Zusammenfassung

Message du 20 décembre 2000 concernant la loi fédérale sur l'application de sanctions internationales

Ausgangslage

À l'heure actuelle, les sanctions internationales de type non militaire appliquées par la Suisse - telles que les mesures d'embargo économique adoptées à l'encontre de l'Irak - font l'objet d'ordonnances directement fondées sur la Constitution. Le Conseil fédéral commente toujours ces mesures dans ses rapports sur la politique économique extérieure. Étant donné que les ordonnances relatives aux embargos contiennent également des dispositions régissant le traitement de données personnelles et qu'à l'avenir, les infractions seront, tout comme chez nos voisins, passibles de peines d'emprisonnement, le cadre d'une loi formelle devient une nécessité. Le projet de loi fédérale sur l'application de sanctions internationales (Loi sur les embargos, LEmb) tient compte de ces exigences. Le projet de loi ne remet pas en cause la compétence du Conseil fédéral de décider sur la participation de la Suisse à des sanctions internationales, compétence qui s'appuie directement sur la Constitution fédérale (art. 184 Cst.). La nouvelle loi fédérale constitue la base légale permettant de mettre en oeuvre en Suisse, le cas échéant, les sanctions internationales non militaires destinées à faire respecter le droit international public, que l'ONU, l'OSCE ou les principaux partenaires commerciaux de la Suisse, en particulier l'UE et ses États membres, ont décrétées. Ces sanctions peuvent porter en particulier sur le trafic des marchandises, des services, des paiements, des capitaux, sur la circulation des personnes et sur les échanges scientifiques, technologiques et culturels. Le Conseil fédéral demeure compétent, comme jusqu'à aujourd'hui, pour décider de telles interventions, avant tout sous forme d'interdictions, d'obligation de demander une autorisation ou de renseigner. Les prescriptions réglant respectivement la surveillance, le contrôle et l'exécution se fondent très largement sur les dispositions analogues de la loi fédérale sur le contrôle des biens (LCB) et de la loi fédérale sur le matériel de guerre (LFMG). La loi impose donc à tous ceux qui sont concernés par les mesures de coercition un devoir de renseigner et de tolérer des contrôles. Dans la mesure où l'exécution l'exige, les autorités fédérales peuvent traiter des données personnelles. De plus, le texte légal contient des dispositions pénales et régit l'entraide administrative en Suisse ainsi que l'entraide administrative et judiciaire entre les autorités suisses et étrangères. À cet égard, la loi sur les embargos s'écarte sur certains points des dispositions de la LCB et de la LFMG, pour tenir compte de ses buts spécifiques. En soi, la loi est de nature technique ; elle ne contient ni prescriptions relevant du droit de la neutralité, ni dispositions portant sur la politique de neutralité. Il s'agit d'une loi-cadre qui donne au Conseil fédéral le moyen d'arrêter des mesures permettant d'appliquer, en fonction de la situation et sur la base de règles adéquates en matière de contrôle et d'exécution, des sanctions décrétées à l'échelle internationale.

Verhandlungen

Au Conseil national, les rapporteurs ont précisé que la loi sur les embargos était de nature essentiellement technique, et qu'elle ne préjugeait donc pas d'une éventuelle adhésion de la Suisse à l'ONU ou à l'UE. Il a souligné que cette loi visait uniquement à donner au Conseil fédéral le moyen d'arrêter des mesures permettant de prendre, en fonction de la situation et sur la base de règles adéquates en matière de contrôle et d'exécution, des sanctions de type non militaire en application d'une décision prise par la communauté internationale. Du côté des détracteurs du projet, Ulrich Schlüer (V, ZH) a proposé de ne pas entrer en matière, arguant que la question des sanctions, sujet politique s'il en est, ne saurait être assimilé à un dossier purement technique : après tout, il n'est pas de boycott au monde qui tire sa légitimité d'une base légale. À l'opposé, les défenseurs du projet ont qualifié l'embargo d'" ultima ratio " ; ils ont souligné le caractère préventif des sanctions et rappelé l'utilisation croissante de mesures de coercition ciblées, également appelées " smart sanctions ". Pour sa part, le conseiller fédéral Pascal Couchepin a affirmé que les sanctions représentaient un instrument de politique étrangère. À l'issue de ce débat initial, le Conseil a décidé, par 125 voix contre 29, d'entrer en matière sur le projet.

