch Schweizerinnen und Schweizer beteiligen, die im Aus- Abs. 3 land wohnen und in eidgenössischen Angelegenheiten im Kanton Zürich stimmberech- tigt sind. BE KV Art. 55 Das Gesetz regelt das Stimmrecht der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer Abs. 2 sowie den Ausschluss vom Stimmrecht wegen Unmündigkeit und Urteilsunfähigkeit. SZ KV § 3 Abs. 1 Die politischen Rechte haben alle Schweizerbürger und Schweizerbürgerinnen, die das + Abs. 2 18. Altersjahr zurückgelegt haben und nicht nach Massgabe des Gesetzes davon aus- geschlossen sind. Der Aktivbürger kann im Kanton, im Bezirk und in der Gemeinde nach Massgabe des Gesetzes an Wahlen und Abstimmungen teilnehmen und vom Recht der Initiative und des Referendums Gebrauch machen. FR Cst. art. 39 Ont le droit de voter et d’élire en matière cantonale, s’ils sont majeurs: al. 1 let. b b. les Suissesses et les Suisses de l’étranger qui ont le droit de cité cantonal ou ont été domiciliés dans le canton. SO KV Art. 25 Das Stimm- und Wahlrecht steht allen Kantonseinwohnern mit Schweizer Bürgerrecht Abs. 1 zu, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben. BL KV § 21 Das Stimmrecht der Auslandschweizer und die Stimmberechtigung in den Bürgerge- Abs. 3 meinden werden durch das Gesetz geregelt. GR KV Art. 9 Das Gesetz regelt das Stimm- und Wahlrecht der Auslandschweizerinnen und Aus- Abs. 3 landschweizer in kantonalen Angelegenheiten. TI Cost. art. 30 Il ticinese all’estero acquista i diritti politici a diciotto anni compiuti. La legge ne discipli- na l’esercizio. NE Cst. art. 37 Sont électrices ou électeurs en matière cantonale, s’ils sont âgés de dix-huit ans révo- al. 1 let. b lus et s’ils ne sont pas interdits pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d’esprit: b. les Suissesses et les Suisses de l’étranger qui sont inscrits dans le registre électoral d’une commune du canton en vertu de la législation fédérale GE a. Cst. art. 41 Les citoyens, sans distinction de sexe, âgés de 18 ans révolus, ont l’exercice des droits politiques, à moins qu’ils ne se trouvent dans l’un des cas prévus par l’art. 43.

a. Cst. art. 43 Ne peuvent exercer de droits politiques dans le canton: a. ceux qui sont interdits pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d’esprit; b. ceux qui exercent des droits politiques hors du canton; c. ceux qui sont au service d’une puissance étrangère. n. Cst. art. 48 Sont titulaires des droits politiques sur le plan cantonal les personnes de nationalité al. 1 et al. 4 suisse âgées de 18 ans révolus domiciliées dans le canton, ainsi que les personnes Titularité domiciliées à l’étranger qui exercent leurs droits politiques fédéraux dans le canton. Les droits politiques des personnes durablement incapables de discernement peuvent être suspendus par décision d’une autorité judiciaire. JU Cst. art. 72 La loi règle les droits politiques des Jurassiens établis à l’extérieur du canton.

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Anhang IIb Tabelle 12 Kantonales Stimmrecht der Auslandschweizerinnen und -schweizer. Kantonale Gesetzesnormen

Kt. Gesetzes- Inhalt Link grundlagen BE GpR Art. 7 Stimmberechtigt in kantonalen Angelegenheiten sind Ausland- http://www.sta.be.ch/ schweizerinnen und Auslandschweizer, die das 18. Altersjahr belex/d/1/141_1.html zurückgelegt haben und deren Stimmgemeinde gemäss Artikel 5 des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1975 über die politi- schen Rechte der Auslandschweizer im Kanton Bern liegt, sofern sie nicht gemäss Artikel 5 vom Stimmrecht ausgeschlos- sen sind. WAG § 6 §6 4. Stimmrecht der Auslandschweizerinnen http://www.sz.ch/docu und Auslandschweizer ments/120_100.pdf 1 Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, die sich für die Ausübung ihrer politischen Rechte in eidgenössischen An- gelegenheiten angemeldet haben, sind auch in Angelegenhei- ten des Kantons stimmberechtigt. 2 Sie üben ihr Stimmrecht in der Gemeinde aus, die sie für die Ausübung der politischen Rechte in eidgenössischen Angele- genheiten als Stimmgemeinde gewählt haben. WAG § 9 §9 1. Stimmregister Abs. 4 a) Inhalt und Führung 4 Der Regierungsrat kann Vorschriften über die einheitliche Führung der Stimmregister erlassen; er kann überdies die Füh- rung des Stimmregisters der stimmberechtigten Ausland- schweizer der Gemeinde Schwyz übertragen oder es zentral durch die Kantonsverwaltung führen lassen. SO GpR § 6 §6 Aktives Stimmrecht http://bgs.so.ch/front 1 Wer nach dem Bundesgesetz über die politischen Rechte der end/versions/3876 Auslandschweizer befugt ist, die politischen Rechte in Bundes- angelegenheiten auszuüben, kann diese auch in kantonalen Belangen ausüben. 2 Voraussetzungen und Verfahren richten sich nach dem Bun- desgesetz über die politischen Rechte der Auslandschweizer und nach diesem Gesetz. GpR § 7 §7 Wählbarkeit Abs. 1 1 Mit Ausnahme der Auslandschweizer und Auslandschwei- zerinnen ist wählbar, wer stimmberechtigt ist. BL GpR § 2 Auslandschweizer sind in gleicher Weise wie in eidgenössi- http://www.baselland. Abs. 4 schen Angelegenheiten stimmberechtigt. ch/120-0- htm.275550.0.html GR GpR Art. 3 Wer nach dem Bundesgesetz über die politischen Rechte der http://www.gr- Abs. 3 Auslandschweizer befugt ist, die politischen Rechte in Bundes- lex.gr.ch/frontend/ver angelegenheiten im Kanton Graubünden auszuüben, kann dies sions/1158 auch in kantonalen Belangen tun. Die Voraussetzungen und das Verfahren richten sich nach dem Bundesgesetz über die

politischen Rechte der Auslandschweizer und diesem Gesetz. NE LDPc art. 2 Sont électrices et électeurs en matière cantonale, s’ils sont http://rsn.ne.ch/ajour/ let. b âgés de 18 ans révolus: default.html n° 141 b) les Suissesses et les Suisses de l’étranger qui sont ins- crits dans le registre électoral d’une commune du canton en vertu de la législation fédérale JU LDPc art. 2 4 Les Suisses de l’étranger sont électeurs en matière cantonale http://extranet.ju.ch/ al. 4 s’ils s’inscrivent dans le registre des électeurs de leur commune extrnet/common/rsju/ d’origine ou de domicile antérieur; l’exercice de leur droit de index.html vote est régi par les dispositions de la loi fédérale sur les droits politiques des Suisses de l’étranger et par la présente loi.

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Anhang III Tabelle 13 Kantone ohne Auslandschweizerstimmrecht: Verfassungsnormen zu den Ständeratswahlen

Kt. Rechts- Inhalt grundlagen LU KV § 19 4 Der Regierungsrat und die Mitglieder des Ständerates werden nach dem Majorzver- Abs. 4 + fahren gewählt. Dabei bildet der Kanton einen einzigen Wahlkreis. § 85 Abs. 3 3 Die Wahl der Mitglieder des Ständerates findet gleichzeitig mit der Neuwahl des Nati- onalrates statt. UR KV Art. 21 Die Stimmberechtigten wählen: Bst. a + a. die Ständeräte; Art. 84 1 Die Mitglieder des Landrates, des Regierungsrates und der Gerichte treten ihr Amt am 1. Juni an, die Ständeräte mit Beginn der auf die Wahl folgenden Sitzung der Bun- desversammlung. OW KV Art. 57 Die Stimmberechtigten wählen an der Urne: Bst. c c. das Mitglied des Ständerates; NW KV Art. 45 + Die Amtsdauer der Behörden beträgt vier Jahre. Art. 51 Abs. 1 1 Die Stimmberechtigten wählen: Ziff. 3 3. die Abordnung in den Ständerat; GL KV Art. 72, Die Stimmberechtigten wählen die beiden Mitglieder des Ständerates an der Urne nach dem Mehrheitswahlverfahren. Art. 75 Abs. 2 2 Die Mitglieder des Regierungsrates können kein Richteramt ausüben. Sie dürfen zweiter Satz + zudem weder einer Gemeindebehörde noch den eidgenössischen Räten angehören und nicht Angestellte oder Lehrpersonen des Kantons oder einer Gemeinde sein. Art. 78 1 Die Amtsdauer für die Behördenmitglieder und die auf die Amtsdauer gewählten Abs. 1–3 Angestellten des Kantons und der Gemeinden beträgt vier Jahre. und 5 2 Sie nimmt ihren Anfang jeweils am 1. Juli, mit folgenden Ausnahmen: Für den Land- rat beginnt sie mit der konstituierenden Sitzung und für die Mitglieder des Regierungs- rates an der Landsgemeinde. Die Amtsdauer der Ständeräte beginnt mit der konstituie- renden Sitzung nach der Gesamterneuerung des Nationalrates. 3 Nach Ablauf der Amtsdauer ist die Wiederwahl zulässig. 5 Die Mitglieder des Regierungsrates, die beiden Ständeräte sowie die Gerichtspräsi- denten und weiteren Richter, die das 65. Altersjahr vollendet haben, scheiden auf die darauffolgende Landsgemeinde bzw. auf Ende Juni aus ihrem Amte aus. ZG KV § 31 Bst. d Die verfassungsmässigen Rechte werden vom Volke ausgeübt: Ziff. 1 + d. durch die Wahl folgender Behörden und Beamter:

1. der beiden Mitglieder des schweizerischen Ständerates für eine vierjährige Amtsdauer, § 78 1 An der Urne werden gewählt:

a. die beiden Ständeräte; 2 Bei diesen Wahlen muss, sobald in einem Wahlkreis mehr als zwei Mitglieder in die gleiche Behörde zu wählen sind, der Grundsatz des proportionalen Wahlverfahrens (Minderheitsvertretung) zur Anwendung kommen. BS KV § 44 Abs. 1 1 Die Stimmberechtigten wählen: Bst. g und g. die baselstädtischen Mitglieder des National- und Ständerates. Abs. 2 2 Die Mitglieder der beiden eidgenössischen Räte werden für die gleiche Amtsdauer gewählt. SH KV Art. 24 Die Stimmberechtigten wählen Bst. c, c. die Schaffhauser Mitglieder des Ständerates und des Nationalrates. Art. 25 Abs. 4, 4 Bei den anderen kantonalen Wahlen gilt das Mehrheitswahlverfahren.

Art. 40 Abs. 1, 1 In den Kantonsrat, den Regierungsrat und den Ständerat sind alle im Kanton stimm- berechtigten Schweizerinnen und Schweizer wählbar. Art. 42 Abs.1 1 Niemand darf gleichzeitig angehören Bst. b b. dem Regierungsrat, dem Nationalrat und dem Ständerat.

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Kt. Rechts- Inhalt grundlagen AR KV Art. 60 2 Die Stimmberechtigten wählen Abs. 2 Bst. c c. den Vertreter oder die Vertreterin des Kantons im Ständerat auf eine Amtsdauer von vier Jahren. AI KV Art. 20bis Die ordentliche Landsgemeinde wählt in den Jahren der Gesamterneuerung des Natio- nalrates den Vertreter des Kantons im schweizerischen Ständerat. SG KV Art. 36 Die Stimmberechtigten wählen: Bst. c c. die Mitglieder des Ständerates und nach Bundesrecht die Mitglieder des Natio- nalrates; Art. 38 1 Die Mitglieder der Regierung und des Ständerates werden nach Majorz gewählt. 2 Der Kanton bildet einen Wahlkreis.

AG KV § 61 1 Die Stimmberechtigten wählen: Abs. 1 Bst. d d. die Ständeräte; und 2 Der Grosse Rat, der Verfassungsrat und die Einwohnerräte werden nach dem glei- Abs. 3 chen Verhältniswahlverfahren gewählt. (…) 3 Alle andern Behörden werden im Mehrheitswahlverfahren bestellt.