À la demande de la commission, le projet a été complété par une disposition précisant que les sanctions devaient être mises au service des droits de l'homme. Rejetée par le Conseil, une proposition déposée par Remo Gysin (S, BS) visait à ce que la Suisse puisse appliquer, outre les sanctions de l'ONU et de l'OSCE, uniquement les sanctions de l'UE, et qu'elle ne puisse donc s'aligner en la matière sur ses principaux partenaires commerciaux. Dans l'énumération des sanctions, le Conseil ne s'est pas non plus rallié à l'avis de la commission, qui souhaitait appliquer les éventuelles sanctions, non seulement aux échanges scientifiques et culturels comme le prévoit le projet, mais aussi au domaine sportif. Par 77 voix contre 66, le Conseil a approuvé la proposition Peter Vollmer (S, BE) / Theophil Pfister (V, SG) prévoyant d'exclure le sport de la liste des domaines concernés.

La Chambre du peuple a rejeté un certain nombre de propositions, dont celle de Hans Zbinden (S, AG), qui visait à définir plus précisément l'objectif des mesures de coercition et à mieux évaluer les effets d'un boycott. Ont également été rejetées la proposition Remo Gysin (S, BS) visant à associer davantage le Parlement à l'adoption de sanctions, et la proposition Roland Wiederkehr (-/ZH) limitant la compétence du Conseil fédéral à l'imposition de " smart sanctions ". Le Conseil national a en revanche approuvé la proposition de Serge Beck (L, VD), selon laquelle les sanctions ne sauraient concerner les denrées alimentaires et les médicaments.

Au Conseil des États, la loi a été approuvée par 33 voix sans opposition. Le rapporteur de la Commission de politique extérieure, Bruno Frick (C, SZ), a souligné que cette loi ne modifiait en rien ni la pratique de la Suisse en matière d'embargo, ni les attributions du Conseil fédéral, mais qu'elle visait uniquement à asseoir les mesures concernées sur une loi formelle. Pour sa part, le conseiller fédéral Pascal Couchepin a précisé que cette loi n'obligeait en aucun cas le Conseil fédéral à prendre des sanctions, même si ces dernières étaient décidées par les partenaires commerciaux et les grandes organisations. À l'inverse, la loi permettrait au gouvernement suisse de prononcer des sanctions sans attendre que d'autres pays ouvrent la voie. Afin de clarifier ce point, la Commission de politique extérieure a complété le projet de loi par un alinéa précisant que la Suisse pouvait prendre des mesures d'embargo de manière autonome. Une proposition émanant d'une minorité de la commission et visant à remplacer le terme " partenaires commerciaux " par " partenaires " a par ailleurs été rejetée. Le Conseil des États a aussi biffé l'alinéa que le Conseil national avait introduit pour exclure du champ d'application des sanctions la distribution de denrées alimentaires, de médicaments et de substances thérapeutiques destinés à l'aide humanitaire.

Au cours de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil national a biffé la disposition que le Conseil des États avait introduite pour autoriser la Suisse à prononcer des sanctions de manière autonome. S'agissant de la question de faire également porter, ou non, les mesures d'embargo sur les médicaments et les denrées alimentaires, la Chambre basse s'est ralliée à l'avis de sa commission. Cette dernière avait élaboré un compromis selon lequel cette disposition d'exclusion aurait uniquement une valeur indicative, et non impérative, pour le Conseil fédéral.

Le Conseil des États a accepté cette solution de compromis, mais a maintenu sa décision d'ancrer dans la loi la possibilité pour la Suisse de prononcer des sanctions de manière autonome.

Le Conseil national a finalement accepté la décision du Conseil des États, sans discussion.