TG KV § 20 1 Das Volk wählt: Abs. 1 Ziff. 3, 3. die Ständeräte; Abs. 3 Ziff. 2 3 Wahlkreis ist: und Abs. 4

2. der Kanton für die Mitglieder des Regierungsrates und des Ständerates; 4 Der Grosse Rat wird nach dem Verhältnisverfahren gewählt. Bei allen anderen Wah- len gilt das Mehrheitsverfahren. VD Cst. art. 77 1 Le corps électoral cantonal élit: al. 1 let. c c. les membres vaudois du Conseil des Etats. et al. 2 + 2 Les membres vaudois du Conseil des Etats sont élus en même temps et pour la même durée que les conseillers nationaux. Le mode de scrutin est le même que celui de l’élection du Conseil d’Etat. art. 114 1 Les membres du Conseil d’Etat sont élus par le corps électoral en même temps que les membres du Grand Conseil. 2 L’élection se déroule selon le système majoritaire à deux tours.

VS Cst. art. 85bis 1 Les députés au Conseil des Etats sont nommés directement par le peuple lors des élections pour le renouvellement ordinaire du Conseil national. Ces élections se font avec le système majoritaire dans tout le Canton formant un seul arrondissement électo- ral. 2 La nomination des députés au Conseil des Etats a lieu par un même scrutin de liste. Si les nominations ne sont pas terminées au jour fixé pour les élections, elles seront reprises le deuxième dimanche qui suit. Dans ce cas, le résultat de la première opéra- tion et l’avis de la reprise des opérations seront publiés immédiatement. 3 Si tous les députés ne réunissent pas la majorité absolue au premier tour de scrutin, il est procédé à un second tour. Sont élus au second tour, ceux qui ont réuni le plus grand nombre de voix, alors même qu’ils n’auraient pas obtenu la majorité absolue. Toutefois, si, au deuxième tour, le nombre des députés à élire correspond au nombre de candidats proposés, ceux-ci sont proclamés élus, sans scrutin. L’élection tacite s’applique également au premier tour des scrutins de remplacement lorsqu’il n’y a qu’un seul candidat et un seul poste à repourvoir. 4 Si le nombre des citoyens qui ont obtenu la majorité absolue dépasse celui des citoyens à élire, ceux qui ont obtenu le plus grand nombre de voix sont nommés. 5 En cas d’égalité de suffrages, le sort décide.

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Anhang IV Tabelle 14 Verfassungsmaterialien

Kate- BV 1874 Entwurf Antrag Verfassungs- Antrag Verfassungs- Beratung Beratung StR BV 1999 gorie Bundesrat kommission Nationalrat kommission Ständerat NR Fund- BBl 1997 I 1–634, beson- BBl 1997 III 245–319 und BBl 1997 III 245-319 und AB 1998 N AB 1998 S Separat- AS 1999 2556–2610 stelle ders 594, 598 und 621 BBl 1998 364–438, spe- BBl 1998 439–491, spe- Separat- druck S. ziell 378, 384 und 414 ziell 445, 446f und 475 druck S. Art. (keine Entsprechung in der 30: Wahl- und Abstim- 30: Wahl- und Abstim- 30: Wahl- und Abstim- 236: dis- 52 MARTY rappor- 34: Politische Rechte alten Bundesverfassung, mungsfreiheit mungsfreiheit mungsfreiheit kussions- teur: «… Le droit de 1 Die politischen Rechte sondern konstante Recht- 1 Die Wahl- und Abstim- 1 Die Wahl- und Abstim- 1 Die Wahl- und Abstim- los ange- vote et d’éligibilité sind gewährleistet. sprechung des Bundesge- mungsfreiheit ist gewähr- mungsfreiheit ist gewähr- mungsfreiheit ist gewähr- nommen interdit toute discri- 2 Die Garantie der politi- richts, vgl. nur BGE 121 I leistet. leistet. leistet. mination et confère à 187) l’électeur le droit de schen Rechte schützt die 2 Sie schützt die freie 2 Sie schützt die freie 2 Sie schützt die freie freie Willensbildung und s’exprimer en toute Willensbildung und die Willensbildung und die Willensbildung und die liberté, ce qui consti- die unverfälschte Stimm- unverfälschte Stimmab- unverfälschte Stimmab- unverfälschte Stimmab- tue un principe es- abgabe. gabe. gabe. gabe. sentiel pour le fonc- tionne-ment de toute démocratie. …» > diskussionslos an- genommen

Abweichungen gegenüber der letzten Vorgängervariante (Kolonne unmittelbar links davon) sind grau unterlegt hervorgehoben.

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Kate- BV 1874 Entwurf Antrag Verfassungs- Antrag Verfassungs- Beratung Beratung StR BV 1999 gorie Bundesrat kommission Nationalrat kommission Ständerat NR Fund- BBl 1997 I 1–634, beson- BBl 1997 III 245–319 und BBl 1997 III 245–319 und AB 1998 N AB 1998 S Separat- AS 1999 2556–2610 stelle ders 594, 598 und 621 BBl 1998 364–438, spe- BBl 1998 439–491, spe- Separat- druck S. ziell 378, 384 und 414 ziell 445, 446f und 475 druck S. Art. 43 Abs. 2, 3, 5 und 6: 47: Ausübung des Stimm- 47: Ausübung des Stimm- 32c: Ausübung des 266–269: 55: Art. 47 Abs. 4 39: Ausübung des Stimm- 2 Als solcher (sc. l. und Wahlrechts und Wahlrechts Stimmrechts ohne ein- zweiter Satz auf und Wahlrechts Schweizer Bürger) kann er 1 Der Bund regelt das 1 Der Bund regelt das 1 Der Bund regelt das schlägige Antrag der Kommis- 1 Der Bund regelt die Aus- bei allen eidgenössischen Stimm- und Wahlrecht in Stimm- und Wahlrecht in Stimmrecht bei eidgenös- Diskus- sion gestrichen übung der politischen Wahlen und Abstimmun- eidgenössischen Angele- eidgenössischen Angele- sischen Wahlen und Ab- sionsvo-ten (ebd., AEBY rappor- Rechte in eidgenössi- gen an seinem Wohnsitze genheiten, die Kantone genheiten, die Kantone stimmungen, die Kantone angenom- teur: «…à l’al. 4, la schen, die Kantone regeln Anteil nehmen, nachdem dasjenige in kantonalen dasjenige in kantonalen dasjenige in kantonalen men commission a biffé la sie in kantonalen und er sich über seine Stimm- und kommunalen Angele- und kommunalen Angele- und kommunalen Angele- deuxième phrase du kommunalen Angelegen- berechtigung gehörig genheiten. genheiten. genheiten. projet du Conseil heiten. ausgewiesen hat. 2 Das Stimm- und Wahl- 2 Das Stimm- und Wahl- 2 Das Stimmrecht wird am fédéral, considérant 2 Die politischen Rechte 3 Niemand darf in mehr als que celle-ci était, en recht wird am Wohnsitz recht wird am Wohnsitz Wohnsitz ausgeübt. Bund l’espèce, super- werden am Wohnsitz einem Kanton politische ausgeübt. Bund und Kan- ausgeübt. Bund und Kan- und Kantone können Aus- flue»); Rest ohne ausgeübt. Bund und Kan- Rechte ausüben. tone können Ausnahmen tone können Ausnahmen nahmen vorsehen. einschlägige Diskus- tone können Ausnahmen 5 In kantonalen und Ge- vorsehen. vorsehen. 3 Niemand darf das sionsvoten ange- vorsehen.

meindeangelegenheiten 3 Niemand darf in mehr als 3 Niemand darf in mehr als Stimmrecht in mehr als nommen 3 Niemand darf die politi- erwirbt er das Stimmrecht einem Kanton politische einem Kanton politische einem Kanton ausüben. schen Rechte in mehr als nach einer Niederlassung Rechte ausüben. Rechte ausüben. 4 Die Kantone können einem Kanton ausüben. von drei Monaten. 4 Die Kantone können 4 Die Kantone können vorsehen, dass Neuzuge- 4 Die Kantone können 6 Die kantonalen Gesetze vorsehen, dass Neuzuge- vorsehen, dass Neuzuge- zogene das Stimmrecht in vorsehen, dass Neuzuge- über die Niederlassung zogene das Stimm- und zogene das Stimm- und kantonalen und kommuna- zogene das Stimmrecht in und das Stimmrecht der Wahlrecht in kantonalen Wahlrecht in kantonalen len Angelegenheiten erst kantonalen und kommuna- Niedergelassenen in den und kommunalen Angele- und kommunalen Angele- nach einer Wartefrist von len Angelegenheiten erst Gemeinden unterliegen genheiten erst nach einer genheiten erst nach einer höchstens drei Monaten nach einer Wartefrist von der Genehmigung des Wartefrist von höchstens Wartefrist von höchstens nach der Niederlassung höchstens drei Monaten Bundesrates. drei Monaten nach der drei Monaten nach der ausüben dürfen. nach der Niederlassung Niederlassung ausüben Niederlassung ausüben ausüben dürfen. Art. 74 Abs. 4: dürfen. Die kantonalen dürfen. 4 Für kantonale Abstim- Gesetze über das Stimm- mungen und Wahlen der und Wahlrecht der Nieder- Kantone und Gemeinden gelassenen in den Ge- bleibt das kantonale Recht meinden bedürfen der vorbehalten. Genehmigung des Bun- des.

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Kate- BV 1874 Entwurf Antrag Verfassungs- Antrag Verfassungs- Beratung Beratung StR BV 1999 gorie Bundesrat kommission Nationalrat kommission Ständerat NR Fund- BBl 1997 I 1–634, beson- BBl 1997 III 245-319 und BBl 1997 III 245–319 und AB 1998 N AB 1998 S Separat- AS 1999 2556–2610 stelle ders 594, 598 und 621 BBl 1998 364–438, spe- BBl 1998 439–491, spe- Separat- druck S. ziell 378, 384 und 414 ziell 445, 446f und 475 druck S. Art. 45bis: 48: Auslandschweize- 48: Auslandschweize- 32d: Auslandschwei- 266–269: 55: ohne einschlä- 40: Auslandschweizerin- 1 Der Bund ist befugt, die rinnen und Ausland- rinnen und Ausland- zerinnen und Ausland- ohne ein- gige Diskussions- nen und Auslandschweizer Beziehungen der Ausland- schweizer schweizer schweizer schlägige voten angenommen 1 Der Bund fördert die schweizer unte sich und 1 Der Bund fördert die 1 Der Bund fördert die 1 streichen Diskus- Beziehungen der Ausland- zur Heimat zu fördern Beziehungen der Ausland- Beziehungen der Ausland- 1bis Er erlässt Vorschriften sionsvo-ten schweizerinnen und Aus- sowie den Institutionen schweizerinnen und Aus- schweizerinnen und Aus- angenom- landschweizer untereinan- über die Rechte und men beizustehen, welche die- landschweizer untereinan- landschweizer untereinan- Pflichten der Ausland- der und zur Schweiz. Er sem Ziel dienen. der und zur Schweiz. Er der und zur Schweiz. Er schweizerinnen und Aus- kann Organisationen un- 2 Er kann in Berücksichti- kann Organisationen un- kann Organisationen un- landschweizer, namentlich terstützen, die dieses Ziel gung der besonderen terstützen, die dieses Ziel terstützen, die dieses Ziel über die Ausübung des verfolgen. Verhältnisse der Ausland- verfolgen. verfolgen. Stimmrechts im Bund, die 2 Er erlässt Vorschriften schweizer die zur Rege- 2 Der Bund kann Vorschrif- 2 Er kann Vorschriften Erfüllung der Wehrpflicht über die Rechte und lung ihrer Rechte und ten erlassen über die erlassen über die Rechte und die Unterstützung. Pflichten der Ausland- Pflichten erforderlichen Rechte und Pflichten der und Pflichten der Ausland- 2 streichen schweizerinnen und Aus- Bestimmungen erlassen, Auslandschweizerinnen schweizerinnen und Aus- 2bis Der Bund fördert die landschweizer, namentlich namentlich über die Aus- und Auslandschweizer, landschweizer, namentlich in Bezug auf die Ausübung

übung der politischen namentlich über die Aus- über die Ausübung der Beziehungen der Ausland- der politischen Rechte im Rechte, die Erfüllung der übung der politischen politischen Rechte im schweizerinnen und Aus- Bund, die Erfüllung der Wehrpflicht und die Unter- Rechte im Bund, die Erfül- Bund, die Erfüllung der landschweizer untereinan- Pflicht, Militär- oder Er- stützung. Vor dem Erlass lung der Wehrpflicht und Wehrpflicht und die Unter- der und zur Schweiz. satzdienst zu leisten, die dieser Bestimmungen sind die Unterstützung. stützung sowie im Bereich Unterstützung sowie die die Kantone anzuhören. der Sozialversicherungen. Sozialversicherungen.

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Kate- BV 1874 Entwurf Antrag Verfassungs- Antrag Verfassungs- Beratung Beratung StR BV 1999 gorie Bundesrat kommission Nationalrat kommission Ständerat NR Fund- BBl 1997 I 1–634, beson- BBl 1997 III 245–319 und BBl 1997 III 245–319 und AB 1998 N AB 1998 S Separat- AS 1999 2556–2610 stelle ders 594, 598 und 621 BBl 1998 364–438, spe- BBl 1998 439–491, spe- Separat- druck S. ziell 378, 384 und 414 ziell 445, 446f und 475 druck S. Art. 80: 141 Abs. 3: 141 Abs. 3: 141 Abs. 3: 63: 124: 150 Abs. 3: Der Ständerat besteht aus Zusammensetzung und Zusammensetzung und Zusammensetzung und diskus- diskussionslos an- Zusammensetzung und 46 Abgeordneten der Wahl des Ständerates Wahl des Ständerates Wahl des Ständerates sionslos genommen Wahl des Ständerates Kantone. Jeder Kanton 3 Die Wahl in den Stände- 3 Die Wahl in den Stände- 3 Die Wahl in den Stände- ange- 3 Die Wahl in den Stände- wählt zwei Abgeordnete, in rat wird vom Kanton gere- rat wird vom Kanton gere- rat wird vom Kanton gere- nommen rat wird vom Kanton gere- den geteilten Kantonen gelt. gelt. gelt. gelt. jeder Landesteil einen Abgeordneten. Dazu BBl 1997 III 263: «Die Mitglieder des Stän- derates repräsentieren die Kantone; diese haben demnach auch das Ver- fahren zu bestimmen, gemäss welchem ihre Rerpräsentanten ausge- wählt werden.»

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Anhang V Tabelle 15 Vertretung der Auslandbürger im nationalen Parlament. Verfassungsregelungen in europäischen Staaten

Staat Ver- Wortlaut original Wortlaut deutsch Parlament Ausfüh- Bemerkungen fas- Sitzzahl total Auslandbürger rungs- sung Sitzzahl total gesetz Art.

Wahl

1. Kam- 2. Kam- 1. Kam- 2. Kam- mer mer mer mer Frank- 24 III Art. 24 Art. 24 577 331 – 12 LO no Loi organique: élec-

indirekt reich Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il Der Senat wird in mittelbarer Wahl gewählt. Er ge- 83–499 tion des 12 sénateurs assure la représentation des collectivités währleistet die Vertretung der Gebietskörperschaften par les 153 membres territoriales de la République. Les Français der Republik. Die ausserhalb Frankreichs wohnen- de l’Assemblée des établis hors de France sont représentés au den Franzosen werden im Senat vertreten. Français de l’étranger Sénat. AFE Italien 48 Art. 48 Art. 48 630 315 12 6 seit 2000

direkt 1 Sono elettori tutti i cittadini, uomini e don- 1 Wahlberechtigt sind alle volljährigen männlichen ne, che hanno raggiunto la maggiore età. und weiblichen Staatsbürger. 2 Il voto è personale ed eguale, libero e 2 Das Stimmrecht ist persönlich und gleich, frei und segreto. Il suo esercizio è dovere civico. geheim. Seine Ausübung ist staatsbürgerliche 3 La legge stabilisce requisiti e modalità per Pflicht. l’esercizio del diritto di voto dei cittadini 3 Das Gesetz bestimmt die Erfordernisse und Moda- residenti all’estero e ne assicura l’effettività. litäten für die Ausübung des Wahlrechts durch die im A tale fine è istituita una circoscrizione Ausland wohnenden Staatsbürger und gewährleistet Estero per l’elezione delle Camere, alla seine Wirksamkeit. Zu diesem Zweck wird für die quale sono assegnati seggi nel numero Parlamentswahl ein Wahlbezirk «Ausland» einge- stabilito da norma costituzionale e secondo richtet, dem Sitze in einer durch Verfassungsvor- criteri determinati dalla legge. schrift festgelegten Anzahl und gemäss den durch 4 Il diritto di voto non può essere limitato se Gesetz bestimmten Kriterien zugewiesen werden. non per incapacità civile o per effetto di 4 Das Stimmrecht kann nicht beschränkt werden, es sentenza penale irrevocabile o nei casi di sei denn wegen Entmündigung, kraft rechtskräftigen indegnità morale indicati dalla legge. Strafurteils oder in den im Gesetz aufgeführten Fäl- len moralischer Unwürdigkeit.

Fazit Europa Bisher kennen in Europa einzig und allein die drei Staaten Frankreich, Italien und Portugal eine direkte Vertretung ihrer Auslandbürgerinnen und -bürger im nationalen Parlament; dies auf- grund garantierter Sitze. Italien und Portugal lassen die Auslandbürger in eigenen Wahlkreisen ausserhalb des nationalen Territoriums wählen, derweil Frankreich eine indirekte Wahl seiner Auslandbürgerdeputation vorsieht. In Italien sind die Auslandbürger in beiden Kammern vertreten, in Frankreich nur im Senat; Portugal kennt ein Einkammerparlament. Kroatiens Verfassung gewährleistet ihren Bürgerinnen und Bürgern Im Ausland die Teilnahme an der Wahl des Parlaments, sichert ihnen 6 der derzeit 152 Parlamentssitze zu, benötigt aber noch ein Ausführungs- gesetz.

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Staat Ver- Wortlaut original Wortlaut deutsch Parlament Ausfüh- Bemerkungen fas- Sitzzahl total Auslandbürger rungs- sung Sitzzahl total gesetz Art.

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1. Kam- 2. Kam- 1. Kam- 2. Kam- mer mer mer mer Italien 56 Art. 56 Art. 56 630 12 seit 2001

direkt 1 La Camera dei deputati è eletta a suffra- 1 Die Abgeordnetenkammer wird nach allgemeinem gio universale e diretto. und unmittelbarem Wahlrecht gewählt. 2 Il numero dei deputati è di seicentotrenta, 2 Die Zahl der Abgeordneten beträgt 630, von denen dodici dei quali eletti nella circoscrizione zwölf von den im Ausland wohnenden Italienern Estero. gewählt werden. 3 Sono eleggibili a deputati tutti gli elettori 3 Zu Abgeordneten können alle Wahlberechtigten che nel giorno delle elezioni hanno compiu- gewählt werden, die am Tage der Wahl das 25. to i venticinque anni di età. Lebensjahr vollendet haben. 4 La ripartizione dei seggi tra le circoscri- 4 Die Verteilung der Sitze auf die Wahlkreise, aus- zioni, fatto salvo il numero dei seggi asse- genommen jene, die den im Ausland wohnenden gnati alla circoscrizione Estero, si effettua Italienern zugeteilt sind, erfolgt durch Teilung der dividendo il numero degli abitanti della Einwohnerzahl der Republik, wie sie sich aus der Repubblica, quale risulta dall’ultimo censi- letzten allgemeinen Volkszählung ergibt, geteilt mento generale della popolazione, per durch die Zahl 618 und durch Aufteilung der Sitze im seicentodiciotto e distribuendo i seggi in Verhältnis zur Einwohnerzahl eines jeden Wahlkrei- proporzione alla popolazione di ogni circo- ses auf der Grundlage der vollen Quotienten und der scrizione, sulla base dei quozienti interi e höchsten Reststimmenzahl. dei più alti resti. 315 6 Italien 57 Art. 57 Art. 57 seit 2001

direkt 1 Il Senato della Repubblica è eletto a base 1 Der Senat der Republik wird auf regionaler Basis regionale, salvi i seggi assegnati alla circo- gewählt, ausser den Sitzen, die den im Ausland scrizione Estero. wohnenden Italienern zugeteilt sind. 2 Il numero dei senatori elettivi è di trecen- 2 Die Zahl der gewählten Senatoren beträgt 315, von toquindici, sei dei quali eletti nella circoscri- denen sechs von den im Ausland wohnenden Italie- zione Estero. nern gewählt werden. 3 Nessuna Regione può avere un numero 3 Keine Region darf weniger als sieben Senatoren di senatori inferiori a sette; il Molise ne ha haben; die Region Molise hat zwei Senatoren und due, la Valle d’Aosta uno. das Aosta-Tal einen. 4 La ripartizione dei seggi tra le Regioni, 4 Ausser den Sitzen, die den im Ausland wohnenden fatto salvo il numero dei seggi assegnati Italienern zugeteilt sind, erfolgt die Verteilung der alla circoscrizione Estero, previa applica- Sitze auf die Regionen unter Anwendung der Be- zione delle disposizioni del precedente stimmungen des vorangehenden Artikels: Im Ver- comma, si effettua in proporzione alla popo- hältnis zur Bevölkerung der Regionen, wie sie sich lazione delle Regioni, quale risulta aus der letzten allgemeinen Volkszählung ergibt, auf dall’ultimo censimento generale, sulla base der Grundlage der vollen Quotioenten und der dei quozienti interi e dei più alti resti. höchsten Reststimmenzahl.

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1. Kam- 2. Kam- 1. Kam- 2. Kam- mer mer mer mer Kroatien 45 Art. 45 Electoral Rights Art. 45 Electoral Rights 100– X vgl. Verfassung 1 All Croatian citizens of the Republic of 1 Alle Bürger der Republik haben vom vollendeten 160 Art. 71 + 72 Croatia who have reached the age of eight- 18. Lebensjahr an das allgemeine und gleiche Wahl- een years shall have universal and equal recht. Das Wahlrecht wird durch geheime Abstim- z.Zt. suffrage. This right shall be exercised mung bei unmittelbaren Wahlen verwirklicht. 6 through direct elections by secret ballot. 2 Bei Parlaments- und Präsidentschaftswahlen 2 In elections for the Croatian Parliament sichert die Republik die Verwirklichung des Wahl- and for the President of the Republic, the rechts auch denjenigen Bürgern, die sich während Republic of Croatia shall ensure suffrage to des Ablaufs der Wahl ausserhalb ihrer Grenzen its citizens who are abroad at the time of befinden, und zwar dergestalt, dass sie auch in den the elections, so that they may vote in the Staaten, in denen sie sich befinden, oder in einer

direkt countries in which they are or in any other anderen gesetzlich festgelegten Art abstimmen way specified by law können.

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1. Kam- 2. Kam- 1. Kam- 2. Kam- mer mer mer mer Portugal 147 Artigo 147. Definição Art. 147 Definition 230 – 4 – 1 Wahlkreis Europa

direkt A Assembleia da República é a assembleia Die Versammlung der Republik ist die alle portugie- (2 Sitze), 1 Wahlkreis representativa de todos os cidadãos portu- sischen Staatsbürger repräsentierende Versamm- Rest (2 Sitze) gueses. lung. Portugal 148 Artigo 148. Composição Art. 148 Zusammensetzung A Assembleia da República tem o mínimo Der Versammlung der Republik gehören nach de cento e oitenta e o máximo de duzentos Massgabe des Wahlgesetzes mindestens hundert- e trinta Deputados, nos termos da lei eleito- achtzig und höchstens zweihundertdreissig Abge- ral. ordnete an. Portugal 149 Artigo 149. Círculos eleitorais Art. 149 Wahlkreise 1 Os Deputados são eleitos por círculos 1 Die Abgeordneten werden von den im Gesetz eleitorais geograficamente definidos na lei, geographisch festgelegten Wahlkreisen gewählt; das a qual pode determinar a existência de Gesetz kann die Einrichtung mehrfach gegliederter círculos plurinominais e uninominais, bem oder einheitlicher Wahlkreise, sowie deren jeweilige como a respectiva natureza e complemen- Art und Vollständigkeit bestimmen, um den Grund- taridade, por forma a assegurar o sistema satz der verhältnismässigen Vertretung und den de representação proporcional e o método Grundsatz der Stimmengewichtung nach d'Hondt bei da média mais alta de Hondt na conversão der Umwandlung der Stimmen in Mandate sicherzu- dos votos em número de mandatos. stellen. 2 O número de Deputados por cada círculo 2 Die Anzahl der auf jeden Wahlkreis entfallenden plurinominal do território nacional, exceptu- Abgeordneten ist proportional zu der Anzahl der im ando o círculo nacional, quando exista, é jeweiligen Wahlkreis eingetragenen Wähler; hiervon proporcional ao número de cidadãos eleito- ausgenommen ist der nationale Wahlkreis, wenn ein res nele inscritos. solcher eingerichtet ist. Portugal 150 Artigo 150. Condições de elegibilidade Art. 150 Wählbarkeit São elegíveis os cidadãos portugueses Wählbar ist jeder wahlberechtigte portugiesische eleitores, salvas as restrições que a lei Staatsbürger, vorbehältlich der vom Gesetz festzu- eleitoral estabelecer por virtude de incom- legenden örtlichen oder mit der Ausübung bestimm- patibilidades locais ou de exercício de ter Ämter verbundenen Inkompatibilitäten. certos cargos.

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Anhang VI Tabelle 16 Vertretung der Auslandbürger im nationalen Parlament. Verfassungsregelungen in afrikanischen Staaten

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1. Kam- 2. Kam- 1. Kam- 2. Kam- mer mer mer mer Algerien Loi – – 389 144 8 – orga- nique Angola 79 II c Art. 79 223 3 1 The National Assembly shall be composed of two hundred and twenty-three Members elected by uni- versal, equal, direct, secret and periodic suffrage for a four-year term of office. 2 Members of the National Assembly shall be elected through the system of proportional representation, based on the following criteria: a. Each province shall by right be represented in

direkt the National Assembly by five Members, and each province shall for this purpose Consti- tute an electoral college; b. The remaining one hundred and thirty Mem- bers shall be elected at national level, and the country shall for this purpose be considered a single electoral college; c. For Angolan communities abroad, there shall be constituted a single electoral college of three Members, two in the Africa region and one in the rest of the world.

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1. Kam- 2. Kam- 1. Kam- 2. Kam- mer mer mer mer Kap 153 Art. 153 Composição Art. 153 Composition 72 6 0.7 Mio Ausland- Verde 1 A Assembleia Nacional tem um mínimo 1 The National Assembly shall have a minimum of bürger, de sessenta e seis e um máximo de seten- sixty six and maximum of seventy two deputies, 0.5 Mio Inlandbürger ta e dois Deputados, eleitos nos termos da elected in accordance with the Constitution and the Constituição e da lei. law. 2 Ao conjunto dos círculos eleitorais fora do 2 The totality of the electoral circles outside the na- território nacional corresponderão seis tional territory shall have six deputies to be shared Deputados distribuídos entre eles, nos amongst them, in accordance with the law. termos da lei. Moçam- – – – 250 2

direkt bique

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Anhang VII Tabelle 17 Vertretung der Auslandbürger im nationalen Parlament. Verfassungsregelungen in lateinamerikanischen Staaten

Staat Ver- Wortlaut original Wortlaut englisch Parlament Ausfüh- Bemerkungen fas- rungs- Sitzzahl total Auslandbürger sung gesetz Sitzzahl total Art.

Wahl

1. Kam- 2. Kam- 1. Kam- 2. Kam- mer mer mer mer Equador – – – 100 6

Kolum- – – – 165 102 1 –

ditrekt bien

Panama – – – 78 6

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Anhang VIII Tabelle 18 Zusammenfassung von Eckdaten für alle betroffenen Staaten weltweit

Staat Kontinent Einwohnerzahl Legislatur Regelung Hohe Anzahl ex-Kolonial- Parlamentssitze Bemerkungen in Millionen in Jahren seit Arbeits- macht (+) total für Emigranten in % emigranten ex-Kolonie (–) Frankreich Europa 61 5 1983 + 908 12 1.3 Italien Europa 58.7 5 2001 ja 945 18 1.9 Kroatien Europa 4.5 4 1995 ja 152 6 3.9 Portugal Europa 10.6 4 2004 ja + 230 4 1.7 Algerien Afrika 33 5 1995 – 533 8 1.5 Angola Afrika 16 4 1975 – 223 3 1.3 Kap Verde Afrika 0.5 5 1990 – 72 6 8.3 mehr Ausland- als Inlandbürger! Moçambique Afrika 20 5 1975 – 250 2 0.8 Equador Lateinamerika 13.3 5 1998 ja 100 6 6.0 Kolumbien Lateinamerika 46 4 1993 ja 267 1 0.4 Panama Lateinamerika 3.2 5 1994 – 78 6 7.7 Weltweit 3758 72 1.9

Europa: 4 Staaten, total 40 Emigrantensitze (1.8 %) auf total 2235 Parlamentssitze aus den betreffenden Staaten; Afrika 4 Staaten. total 19 Emigrantensitze (1.8 %) auf total 1078 Parlamentssitze aus den betreffenden Staaten; Lateinamerika: 3 Staaten, total 13 Emigrantensitze (2.9 %) auf total 445 Parlamentssitze aus den betreffenden Staaten.

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Anhang IX Tabelle 19 Ständeratswahlen. Kantonale Verfassungsnormen

Wahlrechtsalter Stimmzwang aktives Wahlrecht Kantonale Stille Wahl Amtsdauer- Kanton

aktiv passiv Ausland- niedergelassene Karenzfrist Wahlsystem 1. Wahlgang Stichwahl Wahltag beschränkung minimal minimal maximal schweizer Ausländer in Tagen 16 18 18 frei 65 ja nein ja nein ja nein 0 5 30 M P ja nein ja nein NR LG nein ja Zahl

ZH 22 22 40 40/82 22 82 I G 48-109 G 84 82 II frei BE 55 55 67 55/G 7 55 56 II DpR 19-26 DpR19-26 56 II frei LU 16 16 16/17 16-19 16 19 IV StRG 87 StRG 90 85 III frei UR 17 17 17 17 I 17 30 a c. G 50a G 50a (84) frei SZ n26 n26/41 n26/ 41 G6 n26 n48 III a WAG WAG frei OW 15 20 20/46 15/46 15 G35/50 AG 53b AG 53b G53b frei NW 8 8 8 8 8 58 a c. WG 37/68 WG 37/68 G76I frei GL 56 74 78 56 56 72 WG 51/52 WG 51/52 (78) frei ZG 27 27 27 27 27 78 II WAG 40 WAG 40 G30 frei FR 39 39 39 39 39 40 GABR 95 GABR 96 40 frei SO 25 25 25 25/G 6 25 67/G29 GpR 69 G 69 RRB frei BS 40 40f 40/41 40 40 G31 WG 32 WG 32 G77 frei BL 21 21f 21/22 21/G 2 21 II 27 II G 30 G 30 (24 II) frei SH 23 40 40 I 23/G9 23 23 25 IV WG 2a/21 WG 2a/21 (G2a) frei AR 50 60II 60 II 50 50 (60) G 29/39 G 29/39 G30bis frei AI 16 16 16 16 16 (20bis) 20bis 20bis 20bis frei SG 31 33 31/33 32 31 38 I UAG 20ter UAG 20ter G17 II frei GR 9 9 9/11 9/G 3 9 57 G 47 G 47 57 frei AG 59 59 59 59 59 60 61 G 30b G 33 (G20) frei TG 18 18 18 18 18/19 20 GSW 33 GSW 33 G6: RRB frei TI 27 27 27 30 27 G 3a 48 LEDP 68 I LEDP 68 I 48 frei VD 74 74f 74/75 74 74 77/114 LEDP 33 I b LEDP 33 I b 77 II frei VS 88 88 88 G5 88 G8 85bis I 85bis III 85bis III 85bis I frei NE 37 39 37/39 37 37/38 39 LDPc 63, 85,88g LDPc 63, 85,88g 52 II frei GE 41 48 41 41/43 41/42 51 iVm 102 50 IV 50 IV LEDP 101 51 frei JU 70 71 71 72 73f G3 G2 74 LEDP 78 I LEDP 78 I G 22 66 I 3 CH 1 25 26 25 1 1 25 11 15 2 24 23 1 2 24 2 9 17 18 8 25 1 25 1 –

Legende: Blosse Zahlen = KV-Art.; G = Gesetz betr. politische Rechte; a = alte KV; n = neue KV; CH Zahlen bezeichnen Summen aller Kantone

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Anhang X Tabelle 20 Stimmrecht für Auslandbürgerinnen und -bürger auf verschiedenen Ebenen in Staaten Europas. Verfassungsnormen Staat Präsidentenwahl Parlamentswahl Volksabstimmung Europaparlamentswahl Lokale Wahl Bemerkungen Belgien konst. Erbmonarchie V 62, 63, 68 >G – nicht in V anders Wählbarkeit V 64 + 69 Bulgarien V 26, 42, 93 V 26, 42, 64 V 42 III > G V 42 III > G Dänemark konst. Erbmonarchie (V 29 I) (20 II iVm 29 I + 42) nicht in V (V 20 II iVm 86) zT anders für Isländer: V 87 Deutschland V 38 III > G – nicht in V GG 28 I Estland V 57 iVm 56 Z 1 V 57 iVm 56 Z 2 nicht in V V 156 III Ausländer Finnland V 14 iVm 54 V 14 iVm 25 – nicht in V V 14 II Ausländer Frankreich V 3 IV iVm 6 V 3 IV + 24 II (res. Senatsitze!) V 3 IV iVm 11 nicht in V V 88-3 Ausländer Griechenland (V 32) V 51 IV > G nicht in V nicht in V nicht in V (V102) Grossbritannien konst. Erbmonarchie ? nicht in V nicht in V ? Irland (V 12 II iVm 16 II) (V 16 II [Ausländer]) V 27 + 47 II Z. 3 iVm 16 II) nicht in V nicht in V Italien (V 83) V 48, 51, 56, 57 V 48, 51, 56, 57 iVm 75+138 nicht in V (V 122+123) Kroatien V 45 II V 45 II V 45 II (noch ?) nicht in V – erst seit 01.01.2013 in der EU Lettland (V 35) V 6, 8 + 9 V 8,48,50,64,65,74,75,78–80 nicht in V nicht in V Liechtenstein konst. Erbmonarchie V 29, 46 V 29 iVm 13ter, 48, 64–66bis – (V 111) nicht in der EU Litauen (V 34 iVm 78) V 34 iVm 55 V 34 iVm 4,9,33,67,69,71, nicht in V V 119 147,148+151–154 Luxemburg konst. Erbmonarchie V 52 V 52 iVm 51 nicht in V (V 52 iVm 107) Malta (V 48) (V 57) (V 66 III iVm 57) nicht in V (V115A) Mazedonien V 22 iVm 27 + 80 V 22, 27, 62 + 63 (V 27 <> 73!) – (V 114–117) nicht in der EU Moldawien ? ? ? – ? nicht in der EU Monaco konst. Erbmonarchie V 53 – – V 79 nicht in der EU Niederlande konst. Erbmonarchie V 54 I > G nicht in V nicht in V (V 129) Österreich V 26 I + 60 V 26 I V 26 I + 41–46 V 23a (V 117) Polen (V 62) (V 62) (V 62) nicht in V (V 62 iVm 169 > G) Portugal V 49, 113 iVm 121 V 49, 113 iVm 147–150 V 49, 113 iVm 115 XII nicht in V (V 15 II–IV > G; V 264) Rumänien V 17, 36 + 81 aktiv V 17 + 36 aktiv V 17 + 90 nicht in V nicht in V V 17 nicht aber Wählbarkeit Russland V 32, 60 + 81 V 32, 60 + 95–97 V 32, 60 + 84 c – V 32, 60 + 130 nicht in der EU Schweden konst. Erbmonarchie V III 2 – VX>G nicht in V – – *partiell in Kantonen; Schweiz V 39 I + 40 II; BPRAS V 39 I + 40 II; BPRAS (V 39 I)

nicht in der EU Serbien – nicht in der EU Slowakei V 30 > G V 30 > G + V 74 V 30 > G + V 93, 94 V 30 > G + V 101 V 30 + 69 Ausländer Slowenien V 43 + 103 V 43 + 80 (+ für Ausländer > G) V 43 + 90 nicht in V nicht in V Spanien konst. Erbmonarchie V 68 V > G V 68 iVm 87, 92, 167 + 168 nicht in V V 13 + 23 Ausländer Tschechien (V 54) V 18 V 18 iVm 62 + 87 nicht in V (V 102) Ukraine V 70, 103 V 70, 76 V 70, 72, 74 – (V 141) nicht in der EU Ungarn – ? ? ? Weissrussland V 3, 37, 64 + 81 V 3, 37, 64 (nicht Recall: 73) V 37, 76 – nicht Referendum: V 75 nicht in der EU Zypern (V 31 + 39) (V 31 + 63) – nicht in V (V 93 + 94) Summen 12 29 19 4 13 explizit positiv so in der V geregelt

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